不同國家和地區(qū)的土地制度和土地治理有各自的特點(diǎn)，研究其土地制度的演變歷史和發(fā)展規(guī)律，對推動(dòng)我國土地制度創(chuàng)新、培育和規(guī)范土地市場有重要參考價(jià)值。
代表性國家和地區(qū)的農(nóng)村土地制度變遷
(一)英國
英國現(xiàn)代農(nóng)村土地制度根源于封建領(lǐng)地制經(jīng)濟(jì)，經(jīng)歷了3 個(gè)世紀(jì)的圈地運(yùn)動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。
1. 英國農(nóng)村土地制度的歷史形態(tài)：封建領(lǐng)土制經(jīng)濟(jì)
封建領(lǐng)地制經(jīng)濟(jì)以莊園為組織形式，一個(gè)典型的莊園有一個(gè)中心村，耕地分為領(lǐng)地自營地和租佃領(lǐng)地，即份地兩部分。每個(gè)農(nóng)奴從莊園主手中領(lǐng)有一塊份地，一般為30 英畝(1 英畝約等于4000 平方米)，收獲歸農(nóng)奴所有。領(lǐng)主的自營地由農(nóng)奴代為耕種，每周義務(wù)勞役3~4 天，收獲歸莊園主所有。同時(shí)，隨著教會(huì)地位的上升，封建領(lǐng)地制經(jīng)濟(jì)主要由世襲領(lǐng)地和教會(huì)地產(chǎn)構(gòu)成。
2. 英國近代資本主義農(nóng)村土地制度的實(shí)現(xiàn)方式：圈地運(yùn)動(dòng)
第一，圈地運(yùn)動(dòng)是資本主義生產(chǎn)方式的資本原始積累過程，發(fā)端于14 世紀(jì)末15 世紀(jì)初英國養(yǎng)羊業(yè)圈地運(yùn)動(dòng)的興起。這一階段的圈地運(yùn)動(dòng)規(guī)模小，屬于非法行為，主要以圈占森林、沼澤、牧場和荒地在內(nèi)的公地為主，目的主要是變公地為牧場。圈地運(yùn)動(dòng)有力地瓦解了封建土地制度。
第二，18 世紀(jì)以后，英國的圈地運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了第二次高潮。晚期的圈地運(yùn)動(dòng)是在以棉紡織業(yè)為發(fā)端的工業(yè)革命的推動(dòng)下進(jìn)行的。英國的工業(yè)革命爆發(fā)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、人口的迅速增長及拿破侖戰(zhàn)爭期間法國頒布的大陸封鎖令，推動(dòng)了英國晚期圈地運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展。這次圈地運(yùn)動(dòng)得到了政府的大力支持，國會(huì)發(fā)出圈地法令，圈地以合法形式進(jìn)行。1709~1810 年，為了進(jìn)一步擴(kuò)大牧場領(lǐng)域，建立大農(nóng)場，英國議會(huì)共頒布圈地法令3037 項(xiàng)。3 據(jù)估計(jì)，1700~1760 年間被圈土地達(dá)到34 萬英畝，1760~1790 年間被圈土地達(dá)到298 萬英畝。
第三，19 世紀(jì)圈地運(yùn)動(dòng)結(jié)束后，消滅了小農(nóng)階層，產(chǎn)生了可以自由出賣勞動(dòng)力的無產(chǎn)者，建立了典型的土地所有者– 租地農(nóng)場主– 雇傭工人這種所謂三位一體的資本主義農(nóng)場，標(biāo)志著英國資本主義農(nóng)場制度的形成。
3. 英國現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的完善
20 世紀(jì)上半葉，特別是二戰(zhàn)后，英國資本主義農(nóng)場制度出現(xiàn)了新變化，主要表現(xiàn)在：
第一，農(nóng)村土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新動(dòng)向。在整個(gè)19 世紀(jì)，英國占主導(dǎo)地位的農(nóng)村土地制度是所有權(quán)與使用權(quán)分離的租佃農(nóng)場。19 世紀(jì)末，英格蘭的農(nóng)村土地約有87%是出租地，在蘇格蘭和威爾士，這一比例高達(dá)90%以上。二戰(zhàn)以后，自營農(nóng)場的比重上升，租佃農(nóng)場的比重有所下降。到1977 年，62%的農(nóng)場為自營農(nóng)場，38% 為租佃農(nóng)場。
第二，地主的地位下降，農(nóng)場主的地位上升。農(nóng)村土地所有權(quán)的地位下降，使用權(quán)的地位上升，租佃者取得了終身租佃權(quán)。
第三，農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模，出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)大趨勢。政府在政策上支持大農(nóng)場，排擠小農(nóng)場，以擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模，增強(qiáng)其競爭力。1967 年修訂的農(nóng)業(yè)法規(guī)定，對合并的小農(nóng)場政府提供所需費(fèi)用的50%，對愿意放棄經(jīng)營的小農(nóng)場主發(fā)給2000英鎊以內(nèi)的補(bǔ)助金，或者每年發(fā)給不超過275 英鎊的終生年金。1990 年，英國10 公頃以下的農(nóng)場，農(nóng)場數(shù)占26.4%，10 公頃~50 公頃(1 公頃約等于1 萬平方米)的農(nóng)場數(shù)占40.4%，50 公頃以上的農(nóng)場，農(nóng)場數(shù)占33.3%，農(nóng)場面積占82.8%。
(二)法國
法國農(nóng)村土地制度發(fā)展大致分為3個(gè)時(shí)期：第一時(shí)期，1789 年大革命前的封建領(lǐng)地制經(jīng)濟(jì);第二時(shí)期，1789 年法國大革命爆發(fā)后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì);第三時(shí)期，20 世紀(jì)20 年代開始的現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的構(gòu)建。
1. 1789 年大革命前的封建領(lǐng)地制經(jīng)濟(jì)
在1789 年的大革命前，法國處于封建領(lǐng)地制經(jīng)濟(jì)時(shí)期。其領(lǐng)地的特點(diǎn)是禁止私人圈占土地，實(shí)行公共放牧和強(qiáng)制性輪作制度。領(lǐng)地和份地的結(jié)合是法國封建領(lǐng)地制的土地占有形式的主體。領(lǐng)主是土地的所有者，同時(shí)又是領(lǐng)地的統(tǒng)治者。封建土地的農(nóng)民大致分為自由佃農(nóng)和農(nóng)奴兩種。前者與領(lǐng)主無人身依附關(guān)系，后者對領(lǐng)主有一種固定的人身依附關(guān)系。13 世紀(jì)后，領(lǐng)主普遍減少了由自己經(jīng)營的領(lǐng)地，將土地分成小塊租給農(nóng)民耕種，從而形成了法國封建土地制度的一個(gè)特點(diǎn)：領(lǐng)主一般不直接經(jīng)營土地。
2. 1789 年法國大革命爆發(fā)后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)
1789 年爆發(fā)的法國大革命，摧毀了舊的封建土地關(guān)系，通過暴力將貴族和教會(huì)地產(chǎn)分給農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)中廣泛建立起了以小塊私有土地為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。在大革命后，農(nóng)村中高利貸活動(dòng)十分猖獗，到了19 世紀(jì)，法國農(nóng)民開始了兩極分化的過程，很多農(nóng)民破產(chǎn)，少數(shù)大土地所有者組織起了資本主義式的大型農(nóng)場。
