從這段有關(guān)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的內(nèi)容我們可以看到國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源，尤其是對(duì)農(nóng)村土地資源的再一次重視。雖然在十七屆三中全會(huì)上提出了對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的改革方向，但是5年以來(lái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然存在諸多問(wèn)題。特別是當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是由低成本的土地非農(nóng)化推動(dòng)的，而這種低成本是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，根本就不能保證公平的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的色彩非常濃，無(wú)法滿足農(nóng)村集體土地改革的需要和被征地農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益訴求，致使土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配發(fā)生了扭曲、被征地農(nóng)民也無(wú)法公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益。本文擬對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式進(jìn)行研究和分析，以期對(duì)推進(jìn)農(nóng)民公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益進(jìn)程和節(jié)約集約利用土地資源有所裨益。

　　一、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式的主要特點(diǎn)分析

　　(一)分配規(guī)則不公平

　　我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等法規(guī)都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定，但對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定并不明確。這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級(jí)制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說(shuō)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個(gè)級(jí)類的“農(nóng)民集體”。但現(xiàn)行法律卻沒(méi)有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒(méi)有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。事實(shí)上，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義、不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)用地不能自由轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。這充分說(shuō)明，我國(guó)事實(shí)上不承認(rèn)農(nóng)民是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配的受益主體?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償額度是與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性價(jià)格，過(guò)于偏離土地的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。

　　(二)分配權(quán)利不公平

　　根據(jù)我國(guó)相關(guān)的土地管理法規(guī)和政策，地方政府實(shí)際上是征用土地的審批者、使用者、管理者和受益者。在土地一級(jí)市場(chǎng)中，政府是唯一的土地需求方，而在土地的二級(jí)市場(chǎng)中，政府又是惟一的土地供給方，地方政府往往處于強(qiáng)勢(shì)地位。近年來(lái)，政府用行政手段獲得農(nóng)民的土地，然后再用市場(chǎng)交易的手段去拍賣。在政府、開(kāi)發(fā)商和被征地農(nóng)民這三者的博弈中，被征地農(nóng)民成了最大的利益受損者。以2005年武漢市農(nóng)地非農(nóng)化中的土地收益分配為例(見(jiàn)表1)。

　　(三)分配機(jī)會(huì)不公平

　　在土地非農(nóng)化過(guò)程中，收益如何分配的原則制訂者是國(guó)家，農(nóng)地使用者沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只能被動(dòng)接受。我國(guó)現(xiàn)行的征地程序存在著不透明、不規(guī)范以及監(jiān)督機(jī)制不健全的諸多問(wèn)題，是造成農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的直接原因。全國(guó)17個(gè)省農(nóng)村土地使用權(quán)調(diào)查研究顯示：8.4%的村民在征地前沒(méi)有得到通知，44.6%的征地沒(méi)有開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，72.6%的村在征地的補(bǔ)償金額方面不會(huì)征詢村民的意見(jiàn)。農(nóng)地非農(nóng)化項(xiàng)目從立項(xiàng)征地開(kāi)始，到征地行為實(shí)施，各相關(guān)利益主體中唯獨(dú)沒(méi)有與征地行為有著切身利益關(guān)系的農(nóng)民。事實(shí)上，村委會(huì)往往作為農(nóng)民的代表參與征地全過(guò)程，農(nóng)民個(gè)體往往被掩蓋于農(nóng)民集體組織的名下，而沒(méi)有獨(dú)立性。尤其在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)的利益和村民的利益有時(shí)并不是完全一致的，村委會(huì)及其成員也會(huì)有“經(jīng)濟(jì)人”的偏好和行為選擇，更何況有時(shí)村委會(huì)是受基層政府的委托而參與農(nóng)地非農(nóng)化活動(dòng)。因此，廣大農(nóng)民基本上沒(méi)有參與征地過(guò)程的真正機(jī)會(huì)，尤其是沒(méi)有機(jī)會(huì)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體參與談判、規(guī)則制定、收益分配等過(guò)程。

