——交往型規(guī)劃與公眾參與

編者按：2016年初國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，“公眾參與”正式排上議程，規(guī)劃界于焉開始間歇性發(fā)作“公眾參與焦慮綜合癥”——或謂自下而上的規(guī)劃是健康城市的希望，或云草民自建正是城市亂象之源，或批若方案最終仍須倚靠專業(yè)何必多此一舉，或主規(guī)劃過程的主體多元化，或有公眾參與無用論，或曰公眾參與乃政治過程而非技術(shù)之道，或問何為公眾，或斥公眾參與不過是規(guī)劃師的卸責(zé)借口，或指公眾參與是對使用者尊重的基本常識——凡此云云，不外乎基于專業(yè)壁壘、結(jié)果導(dǎo)向或過程導(dǎo)向的立場，而規(guī)劃技術(shù)路線的背后，觸及的是規(guī)劃者的社會角色及其自我認同。再者，“公眾”豈為一籠統(tǒng)概括，公眾不僅是經(jīng)濟數(shù)量、多種產(chǎn)權(quán)關(guān)系人，也是社會學(xué)、人類學(xué)意義上的分異或同質(zhì)、流淌愛恨情仇的人群。早在2004年，龍元教授于《城市規(guī)劃》發(fā)表《交往型規(guī)劃與公眾參與》一文，對于西方世界的參與式規(guī)劃范型做一梳理，但多年來這一議題在國內(nèi)乏人問津。在新常態(tài)背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革大潮中，或許2017年堪稱“公眾參與元年”。本刊重載龍教授舊文，以為序幕。（劉昭吟）

交往型規(guī)劃與公眾參與

摘要：本文簡要回顧20世紀(jì)后半西方城市規(guī)劃理論的演變，從公眾參與的角度，闡述了交往型規(guī)劃理論的產(chǎn)生背景、依據(jù)、主要論點及其意義。論文還分析了交往型規(guī)劃和公眾參與對我國當(dāng)前城市規(guī)劃實踐所具有的啟發(fā)意義。

關(guān)鍵詞：理性，交往型規(guī)劃，公共圈，公眾參與，主體間

戰(zhàn)后的城市規(guī)劃理論經(jīng)歷了從綜合理性決策、倡導(dǎo)性規(guī)劃、公共選擇和公共善理論到環(huán)境與可持續(xù)性發(fā)展等周期性變動，關(guān)注的焦點也逐漸從城市物理空間形態(tài)擴展到政治、社會、人文等廣闊層面，呈現(xiàn)出多元復(fù)合型發(fā)展態(tài)勢。到了20世紀(jì)九十年代，“交往轉(zhuǎn)變（Communicative turn）”(Healey，1992)[1]又突顯而出，許多學(xué)者開始借助當(dāng)代德國社會哲學(xué)家哈貝馬斯的社會批判理論和交往行為（Communicative action）理論來重新闡述城市規(guī)劃和地域公共政策的決定過程。綜觀50余年來規(guī)劃思想的紛紜變化，一個主流逐漸顯現(xiàn)：重視規(guī)劃者的社會職責(zé)和規(guī)劃決策過程中的公眾參與。從這個意義上看，對現(xiàn)代主義的功能分區(qū)思想的批判與反省的歷史就是公眾參與的啟蒙與推進的歷史。

交往行為的概念在1989年首先被John Forester引入規(guī)劃領(lǐng)域[2]。此后，以美英著名學(xué)者John Friedmann，Judith E. Innes，Patsy Healey 等為代表的先驅(qū)者在理論和實踐兩個層面對規(guī)劃中的交往行為進行了長期的艱辛探索，逐步建立起交往型規(guī)劃（Communicative planning）的基本框架，打造出交往型規(guī)劃這一種新的規(guī)劃理論范式（Paradigm）的成型，并使之在過去的十余年中取得了規(guī)劃理論的中心地位[3]（Innes1995，Healey1997）而成為當(dāng)今西方城市規(guī)劃領(lǐng)域中一個令人矚目的課題。

近年來，交往型規(guī)劃（也被譯為“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”[4]）理論由海外學(xué)者引進國內(nèi)規(guī)劃學(xué)術(shù)界，其主要思想內(nèi)容也被初步闡明。本文側(cè)重于交往型規(guī)劃的產(chǎn)生背景、理論脈絡(luò)及方法論層面，通過與常規(guī)規(guī)劃方法的分析比較，探討它對當(dāng)今我國規(guī)劃實踐所具有的啟發(fā)和借鑒意義。