3. 20 世紀(jì)20 年代開始的現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的構(gòu)建
第一，法國政府在將小農(nóng)場土地合并的同時(shí)，限制土地過度兼并。政府規(guī)定，對農(nóng)村土地使用和轉(zhuǎn)讓時(shí)，私有農(nóng)村土地一定要用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上進(jìn)行建筑。對于棄耕和劣耕者，國家有權(quán)征購，提高土地稅或讓其出租。政府明確規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓不可分割，該塊土地只能整體繼承或出讓;第二，建立土地市場管理機(jī)構(gòu)——土地事務(wù)所，并建立土地銀行。土地的轉(zhuǎn)讓和出租必須經(jīng)過管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不獲其批準(zhǔn)，土地轉(zhuǎn)讓無效。土地事務(wù)所對小塊土地有先買權(quán)，整治合并后，賣給有經(jīng)營前途的農(nóng)民。土地銀行購買土地后，再租給農(nóng)民，訂立長期租約，以刺激投資;第三，現(xiàn)階段法國土地流通的特點(diǎn)是將土地市場分為市地市場和農(nóng)村土地市場，市地市場以建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)村土地市場以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地流轉(zhuǎn)為主。
(三)美國
美國是一個(gè)沒有封建歷史的移民國家，是由“現(xiàn)代的人們根據(jù)現(xiàn)代的、實(shí)際的、合理的原則在處女地上重新建立起來的”。
1. 殖民地時(shí)期，美國的土地所有權(quán)形式
美國在英屬殖民地時(shí)期，存在著3 種土地所有權(quán)形式。私田：由英王賜給村社和社團(tuán)，村社再將土地分給居民，每戶30 英畝，一般在北部地區(qū);公地：公共所有土地，一般是牧場、森林和荒地;小地產(chǎn)所有制：移民自行占用，包括自耕農(nóng)和小型農(nóng)場。
2. 獨(dú)立戰(zhàn)爭后，美國式農(nóng)業(yè)資本主義道路的形成
獨(dú)立戰(zhàn)爭后，美國政府頒發(fā)了一系列關(guān)于實(shí)行土地國有化和分配國有土地的法令，沒收親英貴族的土地，并將其出售或分配給農(nóng)民。
1780 年關(guān)于聯(lián)邦土地的決議和1787
年的西北法令，奠定了土地國有化政策的基礎(chǔ)。從1785 年開始，美國政府就通過法令，將國有土地分配給私人。1785年頒布了獨(dú)立后的第一個(gè)土地法令，規(guī)定政府對土地按長方形進(jìn)行丈量，除劃撥給1/6 的土地作為教育方面的用途外，成立土地管理局，按低價(jià)出售公有土地。
1785 年時(shí)，一次買地的最小規(guī)模是640 英畝，每英畝最低地價(jià)1 美元。1862 年以前，美國政府采用拍賣等方式向私人賣地，1862年宅地法規(guī)定，所有年滿21歲的美國公民，只要以耕作為目的，只需交少量登記費(fèi)(初期為10美元)，就可領(lǐng)到160英畝土地，在領(lǐng)得的土地上連續(xù)居住或耕種5年后，就可取得土地的所有權(quán)，或在土地上住滿6 個(gè)月并對土地有所改良，可以按每英畝1.25 美元的價(jià)格購買其所有權(quán)。1862~1926 年，政府發(fā)出了139 萬多張土地所有權(quán)證書，授地面積約22 615.9 萬英畝。8 因此，美國式農(nóng)業(yè)資本主義道路的形成，解放了農(nóng)民生產(chǎn)力，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)得到了自由發(fā)展，產(chǎn)生了新的資產(chǎn)階級農(nóng)場主，同時(shí)也形成了大批自由勞動(dòng)力。
3. 美國現(xiàn)代農(nóng)村土地制度
南北戰(zhàn)爭以后，1863 年《奴隸解放令》的頒布，廢除了奴隸制，瓦解了奴隸制的種植園制度，促進(jìn)了資本主義農(nóng)場的發(fā)展，形成了美國現(xiàn)代農(nóng)村土地制度。
美國農(nóng)村土地主要有國有和私有兩種基本形式。國有土地施行土地權(quán)益分離制度，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)場主通過租佃的形式擁有其經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。私有土地早期一般采取自有自營的形式。
美國農(nóng)村土地經(jīng)營制度經(jīng)歷了家庭私人農(nóng)場→小規(guī)模分散粗放型家庭經(jīng)營→家庭適度規(guī)模經(jīng)營階段→現(xiàn)代化的專業(yè)化綜合性的家庭大規(guī)模經(jīng)營階段4個(gè)階段，才逐漸普及了農(nóng)工聯(lián)合企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)化，形成了美國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的新格局。
美國政府往往通過土地產(chǎn)權(quán)制度的有效變革來推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理組合與優(yōu)化配置。在農(nóng)民家庭農(nóng)場的建立與發(fā)展過程中，政府通過土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，借助土地租佃等形式來擴(kuò)大家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模，在家庭經(jīng)營過程中，政府對國有土地只保留法律意義上的所有權(quán)及其相應(yīng)的收益分離權(quán)，其他一切權(quán)益均歸家庭經(jīng)營主體所有，以此來提高土地投入產(chǎn)出效率，為農(nóng)村土地經(jīng)營制度內(nèi)在潛力的釋放創(chuàng)造必要的契機(jī)與動(dòng)力。
(四)日本
1. 明治維新時(shí)期，封建土地所有制
日本的近代土地制度確立于明治時(shí)期。1873 年(明治6 年)的地租改革中，明治政府進(jìn)行土地調(diào)整，建立以封建地主土地所有制和封建土地租佃制作為日本農(nóng)村土地制度主體的土地制度。確定土地的私人所有權(quán)，并規(guī)定國民用現(xiàn)金交的地租(土地所有稅)作為建立近代國家的主要財(cái)政保證。
2. “二戰(zhàn)”后，日本現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的形成
“二戰(zhàn)”后，在美國的幫助下，開始了自上而下廢除半封建農(nóng)村土地制度的改革，從1945 年12 月日本國會(huì)通過第一次農(nóng)村土地改革法案開始，到1950 年基本完成，消滅了地主階級，形成了自耕農(nóng)體制。
