一、我國農(nóng)地制度創(chuàng)新應(yīng)遵循的基本原則

筆者通過對建國以來我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的演變歷程的分析，借鑒國內(nèi)外農(nóng)地經(jīng)營制度改革的有益經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為，我國農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新應(yīng)遵循以下一些基本原則：

1、土地所有權(quán)明晰化原則

農(nóng)村土地所有權(quán)虛置是現(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度的主要缺陷，也是導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式一系列缺陷的根源。產(chǎn)權(quán)明晰是一切有效率的經(jīng)濟(jì)制度確立的基礎(chǔ)，而最終所有權(quán)的明晰又是有關(guān)產(chǎn)權(quán)的其他權(quán)益明晰的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地最終所有權(quán)的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權(quán)屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權(quán)這一基本性質(zhì)，以維持土地所有權(quán)的相對穩(wěn)定性；另一方面，在一定時(shí)期和范圍內(nèi)，集體土地最終所有權(quán)在其成員間的歸屬是可以調(diào)節(jié)的，以滿足集體成員調(diào)整所有權(quán)結(jié)構(gòu)的要求。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下，土地最終所有權(quán)的相對明晰是可以實(shí)現(xiàn)的。

2、土地使用權(quán)市場化原則

公有制實(shí)現(xiàn)形式的選擇實(shí)質(zhì)上是要使公有制適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。農(nóng)村土地集體所有制在建立有效的實(shí)現(xiàn)形式時(shí)，必須使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體，這就首先必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)和行政職能的分離，改變現(xiàn)行農(nóng)村集體組織村社合一的狀況。另外，強(qiáng)化集體組織的經(jīng)濟(jì)職能，克服現(xiàn)行集體組織“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化問題，也是農(nóng)村集體組織成為經(jīng)濟(jì)主體的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

3、土地收益權(quán)公平化原則

“均貧富，等貴賤”、“不患寡而患不均”的小農(nóng)思想，深深地積淀在中華民族的血液里。建國后我國農(nóng)村土地使用制度變遷的過程就是一個(gè)不斷追求公平與效率兼顧的博弈過程。改革開放以后實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（家庭承包經(jīng)營制度），主要特點(diǎn)是把土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，公平與效率并重，既考慮了土地作為生產(chǎn)資料的經(jīng)濟(jì)功能，又考慮了土地作為農(nóng)民生存資料的社會保障功能。但隨著當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的不斷發(fā)展和提高，這種土地使用制度安排的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，效率和公平再一次失衡。農(nóng)民在選擇土地調(diào)整和不調(diào)整政策時(shí)遇到一個(gè)兩難選擇：農(nóng)民既需要長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，又需要平均占有土地。因此，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新必須平衡農(nóng)民長期使用權(quán)和平均占有之間的關(guān)系。如何找出土地使用制度安排中公平與效率的最佳結(jié)合點(diǎn)，已成為研究和探索下一步農(nóng)村土地使用制度創(chuàng)新必須思考的重大課題

4、制度創(chuàng)新的配套化原則

制度創(chuàng)新的成功不僅取決于有效降低新制度和舊制度沖突引起的內(nèi)部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。因此，在進(jìn)行農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會約束條件的可能性，實(shí)現(xiàn)新制度與社會保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。另一方面，社會保障系統(tǒng)應(yīng)有意識地實(shí)現(xiàn)支持新制度的自我變革，為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件。就現(xiàn)有的社會保障條件來講，第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的變革必須限定在社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基本框架內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對農(nóng)民的社會保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計(jì)中必須考慮農(nóng)民的社會保障問題；第三，國家的土地管理政策在短期內(nèi)難以改變，新制度的設(shè)計(jì)及運(yùn)行應(yīng)該考慮規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)；第四，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對農(nóng)村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設(shè)計(jì)必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移的社會接受能力。

5、制度創(chuàng)新的漸進(jìn)化原則

農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新的快慢，取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化程度和當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的成熟程度，而我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局，這就意味著在農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革上不可能采取全國統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進(jìn)程度，而在于其對當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)程度，應(yīng)鼓勵因時(shí)因地制宜，努力探索農(nóng)村土地集體所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)行漸進(jìn)化的制度創(chuàng)新。

6、制度創(chuàng)新的法定化原則

農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰必須實(shí)現(xiàn)土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現(xiàn)，而是在法律上明確農(nóng)民對土地的最終所有權(quán)。理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不困難，其問題的節(jié)點(diǎn)不在農(nóng)村集體，也不在農(nóng)民，而在國家土地立法的完善上。一是要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定。進(jìn)一步理清三級主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)利職能重疊，土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。二是要消除對集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，在地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強(qiáng)化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。

