內(nèi)容摘要：本調(diào)研報告總結(jié)了北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用集體建設(shè)用地的大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌工業(yè)大院改造模式、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)模式、朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)級聯(lián)社模式和豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)C9產(chǎn)業(yè)項目帶動模式，分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌面臨著規(guī)劃調(diào)整、利益結(jié)構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)籌機(jī)制完善和集體建設(shè)用地政策等方面的制約，建議從規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)民為主體、因地制宜、產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新集體建設(shè)用地經(jīng)營方式和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用集體建設(shè)用地試點范圍等六個方面進(jìn)一步推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用集體建設(shè)用地的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部  集體建設(shè)用地  鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌 

近年來,北京市在城鄉(xiāng)結(jié)合部改造中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身實際，在充分保障和尊重農(nóng)民集體資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的前提下，運用市場機(jī)制建立土地統(tǒng)籌平臺，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)全部或一定規(guī)模集體土地的利益分享機(jī)制，不僅可以實現(xiàn)集體土地的集約利用，而且有助于落實城鄉(xiāng)規(guī)劃、推進(jìn)和發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，還能夠發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和提高農(nóng)民收入，創(chuàng)造了城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)驗。按照郭金龍書記和王安順市長有關(guān)指示精神，市農(nóng)研中心與臺盟北京市委圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集體建設(shè)用地開展了調(diào)研。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的幾種模式

城鄉(xiāng)結(jié)合部創(chuàng)造出鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌實踐經(jīng)驗有必然性。由于規(guī)劃編制通常是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者更廣區(qū)域為單位，按照集中連片安排建設(shè)用地，容易導(dǎo)致各村建設(shè)用地資源不均。這一現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出，尤其是該地區(qū)大部分還承擔(dān)著綠化隔離帶的建設(shè)任務(wù)，甚至出現(xiàn)了有些村全為綠化用地、另一些村全為建設(shè)用地的情況，村莊發(fā)展空間與資源嚴(yán)重不均。從村集體來看，為獲得發(fā)展空間，爭取用地指標(biāo)，有在集體土地上發(fā)展產(chǎn)業(yè)的動力，但由于資源受限，直接導(dǎo)致村村點火、戶戶冒煙，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，用地粗放分散，產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端雷同，外地人口大量聚居，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重不足，最終形成了城鎮(zhèn)規(guī)劃難以落實、城市化發(fā)展無序的局面。破解這一難題的重點，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制的核心，就是構(gòu)建集體土地利益分享機(jī)制，以市場化手段，平衡村莊因規(guī)劃導(dǎo)致的利益差距，從而實現(xiàn)該規(guī)劃區(qū)域的共同發(fā)展。從實踐來看，主要有以下幾種模式。

（一）大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)級統(tǒng)籌工業(yè)大院改造模式

西紅門鎮(zhèn)位于大興區(qū)最北部，鎮(zhèn)域面積31.5平方公里，其中70%在五環(huán)以內(nèi)，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。全鎮(zhèn)共27個行政村，常住人口約17萬，其中本地戶籍人口2.6萬。目前有工業(yè)大院27個，總占地近10平方公里，建筑面積960萬平方米，內(nèi)有企業(yè)3000余家，主要為小服裝等行業(yè)，其中低小企業(yè)約2850家，占90%。聚居流動人口7萬余人。

該鎮(zhèn)統(tǒng)籌工業(yè)大院改造主要做法有三點。一是調(diào)整規(guī)劃。將工業(yè)大院應(yīng)騰退土地中的20%由綠化用地調(diào)整為產(chǎn)業(yè)用地，各村用地指標(biāo)統(tǒng)籌使用，集中連片規(guī)劃，用于集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，解決改造資金的問題。騰退土地剩余的80%面積，拆違還綠。二是建立統(tǒng)籌平臺。各村集體以集體土地使用權(quán)入股，由鎮(zhèn)里組建北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理公司，負(fù)責(zé)工業(yè)大院拆除和全鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營管理。各村股份份額按照各地塊面積及所處的區(qū)位等按照一定價格折算。集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民可以拿閑置資金入股。在收益分配上，為確保農(nóng)民收入穩(wěn)中有增，采取保底收益與浮動分配相結(jié)合的方式。三是農(nóng)民自主騰退。改造是以村級組織為實施主體，由農(nóng)民自主進(jìn)行拆除騰退。