1962 年日本《農(nóng)地法》第一次修改，開始允許農(nóng)村土地出租和出售，但地價(jià)的不斷上漲阻礙了土地耕作權(quán)的讓渡。1970 年《農(nóng)地法》第二次修改，突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)為中心內(nèi)容，鼓勵(lì)土地的租借和流轉(zhuǎn)。這一在制度上領(lǐng)先市場、依靠政府和民間中介組織的共同推動(dòng)的修改，克服了流轉(zhuǎn)障礙，取得了巨大的進(jìn)展。1980 年《農(nóng)地利用增進(jìn)法》、《農(nóng)地法》、《農(nóng)業(yè)委員會(huì)法》等三法修改，主要鼓勵(lì)農(nóng)民間相互形成農(nóng)村土地的合作利用，核心是通過土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、耕種權(quán)的分離來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，有效地利用土地。農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)由所有制轉(zhuǎn)向使用制，在農(nóng)村土地由小規(guī)模家庭占有的基礎(chǔ)上發(fā)展協(xié)作企業(yè)，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，鼓勵(lì)農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。隨著日本工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口不斷減少。20 世紀(jì)六七十年代，政府農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)開始由鼓勵(lì)農(nóng)村土地集中占有轉(zhuǎn)到分散占有、集中經(jīng)營和作業(yè)的新戰(zhàn)略上來。70 年代開始，政府連續(xù)出臺(tái)了幾個(gè)有關(guān)農(nóng)村土地改革與調(diào)整的法律法規(guī)，鼓勵(lì)農(nóng)田的租賃和作業(yè)委托等形式的協(xié)作生產(chǎn)，以避開土地集中的困難和分散的土地占有給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的障礙因素。10 因此，日本的農(nóng)村土地制度改革，建立了自耕農(nóng)體制，并賦予其土地所有權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，加速了農(nóng)業(yè)增長，為日本國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
(五)韓國
自從結(jié)束日本殖民統(tǒng)治和朝鮮戰(zhàn)爭后，韓國的土地利用制度大致經(jīng)歷了有序緩慢發(fā)展到無序快速發(fā)展再到有序穩(wěn)步發(fā)展的過程。
1. 20 世紀(jì)50 年代~60 年代中期：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段
1949 年頒布《土地改革法》是韓國現(xiàn)代土地制度改革的開端，以“耕者有其田”和“保有和限制財(cái)產(chǎn)權(quán)”為改革目的，有償收回地主手中的土地，平均分給農(nóng)戶所有，禁止土地的租賃轉(zhuǎn)讓，規(guī)定每一家庭農(nóng)場最大擁有面積不得超過3公頃，改革日本殖民時(shí)期遺留下來的土地問題，逐漸形成小農(nóng)場的生產(chǎn)形式。
1950 年，頒布《地籍法》，并編制了作為土地行政基礎(chǔ)的土地登記簿、地籍圖、林業(yè)登記簿等地籍公簿。同年，制定了《地稅法》，規(guī)定除無償租地之外，對所有土地征稅。1951 年，又制定《土地所得稅暫行法律》，規(guī)定對耕地征農(nóng)地稅，對其他土地則征土地稅。到1960 年，這兩部法律結(jié)合為一部法，即《土地稅法》。這一階段的土地政策主要側(cè)重于兩個(gè)方面，一是農(nóng)地分配，提出了耕者有其田的原則;二是財(cái)產(chǎn)權(quán)的保有和限制，以此作為資本主義經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)。
1962 年，韓國政府以工業(yè)至上為管理核心，頒布了《土地規(guī)劃法》，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)，完成工業(yè)土地征用的法律化進(jìn)程，現(xiàn)在的浦項(xiàng)制鐵、現(xiàn)代重工就是當(dāng)時(shí)工業(yè)建設(shè)的最好證明。當(dāng)時(shí)的制度安排將大規(guī)模的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，雖然在一定程度上刺激了韓國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，也
沒有實(shí)現(xiàn)土地的市場化。
2. 20 世紀(jì)60 年代末~80 年代初：農(nóng)村城市化進(jìn)程
由于工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市化的迅速發(fā)展，這一時(shí)期的土地政策游離于調(diào)控土地投機(jī)和活躍房地產(chǎn)市場之間，具有偏僻性和暫時(shí)性的特點(diǎn)。
70 年代，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，導(dǎo)致大量農(nóng)地流失，土地價(jià)格飛漲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)地價(jià)格在70 年代平均以6.4 %的速度上漲。此時(shí)，政府采取法律和稅收措施管理過熱的土地市場，制定了《住宅建設(shè)促進(jìn)法》(1972 年)和《宅地開發(fā)促進(jìn)法》(1980年)。為了調(diào)控亂占農(nóng)地現(xiàn)象，制定了《關(guān)于農(nóng)地保護(hù)及利用的法律》(1972 年)和《農(nóng)地?cái)U(kuò)大開發(fā)促進(jìn)法》(1975 年)。1971~1980 年韓國政府開展了全國范圍的“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”。1971 年，重新修改《城市規(guī)劃法》，設(shè)定了“開發(fā)限制區(qū)域”，有效利用城市土地，防止城市盲目擴(kuò)張。1972 年，頒布《國土利用管理?xiàng)l例》，并編制實(shí)施了“第一次國土綜合開發(fā)規(guī)劃(1972~1981 年)”。
緊接著在1980 年至1984 年實(shí)施了“農(nóng)村綜合開發(fā)計(jì)劃”，其主要目的是土地整理開發(fā)和美化鄉(xiāng)村景觀，以及對城市化過程中所造成的一些諸如亂占耕地、城鄉(xiāng)差距拉大等問題進(jìn)行政府統(tǒng)一干預(yù)。但是由于仍受舊土地規(guī)劃法的影響，政府并沒有在宏觀尺度和法律上解決土地問題，也沒有對過熱的土地市場進(jìn)行調(diào)控，僅在微觀尺度上做了土地整理、規(guī)劃與設(shè)計(jì)等具體工作，開展系統(tǒng)的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而耕地銳減的趨勢仍在繼續(xù)。
3. 20 世紀(jì)80 年代中期~90 年代：調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格，保護(hù)土地資源