二、我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的目標(biāo)模式及路徑選擇

盡管我國農(nóng)村幅員遼闊，東西部差異巨大，但就現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度創(chuàng)新問題，本人在上述綜合分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為其目標(biāo)模式應(yīng)是：堅(jiān)持集體所有，實(shí)行租賃經(jīng)營。具體路徑如下：

1、變“國家政策決定”為“集體依法自定”

建國以來，我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度歷經(jīng)多階段的變革,但每次變革,都帶有很強(qiáng)的政策色彩,主要是依靠強(qiáng)有力的行政手段推動的一種強(qiáng)制性制度變遷。而本人認(rèn)為現(xiàn)階段,我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度創(chuàng)新,應(yīng)是在國家法律基本規(guī)范的前提下,尊重集體所有的完整土地產(chǎn)權(quán),重構(gòu)“三級所有”的集體土地產(chǎn)權(quán)人格,由集體成員根據(jù)各地生產(chǎn)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依法民主自定,以追求整體利益最大化為目標(biāo)的一種誘致性制度變遷。改變目前國家政策規(guī)定，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營長期不變的全國“一刀切”的狀況。尊重各地農(nóng)民自愿，在依法保護(hù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，鼓勵各創(chuàng)特色，根據(jù)各地的發(fā)展水平，自主選擇適宜的經(jīng)營模式。如：在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的保障功能相對弱化，可以采取集體統(tǒng)一租賃經(jīng)營，以利土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，增加農(nóng)民的土地收益。在西部貧困地區(qū)，土地仍是農(nóng)民的命根子，則可以繼續(xù)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，以穩(wěn)定農(nóng)村社會，盡最大可能發(fā)揮土地的保障功能。至于何時(shí)何地選擇何種經(jīng)營模式，應(yīng)由農(nóng)村集體成員因時(shí)因地民主自定，國家只在法律層面，依法保障農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和廣大農(nóng)民的民主決策權(quán)。

2、變“無期無償承包”為“有償有期承租”

我國目前的農(nóng)村集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制,從改革初期“十五年期限”，到第二輪的“延長三十年”，再到現(xiàn)在的“長期不變”，政策的初衷是想給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地使用權(quán)，增加農(nóng)民的預(yù)期收入，以激勵農(nóng)民的長期投入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁。但“長期不變”的政策，顯然在一定程度上否定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，而賦予農(nóng)民一定的土地私有權(quán)。而且隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)和惠農(nóng)政策的出臺，原有農(nóng)民不但無償取得集體農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，而且額外獲得因承包地產(chǎn)生的政策補(bǔ)貼，這對新增農(nóng)民顯然是制度歧視，不利于社會公平，長期執(zhí)行必然引發(fā)社會矛盾。

另一方面，由于農(nóng)村集體土地長期無償承包，還助長了農(nóng)村土地大量閑置浪費(fèi)，不利于節(jié)約用地和土地由低效益利用向高效益利用流轉(zhuǎn)。必竟土地這種珍貴資源“不要白不要”。目前，許多農(nóng)村出現(xiàn)“有地?zé)o人耕”和“有人無地耕”的矛盾狀況，就是這種制度弊端的有力證據(jù)。

要改變上述狀況，筆者認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行農(nóng)村集體土地“有期有償承租”。農(nóng)村集體通過收取土地租金，既體現(xiàn)其土地所有者的權(quán)益，又使其更有能力維護(hù)其土地所有權(quán)，還可解決農(nóng)村集體土地公共投入普遍缺失問題，可謂一舉三得。當(dāng)然農(nóng)地租金的額度及用途都應(yīng)在國家法律規(guī)定范圍內(nèi)，由集體成員根據(jù)土地市場供求情況民主決定。

3、變“分戶分散承包”為“大戶大片承租”

當(dāng)前我國農(nóng)村以戶為單位按人口承包集體土地，并為體現(xiàn)公平，肥瘦田遠(yuǎn)近地都要搭配均勻，造成土地零碎，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題十分突出。改變這一現(xiàn)狀的出路在于，在推行有償承租的基礎(chǔ)上，可以通過招投標(biāo)等市場手段，實(shí)行“大戶大片承租”，既可大大提高農(nóng)村土地的經(jīng)營效益，又可減少農(nóng)村土地浪費(fèi)和撂荒現(xiàn)象。

