——河南新鄉(xiāng)農(nóng)村改革試驗區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設調(diào)查

河南新鄉(xiāng)農(nóng)村改革試驗區(qū)把新農(nóng)村社區(qū)建設作為探索城鄉(xiāng)一體化制度建設的重要支點，通過對新鄉(xiāng)市焦莊村的“原地規(guī)劃，就地起居”和泥灣社區(qū)的“撤村并居，集中居住”兩種農(nóng)村社區(qū)建設模式的走訪調(diào)研，嘗試從農(nóng)戶的角度回應“農(nóng)村社區(qū)建設資金怎樣來?村民對新社區(qū)怎樣看?新社區(qū)對村民生活有怎樣的影響?”等疑問，以期為農(nóng)村社區(qū)建設提供有益的經(jīng)驗借鑒。

原地規(guī)劃，就地起居

焦莊村位于河南新鄉(xiāng)市衛(wèi)輝市城郊鄉(xiāng)東北部，全村共有農(nóng)戶280戶，居民1060余人，人均耕地2.2畝。開展社區(qū)建設之前，焦莊村是一個典型的“三無村”，即無非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、無集體收入、無特別富裕戶。農(nóng)民以種植小麥玉米等傳統(tǒng)農(nóng)作物為主，傳統(tǒng)農(nóng)作物種植是農(nóng)民主要收入來源。2006年，焦莊村在沒有上級專項扶持資金支持的情況下，村“兩委”班子帶領群眾采取“原地規(guī)劃，就地起居”模式，將焦莊村和前焦莊村兩個自然村整合，在焦莊村原址規(guī)劃建設社區(qū)，整合后的社區(qū)占地248畝，節(jié)余土地84.75畝，節(jié)地率達26%，趟出了一條自己的農(nóng)村社區(qū)化路子。

農(nóng)戶一：社區(qū)建設便民利民，更要尊重民意

焦莊村村民李寶根，已經(jīng)70歲了，他家在焦莊村主干路旁，二層小樓，獨門獨院，院內(nèi)散放著一些農(nóng)機具，院角有帶沖水馬桶的廁所，據(jù)介紹焦莊村90%以上的農(nóng)戶家里都已用上了這種廁所。屋內(nèi)窗明幾凈，裝修簡潔，二層小樓總面積280平方米，一樓是四室一廳一廚，舒適感絲毫不亞于城里的住房。二樓還是毛坯房，毫無裝修，儼然已成倉庫，堆滿了各式雜物。“樓下已經(jīng)夠我們一家子住了，樓上沒錢裝修，正好當倉庫了”，李老漢解釋道。

李寶根老兩口育有3個女兒，目前李寶根老兩口和大女兒李玉琴一家一起生活，大女兒家育有兩個孩子，都在新鄉(xiāng)市區(qū)讀書，兩個孩子的教育費用是這個家庭的重要支出。全家收入來源有兩種：一是種地收入，焦莊村2009年調(diào)過承包地，李寶根家共9畝地，主要由大女婿種些玉米和小麥，留去口糧全年務農(nóng)收入約九千余元。二是務工收入，李寶根老兩口基本沒了勞動能力，大女兒在外從事酒店管理的工作，大女婿農(nóng)閑時在建筑工地打些零工，全家務工收入每年能有4萬~5萬元。

“這兩年活不好找，有一天沒一天的，比往年掙得少了不少。”李玉琴抱怨說。收入降低，可花銷并未絲毫減少。不算兩個孩子上學的費用，李寶根患有眼疾，2014年9月在新鄉(xiāng)的一家三甲醫(yī)院做了手術，花了五千余元，新農(nóng)合報銷了一千多元。“2010年那會花了好幾萬元，但新農(nóng)合也只報了少部分。”李寶根補充道。焦莊村社區(qū)化建設時，也配套建設了社區(qū)門診，但據(jù)介紹藥價要比普通藥店貴30%左右，平時李寶根家吃藥也主要在村外買。

李寶根全家認為，社區(qū)建成后好處不少，飲用水、廁所和村內(nèi)道路都得到了很好的改善。焦莊村的社區(qū)化改造，李寶根家是2008年動工的，開始并不情愿，首先在2008年時房子主體造價就需12萬余元，無任何補助和貸款支持，最后借了4萬余元才得以建成完工的。之后空住了兩年多的毛坯房，于2011年左右才有余錢把一樓做了一番裝修，并還清了外債。另外統(tǒng)一規(guī)劃后宅基地縮小，也是村民不愿接受的。據(jù)李寶根回憶，他家老宅子宅基地足有15米×20米的面積，目前家家只有13米×18米左右，少去的部分并無任何補償。