（二）海淀區(qū)東升鎮(zhèn)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)模式

東升鎮(zhèn)位于海淀區(qū)東北部，處于中關(guān)村科學(xué)城的核心位置，轄區(qū)面積54.6平方公里，戶籍人口17922人，其中農(nóng)業(yè)人口5011人，非農(nóng)業(yè)人口12911人。

該鎮(zhèn)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)東升科技園區(qū)，實現(xiàn)騰籠換鳥，采取了以下方式。一是調(diào)整規(guī)劃定位。該區(qū)域以前是鄉(xiāng)內(nèi)老工業(yè)企業(yè)的所在地，眾多外來人口聚集在這里，環(huán)境惡劣、垃圾遍地、污水橫流。東升鎮(zhèn)原規(guī)劃該片地區(qū)為工業(yè)小區(qū)，擬將分散在城區(qū)內(nèi)的東升鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)全部搬遷至此。2009年，重新定位園區(qū)項目規(guī)劃，由“安置原工業(yè)企業(yè)”調(diào)整為“高科技園區(qū)”。二是充分利用集體建設(shè)土地。園區(qū)規(guī)劃總占地面積約1000畝，規(guī)劃總建筑面積約120萬平方米，所用土地均為集體建設(shè)用地。一期項目占地300畝，建筑面積16萬平方米，保留集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變。三是集體經(jīng)濟(jì)組織自主建設(shè)運營。東升鎮(zhèn)采取的是鄉(xiāng)級核算方式，科技園區(qū)建設(shè)資金約5億元來源于鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)積累。該鎮(zhèn)開展產(chǎn)權(quán)制度改革，成立了博展股份經(jīng)濟(jì)合作社，負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)科技園區(qū)。為加強自主運營，該合作社還成立了東升博展科技發(fā)展有限公司來管理和運營科技園區(qū)。經(jīng)濟(jì)合作社是農(nóng)民與園區(qū)利益連接的載體，集體資產(chǎn)股份量化到人，使農(nóng)民真正成為園區(qū)的股東。農(nóng)民既可獲得園區(qū)股權(quán)分紅收入，又能在園區(qū)從事基礎(chǔ)性勞動獲得第二份收入。

（三）朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)級聯(lián)社模式

崔各莊鄉(xiāng)位于第二道綠化隔離地區(qū)和溫榆河綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，全鄉(xiāng)納入綠化隔離地區(qū)和溫榆河綠色生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃。總面積31平方公里，集體土地21.4平方公里，下轄15個行政村，轄區(qū)戶籍人口2.1萬人，流動人口超過12萬人。

該鄉(xiāng)統(tǒng)籌運營集體建設(shè)用地的做法主要有兩方面。一是建立統(tǒng)籌運營平臺。該鄉(xiāng)成立資源資產(chǎn)股份合作聯(lián)社，轄區(qū)內(nèi)所有的村經(jīng)濟(jì)合作社為團(tuán)體社員，以集體經(jīng)濟(jì)土地使用權(quán)入股。聯(lián)社注冊總資本為100萬元，原始股為100萬股。各村按照土地面積占全鄉(xiāng)土地面積份額確定持股比例，并以此確定各村出資額。分配采取統(tǒng)籌分配和定向分配相結(jié)合的方式，土地增值收益按照各團(tuán)體社員持股比例分配到各股份經(jīng)濟(jì)合作社，股份合作社再按照社員持股比例最終分配給社員。二是統(tǒng)籌管理集體土地。組成聯(lián)社不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)，聯(lián)社統(tǒng)籌運營分別屬于各團(tuán)體社員所有的集體土地，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)集體下屬的各相關(guān)經(jīng)營單位爭取各類經(jīng)營項目。如要開發(fā)某地塊，聯(lián)社通過與地塊所在村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同取得使用權(quán)，并按不低于該地塊原來的租金標(biāo)準(zhǔn)和遞增幅度向該集體經(jīng)濟(jì)組織支付租金。全鄉(xiāng)集體土地被征用占用的補償事宜由聯(lián)社統(tǒng)一協(xié)調(diào)，如果某村土地被征占，所獲得的土地補償費由聯(lián)社統(tǒng)籌，該村在聯(lián)社中所占股份份額不變。

（四）豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項目帶動C9模式

豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)位于市區(qū)西南部，為典型城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。面積為56平方公里，轄區(qū)內(nèi)有9個居民小區(qū)，4個街道辦事處，20個村委會，農(nóng)業(yè)戶籍人口3.6萬人，城鎮(zhèn)戶籍人口3.55萬人，流動人口15.7萬人。