當(dāng)然，“大戶大片承租”的方式可能會造成剝奪少數(shù)貧困農(nóng)戶的耕種權(quán)問題。本人認(rèn)為解決這一問題，可從以下三個(gè)方面著手：一方面，國家應(yīng)該在農(nóng)村建立更廣泛的社會保障體系，確保貧困農(nóng)戶的最低生活保障；另一方面，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，廣泛吸納農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民非農(nóng)收，第三，農(nóng)村集體土地租金，應(yīng)大部分以分紅形式返還集體成員，彌補(bǔ)農(nóng)民的基本生活。

最后，還可設(shè)定集體成員優(yōu)先承租權(quán)。即在人均土地限額內(nèi)，本集體成員享有優(yōu)先承租權(quán)，以最大限度地保障農(nóng)村貧困人口的耕種權(quán)不受土地租賃制度的影響。

4、變“按戶固定均田”為“按人變動均利”

我國目前實(shí)行的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營,是“按戶固定均田”的方式來平衡承包初期公平與效益矛盾，“均田”以示公平，“按戶固定”以期激勵效益。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種“按戶固定均田”的方式越來越既不公平，又無效益。首先是按原有人口“均田”，對新增人口不公平，并隨著時(shí)間的推移，這種不公平繼續(xù)擴(kuò)大必然引發(fā)社會矛盾。其次“按戶固定”雖然有利調(diào)動農(nóng)民的積極性，但不利于土地集中集約經(jīng)營，影響土地的規(guī)模效益，也無法實(shí)現(xiàn)與大市場的對接，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)始終處于市場經(jīng)濟(jì)的弱勢地位，毫無效益可言。

5、變“農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)”為“集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)”

為了解決當(dāng)前我國農(nóng)村土地經(jīng)營存在的種種弊端，不論是政策界，還是理論界，大都認(rèn)為只要在依法自愿、有償?shù)脑瓌t下，加速農(nóng)村土地的“農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)”即可。而實(shí)際情況是，并非事如人愿。在自發(fā)狀況下，農(nóng)村土地流動異常困難，存在“激而不活”現(xiàn)象。直到20世紀(jì)90年代的中期以前，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是偏低的。農(nóng)業(yè)部1993年進(jìn)行的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，1992年全國共有473.3萬承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)包,轉(zhuǎn)讓農(nóng)地1161萬畝。分別占承包土地農(nóng)戶總數(shù)的2.3%和承包地總面積的2.9%。農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心同年對全國近3萬農(nóng)戶進(jìn)行了抽樣調(diào)查，在全部樣本戶中，有4.09%的農(nóng)戶將自己承包的一部分土地轉(zhuǎn)包給他人經(jīng)營，只有1.99%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出了全部承包地,相應(yīng)只有10.68%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)包他人耕地.就是近二十年后的今天,這種狀況，也未有多大的改觀。據(jù)本人2009年在江西省遂川縣衙前鎮(zhèn)的普查表明，該鎮(zhèn)2782戶農(nóng)戶共有耕地面積8756畝，發(fā)生流轉(zhuǎn)耕地589畝，占耕地面積的6.73%，流轉(zhuǎn)耕地農(nóng)戶219戶，占農(nóng)戶總數(shù)的7.87%。

造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“激而不活”現(xiàn)象的主要原因，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)比較效益偏低，農(nóng)民種地多以滿足糧食自給為主，種商品糧的積極性不高，自然愿意接受流轉(zhuǎn)地的人就少。二是需要流出土地的大多是單個(gè)農(nóng)戶，土地零散，難以集中連片，流轉(zhuǎn)地本身也無效益可言，自然無人問津。三是需要流入土地的大多是專業(yè)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)。按照生產(chǎn)管理的要求，一般都要集中連片承租，因土地位置的固定性，而集中連片承租必須涉及多數(shù)農(nóng)戶，多數(shù)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的決策，存在“一票否決權(quán)”現(xiàn)象。即集中連片土地所涉及的若干農(nóng)戶，因?yàn)槎际菃为?dú)決策，人人都有“一票否決權(quán)”，只要其中一戶農(nóng)戶不愿意，那么整塊土地就不能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。如：江西省遂川縣衙前鎮(zhèn)，2005年，由廣東客商投資在衙前村建有一供港澳蔬菜種植基地，計(jì)劃要流轉(zhuǎn)800畝耕地，但因農(nóng)戶意見不統(tǒng)一，最終費(fèi)盡千辛萬苦只流轉(zhuǎn)了305畝。

要解決上述土地流轉(zhuǎn)難題，筆者認(rèn)為必須變“農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)”為“集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)”。既在明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，由集體按少數(shù)服從多數(shù)原則決策，是否流轉(zhuǎn)土地。這樣，既可實(shí)現(xiàn)集體土地組織化流轉(zhuǎn)，還可提高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，增加農(nóng)民的整體利益。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 新三農(nóng)

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