拆了老房子后還要交所謂的“宅基地費”，很多村民不愿交，剛開始阻力很大。焦莊村在啟動該規(guī)劃時，并無任何上級專項資金支持，村民退出原宅基地后需要錢將該地平整，這筆平整費正是村民口中的“宅基地費”，每戶繳納1000?3000元不等(2013年又退回)，李寶根家因積極響應規(guī)劃，且實施較早，故免去了該筆費用，這也算是激勵手段之一。在上無救兵、下缺響應的情況下，焦莊村社區(qū)化改建后期得以順利實施，歸功于河南省實施的“人地掛鉤”政策。該政策始于《國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見(國發(fā)〔2011〕32號)》，簡單來說就是人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的形式分年度實施;焦莊村把通過重新規(guī)劃節(jié)余出的100多畝土地復耕，再把建設用地指標交易出去，共得1254萬元。這筆錢救了三個“急”，一是復墾土地費用，把村民退出的宅基地復耕;二是基礎設施建設費用，村內(nèi)到戶的道路、村內(nèi)的路燈等村級基礎設施建設;三是建新拆舊補助，2014年給每戶發(fā)了5000元建新房補助，以及2013年退回的“宅基地費”皆從此出。

農(nóng)戶二：社區(qū)建設要“新”在服務

新社區(qū)建設少不了配套服務。焦莊村社區(qū)門診的醫(yī)生叫楊樹國，今年40歲，全村的醫(yī)療衛(wèi)生主要由他照應著。衛(wèi)生室就建在楊樹國家里，房子前面幾間屋供衛(wèi)生室使用，觀察室、診療室、藥房等一應俱全，生活起居在二樓。楊樹國媳婦利用后面空出的一間屋開了一家幼兒園。楊樹國家的收入主要來自這幼兒園和衛(wèi)生室。幼兒園面向村里招生，但生源不多，全年收入也就2萬出頭。聽楊建國介紹說，衛(wèi)生室收入更少，鄉(xiāng)里按村里人頭給補助，算下來全年補助9000多元，加上全年4000多元的工資，一年到頭下來不到1.4萬元，比同村在外打工的掙的少了很多。

社區(qū)化建設后，村衛(wèi)生室硬件設施比原來好了，但軟件服務并未改善。楊樹國在村衛(wèi)生室做醫(yī)生十幾年了，高中文化，并未接受過任何系統(tǒng)的醫(yī)科教育訓練，只受過鄉(xiāng)衛(wèi)生院定期組織的短期培訓。門診室的設施較新，上級撥的?？钛b修。藥品間的藥品擺放相對整齊，但藥品種類看著較少。感冒發(fā)燒的常見藥衛(wèi)生室都有，也可以打針輸液，但再大點的病得去鄉(xiāng)衛(wèi)生院看了。

楊樹國的房子總面積近400平方米，2008年時總造價15萬元，向親戚借了5萬元才得以完工。對于目前焦莊村的社區(qū)化建設，楊樹國比較滿意，用上了沖水廁所、喝上了自來水，路也好走了，這是他原來想都不敢想的。對于今后的希望，楊樹國提的比較實在，“我唯一希望的是國家能給我們農(nóng)村醫(yī)生多些補助，目前收入確實不高，跟同村其他出去打工的比賺的還是少了些。”

從焦莊村農(nóng)村社區(qū)建設的經(jīng)驗來看，利用“人地掛鉤”等政策有效籌集項目資金是關鍵。新鄉(xiāng)市是國土資源部批準的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點地區(qū)，通過開展城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”試點、“人地掛鉤”試點等舉措，將農(nóng)民遷移到新建的社區(qū)居住，然后把農(nóng)民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復耕還田;村莊整治后節(jié)余的建設用地指標通過“增減掛鉤”和“人地掛鉤”等制度安排，有償調(diào)節(jié)到城鎮(zhèn)使用。在財政資金投入有限情況下，正是借了這股“東風”，新鄉(xiāng)農(nóng)村社區(qū)建設資金來源得以補充、建設模式得以多樣化。

此外，新房建造費用高，借貸難度大的問題。由于農(nóng)民屬于地緣、親緣群體，他們可以借款融資的對象多為共同居住的村民。對于一般性的日常借款行為來說，個別村民利用相互之間的信任關系可以便捷有效地獲得民間借款。然而，當前開展的新型社區(qū)建設屬于一種集體性活動，大多數(shù)村民都在同一時期產(chǎn)生借款需求，不僅資金需求總量大，而且借款時間集中。在這種情況下，傳統(tǒng)的民間借貸機制就不能正常發(fā)揮作用，使得資金的約束作用更加突出。