1988 年，韓國政府為了調(diào)控土地投機(jī)，遏止地價(jià)持續(xù)上漲，糾正由地價(jià)暴漲而引起的分配不公現(xiàn)象，制定了《關(guān)于宅地所有上限的法律》、《關(guān)于開發(fā)利益回收的法律》和《土地超過得利稅法》。政策實(shí)施效果顯著，1991 年房地產(chǎn)價(jià)格開始趨于穩(wěn)定，1992 年地價(jià)變動(dòng)率回落為–1.27%，1993 年回落為–7.38%。
1986 年，《農(nóng)地租賃法》出臺(tái)，部分承認(rèn)了土地以出租形式轉(zhuǎn)讓的合法性;1990 年，又正式頒布《農(nóng)地法》;1996 年，頒布該法修正案，從此系統(tǒng)地規(guī)范了農(nóng)地的征用、轉(zhuǎn)讓和保護(hù)等一系列活動(dòng)。此時(shí)，土地制度安排也從原來以開發(fā)、建設(shè)為主轉(zhuǎn)到了以控制為主，并依托地方行政長官、部門代表以及土地?fù)碛姓吖餐瑯?gòu)建農(nóng)地管理委員會(huì)，改變傳統(tǒng)的土地審批模式，明確土地所有者的權(quán)屬，穩(wěn)定土地價(jià)格，保障房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
4. 20 世紀(jì)90 年代中后期：擴(kuò)大土地供給，合理開發(fā)土地
1994 年《國土利用管理法》的修改，轉(zhuǎn)換了土地政策實(shí)施方向，實(shí)現(xiàn)了土地需求管理向土地供給管理的轉(zhuǎn)換，該法將原有10 個(gè)功能區(qū)(用途地區(qū))的土地利用系統(tǒng)簡化為5個(gè)，又將原15.6%開發(fā)用途地區(qū)比率擴(kuò)大為42.7%。并于1995 年3月實(shí)施《關(guān)于房地產(chǎn)實(shí)際權(quán)利者名義登記的法律》，增加房地產(chǎn)交易的透明度，減少房地產(chǎn)投機(jī)，確保土地市場可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步提高土地政策水平。
隨著1997 年12 月的金融危機(jī)爆發(fā)，1998 年韓國平均地價(jià)下降了13.6%，土地市場停滯，經(jīng)濟(jì)處于下行期?；诖?，韓國政府采取了一系列積極措施：第一，解除土地交易許可地區(qū)，撤銷宅地?fù)碛猩舷拗坪屯恋爻^得利稅制，開發(fā)負(fù)擔(dān)金也從2000 年初起減半等;第二，1998年5月起允許外國人取得土地，進(jìn)一步開放土地市場;第三，提倡環(huán)境保護(hù)，修訂土地利用政策，施行土地的“先規(guī)劃、后開發(fā)”。
(六)越南
越南是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國，農(nóng)業(yè)人口約占總?cè)丝诘?0%，耕地及林地約占總面積的60% ，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%。農(nóng)業(yè)在越南經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)極其重要的地位，越南的土地政策改革經(jīng)歷了3 個(gè)階段。
1. 1946~1981 年：農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期土地政策
1946 年《土地改革法》的頒布，廢除了封建土地制度，實(shí)行將土地分給農(nóng)民，不論男女，一律平等，通過農(nóng)業(yè)合作社集體使用土地的土地制度。1959 年憲法規(guī)定：“法律保護(hù)土地的3種所有形式——即全民所有、集體所有和個(gè)人所有?！?/span>
1960 年~80 年代中期，越南北方開始實(shí)行土地集體分配使用制度，南方因受美國控制，到1970 年才開始推行。1980 年越南統(tǒng)一后，南方才對土地進(jìn)行了調(diào)整，互助組、生產(chǎn)組和集體組織等集體化形式得到了鞏固和擴(kuò)展。
1946~1981 年間，越南主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位是農(nóng)業(yè)合作社，運(yùn)行機(jī)制是把所有的農(nóng)民分成若干工作隊(duì)，以工作隊(duì)為單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。所得收入扣除稅收、成本、社會(huì)安全支出后再由合作隊(duì)成員按所積工分取得工資，通常按工分折算成谷物，不能獲得現(xiàn)金。合作社領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)社員工作能力來分配工作，通常帶有主觀性，認(rèn)為女性比男性從事的勞動(dòng)簡單和輕松。女性從事如插秧、播種、施肥、養(yǎng)殖等傳統(tǒng)勞動(dòng)，男性從事耕田、木工等勞動(dòng)，但插秧每天10 個(gè)工，施肥每天只有8 個(gè)工，而耕田每天12 個(gè)工，木工每天14 個(gè)工。這樣的運(yùn)行機(jī)制造成的結(jié)果是：盡管女性與男性工作日相同，但女性所得工分要明顯低于男性，女性的酬勞顯著少于男性的。此外，工作日的計(jì)量也不公平，經(jīng)常嚴(yán)重少估工作日，挫傷了農(nóng)民勞動(dòng)積極性。
2. 1981~1988 年：合同制引入時(shí)期土地政策
1981 年，越南開始土地政策改革，施行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，賦予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，運(yùn)用合同制經(jīng)營農(nóng)業(yè)(主要是水稻)生產(chǎn)過程，合作社與農(nóng)戶簽訂土地使用權(quán)和生產(chǎn)資料供應(yīng)合同，農(nóng)戶按國家定價(jià)交售一定數(shù)量的糧食，但農(nóng)戶可以自己決定種植農(nóng)作物的品種。1981~1985 年，越南水稻產(chǎn)量增加了24%，人均口糧從273 千克提高到304 千克。
3. 1988 年以后：確立個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制
1988 年以后，越南改革農(nóng)村基層組織形式，改造了舊時(shí)集中統(tǒng)一的合作社機(jī)構(gòu)，走上了國有土地、農(nóng)戶承包的道路，農(nóng)村開始了從自給自足的生產(chǎn)向商品生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。1988 年4 月，越南政府頒布了有關(guān)完善生產(chǎn)承包制的第10 號決議，將國有土地的使用權(quán)直接交給農(nóng)戶，取消了在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上對農(nóng)戶承包的限制，生產(chǎn)流程全部由農(nóng)戶自主經(jīng)營。
1993 年7 月，越南國會(huì)頒布《土地法》，規(guī)定“任何農(nóng)戶或個(gè)人對所分土地享有交換、轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承或抵押土地使用權(quán)”。用于一年生糧食作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖的土地，使用期為20 年;用于多年生作物(如樹和咖啡)的土地，使用期為50 年，期滿以后如土地使用期內(nèi)沒有違法行為可繼續(xù)使用。
2003年越南修改的《土地法》彌補(bǔ)了1987