　　(四)分配結(jié)果不公平

　　目前，土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括農(nóng)民的補(bǔ)償在內(nèi)，只有20%—30%留在村一級(jí)；而各種各樣的公司，主要是各種城市的建筑公司、土地儲(chǔ)備公司、開(kāi)發(fā)區(qū)外商投資公司等，拿走了土地增值收益的大概40%—50%，最后就是地方政府拿走了20%—30%。在我國(guó)35個(gè)大城市的土地征收和出讓過(guò)程中，政府和農(nóng)村集體的收益分配比例嚴(yán)重失調(diào)，約為17∶1，最高的華北地區(qū)平均為28.1∶1，最低的華南地區(qū)也達(dá)到10.5∶1，農(nóng)村集體潛在的經(jīng)濟(jì)福利受到嚴(yán)重?fù)p失。在落后地區(qū)，征收土地時(shí)農(nóng)民利益集團(tuán)得到33%的收入，縣級(jí)以上政府利益集團(tuán)得到15%的收入，而縣級(jí)政府利益集團(tuán)得到了52%的收入。2010年，全國(guó)土地出讓金收入高達(dá)2.7萬(wàn)億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的66.49%。據(jù)對(duì)河南省213戶農(nóng)戶的調(diào)查，目前貨幣補(bǔ)償是河南省被征地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，并且一次性補(bǔ)償24%，土地補(bǔ)償金被政府截留的占60%以上。不少農(nóng)民在土地被征后收入水平明顯下降，對(duì)生存生活的擔(dān)憂日益增加。另外，我國(guó)每年新增征地大約20×104(300萬(wàn)畝)，每年有200萬(wàn)至300萬(wàn)農(nóng)民失去賴以生存的土地，全國(guó)失去土地、淪為“三無(wú)”狀態(tài)的農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)達(dá)到4000萬(wàn)—5000萬(wàn)人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)下崗工人的人數(shù)。各級(jí)政府以其管理者的身份獲得了增值收益的一部分，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得了增值收益的一部分以及土地的未來(lái)增值部分，而被征地農(nóng)民得到的僅僅是現(xiàn)有耕作方式和技術(shù)條件下若干年的農(nóng)地收益，基本上未獲得任何增值收益。

　　二、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式的主要危害

　　(一)征地行為扭曲—農(nóng)地非農(nóng)化沖動(dòng)有增無(wú)減

　　2001-2005年全國(guó)土地出讓情況表明：“獲益于土地”的地方政府，有了足夠的“土地沖動(dòng)”。據(jù)國(guó)務(wù)院五部委查驗(yàn)：截至2004年6月17日，全國(guó)30個(gè)省市區(qū)(除內(nèi)蒙古外)共清理出各類開(kāi)發(fā)區(qū)6741個(gè)，規(guī)劃用地375萬(wàn)hm[2]，這一數(shù)字比現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地面積總和還要大。另?yè)?jù)山西省第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供的統(tǒng)計(jì)資料顯示：2006年，山西省國(guó)家征用耕地面積為8500，占年末擁有耕地面積的0.3%。2008年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》顯示：1991-2005年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地330萬(wàn)，其中70%以上是征地。這是依法審批的占用數(shù)，還不包括突破指標(biāo)、違法征地和一些鄉(xiāng)村擅自賣地。2005年國(guó)土資源部開(kāi)展執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，2003年10月到2004年9月，全國(guó)15個(gè)城市70多個(gè)區(qū)縣違法用地宗數(shù)和面積數(shù)分別占新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積數(shù)的63.8%和52.8%，有些地方高達(dá)80%和70%，有的甚至在90%以上。另外，一些地方的土地儲(chǔ)備違背了原意。“土地儲(chǔ)備”是地方政府征占土地的基本手段，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，但目前的土地儲(chǔ)備已成為一些地方政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具。因此，仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的強(qiáng)制征地辦法，已不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，杜絕地方政府“以地生財(cái)”的土地財(cái)政模式已成為當(dāng)務(wù)之急。