撤村并居，集中居住

倪灣社區(qū)是新鄉(xiāng)示范社區(qū)之一，原村莊布局混亂，基礎設施建設滯后，經(jīng)濟基礎薄弱。該社區(qū)依托原倪灣鄉(xiāng)政府駐地及公共服務設施較為集中的優(yōu)勢，以“撤村并居，集中居住”模式，按中心集鎮(zhèn)規(guī)模設計，規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)面積1平方公里，規(guī)劃人口規(guī)模9900人，整合倪灣、吳坡、周灣等9個村，一期工程規(guī)劃400畝，整合6個村889戶居民，完成后將節(jié)地400畝，節(jié)地率達到42%。截至目前，280戶已辦理了房產(chǎn)證、戶口本，95%的農(nóng)戶辦理了新農(nóng)保，基礎設施累計投入資金3960萬元，高標準道路、管網(wǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站、供電臺區(qū)等已建成，社區(qū)綜合服務中心、寄宿制學校、幼兒園、文化廣場等公共服務設施已建成并投入使用。

該社區(qū)主任是由鄉(xiāng)里直接任命，原村支部書記分任該社區(qū)的副主任，原各村的村集體資產(chǎn)不合并，但社區(qū)建成后的社區(qū)集體資產(chǎn)由社區(qū)成員共同所有。舊村拆一戶，社區(qū)新建一戶，先拆后建、不拆不建。通過拆遷整合，節(jié)余土地，增加了可耕用面積，利用“人地掛鉤”政策交易建設用地指標，已獲得資金1400萬元，用于補助社區(qū)居民和社區(qū)基礎設施建設。凡入社區(qū)建房的農(nóng)戶，須交押金2萬元，待新房建成并驗收合格、舊宅拆除并交歸集體后方可退還押金。被整合村群眾入社區(qū)建房用1畝地，需要向社區(qū)所在村交1.3畝拆遷騰退的土地。通過補貼入社區(qū)建房農(nóng)戶建材、獎勵子女大學入學現(xiàn)金、助繳新農(nóng)合費用等方式，鼓勵被整合村村民遷入新社區(qū)。

農(nóng)戶三：集中居住社區(qū)設施完善，提高收入是期望

徐道輝今年47歲，是原倪灣村村民，家有7畝地，種些小麥和玉米，每畝1000元/年左右的收入;在農(nóng)閑時候出去務工，2014年徐道輝前后出去打工了5個月，賺了2萬多元，2015年用工市場萎靡，就只在市里面找了些零活。“自打搬進社區(qū)，也比原來住得好了，比原來方便了，就是這收入還沒提高上來。”

說起這社區(qū)，徐道輝徹底打開了話匣子。倪灣村離該社區(qū)距離較近，社區(qū)規(guī)劃第一期就把倪灣村納入進來。從2009年開始，泥灣村村民陸續(xù)拆舊建新，截至目前全村只有30余戶尚未搬遷，其余皆已搬進泥灣社區(qū)。徐道輝家的新房，2009年時含裝修費在內(nèi)造價14萬元，上下兩層共兩百余平方。當時為了提高搬遷積極性，由鄉(xiāng)財政出錢，社區(qū)向徐道輝補助了水泥等建筑材料，折價近7500元。2014年底，社區(qū)內(nèi)又通了天然氣，社區(qū)統(tǒng)一為已搬入的居民補助天然氣初裝費3500元。“還是這社區(qū)好，交通方便，弄啥都方便，醫(yī)院、超市、學校啥都有!”徐道輝發(fā)出這般感慨。

在新社區(qū)建設中的農(nóng)民參與方面，為了動員搬遷，村里還是開了幾次會。同時，村里面選擇了新鄉(xiāng)市周邊幾個開展社區(qū)建設比較早的典型縣，組織一些村民代表、黨員代表參觀，以提高撤村并居的積極性。除了“一戶一宅”形式的搬遷之外，社區(qū)還興建了三四十套臨街的小區(qū)樓房。這種戶型一般面積較小，主要是給一些人口較少的家庭準備的。對于此類放棄宅基地而購買樓房的家庭，社區(qū)給予每戶2萬元的補助。