年《土地法》在政策法規(guī)、管理制度、土地私下交易等方面的不足，進(jìn)一步規(guī)定：土地所有權(quán)屬全民所有，國家是土地的所有者;將土地使用期限延長至70 年;賦予農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，并允許和鼓勵(lì)農(nóng)民通過合法轉(zhuǎn)讓、繼承、租賃和抵押土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合或聯(lián)營。
2006年，越共十大進(jìn)步提出要保障土地使用權(quán)順利轉(zhuǎn)化為商品，使土地真正成為發(fā)展資本，要求早日解決農(nóng)戶耕地小塊分散的現(xiàn)狀。
2008年，越共十屆一七中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)完善了《土地法》的修改補(bǔ)充工作，更加有效地分配和使用土地。
(七)俄羅斯
俄羅斯近代以來的所有重大社會(huì)變遷都伴隨著土地制度的變革。俄羅斯土地制度變革可以分為4 個(gè)階段：1917 年以前：俄國土地制度;1917~1990 年：蘇聯(lián)土地國有制度;1990~2001 年：俄羅斯土地私有制度;2001 年至今：現(xiàn)行土地制度。
1. 1917 年以前：俄國土地制度
俄國最初的土地制度產(chǎn)生于氏族制度解體的時(shí)候，土地等自然資源實(shí)行公有公用和公有民用兩種形式，森林、牧場、水源、荒地等為村社公有，耕地則分配給家庭使用。14“古人擁有土地永久使用權(quán)，因土地較多和充足的原因，使用權(quán)的取得由占有和開發(fā)決定”，無主土地的占有成為普遍現(xiàn)象。從11 世紀(jì)起，在俄國領(lǐng)土上開始形成封建土地制度，宣布土地所有，土地所有制表現(xiàn)為沙皇領(lǐng)地、世襲領(lǐng)地和獎(jiǎng)功份地等3 種所有權(quán)形式。世襲領(lǐng)地(貴族血統(tǒng)的人一代一代傳下去的土地)可以出讓、買賣和交換。獎(jiǎng)功份地(沙皇以獎(jiǎng)功為目的賞賜給貴族的土地)是俄國封建土地所有制的主要形式，可以繼承、換取世襲領(lǐng)地。
俄羅斯這段時(shí)期土地關(guān)系的主要特征是由其等級制的社會(huì)特點(diǎn)決定的，即土地的私人占有是按等級制確定的。等級制問題，即如何擴(kuò)大農(nóng)民占有土地的權(quán)利，是當(dāng)時(shí)理論與實(shí)踐研究的重點(diǎn)。每一種等級中的人實(shí)際上對土地都有一定的權(quán)利，土地的權(quán)利和義務(wù)范圍在很多方面都取決于土地所有人所屬的等級，而農(nóng)民作為占最大比例的土地占有人對土地實(shí)際上處于無權(quán)地位，他們使用土地要受到土地所有人的限制。
3. 1917~1990 年：蘇聯(lián)土地國有制度
1917 年，蘇維埃政權(quán)建立，改變以私人所有和村社所有結(jié)合的土地制度。
1917 年10 月26 日，頒布《土地法令》，廢除地主土地所有制，不付任何贖金，全部土地歸國家所有，成為全民財(cái)產(chǎn)。地主的莊園以及一切皇族、寺院和教會(huì)的土地，連同所有耕畜、農(nóng)具、農(nóng)用建筑和一切附屬物，一律交給鄉(xiāng)土地委員會(huì)和縣農(nóng)民代表蘇維埃支配，直到召開立憲會(huì)議時(shí)為止。任何毀壞被沒收的及今后屬于全民財(cái)產(chǎn)的行為，都是嚴(yán)重的罪行，革命法庭應(yīng)予懲處。保證在沒收地主田莊時(shí)遵守最嚴(yán)格的秩序，確定達(dá)到多大面積的土地應(yīng)予沒收，編制全部沒收財(cái)產(chǎn)的清冊，并對轉(zhuǎn)歸人民所有的、土地上的產(chǎn)業(yè)，包括一切建筑物、工具、牲畜和儲(chǔ)存產(chǎn)品等，用革命手段嚴(yán)加保護(hù)。
1917 年11 月18 日，列寧給請?jiān)复矸职l(fā)《答復(fù)農(nóng)民的問題》，這是列寧針對農(nóng)民請?jiān)复斫o人民委員會(huì)送來的大量請?jiān)笗鴮懗傻摹Ｆ渲兄赋觯恋厮兄票粡U除，推定買賣、租賃、抵押等流轉(zhuǎn)方式被禁止，愿意耕地的公民可以得到土地使用權(quán)，宣布平均分地的原則。
1918 年2 月19 日，出臺(tái)了《土地社會(huì)化基本法》，廢除了任何形式的土地所有制，禁止任何土地交易;確定在土地使用上集體經(jīng)濟(jì)較個(gè)體經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的原則，鼓勵(lì)建立國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊;確定土地分類包括文化、農(nóng)用、建設(shè)、交通用地;建立了沒收土地補(bǔ)償行政制度。
1919 年2 月14 日，頒布了《關(guān)于社會(huì)主義土地整理?xiàng)l例和向社會(huì)主義農(nóng)業(yè)過渡措施條例》的法令，在蘇聯(lián)的國界之內(nèi)，一切土地合并成一個(gè)統(tǒng)一的國家財(cái)產(chǎn)，由各地政府直接管理，從土地使用的個(gè)體形式過渡到集體形式，而所有各種個(gè)體的土地使用形式都應(yīng)當(dāng)看作是暫時(shí)的和正在過時(shí)的形式。蘇維埃集體農(nóng)莊擁有最好土地的使用權(quán)，農(nóng)業(yè)公社也得到了支持。
1921 年3 月23 日，蘇維埃政府頒布《關(guān)于保證農(nóng)村居民正確地和穩(wěn)定地使用土地》的法令，這是執(zhí)行新經(jīng)濟(jì)政策后第一個(gè)有關(guān)調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法令，它首先穩(wěn)定了現(xiàn)行的公用地和農(nóng)民占有地。這樣就使國家機(jī)關(guān)不能再以平均地產(chǎn)或組織集體農(nóng)莊等理由收回農(nóng)民占有的土地。法令規(guī)定，如果因特殊用途，如建立果囤、實(shí)驗(yàn)站等而需占用農(nóng)民土地，也必須給農(nóng)民其他的同等份額土地相交換。國家可以通過財(cái)政形式鼓勵(lì)農(nóng)民合作，但絕不許強(qiáng)迫農(nóng)民接受。
1922 年5 月22 日，蘇維埃政府公布了《關(guān)于土地勞動(dòng)使用的基本法》。該法令同等地承認(rèn)勞動(dòng)組合、農(nóng)業(yè)公社、村社、獨(dú)家農(nóng)戶或獨(dú)家農(nóng)莊形式的獨(dú)立地塊以及一些混合的土地使用形式，并特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民有權(quán)自由選擇土地使用形式，并保證農(nóng)民使用土地的穩(wěn)定性。
1936 年，《蘇聯(lián)憲法》頒布，土地集體農(nóng)莊使用制以法律的形式固定。憲法再次強(qiáng)調(diào)，蘇聯(lián)境內(nèi)的土地、礦藏、森林、水流是國家財(cái)產(chǎn)，即全民財(cái)產(chǎn)，農(nóng)莊占有的土地歸其無償、無期限使用。隨著土地私有制的消滅，土地使用關(guān)系進(jìn)入公法調(diào)整領(lǐng)域，國家土地所有權(quán)行使與國家行政權(quán)力緊密結(jié)合;鞏固國家土地所有權(quán)和保護(hù)集體農(nóng)莊使用權(quán)，并完全借助公法規(guī)范和行政手段調(diào)整土地關(guān)系?？梢哉f，蘇聯(lián)在這個(gè)年代建立的制度是土地所有權(quán)和使用權(quán)都高度集中于國家的土地公有制。
