原題：1949-1978年我國(guó)農(nóng)村政策簡(jiǎn)析

一、《土地改革法》出臺(tái)的原因及影響

我國(guó)此階段的農(nóng)村土地政策主要保持了與解放前土地政策的延續(xù)性。首先來(lái)看《土地改革法》的出臺(tái)。1950年出臺(tái)的《土地改革法》與1947年的《中國(guó)土地法大綱》的基本精神是一致的，但對(duì)富農(nóng)的態(tài)度上又有所不同。該法的出臺(tái)，其政策目標(biāo)是明確的，那就是鞏固農(nóng)村政權(quán)、穩(wěn)定民族資產(chǎn)階級(jí)、實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，為中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。這個(gè)政策目標(biāo)中包含有政策戰(zhàn)略層面中所有的三個(gè)問(wèn)題，也就是從當(dāng)時(shí)政治環(huán)境發(fā)展的需求來(lái)看，鞏固政權(quán)是首當(dāng)其沖的任務(wù)；其次，保持土改中的階層穩(wěn)定也是考慮的一個(gè)重要原因；再次，是滿足廣大農(nóng)民“耕者有其田”的土地要求。在這個(gè)總體戰(zhàn)略的考慮下，其土地政策實(shí)施的路線選擇也是耐人尋味的，“建國(guó)后，對(duì)于土地改革，擺在我們面前的曾有這樣兩種選擇，一個(gè)是有償征購(gòu)，一個(gè)是無(wú)償沒(méi)收。最后選擇了沒(méi)收政策，這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨的土地改革，既是作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的改革，又是作為推進(jìn)政治變革的一場(chǎng)階級(jí)斗爭(zhēng)（杜潤(rùn)生，2005）”。因此在政策的實(shí)施步驟上主要采取了兩階段走的辦法，第一階段開(kāi)展清匪反霸、減租退押，第二階段再劃階級(jí)，分配土地。在方法上采取發(fā)動(dòng)群眾、糾正“和平土改”，著重實(shí)現(xiàn)土改的政治目標(biāo)。此外，由于這項(xiàng)政策與農(nóng)戶的基本土地要求和道德價(jià)值觀相吻合，也得到了廣大農(nóng)戶的熱烈響應(yīng)。應(yīng)該說(shuō)，土改的意義特別重大，它直接奠定了當(dāng)初的“合作化”和今天“包產(chǎn)到戶”的基礎(chǔ)。從農(nóng)戶的土地權(quán)利上來(lái)看，它使農(nóng)戶擁有了完整的土地產(chǎn)權(quán)。土改帶來(lái)的主要影響是，農(nóng)村開(kāi)始出現(xiàn)分化，以前的長(zhǎng)期互助組開(kāi)始有些渙散。

二、《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生互助合作的決議》的出臺(tái)原因及影響

在土改完成后，農(nóng)村出現(xiàn)的階層分化現(xiàn)象以及長(zhǎng)期互助組的渙散問(wèn)題引發(fā)了高層對(duì)農(nóng)村去向的大爭(zhēng)論，從而爆發(fā)了1950年春關(guān)于東北富農(nóng)問(wèn)題以及山西老區(qū)要不要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社問(wèn)題的爭(zhēng)論。從政策分析的角度來(lái)看，這種爭(zhēng)論的本質(zhì)是農(nóng)村的發(fā)展去向與國(guó)家的核心價(jià)值觀是否吻合的問(wèn)題，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看就是土改后中國(guó)農(nóng)村是否向社會(huì)主義過(guò)渡的問(wèn)題。由于當(dāng)時(shí)對(duì)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的認(rèn)知是現(xiàn)代化和集體化，而不應(yīng)該是富農(nóng)化。基于政治高層對(duì)社會(huì)主義的認(rèn)知，農(nóng)村土地政策必然要對(duì)背離這種方向的行為做出適當(dāng)糾正。因此，政治的核心價(jià)值觀與現(xiàn)實(shí)農(nóng)村分層、互助組渙散等當(dāng)時(shí)農(nóng)村矛盾的結(jié)合就導(dǎo)致了《決議》的必然出臺(tái)?！稕Q議》指出，“必須提倡‘組織起來(lái)’，按照自愿互利的原則，發(fā)展農(nóng)民勞動(dòng)互助的積極性”，并且還指出，“這種以土地入股的合作社通常是在較好的互助運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助運(yùn)動(dòng)在現(xiàn)在的高級(jí)形式”。這樣，一個(gè)旨在調(diào)整農(nóng)村發(fā)展道路的土地政策出臺(tái)了，并且主要目的是解決前面政策所帶來(lái)的農(nóng)村分化和互助組渙散問(wèn)題。其政策帶來(lái)的后果是互助合作運(yùn)動(dòng)迅速掀起了高潮。與1951年底19.2%的農(nóng)戶參加互助組相比，1952年底，有40%的農(nóng)戶參加了互助組、合作社，并帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收。負(fù)面影響是開(kāi)始出現(xiàn)“急躁冒進(jìn)和強(qiáng)迫命令”的現(xiàn)象。