農(nóng)戶四：社區(qū)規(guī)劃也要考慮鄰里關系

王可新，45歲，大關莊人，家有4口人，丈夫在家務農(nóng)，育有一兒一女。家庭承包了10畝地，主要種植玉米和小麥，每畝收入1000~1500元。丈夫同時也在社區(qū)管理委員會工作，每月有500元的工資補助，王可新農(nóng)閑時偶爾外出打工。王可新一家2013年7月搬入新房，目前新房沒有裝修。

大關莊總共遷來了58戶，都集中居住在了一起，也是“一戶一宅”的形式。第一批搬遷多是一些黨員、村干部代表，當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怕項目運行不順利。王可新家積極要求搬遷的原因是老房子建造太久了，已經(jīng)有30年以上的歷史了。第一批搬遷之后，有一些有新建房需求的村民也主動提出要求，因為這些村民害怕被分配到其他地方，而不能繼續(xù)與老鄰居相互照應。“遠親不如近鄰，近鄰不如對門”，農(nóng)村社會對鄰里關系較為看重，費孝通總結的“差序格局”已成常態(tài)，整體搬遷如若打亂原有的空間格局勢必會影響農(nóng)戶心理，也是社區(qū)建設必須要考慮的重要因素。

從泥灣社區(qū)的建設經(jīng)驗來看，并不是所有的村民都想搬遷。大體有以下幾種原因：一是最近幾年已經(jīng)蓋新房的;二是已經(jīng)在外面買房的，或尚未買房但有外出打算的;三是沒有錢蓋新房的;四是不想住樓房的;五是對新房地址不滿意，不能和“老鄰居”相鄰的?？傊?，既有蓋房意愿，又具備蓋房能力的村民才應該成為新社區(qū)建設的主要參與者。對于異地搬遷的村民來說，能否劃定區(qū)域，讓有共同居住意愿的村民能夠繼續(xù)做鄰居，是降低村民心理沖突的手段之一。

再者，對于已經(jīng)搬遷的村民來說，在生產(chǎn)生活上也面臨一些新問題。一是異地搬遷后，農(nóng)民種地的距離遠了。以前，承包地都在村莊附近，可以利用一些零碎時間干農(nóng)活，現(xiàn)在就必須拿出大塊的時間;二是曬糧問題比較突出?，F(xiàn)在只能在馬路上曬，由于村民居住比較集中，曬糧時間也相同，容易產(chǎn)生摩擦;三是農(nóng)具擺放場所不足。由于農(nóng)具太多，都放在車庫內(nèi)太滿，而門前沒有院墻，放在門外又影響社區(qū)環(huán)境。生活上，搬遷新房之后，明顯感覺花錢便利了，用錢的地方也多了。比如，以前村民都在自家院子里種些蔬菜，現(xiàn)在沒有院子了，門外的路面也都硬化了，沒有辦法種了。

另外，村民是否可以在當?shù)孬@得就業(yè)機會是新社區(qū)建設能否順利推行的關鍵因素。對于中年農(nóng)民而言，蓋新房、搬新居是一項重大的家庭決策。它不僅意味著村民生活方式的改變，也影響了生產(chǎn)及外出就業(yè)決策。外出打工固然可以掙到錢，但是沒有辦法照顧家人。而如果在當?shù)貨]有就業(yè)機會，農(nóng)民即便是蓋得起新房，也住不起。調(diào)查中了解到，當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)較為緩慢，也沒有一些像樣的廠礦或農(nóng)業(yè)項目。因此，在新社區(qū)建設過程中，只有創(chuàng)造就業(yè)機會，解決農(nóng)民的生存之憂，才能使他們既安居，又樂業(yè)。

對農(nóng)村社區(qū)建設模式的幾點討論

農(nóng)村社區(qū)建設模式選擇要因地制宜。在發(fā)展中，沒有放之四海而皆準的方法，農(nóng)村社區(qū)建設也要因地制宜，綜合考慮財政投入、鄉(xiāng)村治理、基礎設施條件等綜合因素，恰當選擇“原地規(guī)劃，就地起居”或是“撤村并居，集中居住”。有些原來條件好的村莊，可以在原有基礎上改造、擴張、升級和完善，尤其是建成不久的村民住宅和基礎設施應盡量保留和充分利用，避免重復建設、浪費財力。在有必要“撤村并居、集中居住”的村落，應合理界定村莊合并范圍，不宜簡單施行“多村合并、新社區(qū)全覆蓋”的策略。農(nóng)民的居住方式是由其生產(chǎn)方式所決定的，分散居住在一定時期、一定地域內(nèi)符合農(nóng)民的生產(chǎn)方式，所以要充分尊重地域特點、尊重鄉(xiāng)土民情，因地制宜選擇農(nóng)村社區(qū)建設發(fā)展模式。