一、交往型規(guī)劃產(chǎn)生的歷史背景

現(xiàn)代主義規(guī)劃思想的核心是建立在“理性－科學(xué)”的知識體系基礎(chǔ)上的工具理性，堅信通過理性功能分區(qū)和科學(xué)系統(tǒng)分析的藍圖可以全面預(yù)測、控制、管理城市社會的發(fā)展及人間行動。在戰(zhàn)后主要工業(yè)國家中面臨振興崩潰的經(jīng)濟、重整破碎的城市結(jié)構(gòu)、清除城市貧民窟以及大量性住房建設(shè)等緊迫需求的共同社會背景下，現(xiàn)代主義規(guī)劃思想表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膶嵱眯院透咝?。但是，其功能分區(qū)和空間決定論的思想也破壞了城市有機整體性，導(dǎo)致城市歷史的斷裂、社區(qū)的毀壞、城市生命力和活力喪失的所謂“抽象的空間”的產(chǎn)生。

20世紀(jì)50年代后期就開始出現(xiàn)了對理性主義進行反思的萌芽。政治經(jīng)濟學(xué)家Charles E.Lindblom借鑒控制論專家西蒙(H.A.Simon)的“有限理性(Bunded rationality)”的概念，通過對理性主義的藍圖思想的深刻抨擊，提出了漸進決策的概念：“一個明智的決策者當(dāng)然會預(yù)見到，他的決策只能部分地實現(xiàn)其目的，同時又會產(chǎn)生未曾預(yù)料的無法避免的后果。如果他能通過一系列漸進的變化去開展工作，則可以避免犯長期持續(xù)的錯誤”[5]。他認為除去那些十分簡單的決策之外，在具有高度復(fù)雜性和不確定性的現(xiàn)實公共政策的決策過程中，傳統(tǒng)的理性綜合（Rational-comprehensive）模式是無能為力的，而摸著石頭過河是唯一的選擇。決策不可能是完全理性的，而是各方面利益的妥協(xié)與調(diào)和，是一種有限的理性的決策[6]。這種有限理性的思想給城市規(guī)劃領(lǐng)域以發(fā)人深省的刺激，它預(yù)示著規(guī)劃重心開始從結(jié)果向過程轉(zhuǎn)移。

60年代是對現(xiàn)代理性主義城市規(guī)劃思想開展猛烈批判的時期，也是人文思潮興起和后現(xiàn)代主義規(guī)劃思想的萌芽期。在1961年問世的經(jīng)典著作《美國大城市的死與生》中，Jane Jacobs從生活者的立場出發(fā)，在詳細的城市觀察和體驗的基礎(chǔ)上，提出了街道不應(yīng)只具備單純的交通功能，街區(qū)中要有混合的功能和相當(dāng)?shù)拿芏龋@是構(gòu)成城市活力的必要條件。城市可視為一個“復(fù)雜性的組織問題”，而功能分區(qū)的僵化教條正是導(dǎo)致復(fù)雜性降低、活力喪失及非人性化現(xiàn)象的主要元兇[7]。Jacobs的批判可謂是投向現(xiàn)代主義的一顆重磅炸彈，它大大動搖并削弱了現(xiàn)代理性主義的正統(tǒng)性根基。C.Alexander1965年發(fā)表了《城市并非樹形》的重要論文，批判了階層式空間的思想。他從數(shù)學(xué)集合論的角度，將基于嚴格功能分區(qū)和層級概念的人工制造的城市抽象為樹形結(jié)構(gòu)，而將多功能有機結(jié)合，互相交融的自然生成的城市歸納為半網(wǎng)絡(luò)(Semi-lattice)形結(jié)構(gòu)，通過實證性研究證明半網(wǎng)絡(luò)形結(jié)構(gòu)是城市活力的源泉，“城市就是一個重疊的，模糊的，多元交織起來的整體”[8]。同年，Paul Davidoff提出了倡導(dǎo)性規(guī)劃概念。所謂“倡導(dǎo)”就是倡導(dǎo)規(guī)劃的社會性，即促成市民，特別是窮人和少數(shù)民族等社會底層在規(guī)劃過程中的積極參與。他強調(diào)規(guī)劃是一個解決廣泛社會問題的政治過程，為保證民主性，公正性和平等性，規(guī)劃應(yīng)是自下而上的。規(guī)劃者不應(yīng)以自己的價值判斷為標(biāo)準(zhǔn)，而要綜合考慮社會、經(jīng)濟、文化等諸多方面的影響，特別要代表社會弱勢群體的利益，平衡和協(xié)調(diào)各種利益沖突以達成社會共同遵守的契約[9]。Davidoff的這種倡導(dǎo)性規(guī)劃學(xué)說實際上成為規(guī)劃中公眾參與的有力宣言。拉開了規(guī)劃實踐中公眾參與的帷幕。到了1969年，針對公眾參與的混亂局面，Sherry R.Arnstein制定了依據(jù)規(guī)劃中決策權(quán)力的大小來劃定了參與層次的“8段梯子”理論，明確提出公眾參與應(yīng)該是一個從低層次的所謂“非參與”及“象征性參與”走向高層次的“權(quán)利參與”的不斷上升的過程[10]。