三、對(duì)互助組、合作社冒進(jìn)行為的政策調(diào)整

從1953年3月起，中央下達(dá)了一系列文件，《中共中央關(guān)于縮減農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和互助合作發(fā)展的五年計(jì)劃數(shù)字給各大區(qū)的指示》、《關(guān)于春耕生產(chǎn)給各級(jí)黨委的指示》、《關(guān)于布置農(nóng)村工作應(yīng)照顧小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的指示》、《當(dāng)前農(nóng)村工作指南》等文件，其中第一個(gè)文件主要是對(duì)興辦合作社中急躁冒進(jìn)行為的抑制，第二個(gè)主要是保證春耕生產(chǎn)，第三個(gè)主要是對(duì)合作社過(guò)程中“強(qiáng)迫命令”、“越大越好”以及過(guò)分“財(cái)產(chǎn)歸公”行為的矯正。這一攬子政策所帶來(lái)的效果是，到1953年6月初，我國(guó)互助合作運(yùn)動(dòng)中的第一次急躁冒進(jìn)基本得到了糾正。農(nóng)民生產(chǎn)情緒已趨安定。原部分地區(qū)賣(mài)土地、買(mǎi)耕畜、殺豬宰羊、伐樹(shù)等混亂現(xiàn)象已停止，抗旱播種的任務(wù)已勝利完成。

四、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的加快農(nóng)村合作化步伐的政策選擇

應(yīng)該說(shuō)此階段的農(nóng)村土地政策既包含有一種對(duì)共同富裕的社會(huì)主義道路的探索，又是現(xiàn)實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的需要。此時(shí)國(guó)家高層的戰(zhàn)略考慮有以下幾點(diǎn)：（1）辦好合作社可以帶動(dòng)互助組的大發(fā)展，進(jìn)而可以帶動(dòng)互助合作運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，并且可以有效地解決兩極分化，防止農(nóng)民賣(mài)地；（2）只有先改變農(nóng)村的所有制，解放生產(chǎn)力，才能使生產(chǎn)力大發(fā)展；（3）只有改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散狀況，才能使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展同工業(yè)化協(xié)調(diào)起來(lái)。而此時(shí)的宏觀國(guó)家發(fā)展總戰(zhàn)略是“過(guò)渡時(shí)期總路線”，而“總路線”是將發(fā)展工業(yè)化與實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造同時(shí)進(jìn)行，這就決定了我國(guó)當(dāng)時(shí)的農(nóng)村土地政策必須為此服務(wù)。此外，由于工業(yè)化發(fā)展與落后的農(nóng)業(yè)之間的矛盾主要表現(xiàn)在糧食的購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系上，由于工業(yè)的快速發(fā)展，糧食供給緊張局面開(kāi)始出現(xiàn)。1953年夏糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策的出臺(tái)也要求國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行掌握和控制。這是直接促使合作化運(yùn)動(dòng)大發(fā)展的非常重要的因素，而且開(kāi)始出現(xiàn)政策的連鎖效應(yīng)。此時(shí)的主要政策是《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，這個(gè)政策的出臺(tái)使全國(guó)各地在1954年底共達(dá)到了48萬(wàn)個(gè)合作社，其發(fā)展勢(shì)頭開(kāi)始越來(lái)越迅猛。其政策的負(fù)面影響是攀比風(fēng)、強(qiáng)迫命令開(kāi)始盛行，此外由于1954年收購(gòu)了過(guò)頭糧，使得農(nóng)民口糧嚴(yán)重短缺，農(nóng)村關(guān)系開(kāi)始全面緊張。

