成功的改革促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。春秋時(shí)期，齊桓公采用管仲“相地而衰征”的土地改革措施，一躍成為春秋五霸之一；魯國(guó)憑借“初稅畝”增強(qiáng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力。當(dāng)前，中央更是高度重視土地制度改革工作，社會(huì)各界對(duì)改革也充滿期待。然而，如何研判改革的動(dòng)因、路徑和成果，其背后應(yīng)遵循什么邏輯？須要辯證思考。
改革在于“質(zhì)”而不是過(guò)于追求“量”
全面理解和準(zhǔn)確把握現(xiàn)實(shí)情況是實(shí)行改革的基礎(chǔ)。因此，改革要有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，不能只要數(shù)量而不看質(zhì)量。啟動(dòng)改革前就要明確：為什么而改革？
群眾有訴求。民眾帶有普遍性的訴求及其強(qiáng)烈程度，往往可以用來(lái)判斷是否需要實(shí)施改革。比如：針對(duì)農(nóng)民宅基地改革訴求，中央部署了宅基地制度改革；針對(duì)群眾在土地征收中提出的訴求，中央部署了征地制度改革。怎么了解群眾訴求呢？作為政府行政管理部門，一方面，可以通過(guò)開(kāi)展調(diào)研，深入基層，進(jìn)村入戶，了解群眾的感受和關(guān)切。另一方面，可以利用好政府的窗口制度：一是信訪制度。通過(guò)對(duì)信訪內(nèi)容進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，有可能了解一定時(shí)期群眾的利益訴求及變化趨勢(shì)。二是信息依申請(qǐng)公開(kāi)制度，有些群眾通過(guò)申請(qǐng)信息公開(kāi)，表達(dá)自身關(guān)注的信息。三是投訴和舉報(bào)制度，針對(duì)社會(huì)不公或自身利益損失，有些群眾通過(guò)投訴或檢舉，反映利益訴求。群眾訴求有些是個(gè)別性的，但也有些是普遍性的、體制原因造成的，可能需要改革來(lái)解決。
發(fā)展有需求。當(dāng)一些法律政策或制度逐漸不適應(yīng)甚至制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)就會(huì)對(duì)其提出調(diào)整要求。如：農(nóng)村集體建設(shè)用地廣泛的隱性流轉(zhuǎn)和大量空閑并存，表明相關(guān)法律規(guī)定可能降低了集體建設(shè)用地資源的配置效率，改革或調(diào)整政策制度就成為當(dāng)務(wù)之急。如何判斷政策制度是否制約了發(fā)展？一方面，可以適時(shí)對(duì)法律尤其是政策實(shí)施評(píng)估，廣泛聽(tīng)取執(zhí)行部門、專家學(xué)者和行政相對(duì)人的意見(jiàn)，分析行業(yè)管理涉及的數(shù)據(jù)，從中尋找問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)障礙。另一方面，可以跟進(jìn)智庫(kù)或科研機(jī)構(gòu)的前沿性研究，尤其是管理制度的比較研究，包括不同時(shí)期的縱向比較，不同區(qū)域或國(guó)家的橫向比較，共享和應(yīng)用先進(jìn)研究成果。同時(shí)，還要具體分析是法律制度性障礙，還是部門協(xié)同或執(zhí)行不力的障礙，對(duì)癥下藥進(jìn)行改革。
中央有導(dǎo)向。黨和國(guó)家法律具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，比較而言，黨的政策更具有前瞻性和適應(yīng)性，能夠更靈活地針對(duì)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整。因此，黨中央的決策部署，是實(shí)施各項(xiàng)改革的向?qū)?。如何了解中央的改革?dǎo)向呢？一方面，黨中央的報(bào)告和文件，這是實(shí)施改革的直接依據(jù)。另一方面，黨刊、黨報(bào)等主流媒體的時(shí)評(píng)和報(bào)道，能夠跳出地域或部門局限，站在全局高度看問(wèn)題，形成改革指向。
改革在于“序”而不是過(guò)于追求“變”
明確目標(biāo)。有明確改革目標(biāo)才能掌控前進(jìn)方向、進(jìn)程和效果。在認(rèn)真考量群眾訴求、發(fā)展需求和中央導(dǎo)向過(guò)程中，頂層設(shè)計(jì)部門從政策分析視角，把握基本價(jià)值取向，設(shè)定政策目標(biāo)。比如“集體建設(shè)用地入市”改革，價(jià)值在于自由、秩序、效率和正義，政策目標(biāo)設(shè)定：允許流轉(zhuǎn)——自由，統(tǒng)一規(guī)則——秩序，優(yōu)化資源配置——效率，以及維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益——正義。政策目標(biāo)通過(guò)政策措施實(shí)現(xiàn)，比如允許流轉(zhuǎn)通過(guò)廢除禁止性條款這項(xiàng)政策措施實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化資源配置依賴于維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益依賴于交易安全、利益分配和登記公示的政策措施等。改革提出的政策措施應(yīng)當(dāng)服務(wù)于或不違背設(shè)定的政策目標(biāo)。
