摘要：我國農(nóng)業(yè)進入現(xiàn)代發(fā)展時期，農(nóng)業(yè)對資金的需求極其旺盛。農(nóng)業(yè)貸款數(shù)額有限、農(nóng)業(yè)資金缺口巨大，這成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，我國急需創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資渠道，農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以破解農(nóng)業(yè)資金難題。土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是一項系統(tǒng)工程，需要從明晰產(chǎn)權(quán)、修改法律、完善社會保障制度、健全土地評估體系、建立風險控制機制幾個方面做好保障。

關鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；抵押；保障機制

我國農(nóng)業(yè)進入現(xiàn)代發(fā)展時期，農(nóng)業(yè)對資金的需求極其旺盛。我國農(nóng)業(yè)貸款數(shù)額有限、農(nóng)業(yè)資金缺口巨大，這成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，我國急需創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資渠道，農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以破解農(nóng)業(yè)資金難題。由于現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，盡管各地探索不斷，但總有違法的嫌疑。中央政策積極引導、鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，“2014 年中央一號文件”提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”; 2014年11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出實現(xiàn)農(nóng)村土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”; 2015 年8 月國務院印發(fā)了《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，要求各地做好農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。2015 年12 月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議授權(quán)國務院在全國232 個試點縣( 市、區(qū)) 行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》、《擔保法》的相關規(guī)定，允許上述地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。大規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)抵押融資已經(jīng)展開。

土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是一項系統(tǒng)工程，必須做好相應的制度構(gòu)建，以保障土地經(jīng)營權(quán)抵押的順利進行。

一、確立明晰的產(chǎn)權(quán)關系

經(jīng)濟增長的關鍵在于制度因素，而在制度變量集合中，產(chǎn)權(quán)關系的作用最為突出，它是最主要的約束因素。產(chǎn)權(quán)改革是我國經(jīng)濟體制改革的核心。土地產(chǎn)權(quán)的約束、激勵和分配功能能夠保證土地的集約、合理利用。我國農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)屬不充分、權(quán)能不明確的問題比較突出。農(nóng)地使用權(quán)主體的經(jīng)濟地位、法律地位、財產(chǎn)地位和職能范圍、行為方式等還有很多需要進一步明晰，這就極大地削弱了國家對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利進行統(tǒng)一的界定和保護。建立歸屬清晰、權(quán)能完整的產(chǎn)權(quán)關系，是實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的內(nèi)在要求。

良好的土地登記制度是抵押貸款安全性的前提。建立明晰的產(chǎn)權(quán)關系關鍵是完善承包合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書，強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。“2013 年中央一號文件”、2014 年《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，都對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證提出具體時間要求。但從一些資料來看，個別地區(qū)情況不容樂觀。李煥平等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，吉林省延邊自治州流轉(zhuǎn)經(jīng)營大量冊外地( 冊外地約占延邊州耕地50%) ，面臨無證、無合同、無確權(quán)、無抵押價值等問題。張會彪等研究發(fā)現(xiàn)，佳木斯市農(nóng)村土地“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等現(xiàn)象非常普遍，該市已完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證面積為116． 7 萬畝，僅占全部耕地面積的5． 92%。因此，加大對農(nóng)村土地的確權(quán)力度，仍然是今后工作的重要內(nèi)容。

二、修改禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律

德、美兩國在農(nóng)村土地抵押方面都有完善的法律制度，使整個過程有法可依、有章可循。1995 年《擔保法》、2007 年《物權(quán)法》都禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，雖然各地探索不斷，但其合法性總受到質(zhì)疑。2014 年《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》正式確立了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局。2015 年中央一號文件指出，農(nóng)村重大改革都要于法有據(jù)，立法要主動適應農(nóng)村改革和發(fā)展需要。土地經(jīng)營權(quán)抵押試點雖然取得了全國人大常委會的授權(quán)，但仍然面臨一些問題： 全國許多地區(qū)早已經(jīng)通過地方文件的形式開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款或者是土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，那么在全國人大常委會授權(quán)之前以及授權(quán)之外的地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押的，其效力如何認定? 此外，目前法律體系規(guī)定了耕地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)并不是法律術(shù)語，土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)是什么關系? 土地經(jīng)營權(quán)是何種權(quán)利，它究竟包含哪些權(quán)能? 在這些問題沒有解決之前，金融機構(gòu)要實現(xiàn)抵押權(quán)還是存在法律障礙的。