這一基本的土地制度一經(jīng)確立之后幾十年沒有變化。到了20 世紀(jì)60 年代，由于采礦、交通、能源等行業(yè)和城市建設(shè)迅速發(fā)展，土地需求增加，而耕地面積因工業(yè)污染和生活垃圾污染大量減少。為適應(yīng)新的需要，解決各種復(fù)雜的法律和文件互相抵觸的問題，通過20 多年的嘗試，蘇聯(lián)終于完成了土地基本法草案的制定。按社會(huì)主義原則進(jìn)行土地關(guān)系的法律調(diào)整比較困難，因?yàn)檫@些原則違背自然規(guī)律，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)者沒有動(dòng)力生產(chǎn)，于是土地基本法從1948 年就開始編纂，但是因?yàn)樵S多條款引起爭議，到了1968 年才得到實(shí)施。
1968 年12 月13 日，蘇聯(lián)土地基本法宣布通過，7 月1 日生效。土地基本法為綜合性法律文件，調(diào)整國家管理、土地使用、國家監(jiān)督和法律責(zé)任形式等方面的內(nèi)容。唯一的土地產(chǎn)權(quán)制度為國家所有。1982 年5 月，蘇共中央全會(huì)把集體承包列為農(nóng)業(yè)改革的一項(xiàng)重大措施，并在集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場廣泛推行集體承包制。集體承包組織根據(jù)自愿組成，與發(fā)包單位(農(nóng)莊或農(nóng)場)簽訂承包合同。根據(jù)合同規(guī)定，農(nóng)莊或農(nóng)場要把一定數(shù)量的土地交給承包組織，同時(shí)向它們提供必要的生產(chǎn)資料，并規(guī)定生產(chǎn)任務(wù)和報(bào)酬條件。承包組織應(yīng)把一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品上交給農(nóng)莊或農(nóng)場，剩余部分可自行處理。集體承包發(fā)展迅速，1983 年10 月初承包出去的耕地占蘇聯(lián)全國公有耕地的18%以上，到1987 年1 月已達(dá)75%。
這種始終回避土地使用權(quán)而只對經(jīng)營管理體制進(jìn)行調(diào)整的制度安排，勢必造成土地高度國有化、管理權(quán)限集體化、管理方法行政化、資源配置無償化等弊端。蘇聯(lián)模式的局限性不能激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，因此1986年之后蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)下降，并且出現(xiàn)衰退性的危機(jī)。
從1987 年開始，蘇聯(lián)率先開始回到市場關(guān)系的軌道，恢復(fù)了土地租賃關(guān)系。1988 年8 月，蘇聯(lián)農(nóng)工委批準(zhǔn)的建議規(guī)定，把土地和其他生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為租賃經(jīng)營，租期可達(dá)50 年。1989 年4 月，戈?duì)柊蛦谭蚝炇鹆嗽谌K聯(lián)普遍實(shí)行租賃制的命令。同年12 月，蘇聯(lián)頒布了《租賃法》，以法律的形式確定了租賃制的地位。到1991 年3 月，在全蘇集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場中，有61%采取了內(nèi)部租賃承包，13%采取了整個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)全部土地和財(cái)產(chǎn)的租賃。
3. 1990~2001 年：俄羅斯土地私有制度
1991 年12 月27 日，俄羅斯聯(lián)邦第323 號總統(tǒng)令(《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦實(shí)現(xiàn)土地改革緊急措施》)，標(biāo)志著俄羅斯土地私有化的開始和全面推行。該措施規(guī)定了土地改革的指導(dǎo)原則、提供給農(nóng)民和企業(yè)土地的條件和方式、土地私有化的操作程序;確立了土地改革的基點(diǎn)，即重新調(diào)整土地關(guān)系，改變單一的國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊所有制結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);首次提出允許實(shí)行土地抵押和有條件的土地買賣。
1993 年10 月，俄羅斯聯(lián)邦頒布第1767
號《關(guān)于調(diào)解土地關(guān)系和發(fā)展農(nóng)業(yè)改革》的總統(tǒng)令，規(guī)定土地地塊、土地份額、所有者的權(quán)利，集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場的成員可以得到農(nóng)莊或農(nóng)場土地份額的憑證;明確自然人和法人都可以成為土地地塊所有者;土地所有者有權(quán)出售歸自己所有的土地。因此，這一時(shí)期土地制度表現(xiàn)為土地私有化的擴(kuò)大、土地流通制度的建立以及公民土地權(quán)利的明確。一方面，總統(tǒng)令確立的土地份額，提供了一種方便的使
用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制，以這種方式進(jìn)行的使用權(quán)流轉(zhuǎn)不必經(jīng)過復(fù)雜的使用權(quán)轉(zhuǎn)換的法律程序。但另一方面，份額持有者只是擁有抽象的土地所有權(quán)，并不擁有實(shí)物土地，大部分土地仍然保留在原集體農(nóng)場和國營農(nóng)場。
4. 2001 年至今：現(xiàn)行土地制度
俄羅斯改革之初，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)業(yè)土地私有化及流轉(zhuǎn)嚴(yán)重缺乏實(shí)際法律基礎(chǔ)，這日益成為俄羅斯農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。缺乏保障土地關(guān)系的法律也妨礙了投資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。
普京于2001 年10 月和2003 年1 月27 日分別出臺(tái)實(shí)施了已經(jīng)耗時(shí)7 年、久拖不決的“新土地法典”和《農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法》，基本確立了俄羅斯土地制度的新框架。應(yīng)當(dāng)看到，這兩部重要聯(lián)邦法律的出臺(tái)在很大程度上只是一種國家法律對現(xiàn)實(shí)進(jìn)程的事后確認(rèn)和規(guī)范。這兩部法律的頒布施行最終確立了俄羅斯土地私有權(quán)制度。
新土地法典、農(nóng)地流轉(zhuǎn)法等法律是對俄羅斯已頒布施行土地法律制度的重要補(bǔ)充，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：第一，規(guī)定了國家所有和私人所有的混合所有制形式。其中國家所有包括聯(lián)邦所有、聯(lián)邦主體所有和地方自治所有。私人所有包括公民個(gè)人所有、法人所有及公民共同所有。公民與法人所享有的農(nóng)地使用權(quán)由農(nóng)地私有化改革前的土地?zé)o償使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刈赓U權(quán)、土地有期限無償使用權(quán)、土地終身繼承占有權(quán)、土地固定使用權(quán)等項(xiàng)權(quán)利;第二，土地權(quán)利關(guān)系的主體為俄羅斯聯(lián)邦、聯(lián)邦主體、地方自治組織、公民個(gè)人和法人。一般情況下，公民從出生就有土地權(quán)利，從18 歲具備土地權(quán)利行為能力。法人自登記完成(在國家法人統(tǒng)一登記簿注冊登記)起具備土地權(quán)利行為能力;第三，土地權(quán)利關(guān)系的客體為土地。土地資源或土地資源的一部分是國家管理的客體;第四，土地關(guān)系的主體不但享有權(quán)利，也承擔(dān)義務(wù)，包括合理利用土地等;第五，土地權(quán)利關(guān)系按不同的標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行分類，最常用的標(biāo)準(zhǔn)是土地權(quán)利關(guān)系的內(nèi)容。