C9項目位于該鄉(xiāng)周莊子村，總用地面積5.7公頃，規(guī)劃為商業(yè)金融用地，其中建設(shè)用地面積3.3公頃。該項目基本實現(xiàn)了資源、資產(chǎn)、收益、監(jiān)管的全方位統(tǒng)籌。一是統(tǒng)一規(guī)劃布局。根據(jù)豐臺區(qū)新的產(chǎn)業(yè)布局，要以麗澤金融商務(wù)區(qū)核心區(qū)高端配套項目為載體，將涉及的幾個村打造成利益共同體。二是整理置換綠地指標(biāo)。處于東部麗澤核心地帶的原C9地塊有14.39公頃綠地指標(biāo)，與西部郭莊子、大瓦窯兩個村部分產(chǎn)業(yè)用地、市政道路用地約16.1公頃進(jìn)行了置換，同時以實物、資金補償了后者。三是打造統(tǒng)一的經(jīng)營主體。由資金較雄厚的村莊與有建設(shè)用地指標(biāo)的村莊共同成立股份公司整體運營。在政府的推動下，由集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚又有地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗的拆遷村三路居村、東管頭村按照6:4出資比例，出資成立了北京金石聯(lián)合置地房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，獲取C9公建項目二級開發(fā)權(quán)。項目建成后，由項目用地所屬村（西局、六里橋、周莊子三個行政村及北京盧溝橋中都投資有限公司）與三路居、東管頭共6家鄉(xiāng)屬單位組成的股份制公司共享，并實施統(tǒng)一物業(yè)管理和整體持有運營，確保集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的實踐來看，目前進(jìn)展順利，并取得了較好成效，基本上達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。一是有效落實了既定規(guī)劃目標(biāo)。如西紅門鎮(zhèn)原有的規(guī)劃綠地由于工業(yè)大院占地，違法非法建設(shè)較多，未能實現(xiàn)綠化建設(shè)。在鎮(zhèn)級統(tǒng)籌集體土地后，12000余畝的綠化任務(wù)將由鎮(zhèn)政府采取多種保障措施確保完成，并同時跟進(jìn)綠化設(shè)施和一級開發(fā)、建設(shè)郊野公園等，將很好地實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。二是優(yōu)化了鎮(zhèn)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過產(chǎn)業(yè)用地的統(tǒng)籌利用，在集體產(chǎn)業(yè)用地上，規(guī)劃建設(shè)集體產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將小、散、低的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?、精、尖，拓展了首都?jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。三是促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長。海淀區(qū)東升鄉(xiāng)鄉(xiāng)級統(tǒng)籌自辦科技園區(qū)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。2010年度勞均分配達(dá)4萬余元，而且每年以10%左右的速度遞增。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集體建設(shè)用地中存在的困難和問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是個系統(tǒng)工程，涉及各方面情況較為復(fù)雜，遇到困難在所難免。并且，作為在實踐中不斷創(chuàng)新的具有開拓意義的探索，不完善之處仍然較多。

（一）原有規(guī)劃編制方式不能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的需要

現(xiàn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃大多是多年前編制的，基本著眼點是土地的功能布局，規(guī)劃實施方式基本是按照征地拆遷來考慮的。暫時不能征地的區(qū)域，有利可圖的地方，農(nóng)村集體不能開發(fā)；無利可圖的地方，農(nóng)村集體不愿意建設(shè)，這就出現(xiàn)非征地不能實施規(guī)劃的局面，進(jìn)而導(dǎo)致一些地方的規(guī)劃難以落實。實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，本質(zhì)上是通過經(jīng)濟(jì)利益的帶動，促使農(nóng)村集體實施規(guī)劃。這就需要劃出一定區(qū)域供農(nóng)民開發(fā)建設(shè)，既增加統(tǒng)籌集體土地的總量，也為農(nóng)民自主開發(fā)提供合法合規(guī)的依據(jù)。而現(xiàn)有的規(guī)劃基本上都是多年前完成的，在編制時沒有進(jìn)行這樣的安排，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的前提通常都是調(diào)整規(guī)劃。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌調(diào)整利益格局難度較大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌實際上是利益的重新分配和統(tǒng)籌，最大的難題就是對原有利益格局如何重新進(jìn)行調(diào)整。在長期發(fā)展的過程中，各村建設(shè)用地比例及份額不均等的整體分配格局已經(jīng)形成。要實施統(tǒng)籌、均衡利益，就需要現(xiàn)狀集體建設(shè)用地占比較多的村莊做出一定犧牲。盡管在規(guī)劃設(shè)計時，建設(shè)用地指標(biāo)是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域統(tǒng)一分配，但各村拿到指標(biāo)后都發(fā)展了自己的產(chǎn)業(yè)，一旦需要作出調(diào)整，難免出現(xiàn)不理解的情況，因此此項工作任務(wù)艱巨。并且，在不同歷史時期，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)已經(jīng)形成了很多違規(guī)建筑，聚居了大量外來人口和低端產(chǎn)業(yè)，造成拆除騰退難度加大，統(tǒng)籌更加困難。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制需要進(jìn)一步研究完善