農(nóng)村社區(qū)建設的鄉(xiāng)村治理模式有待探索。村莊合并改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的生存方式：第一，村莊合并往往伴隨土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，這一過程弱化了農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老的社會保障功能;第二，集中居住后，以自用為目的種植蔬菜、養(yǎng)殖牲畜受到影響，生活方式商品化程度提高，間接提高了生活成本;第三，村莊合并后，易打亂原有的鄉(xiāng)規(guī)民約，農(nóng)村社會的“差序格局”漸漸向“團體格局”轉(zhuǎn)變，村民之間互助共濟機制隨之弱化。伴隨以上三點變化，鄉(xiāng)村治理機制需要重新選擇，村委會、村民代表會議、村務公開、村民議事會等村民自治制度也面臨考驗，需要在新社區(qū)基礎上重構正式制度。結合上文新鄉(xiāng)泥灣社區(qū)建設經(jīng)驗，筆者認為，社區(qū)管理不宜實行自治，應視為鄉(xiāng)級政府派出機構，統(tǒng)一管理社區(qū)集體資產(chǎn)，統(tǒng)籌基礎設施建設的財政投入;同時完善社區(qū)內(nèi)村級組織，保持村民自治制度，管理原有村級集體資產(chǎn)。

農(nóng)村社區(qū)建設配套改革措施應加強。農(nóng)村社區(qū)建設是系統(tǒng)性工程，不僅對社區(qū)內(nèi)的基礎設施建設等“硬件”有所投入，更要在與之相配套的“軟件”上下足功夫。從新鄉(xiāng)試驗區(qū)的社區(qū)化建設經(jīng)驗來看，首先，農(nóng)村社區(qū)建設要以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革為基礎，與土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)相配合。農(nóng)地確權應是農(nóng)村社區(qū)建設的基礎性條件，耕地承包權、宅基地使用權、集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權等明晰，有利于避免社區(qū)建設過程中的矛盾;土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，利于社區(qū)集中居住，免除農(nóng)民耕地的顧忌。其次，農(nóng)村社區(qū)建設應配套予金融扶持。社區(qū)建設中農(nóng)民自建房，或購買社區(qū)內(nèi)住房，資金需求量暫時性增加，需要相關金融政策扶持，如新建農(nóng)房抵押貸款、小額信用貸款等，緩解蓋房資金難題;同時，也要針對新入社區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)給予政策扶持，防止農(nóng)戶“因房返貧”。最后，持續(xù)探索“增減掛鉤”、“人地掛鉤”等政策，豐富農(nóng)村社區(qū)建設資金來源。農(nóng)村社區(qū)建設單憑財政投入難以為繼，也不符合可持續(xù)發(fā)展的要求，要有效利用“人地掛鉤”等政策建立農(nóng)村土地綜合整治市場運作機制，形成項目投資多元化的格局。但也要避免與現(xiàn)有政策法規(guī)相沖突，有效監(jiān)管收益使用途徑，確保指標收益真正用于農(nóng)村和農(nóng)民。

農(nóng)村社區(qū)建設內(nèi)涵是提高農(nóng)民收入。農(nóng)村社區(qū)建設改善了村民居住環(huán)境，但要讓農(nóng)民從本質(zhì)上過上高品質(zhì)的生活，還需提高農(nóng)民收入。2014年經(jīng)濟下行趨勢明顯，吸納農(nóng)民就業(yè)較多的建筑業(yè)等行業(yè)不景氣，導致農(nóng)民外出務工收入銳減，上文中焦莊村的李玉琴、倪灣社區(qū)的徐道輝等都曾表示活難找，對日后的殷切的期望莫過于提高收入。通過社區(qū)化建設，實現(xiàn)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動布局，工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)依村而設，農(nóng)村社區(qū)圍產(chǎn)業(yè)園區(qū)而建，最大限度促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)。同時，要發(fā)揮好新社區(qū)優(yōu)美環(huán)境的優(yōu)勢，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移并重的格局。農(nóng)村社區(qū)建設的內(nèi)涵不是以基礎設施建設為目標，而是以提高農(nóng)民收入為目的，本質(zhì)上提升農(nóng)民生活質(zhì)量，真正實現(xiàn)農(nóng)民的安居樂業(yè)!

(作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊

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