(八)朝鮮
農(nóng)業(yè)發(fā)展是朝鮮戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建的重要組成部分，其根本途徑在于解放被日本殖民統(tǒng)治束縛的生產(chǎn)力。日本統(tǒng)治時(shí)期，朝鮮經(jīng)濟(jì)主要服務(wù)于日本在東亞擴(kuò)張的需要：80%居民從事農(nóng)業(yè);日本地主和朝鮮地主所有制占主導(dǎo)地位;采用舊式土地租賃制度，農(nóng)民租賃小塊土地受到地主重重盤剝。
1943 年，朝鮮約有304 萬農(nóng)戶。其中，10 萬戶地主(3.3%)占有朝鮮土地總量的46.2% 。1941~1942 年，朝鮮100 萬農(nóng)戶中，56 萬農(nóng)戶僅占有土地總量的5.5%。
1945 年9 月10 日，朝鮮臨時(shí)人民委員會(huì)的政治綱領(lǐng)規(guī)定：沒收日本帝國主義和民族叛徒的土地，無償分配給農(nóng)民，還規(guī)定了“三七”租金制度。10 月16日，朝鮮共產(chǎn)黨中央委員會(huì)組織局執(zhí)行委員會(huì)做出決定：“耕種朝鮮地主土地的租戶，向地主繳納租金的標(biāo)準(zhǔn)為30%;地主向地方權(quán)力機(jī)關(guān)繳納同樣的稅金。朝鮮農(nóng)民組織起來進(jìn)行減租減息或分配日本人和親日派地主的土地?！?/span>
1946 年3 月5 日，由金日成簽署的土地改革法令頒布并立即生效，規(guī)定沒收日寇走狗、賣國賊、地主及協(xié)助日寇侵略的朝奸的土地、莊園、農(nóng)具、灌溉設(shè)備等，將這些土地、農(nóng)具、牲畜等無償?shù)胤纸o無地的貧農(nóng)及少地的農(nóng)民。1946年3 月7 日~4 月1 日開始進(jìn)行土地改革。當(dāng)時(shí)，朝鮮有耕地210 萬町步(1 町步等于0. 99 公頃)，近一半耕地為農(nóng)戶所有。按照土地改革法令，共沒收100 萬町步土地，包括過去屬于日本人所有的土地11.3 萬町步(11.3%)、朝鮮地主占有的5 町步以上的土地23.8 萬町步(23. 8% )、全部用于出租的地主土地26.3萬町步(26.3 % )、地主長期出租的土地35.8 萬町步(35.8% )、教會(huì)寺院土地1.5 萬町步(1. 5%)。沒收來的土地分出去98.1 萬町步，其中分給雇農(nóng)2.2 萬町步(2.2%)、無地租戶60.3 萬町步(61.4% )、少地農(nóng)民34.6 萬町步(35.2% )、依法可以得到土地的地主9662 町步(0.9%)。
1946 年土地改革使得朝鮮農(nóng)村面貌煥然一新，推動(dòng)了生產(chǎn)力發(fā)展，擴(kuò)大了播種面積(1946 年為191 公頃，1947 年達(dá)到223.4 公頃)，并提高了產(chǎn)量(1946 年收獲181.4 萬噸糧食，1947 年超過200 萬噸)。1946 年4 月10 日，朝鮮共產(chǎn)黨中央委員會(huì)組織局第六次全體會(huì)議也指出，土地改革消滅了農(nóng)村的封建關(guān)系，并且基本解決了土地問題。這是朝鮮整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。19 隨后，朝鮮開始工業(yè)國有化。
(九)中國臺(tái)灣
1949 年，南京國民黨政府遷至臺(tái)灣，此后在臺(tái)灣進(jìn)行了一系列的土地變革，推動(dòng)了土地的所有權(quán)和使用權(quán)的合理化流轉(zhuǎn)，形成了一套比較系統(tǒng)的土地法律制度。臺(tái)灣當(dāng)局在臺(tái)灣進(jìn)行了兩次土地改革。
1. 1949~1993 年的第一次土地改革
第一次土地改革主要針對當(dāng)時(shí)土地租率過高、佃權(quán)不穩(wěn)定、預(yù)繳押租金、租額不予減免等現(xiàn)象而開展的。其主要內(nèi)容包括：三七五減租，即限定私有耕地減租后租額不得超過全年產(chǎn)物正常收獲量的37.5%。租佃期為3 年，荒年歉收須減免租額，且雙方要訂立書面契約等。
公地放領(lǐng)，公有土地賦予承領(lǐng)農(nóng)戶土地所有權(quán)。耕者有其田，當(dāng)局頒布了一系列法規(guī)，規(guī)定有償征收地主超過法定保留限額的土地，以分期付款的形式轉(zhuǎn)賣給農(nóng)民，使其購入土地所有權(quán)。第一次土地改革成功后，解決了地權(quán)不均等問題，土地權(quán)利進(jìn)一步下移，但也造成耕地過度分割和經(jīng)營粗放的現(xiàn)象。
2. 1993 年后第二次土地改革
臺(tái)灣當(dāng)局依據(jù)“農(nóng)地、農(nóng)用、農(nóng)有”方針，制定了《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》，推動(dòng)了第二次土地變革，主要包括：輔導(dǎo)農(nóng)民購買耕地，擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營方式，放寬農(nóng)地利用限制，允許農(nóng)地買賣轉(zhuǎn)讓，打破了原有法律對農(nóng)地的束縛，推進(jìn)了土地流通的力度。201993 年后的土地改革優(yōu)化了土地資源，極大地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，為臺(tái)灣土地整理奠定了較好的基礎(chǔ)。
(十)印度
印度在殖民統(tǒng)治以前為莫臥兒(1526~1761 年)封建帝國，土地所有權(quán)主體有國家(帝王)、扎吉爾(軍人)和柴明達(dá)爾(地主)。18 世紀(jì)中葉，英國征服印度后，對印度的土地制度進(jìn)行了調(diào)整，土地的所有權(quán)有所分散，農(nóng)民掌握了一定的土地，但土地過于集中的狀況沒有根本改變。占農(nóng)村人口15%以下的地主和富農(nóng)占有85%的農(nóng)村土地，地租率一般高達(dá)50%，有的甚至高達(dá)70%~80%。
印度獨(dú)立的時(shí)候，農(nóng)村土地所有權(quán)集中在少數(shù)幾個(gè)地主手中，土地耕種者沒有土地權(quán)力，即使有，也非常有限。因此，印度于1947 年12 月成立了一個(gè)土改委員會(huì)，標(biāo)志著印度土地改革的開始。印度的土地改革分兩階段進(jìn)行：第一階段，1948~1959 年的“廢除中間人地主”和“租佃改革”;第二階段，1960 年至今實(shí)行的“土地持有最高限額”。
1. 第一階段：1948~1959年
(1)廢除中間人地主制度。采取以高價(jià)贖買的形式取消柴明達(dá)爾、賈吉達(dá)爾、印南達(dá)爾等中間人地主是印度獨(dú)立后，在第一個(gè)五年計(jì)劃期間土改的主要內(nèi)容。獨(dú)立初期，上述中間人地主占印度農(nóng)村總?cè)丝诓坏?%，卻占有43%的農(nóng)村土地。
1948 年，在馬德拉斯首先通過廢除中間人地主的法令。1948 年7 月，印度全國土改委員會(huì)提交了一份報(bào)告，提出在各邦分階段實(shí)施廢除中間人地主，據(jù)稱這一法案適用于實(shí)行中間人地主制度的97%的地區(qū)。到1959 年為止，已在92.4%的地區(qū)實(shí)行。被取消特權(quán)的中間人地主共259 萬人，被接管的土地共1.6 億英畝。