從實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制仍然存在一些問題。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌模式中采用股份公司制為統(tǒng)籌手段存在一定風(fēng)險。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)組建和管理鎮(zhèn)級股份公司，操作簡便，協(xié)調(diào)各村關(guān)系優(yōu)勢明顯，確實有利于拆遷改造快速推進(jìn)。但股份公司與村之間是資產(chǎn)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村實質(zhì)上存在一定程度的行政隸屬關(guān)系。從歷史來看，這種關(guān)系對土地權(quán)益的實現(xiàn)有所影響。如果操作不當(dāng)有可能土地統(tǒng)籌會導(dǎo)致資產(chǎn)統(tǒng)籌，甚至轉(zhuǎn)向權(quán)力統(tǒng)籌。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，組建企業(yè)應(yīng)對經(jīng)營主體權(quán)益予以充分尊重和保障，夾雜了行政權(quán)力就有可能會損害到其他主體的利益。而且公司形式下，如經(jīng)營中出現(xiàn)法律、經(jīng)濟(jì)糾紛，在現(xiàn)行法律框架下難以妥善解決。

二是股權(quán)設(shè)置方法還需進(jìn)一步研究?，F(xiàn)有模式基本都設(shè)置股份，多以土地為基礎(chǔ)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了資金股。一方面要肯定資金股作為融資方式有利于維持平臺運轉(zhuǎn)，另一方面也需要警惕在土地作價與資金同時入股的情況下，造成資金購買土地的實質(zhì)。以發(fā)展眼光來看，土地將不斷升值，基于土地的股份將被不斷稀釋，有可能對農(nóng)民土地權(quán)益造成損害。同時，設(shè)置土地股時，要制定出符合各方面利益需求的方案，也有一定難度。

（四）集體建設(shè)土地利用的政策限制較多

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集體建設(shè)用地面臨的主要問題之一，就是現(xiàn)行土地政策對于集體建設(shè)土地利用的限制較多較嚴(yán)。一是集體建設(shè)用地在政策上與國有建設(shè)用地差別較大。根據(jù)現(xiàn)行政策，集體建設(shè)土地利用只能通過征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，才能進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，征地的壓力更大，農(nóng)村集體面臨一方面征地補償較低，失地農(nóng)民安置可能出現(xiàn)問題，另一方面集體建設(shè)用地使用受限，村集體難以發(fā)展，“守著金山要飯吃”。二是集體建設(shè)用地政策已取得的創(chuàng)新與突破沒有在實際工作中落實到位。小城鎮(zhèn)、綠化隔離帶等建設(shè)中，集體建設(shè)用地利用都作為政策重點在不斷地發(fā)展。但從實際來看，由于缺乏職能部門明確具體的配套操作細(xì)則，這些政策難以在實踐中發(fā)揮作用、推動工作。如《北京市人民政府關(guān)于加快本市第二道綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)的意見》（京政發(fā)[2003]15號）中提出“對按規(guī)劃實施綠化的新建綠地和原有綠地，按綠化面積的3%給予建設(shè)單位配套開發(fā)建設(shè)項目用地指標(biāo)”，但在實際工作中并沒有將這一指標(biāo)配套落實，導(dǎo)致二道綠隔區(qū)域沒有足夠的集體建設(shè)用地用于統(tǒng)籌開發(fā)，資金難以平衡，規(guī)劃無法實施。

三、推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)驗，集約節(jié)約利用集體建設(shè)用地的建議

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌開展需要適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃

規(guī)劃對于各項建設(shè)發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用，在一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠提高集體建設(shè)用地利用效率。實踐證明，通過調(diào)整規(guī)劃，適度增加建設(shè)用地，可以實現(xiàn)騰退改造、拆違還綠的資金平衡，帶動該區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面實施，同時為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長提供長期保障。