　　(二)征地程序缺乏公正—被征地農(nóng)民參與渠道不暢

　　依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地征收法規(guī)，政府和需用地人并沒(méi)有將征地信息告知被征地人的義務(wù)，被征地人對(duì)征地決定沒(méi)有發(fā)言權(quán)，也無(wú)法提出異議；只有在審批通過(guò)后，才有對(duì)補(bǔ)償、安置方案提出聽(tīng)證的權(quán)利。國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委先后出臺(tái)了《國(guó)土資源聽(tīng)證制度》等規(guī)范，但一些省市很少啟動(dòng)過(guò)征地聽(tīng)證程序。我國(guó)現(xiàn)行法律所采取的是一種“征地先行、爭(zhēng)議后決”的做法，其結(jié)果必然產(chǎn)生“遲來(lái)的正義”，從而使農(nóng)民在征地程序中處于權(quán)利救濟(jì)的“真空”。另外，我國(guó)關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化收益的分配還缺乏專門的裁決機(jī)構(gòu)。國(guó)外普遍建立專門的土地征收裁決機(jī)構(gòu)，并且是獨(dú)立于公共利益認(rèn)定機(jī)關(guān)的專門機(jī)構(gòu)。而在我國(guó)，被征收人對(duì)征收有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議由征收部門裁定(即享有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府)，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。因此，這種征地程序的制度安排，被征地農(nóng)民參與渠道不暢，不符合公平正義的原則，嚴(yán)重影響征收行為的公正性和公信力，極易對(duì)被征地農(nóng)民的權(quán)益造成損害。

　　(三)征地“尋租”現(xiàn)象衍生——農(nóng)轉(zhuǎn)“非”領(lǐng)域已成為腐敗的重災(zāi)區(qū)

　　政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總是相互聯(lián)系的，政治過(guò)程中權(quán)利因素總是有可能直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，干預(yù)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人之間的交易。在此前提下，很多人會(huì)力求借助于權(quán)利因素謀取個(gè)人最大利益，即獲得租金，這就產(chǎn)生了“尋租”行為。我國(guó)自事項(xiàng)分稅制改革以來(lái)，大頭財(cái)政交中央政府的做法致使地方政府經(jīng)常出現(xiàn)財(cái)政困難，當(dāng)土地在非農(nóng)化之后其價(jià)值得到大幅度提升，地方政府就利用土地征用權(quán)“以地生財(cái)”，低價(jià)從農(nóng)民手中取得土地而高價(jià)出讓給用地單位，從而獲得大量收益，使得地方政府有能力進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)，突出其政績(jī)。同時(shí)，用地單位為了取得稀缺的土地資源也有可能對(duì)土地供應(yīng)的壟斷者——政府進(jìn)行尋租，以取得土地使用權(quán)。目前，農(nóng)轉(zhuǎn)“非”領(lǐng)域即農(nóng)地非農(nóng)化領(lǐng)域已成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，1998-2003年，全國(guó)累計(jì)查處各類土地違法案件有74萬(wàn)多件。2003年，12名被處分的省部級(jí)“貪官”中，幾乎所有都與土地的轉(zhuǎn)讓和使用相關(guān)聯(lián)。以原“上海首富”周正毅為代表幾乎所有的落馬“富豪”也都與土地批租密不可分。據(jù)對(duì)10個(gè)省(市)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查：在50.54萬(wàn)公頃園區(qū)實(shí)際用地中，違法用地面積就達(dá)到20.97萬(wàn)公頃，占到68.7%。一些地方為了顯示政績(jī)，盲目搞所謂“形象工程”、“政績(jī)工程”，如一個(gè)5萬(wàn)人的城市居然建設(shè)了一個(gè)可容納6萬(wàn)人的廣場(chǎng)；還有一些地方的政府官員利用土地批租權(quán)大肆獲取權(quán)力租金，滋生了土地批租領(lǐng)域中的腐敗。

　　(四)耕地面積大幅度減少——糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)嚴(yán)重削弱

　　我國(guó)以不到世界10%的耕地，承載著世界22%的人口是我國(guó)的基本國(guó)情。近年來(lái)，我國(guó)的耕地面積以驚人的幅度減少。1999年，全國(guó)耕地面積減少650多萬(wàn)畝，2000年減少近1500萬(wàn)畝；到了2002年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)變成2500多萬(wàn)畝。2003年，全國(guó)凈減耕地3800萬(wàn)畝。1996-2004年間，我國(guó)耕地面積從19.51億畝減少到18.37億畝，凈減了1.14億畝；人均耕地面積從1.59畝減少到1.41畝，下降了11.35%。2005年，國(guó)土資源部公布的全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示：中國(guó)人均耕地面積由2004年的1.41畝進(jìn)一步減少到1.4畝，僅為世界平均水平的40%。