印度政府采取高額補(bǔ)償?shù)霓k法接管中間人地主的部分土地。補(bǔ)償?shù)脑瓌t和補(bǔ)償率各地區(qū)不一，有些邦以中間人地主的地租收入為依據(jù)，補(bǔ)償額相當(dāng)于這項(xiàng)年收入的10~25 倍;有些邦則以地租為依據(jù)，一般相當(dāng)于地租的20 多倍;還有的地區(qū)以土地的市場價(jià)格為依據(jù)，每英畝為50~90 盧比。補(bǔ)償金以現(xiàn)金或債券(債券的償還期一般為10~30 年)支付。據(jù)估計(jì)，政府為此需支付補(bǔ)償金共67 億盧比，其中已支付27.5 億盧比。
廢除中間人地主是非常不徹底的。首先，由于印度政府法令規(guī)定，中間人地主的自耕地(包括森林、魚池、牧場和建筑基地)不屬于國家接管之列，即使自耕地已經(jīng)出租也不應(yīng)干涉，他們還擁有為了自耕可以重新獲得原占有的土地的權(quán)力;因而，大批中間人地主以自耕的名義，仍保留了大量的土地，實(shí)際上由包稅地主變成了獨(dú)吞地租的封建地主，而許多佃戶卻被奪佃淪為雇農(nóng)。其次，廢除中間人地主的實(shí)際受益者并不是無地或少地佃農(nóng)，而是富裕的永佃農(nóng)。政府采取佃農(nóng)負(fù)擔(dān)地價(jià)補(bǔ)償?shù)霓k法將從中間人地主手中接管的土地的一部分——622 萬英畝分給3 304 萬佃農(nóng)，“贖金”相當(dāng)于地租的幾十倍，甚至幾百倍。
在這種情況下，真正交得起“贖金”的自然只有一小部分富裕的永佃農(nóng)。他們分得了土地，地位得到了加強(qiáng)，而無地或少地佃農(nóng)卻很少能分得土地，即使分得了土地，同時(shí)也成為債務(wù)人。
事實(shí)表明，廢除中間人地主雖然取消了最大的地主，但這只是在地主階級內(nèi)部實(shí)行土地再分配，并沒有從根本上觸動(dòng)封建的土地制度，原來的中間人地主因得到了政府的高額補(bǔ)償金和獨(dú)吞剩下土地的地租，仍保持了他們的統(tǒng)治地位。同時(shí)，相當(dāng)一部分富裕的永佃農(nóng)因得到中間人地主讓出的土地變成了新興地主和富農(nóng)，成為農(nóng)村的統(tǒng)治者。
(2)租佃改革。在柴明達(dá)爾和萊約特瓦里租佃制度下，任意更換佃農(nóng)、索取高額地租，是印度土地所有制的一個(gè)突出特點(diǎn)。據(jù)印度全國第8 次抽樣調(diào)查顯示，各地區(qū)出租和轉(zhuǎn)租的土地占全部土地的1l%~26%，在全印平均占20%，這里尚不包括永佃農(nóng)的土地。
印度的佃農(nóng)可分為三類：永佃農(nóng)、暫佃農(nóng)和依附佃農(nóng)。永佃農(nóng)在按時(shí)交納地租的條件下，對土地?fù)碛泄潭ǖ?、可繼承的使用權(quán)。暫佃農(nóng)的租佃權(quán)則是暫時(shí)的，隨時(shí)都有可能被剝奪。依附佃農(nóng)狀況最慘，他們附屬于別的佃農(nóng)，不僅沒有任何租佃保障，而且還得服種種徭役。佃農(nóng)交納的地租一般占收獲量的1/2 以上。
從1953 年起，印度各邦先后通過了《租佃改革法案》。其主要內(nèi)容是保障租佃關(guān)系，調(diào)整地租和授予佃農(nóng)土地所有權(quán)。法案宣稱：“佃農(nóng)對持續(xù)耕種的租田享有永久租佃權(quán)，地主不得驅(qū)逐佃農(nóng)。”第一和第二個(gè)五年計(jì)劃建議，地租額不得超過收獲量的1/4 或1/5。但各邦規(guī)定的地租率差別很大，最低的為1/6，最高的為1/2。此外，規(guī)定將實(shí)物分成地租改為固定現(xiàn)金地租，以清除地租的劇烈波動(dòng)，并且授予佃農(nóng)隨意購買土地的權(quán)力。
但是，實(shí)際上所謂的《租佃改革法案》并未能得到很好的實(shí)施。大地主利用法案中的種種漏洞，并以各種借口，不僅將大批暫佃農(nóng)趕走，甚至還迫使永佃農(nóng)“自愿”退佃。據(jù)調(diào)查，在海德拉巴，1951~1955 年期間，永佃農(nóng)減少了57%，他們耕種的土地減少了59%，不僅如此，地主對“公平租額”法令根本不予理睬，他們采取口頭契約的形式不斷地更換佃農(nóng)，并任意提高地租。如在西孟加拉，租佃改革法案通過后，分成農(nóng)所得的份額，不僅沒有增加反而由原來占總收成的50%減到了45%;再如，在海德拉巴，土地租額甚至比土改前提高了19%。印度政府的租佃改革法案并沒有真正起到保護(hù)佃農(nóng)的作用，在一些地區(qū)反而導(dǎo)致了地主大肆奪佃，向佃農(nóng)榨取更高的地租。1974 年，印度國大黨的一份材料承認(rèn)，各個(gè)組織所作的調(diào)查表明，為佃農(nóng)租佃權(quán)所提供的法律保障幾乎在各個(gè)邦都沒有得到實(shí)施，旨在幫助佃農(nóng)和分成農(nóng)而制定的關(guān)于土地租額的法令也被破壞了。
2. 第二階段：1960年至今
1959 年，印度國大黨在那格浦爾年會(huì)上通過了一項(xiàng)《關(guān)于農(nóng)業(yè)制度問題的決議》，要求各邦政府在1959 年年底以前完成關(guān)于土地持有最高限額的立法。
1961 年年底，印度政府要求在各邦實(shí)施土地持有最高限額法案(事實(shí)上直到1963 年各邦才完成立法)，以便由國家征收超過限額的“剩余”土地，并交給村評議會(huì)分配給無地、少地農(nóng)民，或由農(nóng)業(yè)合作社耕種。由于法律漏洞很多，限額伸縮性很大(如拉賈斯坦邦規(guī)定每人可持有22~336 英畝土地)，再加上規(guī)定了許多豁免(如不受最高限額限制的土地種類在北方邦有20 種之多)，結(jié)果，“剩余”土地就變得寥寥無幾。截止到1972 年，全印宣布“剩余”的土地只有2315萬英畝，其中進(jìn)行再分配的只有1255 萬英畝(印度計(jì)劃委員會(huì)1973 年《土改小組報(bào)告書》)。1971 年8 月，印度中央土改委員會(huì)確定調(diào)整土地持有的最高額，
規(guī)定以五口之家為一個(gè)單位，可持有上等土地10~18 英畝，或中等土地17 英畝，或劣地、沙地、山地54 英畝以上。1977 年3 月，印度人民黨執(zhí)政后，規(guī)定每個(gè)農(nóng)戶最低土地持有額為2.5 英畝。但這些規(guī)定同樣沒有得到認(rèn)真實(shí)行。政府估計(jì)的“剩余”土地為2 778 萬英畝，但截至1982 年12 月，宣布的“剩余”土地只有1 668 萬英畝，占60%，其中已分配的只有784 萬英畝，占28.2%。
3. 土地制度改革的效果
印度的土地制度改革顯然是失敗的，沒有解決貧困，沒有實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。失敗的原因很多，改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策脫節(jié)，在實(shí)施過程中被拖延和否定，也沒有得到外援機(jī)構(gòu)的鼓勵(lì)等。雖然失敗，但是仍對印度農(nóng)村土地關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，這些失敗的改革有助于破壞農(nóng)村中舊的平衡關(guān)系(地主和農(nóng)奴等)，削弱了原有的土地權(quán)屬，為新標(biāo)準(zhǔn)的建立奠定了基礎(chǔ)。
(摘自蒲堅(jiān)《解放土地：新一輪土地信托化改革》，中信出版社)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地資源網(wǎng)
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