一是全面統(tǒng)籌規(guī)劃。涉及村鎮(zhèn)的規(guī)劃較多，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃等。要確保規(guī)劃之間的銜接，并能以整體發(fā)展為考量，全面統(tǒng)籌規(guī)劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌打下良好的基礎(chǔ)。二是適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有規(guī)劃。應(yīng)在鎮(zhèn)域較大范圍、具有一定規(guī)模的區(qū)域里，重新規(guī)劃土地用地性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民居住和公共服務(wù)，盤活試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地，推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是適度增加產(chǎn)業(yè)用地。產(chǎn)業(yè)用地是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的關(guān)鍵，也是平衡建設(shè)改造資金的核心。按照尊重歷史、正視現(xiàn)實的原則，適當(dāng)增加產(chǎn)業(yè)用地，達(dá)到土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金籌措平衡。四是鼓勵土地整理和置換。鼓勵對現(xiàn)有村級工業(yè)大院、區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)、原有村鎮(zhèn)企業(yè)占地進(jìn)行土地整理和置換，集中安排產(chǎn)業(yè)用地，提高土地利用效率。

（二）應(yīng)以農(nóng)民為主體開展集體建設(shè)用地鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用

在規(guī)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步摸索出低成本的城鄉(xiāng)結(jié)合部改造辦法和途徑。充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，由農(nóng)民自主改造騰退、拆違還綠，是成本低、效益高、可持續(xù)發(fā)展的好路子。

一是允許符合條件的村莊自征自用集體建設(shè)用地。鼓勵和引導(dǎo)區(qū)位優(yōu)勢較好、集體經(jīng)濟(jì)實力強的村莊自主改造，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織對城市規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)狀集體土地自征自用，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安置農(nóng)民就業(yè)，不得轉(zhuǎn)讓。盡快開通自征自用行政審批通道。逐步清除在集體建設(shè)用地上經(jīng)營的工商企業(yè)在企業(yè)注冊等方面的制度障礙。

二是鼓勵留地安置等征地補償方式，留給村集體自主開發(fā)的空間。建立健全多元化征地補償?shù)膶嵤┘?xì)則，鼓勵留地安置、實物補償、合作分成等補償方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)分得的權(quán)屬在項目建成后，按定向出讓方式辦理給村集體經(jīng)濟(jì)組織，依據(jù)《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》進(jìn)行管理。

（三）要因地制宜建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制

建立合理的利益分享機(jī)制是順利實施規(guī)劃的基本保證。各試點要綜合考慮自身條件和發(fā)展環(huán)境，因地制宜建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制。

一要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌平臺。統(tǒng)籌平臺由各村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合建立，以土地貨幣化為基礎(chǔ)，綜合考慮參加統(tǒng)籌的集體土地面積、現(xiàn)狀利用和規(guī)劃性質(zhì)等折算股份。統(tǒng)籌平臺負(fù)責(zé)建設(shè)和運營入股的集體土地和資金。經(jīng)營收益以股份為主要依據(jù)進(jìn)行分配。如需引入社會資本，應(yīng)采用市場化合作方式。統(tǒng)籌過程必須嚴(yán)格遵循民主程序。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)就集約利用集體建設(shè)用地方案的主要內(nèi)容經(jīng)村民代表大會或村民大會等民主程序形成書面決議。

二要充分處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村集體的關(guān)系。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為牽頭單位，為各村建立聯(lián)社、聯(lián)社委托資產(chǎn)經(jīng)營公司等協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，監(jiān)督各環(huán)節(jié)合法合規(guī)運行。另一方面，要充分尊重農(nóng)民的主體地位。盡管土地納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，但這些土地仍然為農(nóng)民而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以而且應(yīng)當(dāng)對土地股份公司或者聯(lián)合社的經(jīng)營管理發(fā)揮指導(dǎo)作用，但其還是應(yīng)當(dāng)在各村股東代表組成的董事會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。重大決策要在董事會表決通過，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。要建立監(jiān)事會進(jìn)行監(jiān)管。

（四）應(yīng)大力發(fā)展符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)

農(nóng)村是產(chǎn)業(yè)升級的重要區(qū)域。通過騰籠換鳥，開展產(chǎn)業(yè)升級，能夠促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約使用、提高效益，實現(xiàn)農(nóng)民、集體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多贏。