　　耕地面積大幅度減少，致使糧食安全難以為繼。FAO于1974年在世界糧食大會(huì)上對(duì)糧食安全提出的定義是：“保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。全國(guó)耕地面積已從1996年的19.51億畝(折1.3億)減少到2006年的18.27億畝(折1.218億)，已逼近18億畝(折1.2億)的紅線。我國(guó)人均耕地僅有1.39畝(折0.09)，不及世界人均水平的40%。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織所確定的人均耕地0.795畝(折0.053hm[2])的警戒線，我國(guó)有23.7%的縣級(jí)行政區(qū)劃單位(含直轄市和縣級(jí)市)低于這條警戒線，嚴(yán)重地影響到國(guó)家的糧食安全，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)我國(guó)學(xué)者的預(yù)測(cè)，2020年中國(guó)預(yù)期人口為14.36億，以人均糧食420—435kg計(jì)，全面小康社會(huì)的糧食需求總量為6.03億—6.25億噸；到2033年中國(guó)人口實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，人口規(guī)模將達(dá)到14.73億，以人均糧食450—470kg計(jì)，人口高峰時(shí)期的糧食需求總量在6.63億—6.92億噸。中國(guó)近年來(lái)的糧食綜合生產(chǎn)能力保持在5.0億噸左右，即使能通過(guò)外貿(mào)進(jìn)口解決5%—10%的糧食需求，到2020年的時(shí)候，中國(guó)至少還要通過(guò)自己的國(guó)土資源解決5.5億—6.0億噸的糧食生產(chǎn)和供給，這比中國(guó)現(xiàn)階段5億噸的糧食綜合生產(chǎn)能力要高出10%—20%。中國(guó)人口發(fā)展的糧食安全問(wèn)題與耕地保證程度研究表明，2020年在人均糧食420—435kg的消費(fèi)水平上，基于18億畝耕地資源保證的糧食生產(chǎn)能力可以基本滿足14.36億人口的糧食需求；在人均450kg的消費(fèi)水平上，中國(guó)未來(lái)耕地資源的糧食生產(chǎn)能力足以支持人口高峰時(shí)期14.73億人的糧食需求，但受18億畝耕地資源約束，人均糧食占有水平很難有進(jìn)一步提高。國(guó)內(nèi)的政策研究專家警告，耕地的連年減少已經(jīng)威脅中國(guó)的糧食安全，如果不遏止耕地快速減少的趨勢(shì)，我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)就會(huì)嚴(yán)重削弱。

　　(五)土地利用方式粗放難轉(zhuǎn)——持續(xù)發(fā)展空間受限

　　當(dāng)前，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不可避免地要占用土地，但亂占濫用耕地、浪費(fèi)土地的問(wèn)題，已經(jīng)到了觸目驚心的地步。美國(guó)學(xué)者唐納德·丁·博格對(duì)美國(guó)1929-1954年城市人口增長(zhǎng)的數(shù)量與農(nóng)地非農(nóng)化做了相關(guān)研究，在這一期間每增加1個(gè)城市人口，農(nóng)地非農(nóng)化面積為0.105。目前，中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地約24萬(wàn)平方公里，城市人均建設(shè)用地已達(dá)133平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平。2004年，全國(guó)村莊建設(shè)用地2.48億畝，按當(dāng)年農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均村莊用地218平方米，高出國(guó)家定額最高值(150平方米/人)的45.3%。理論上，從我國(guó)現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地從總量上來(lái)看，已足夠16億人口達(dá)到世界發(fā)達(dá)水平的用地需要。但我國(guó)一方面是土地資源稀缺，另一方面是土地粗放利用。如大量的大廣場(chǎng)、大馬路、大花園、大校園、大辦公樓等。土地粗放利用方式如果這樣下去，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程將受到較大影響。