2015 年中央一號文件提出： 實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押試點取得成熟經(jīng)驗之后，應對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》等法律進行全面修訂，從根本上消除土地經(jīng)營權(quán)抵押的法律障礙，使土地向資本屬性和資源屬性轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益，喚醒沉睡資本。

三、完善社會保障制度

我國在新型農(nóng)村醫(yī)療制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村最低生活保障制度等方面建設取得了很大進展，農(nóng)村社會保障制度體系初步建立。但我國農(nóng)村社會保障體制不完善，農(nóng)村基本醫(yī)療保險、農(nóng)民養(yǎng)老保險及社會救助體系等嚴重缺乏。土地不僅是農(nóng)民的就業(yè)保障，也成了農(nóng)民最后的社會保障。這便產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)要素功能和社會保障功能的沖突，嚴重地制約著土地經(jīng)濟要素功能的發(fā)揮。

只有建立健全社會保障體系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，解除農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民才能放心地把土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款才能順利進行。

四、健全土地流轉(zhuǎn)體系

目前，全國僅有800 多個縣( 市) 、13000 多個鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 成立了土地流轉(zhuǎn)服務中心。土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)嚴重短缺，且尚未形成土地流轉(zhuǎn)體系。很多縣( 市) 、鄉(xiāng)還沒有建立土地流轉(zhuǎn)中心，土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)無序的狀態(tài)，供需雙方信息嚴重不對稱。健全土地流轉(zhuǎn)體系，可以解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格偏低所造成的流轉(zhuǎn)低效等問題，通過市場機制的作用確定土地價格，提高土地收益進而增進農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，從而解決需求的規(guī)?；c交易的零散性之間的矛盾。同時，土地流轉(zhuǎn)體系通過網(wǎng)絡化及時發(fā)布土地供需信息，在某一地區(qū)或者某幾個地區(qū)甚至全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，可以解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中普遍存在的信息不對稱所造成的交易受阻等問題。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，最重要的就是價格評估。國內(nèi)沒有權(quán)威的農(nóng)地價值評估機構(gòu)，缺乏專業(yè)的評估人員，也沒有形成科學的評估體系，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，一直存在土地價格由誰評估、如何評估的問題，既缺乏參照標準，也沒有事后監(jiān)督，隨意性較大，土地經(jīng)營權(quán)的評估價格經(jīng)常與公允價格相背離。要盡快成立專業(yè)的土地價值評估機構(gòu)，健全土地經(jīng)營權(quán)價值評估機制，公平、公正、公開地評估農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)價值，切實保護抵押雙方的合法利益。

五、建立風險控制機制

農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是新生事物，所以在構(gòu)建制度基本框架時，尤其要注重風險控制。土地是農(nóng)民的“命根子”，因此，要防范和降低農(nóng)用土地經(jīng)營權(quán)抵押可能產(chǎn)生的消極效應： 第一，在實現(xiàn)抵押權(quán)時，“不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，確保18 億畝耕地紅線不會被打破; 第二，因被實現(xiàn)抵押權(quán)而喪失土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，有向土地金融機構(gòu)租賃耕作原經(jīng)營土地的優(yōu)先權(quán); 第三，聯(lián)合國糧農(nóng)組織將耕地的警戒線規(guī)定為人均0．8畝，對于人均耕地低于0．8 畝的，不允許抵押，只有高于0.8畝的部分才能抵押。第四，農(nóng)業(yè)具有高風險特征，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，易受資源條件、自然環(huán)境、市場因素等不利因素影響，農(nóng)業(yè)風險所造成的損害是巨大的。我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務并不發(fā)達，對農(nóng)業(yè)風險缺乏有效的分攤，農(nóng)業(yè)風險主要靠農(nóng)民自我救濟。土地經(jīng)營權(quán)抵押在小范圍內(nèi)試點，信用風險是可以防控的。當土地經(jīng)營權(quán)抵押全面鋪開，一旦發(fā)生大規(guī)模的自然災害或者大幅度的價格波動，農(nóng)民無力償還到期貸款，可能就會演變成信用風險。因此，要加強農(nóng)業(yè)保險及農(nóng)業(yè)風險分攤。

參考文獻：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《榆林學院學報》

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