鑒于以上原因，中央從1955年1月到3月開(kāi)始連續(xù)發(fā)布四道緊急指示，并開(kāi)始實(shí)行“停、縮、發(fā)”的方針。對(duì)于合作社的總方針是“停止發(fā)展，全力鞏固”。其政策結(jié)果是整頓掉了2萬(wàn)多個(gè)不合格的社，合作社迅猛發(fā)展的勢(shì)頭逐步被遏止下來(lái)。但中央高層卻對(duì)合作社發(fā)展速度的快與慢上產(chǎn)生了分歧，并最終認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大發(fā)展速度。因此，從1955年10月通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》中提出了更為激進(jìn)的要求，這個(gè)政策的直接后果是到1956年底，高級(jí)社增加到54萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)戶的比重也達(dá)到了87.8%。而且它對(duì)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的改造意義卻是深遠(yuǎn)的，它將以血緣關(guān)系為紐帶，家庭為基本單位的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)改造成了聯(lián)系緊密的，以高度集中為特征的新型農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)。其負(fù)面效應(yīng)則是帶來(lái)了1957年春的“退社風(fēng)潮”，并使“包產(chǎn)到戶”模式開(kāi)始閃現(xiàn)。

五、高層核心政治價(jià)值觀指導(dǎo)下的農(nóng)村政策選擇

此時(shí)期農(nóng)村政策的出臺(tái)主要源于幾個(gè)歷史事件，一是，1957年春“退社風(fēng)潮”和“包產(chǎn)到戶”的出現(xiàn)；二是，國(guó)際上社會(huì)主義國(guó)家所發(fā)生的波蘭事件和匈牙利事件；三是，如何全面建設(shè)社會(huì)主義問(wèn)題的提出。在這種情況下，政治上政權(quán)鞏固需要的重要性開(kāi)始遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)問(wèn)題的解決需要，階級(jí)斗爭(zhēng)被提上日程。這些方面的綜合考慮也催生了這個(gè)時(shí)期一系列農(nóng)村政策的出臺(tái)，1958年3月《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)暮喜榇笊绲囊庖?jiàn)》、8月《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，作為配套政策，還下發(fā)了《關(guān)于今冬明春在農(nóng)村中普遍開(kāi)展社會(huì)主義和共產(chǎn)主義教育運(yùn)動(dòng)的指示》，以及《衛(wèi)星人民公社實(shí)行簡(jiǎn)章（草案）》等文件，其政策所帶來(lái)的直接結(jié)果是：（1）到1958年10月底，參加人民公社的農(nóng)民達(dá)到了99.1%，組成了26500個(gè)人民公社（新華社，1958）；（2）徹底改造了傳統(tǒng)農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；（3）具有空前巨大而深遠(yuǎn)的歷史意義。其政策實(shí)施成功的重要條件是中國(guó)共產(chǎn)黨、毛澤東同志的空前威望以及人民群眾對(duì)其的巨大信賴。政策所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)在1959年就開(kāi)始顯現(xiàn)：（1）公社管理混亂；（2）社員勞動(dòng)積極性下降；（3）糧食問(wèn)題突出。

針對(duì)以上問(wèn)題，我國(guó)的農(nóng)村政策開(kāi)始得到調(diào)整，在1959年4月制定的《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》，1960年12月的《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》，1961年3月的《農(nóng)業(yè)六十條》，1962年2月的《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》等文件，開(kāi)始逐步承認(rèn)社員利益，允許社員經(jīng)營(yíng)少量的自留地和小規(guī)模的家庭副業(yè)，并逐步將核算單位從大隊(duì)下放到生產(chǎn)小隊(duì)。在1962年9月發(fā)布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中明確規(guī)定了，“這種制度定下來(lái)以后，至少30年不變”。從1958年底到1962年底，僅僅4年內(nèi)，在如此短的時(shí)間通過(guò)一系列政策的出臺(tái)就將我國(guó)農(nóng)村的制度體系確定下來(lái)，這在歷史上都是絕無(wú)僅有的。而這也恰恰印證了前面政策分析中所提到的“任何對(duì)現(xiàn)行政策的略微加強(qiáng)都會(huì)為未來(lái)改變?cè)撜咴O(shè)置巨大的變動(dòng)成本”。

此后，從1963年發(fā)布的《前十條》、《后十條》，1965年的《二十三條》等，開(kāi)始逐步從“四清”運(yùn)動(dòng)走向“文革”，并出現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”的風(fēng)潮。農(nóng)村也開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面轉(zhuǎn)向階級(jí)斗爭(zhēng)，此時(shí)的農(nóng)村政策基本從“政治掛帥和思想領(lǐng)先”轉(zhuǎn)變到“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，已經(jīng)完全成為政治價(jià)值觀的產(chǎn)物，我國(guó)的農(nóng)村政策開(kāi)始走向非正常化。

作者單位：中國(guó)土地政策與法律研究中心

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