　　三、現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配模式的深遠(yuǎn)影響

　　(一)政府公信力受到影響

　　2000多年前，管仲說(shuō)：“地者，政之本也，是故地可正政也?！鞭r(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損問(wèn)題，是今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期我國(guó)所面臨的一個(gè)具有高度綜合性的復(fù)雜問(wèn)題，它既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、法律問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，甚至是一個(gè)政治問(wèn)題。近年來(lái)，農(nóng)村干群涉地矛盾、農(nóng)民與地方政府涉地矛盾不斷激化，被征地農(nóng)民涉地告狀、上訪、沖突事件有增無(wú)減。據(jù)山西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)普課題對(duì)全國(guó)290個(gè)村莊的調(diào)查：被征地農(nóng)民對(duì)于自己目前的生活現(xiàn)狀，感到滿意的占22.1%，不滿意的占35.8%，感到一般的占42.1%。而對(duì)生活現(xiàn)狀的滿意程度如何直接反映出現(xiàn)行農(nóng)地制度安排對(duì)農(nóng)民生活現(xiàn)狀的影響程度，有三分之一的農(nóng)民對(duì)生活現(xiàn)狀不滿。73%的被調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行的土地征用制度不合理，63.7%的受訪者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很不滿意；對(duì)于補(bǔ)償款的發(fā)放方式，表示很不滿意的占49.2%，不太滿意的占30%；88.1%的被調(diào)查者希望得到承包土地的自主處分權(quán)。目前，被征地農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損的現(xiàn)實(shí)，在一定程度上影響到被征地農(nóng)民對(duì)政府的信任，降低了政府公信力。因此，要從戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性的高度去考慮農(nóng)地征收制度及農(nóng)地非農(nóng)化合法收益的保護(hù)問(wèn)題，因?yàn)樗玛P(guān)我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度安排和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

　　(二)貧困群體數(shù)量增加

　　目前，我國(guó)的“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”失調(diào)?！稗r(nóng)地非農(nóng)化”過(guò)快、過(guò)多，“農(nóng)民非農(nóng)化”的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)地非農(nóng)化的速度，使得相當(dāng)部分的農(nóng)民沒(méi)有非農(nóng)化，更沒(méi)有市民化，致使越來(lái)越多的失地農(nóng)民流入城市，成為新的貧困人群。以浙江為例，征用一畝地的補(bǔ)償大約是3萬(wàn)—10萬(wàn)元左右。實(shí)際農(nóng)民人均分到的現(xiàn)金是1萬(wàn)多元。而2003年浙江城鎮(zhèn)居民年人均消費(fèi)支出9713元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出也達(dá)到了4387元，即使按照農(nóng)村支出水平標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)最多為3—5年的生活費(fèi)。另?yè)?jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局2003年10月的調(diào)查：被調(diào)查失地農(nóng)戶，土地征用后的人均純收入為3590元，比土地征用前下降了18.4%。其中土地被全部征用的農(nóng)戶人均純收入下降幅度更大，降幅達(dá)21.9%。人均純收入在3000元以下的較低收入農(nóng)戶比例，由土地征用前的23%上升到土地征用后的41%；人均純收入3000—5000元的農(nóng)戶，由52%下降到37%；5000元以上的農(nóng)戶，由25%下降到22是%。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院一份研究報(bào)告顯示：在東部某省歷年累計(jì)200余萬(wàn)失地鄉(xiāng)村人口中約有30萬(wàn)人是失地貧困人口。中西部地區(qū)問(wèn)題更為突出，西南某省20%的失地農(nóng)戶僅靠土地征收補(bǔ)償金生活，25.6%的失地農(nóng)戶最急需解決的是吃飯問(wèn)題，24.8%的失地農(nóng)戶的人均年收入低于625元，處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。這一點(diǎn)拉美國(guó)家已經(jīng)有過(guò)非常慘痛的教訓(xùn)。近年來(lái)，各級(jí)政府為承擔(dān)失地農(nóng)民的養(yǎng)老、衛(wèi)生、社會(huì)保障等費(fèi)用精疲力竭，因城市化而獲得的農(nóng)地非農(nóng)化收益成果也基本上被消耗殆盡。因此，要使目前的工業(yè)化和城市化進(jìn)程與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，避免因征地而引發(fā)的矛盾糾紛日益激化。