一要建立低端產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制。堅決查處違法經(jīng)營和違法建設(shè)，建立清理無證照經(jīng)營的長效機(jī)制，開展合同規(guī)范和清理工作，打擊“小散低劣”企業(yè)。做好違法建設(shè)的查處和控制工作，嚴(yán)格落實區(qū)縣屬地責(zé)任和部門責(zé)任，堅決杜絕新增違法建設(shè)，依法逐步拆除既有違法建設(shè)。

二要引導(dǎo)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各區(qū)縣要建立引入高端產(chǎn)業(yè)項目的準(zhǔn)入機(jī)制，加強區(qū)縣的引導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地統(tǒng)籌平臺要在本區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)下，依據(jù)地區(qū)發(fā)展中長期規(guī)劃，引入符合發(fā)展前景好、帶動能力強、低碳環(huán)保、集約高效的高端產(chǎn)業(yè)項目，引導(dǎo)項目向園區(qū)集中。

三要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地統(tǒng)籌平臺在集體建設(shè)用地范圍內(nèi)開展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)給予支持和引導(dǎo)，推進(jìn)安全、高效、完善的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作。

（五）應(yīng)創(chuàng)新集體建設(shè)用地經(jīng)營方式

以開發(fā)為著眼點，以招商為切入點，以增收為落腳點，實現(xiàn)土地資源的高效利用。引導(dǎo)基層創(chuàng)新，探索新型集體建設(shè)用地經(jīng)營方式，有助于增加農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例。

一是對于符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民及村集體有強烈意愿的，可探索經(jīng)營性物業(yè)信托經(jīng)營模式，將資產(chǎn)委托給專業(yè)的信托公司運營，按物業(yè)面積確定股權(quán)。村集體內(nèi)部依據(jù)按份共有的原則設(shè)置物業(yè)收益權(quán)單位，發(fā)放受益憑證作為分配依據(jù)。確認(rèn)受益憑證的財產(chǎn)性質(zhì)，可以繼承，但不能抵押和交易。

二是在符合土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，可參照國有土地上公共租賃住房的模式，試行在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)部分公共租賃房，確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織持有，同時限定不得銷售、轉(zhuǎn)讓。

三是進(jìn)一步探索集體建設(shè)用地使用權(quán)與地上物產(chǎn)權(quán)分離的土地政策。為進(jìn)一步提升招商引資企業(yè)質(zhì)量，保證農(nóng)民不喪失土地所有權(quán)和使用權(quán)的前提下，在具備試點條件的地方，可探索將集體建設(shè)用地使用權(quán)按照一定程序，確權(quán)給統(tǒng)籌平臺。投資者在辦理完租賃地上物相關(guān)手續(xù)后，可將產(chǎn)權(quán)登記在名下，并可爭取集體建設(shè)用地享受和國有土地同等待遇，投資企業(yè)可用房產(chǎn)證抵押貸款。目前大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)正在進(jìn)行試點。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌可以逐漸向更大范圍拓展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌實質(zhì)是一種市場化的制度安排，不僅適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部，對于其他地域也同樣適用。

一是統(tǒng)籌的區(qū)域可以從現(xiàn)有的城鄉(xiāng)結(jié)合部向小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)等城鎮(zhèn)化發(fā)展重點區(qū)域拓展。北京市城鎮(zhèn)化的潛力在農(nóng)村，尤其是小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，都需要統(tǒng)籌平衡、集約高效地利用建設(shè)用地。小城鎮(zhèn)基本都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制規(guī)劃，具備開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的條件，適合在此區(qū)域進(jìn)行探索。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，為了使村民向村莊集中，會面臨村莊合并的情況，也需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。因此，現(xiàn)有的42個重點鎮(zhèn)、12個新型農(nóng)村社區(qū)試點、未建成的綠化隔離地區(qū)以及亟需改造的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，都可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的方式推進(jìn)建設(shè)。

二是統(tǒng)籌的區(qū)域可以從現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)一定規(guī)模的范圍向相鄰幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者更大范圍拓展。關(guān)鍵在于規(guī)劃范圍與統(tǒng)籌范圍相協(xié)調(diào)。比如朝陽區(qū)的溫榆河功能區(qū)規(guī)劃，突破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線，涵蓋了崔各莊、金盞、孫河三個鄉(xiāng)全域。對于這樣的村莊，應(yīng)借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌以市場化手段實現(xiàn)利益統(tǒng)籌的實質(zhì)，以區(qū)域統(tǒng)籌的整體觀念，解決該地域規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)劃較少且分布不均的問題，統(tǒng)一平衡資金、安置村民、建設(shè)回遷、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

作者單位：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)本》第三卷

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