實(shí)現(xiàn)途徑。首先是改革需要人力資源支撐；其次是規(guī)則鋪路。通過(guò)方案和細(xì)則理清內(nèi)容、協(xié)調(diào)部門和防范風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)要取得法律授權(quán)。最后是試點(diǎn)先行。土地管理制度等重大改革事項(xiàng)往往先行開(kāi)展試點(diǎn)，在局部區(qū)域試行新規(guī)則和新措施。就試點(diǎn)而言，一方面，政策措施要盡可能放在一個(gè)接近改革后的真實(shí)制度環(huán)境中去運(yùn)行，若加入過(guò)多政府優(yōu)惠等難以復(fù)制的因素，試點(diǎn)的保真度就會(huì)降低。另一方面，制度有自身的演進(jìn)規(guī)律，試點(diǎn)的成功并不意味著具有推廣的普適性。中國(guó)東、中、西部區(qū)域發(fā)展不平衡，資源稟賦差異大，往往需要精準(zhǔn)施策，這就需要推廣的條件和措施的修正。條件成熟的推廣，不成熟的要進(jìn)一步培育。
科學(xué)評(píng)估。評(píng)估是對(duì)改革過(guò)程的跟蹤，對(duì)改革效果的量度。改革成效如何，需要有科學(xué)的評(píng)估方法來(lái)檢驗(yàn)。所謂方法科學(xué)，就體現(xiàn)在成果的可度量上，預(yù)設(shè)政策目標(biāo)是否與實(shí)際效果相契合。一方面，要對(duì)改革前后情況進(jìn)行量化比較。另一方面，更應(yīng)該注重對(duì)試點(diǎn)的考核評(píng)估，對(duì)試點(diǎn)前后關(guān)鍵指標(biāo)的變化情況進(jìn)行比較分析，定量方法可以引入的地方，就用定量方法來(lái)分析，比如可以采取成本收益分析（CBA）等國(guó)際通行的一些政策評(píng)估方法。采用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享理念來(lái)衡量制度創(chuàng)新水平時(shí)，應(yīng)當(dāng)研究建立定量化的指標(biāo)體系。
改革在于“實(shí)”而不是過(guò)于追求“新”
如何判斷改革成果是否有用？主要看是否解決了問(wèn)題、產(chǎn)生了實(shí)效，或者形成了可以推廣應(yīng)用的規(guī)則。
解決問(wèn)題。通過(guò)實(shí)施改革，把原來(lái)的問(wèn)題化解了，這就是“實(shí)”的表征。譬如土地出讓制度改革，實(shí)行土地招拍掛出讓后，土地交易環(huán)節(jié)的尋租減少了——土地資產(chǎn)的價(jià)值顯化了——優(yōu)化了資源配置，市場(chǎng)主體可以自由參加公平競(jìng)爭(zhēng)了——促進(jìn)了機(jī)會(huì)公平。這些是可以量化的成效，包括干預(yù)出讓的違法案件數(shù)量、土地出讓價(jià)款、土地產(chǎn)出、宗地競(jìng)買人數(shù)和競(jìng)價(jià)次數(shù)等，直接反映了改革的成效。
產(chǎn)生實(shí)效。通過(guò)推行改革措施，工作效率提高了，這也可以用來(lái)衡量改革效果。有些問(wèn)題是結(jié)構(gòu)性的，比如說(shuō)資源稟賦不足出現(xiàn)的問(wèn)題，往往無(wú)法在較短時(shí)期內(nèi)立即解決。即便如此，如果資源利用效率比以前提高了，更加節(jié)約集約了，改革也就有實(shí)效了。比如宅基地制度改革，受土地資源稟賦限制，短期內(nèi)很難解決所有農(nóng)民的居住問(wèn)題，但是建立起一種良性循環(huán)、具有適當(dāng)準(zhǔn)入的機(jī)制后，通過(guò)科學(xué)計(jì)算預(yù)設(shè)目標(biāo)，居住問(wèn)題能夠最終逐步解決。
形成規(guī)則。規(guī)則是改革成果的提煉。改革措施轉(zhuǎn)化為制度化成果，成為人們行為的標(biāo)尺，這樣的改革才是實(shí)實(shí)在在的。但若有些改革過(guò)分追求標(biāo)新立異，雖然也制定了規(guī)則，但卻被束之高閣或無(wú)法遵循，以至于人們對(duì)其視而不見(jiàn)。這樣的成果，由于其不接地氣，既解決不了問(wèn)題，也沒(méi)有任何成效。因此，推陳出新有時(shí)是必要的，但為了吸引眼球，過(guò)分求新，便成了有名無(wú)實(shí)的口號(hào)式規(guī)則。
總之，改革有其內(nèi)在邏輯：源于特定動(dòng)因，遵循特定路徑，產(chǎn)生特定結(jié)果。辯證地看待改革，就是要把握好尺度：求質(zhì)量而不追求數(shù)量，求秩序而不追求差異，求實(shí)效而不追求新奇。從不同的視角剖析改革，才能夠更好地把握住改革的規(guī)律，使改革成為政府管理的強(qiáng)有力工具。
（作者供職于國(guó)土資源部土地利用司）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地
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