　　(三)土地資源綜合利用效益降低

　　近年來(lái)，隨著農(nóng)地非農(nóng)化，大量的森林、草地、濕地和耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，半截子工程、爛尾工程和撂荒現(xiàn)象大大存在，農(nóng)地出現(xiàn)了過(guò)度非農(nóng)化。同時(shí)，為了補(bǔ)充耕地，又有大量的森林、草地和濕地被開(kāi)墾為耕地，土地資源遭到了巨大的破壞，使自然災(zāi)害更加頻繁，生活環(huán)境更加惡劣，嚴(yán)重危及土地資源安全。目前，全國(guó)有367萬(wàn)平方公里的水土流失面積，占土地總面積的38.6%，流失地表土50億噸，其中流入長(zhǎng)江22.4億噸，流入黃河16億噸，而且平均每年要新增1萬(wàn)平方公里的水土流失面積。全國(guó)草地退化、沙化和堿化面積已達(dá)20.25億畝，每年還3000萬(wàn)畝的速度在增加。內(nèi)蒙古在60年代曾有草原12.3億畝，但如今只剩下5.8億畝。由于自然氣候變化和人工圍墾，全國(guó)湖泊水面比新中國(guó)成立初期減少約2.1億畝，僅都陽(yáng)和洞庭兩湖的水面比50年前就縮小1.45億畝。黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新強(qiáng)四省區(qū)開(kāi)墾的2900多萬(wàn)畝土地中，有一半撂荒。我國(guó)荒漠化土地面積已達(dá)262萬(wàn)平方公里，并且每年還以2460平方公里的速度擴(kuò)展；揚(yáng)塵、浮塵和沙塵暴頻繁發(fā)生。全國(guó)森林面積1.59億公頃，人均不足世界平均水平的1/4，亂砍濫伐現(xiàn)象仍屢禁不止；農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害加劇，受災(zāi)面積由50年代每年1000萬(wàn)—2000萬(wàn)公頃發(fā)展到90年代3000萬(wàn)—5000萬(wàn)公頃。

　　(四)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)蓄積

　　目前，一些地方的土地有償使用費(fèi)已相當(dāng)于財(cái)政收入的25～50%，少數(shù)城市高達(dá)80%，個(gè)別城市甚至達(dá)到了2倍以上。同時(shí)，土地財(cái)政拉動(dòng)了與房?jī)r(jià)上漲預(yù)期相聯(lián)系的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款和住房貸款的快速增長(zhǎng)，推動(dòng)了與城市擴(kuò)張相聯(lián)系的土地抵押貸款，致使金融面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)和隱患，其癥結(jié)在于中國(guó)對(duì)未來(lái)累積的地租采取一次性征收土地出讓金的土地批租制度，并沒(méi)有充分反映土地財(cái)產(chǎn)的增值收益，盡管其實(shí)施的初衷在于遏制過(guò)度擴(kuò)張的土地需求，但在缺少成本約束和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下，反而演變成地方政府預(yù)算外最重要的財(cái)政收入，成為資本積累和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力，不僅導(dǎo)致“寅吃卯糧”的土地過(guò)度擴(kuò)張行為，而且累積了嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，我國(guó)銀行業(yè)對(duì)房地產(chǎn)貸款承擔(dān)了過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。盡管房地產(chǎn)銀行貸款大多都以土地作抵押，但如果土地價(jià)格存在“泡沫”，銀行業(yè)就會(huì)面臨抵押品價(jià)值不足的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要借鑒美國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣和香港等國(guó)家和地區(qū)慘痛的教訓(xùn)，盡快減少有可能因房地產(chǎn)的過(guò)渡膨脹而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)泡沫。

　　(五)社會(huì)和諧穩(wěn)定受到挑戰(zhàn)

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地引發(fā)的，而且這類上訪具有明顯的群體性、組織性、對(duì)抗性和持久性。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組對(duì)中央某媒體的兩萬(wàn)封觀眾來(lái)信、720名進(jìn)京上訪農(nóng)民問(wèn)卷調(diào)查、國(guó)土資源部等國(guó)家各大部委的專項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)調(diào)查表明：農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心統(tǒng)計(jì)，從1987年至2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用了159.67萬(wàn)公頃耕地，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)度，2000年至2030年30年間占用耕地將達(dá)到363.33萬(wàn)公頃以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)人。如果得不到較好的安置，其中有幾千萬(wàn)人可能成為失業(yè)人員。據(jù)國(guó)土資源部的一份材料顯示：2003年國(guó)土資源部共接到群眾信訪3394件，接待群眾來(lái)京上訪1015批，共3681人次，來(lái)京上訪中集體上訪147批，共1863人次。其中，涉及征地補(bǔ)償安置有關(guān)問(wèn)題的占來(lái)京信訪的12.2%，占來(lái)京上訪批數(shù)和人數(shù)的29.9%和36.6%。一般而言，農(nóng)民失去土地后，往往經(jīng)濟(jì)上受損失、生活上沒(méi)著落、保障上不完善，所謂的“市民化”后又享受不到與市民一樣的待遇，其思想觀念、生活方式、行為方式受到較大影響，結(jié)果是失地農(nóng)民對(duì)生活前景產(chǎn)生彷徨、焦慮乃至于失去信心，致使對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅，進(jìn)而可能誘發(fā)較大的社會(huì)沖突。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2014年第1期

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