總之，60年代是公眾參與正式登場的十年，此時的公眾參與多表現(xiàn)為自下而上的社會運動的形式。

70，80年代似乎是厭倦了爭論而推崇實踐的年代。石油危機讓人類意識到自然資源絕不是無限的，資本主義的失控發(fā)展最終導(dǎo)致人與人，人與自然，身體與靈魂的分離，會帶來社會災(zāi)難。為爭奪城市空間環(huán)境的控制和管理權(quán)，規(guī)劃演變成為各種社會團體和各社會階層之間展開政治斗爭的主要手段之一。但是，斗爭與合作往往是不可分離的統(tǒng)一體。77年的《馬丘比丘憲章》就明確提出“城市環(huán)境是人民創(chuàng)造的。城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計人，城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的系統(tǒng)的不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上”。到了80年代，這種斗爭與合作開始脫離單向（政治權(quán)力）的社會沖突而在城市生活環(huán)境等更為綜合的層面上展開。在英、美兩國，隨著撒切爾夫人和里根政府的私有化、市場化的經(jīng)濟政策的推行，政府大幅削減國家干預(yù)和社會福利并逐漸從競爭領(lǐng)域的推出，這在客觀上為市民社會的建設(shè)留出了空間。在城市規(guī)劃中則突出表現(xiàn)在城市更新和社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域，在趨于碎片化的世界中，人們普遍為尋求社區(qū)感和安全感而著力于重建聯(lián)系（Restore connections/Relation building）。于是，公眾參與作為一種民主主義的實踐和規(guī)劃的必要手段得到廣泛地運用和發(fā)展。

90年代起，世界政治經(jīng)濟格局的動蕩使西方的規(guī)劃者普遍籠罩在一片深刻的懷疑和批判的氣氛中。面對日趨多元化、片段化、流動化的社會，一方面對政府的不信和市場的懷疑加強了對社會公共性的訴求。全球范圍內(nèi)NPO，NGO（非贏利，非政府組織）等市民組織、團體及其活動的興起使政府及官僚系統(tǒng)的正統(tǒng)性遭到前所未有的挑戰(zhàn)，市民社會的創(chuàng)建再度成為世界性的焦點。另一方面，政府也認識到自身的局限，開始嘗試擺脫長久以來的公共利益的代言人和決策人的角色，轉(zhuǎn)而走上與社會和市民組織的合作以共同制定公共決策之路。在城市規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)，政府和精英主導(dǎo)的科學(xué)理性規(guī)劃開始讓位于可持續(xù)性的合作型動態(tài)規(guī)劃，以人為本的價值觀通過平衡各個人和團體的利益而得以真正實現(xiàn)。關(guān)鍵是在這個過程中，規(guī)劃師不再扮演外部的觀察員或價值中立的專家角色，他們必須是生活的參與者。規(guī)劃師只有走向市民取得市民的支持才能抗衡權(quán)力和金錢的結(jié)合。因此，規(guī)劃必須從為人的規(guī)劃走向與人的規(guī)劃（Planning should be with people rather than for people），與人的規(guī)劃就是交往型規(guī)劃。

交往型規(guī)劃理論的先驅(qū)者Innes和Healey等學(xué)者認為，伴隨著社會的復(fù)雜化和多元化，規(guī)劃師的主要職責(zé)就是平衡各個社會集團和個人之間的利益，化解沖突以求得共識。規(guī)劃不僅僅是通過交往而進行，規(guī)劃就是交往本身。他們因此強調(diào)規(guī)劃師的人際交流和協(xié)商能力重過技術(shù)分析能力。換句話說，公眾參與和相互間溝通的促成是規(guī)劃的中心任務(wù)。

今天，公眾參與的影響一方面在空間范圍上已經(jīng)擴展到了歐美先驅(qū)國家以外的更廣泛的地域里（如亞洲的日本，韓國，臺灣），另一方面在社會操作的深度上（特別是主要發(fā)達國家）通過規(guī)劃的條例化和制度化以及決策機構(gòu)的組織和工作程序上均保證公眾參與得到了切實體現(xiàn)。可以說，交往型規(guī)劃理論的出現(xiàn)標(biāo)志著世界范圍內(nèi)的公眾參與已開始進入了成熟期，基本上完成了從60年代的社會運動化向90年代的理論化和制度化方向的邁進。

從規(guī)劃哲學(xué)上看，規(guī)劃的焦點已完成了3階段的轉(zhuǎn)換：戰(zhàn)后現(xiàn)代主義對客體關(guān)系的重視，60年代人文思潮對主體關(guān)系的重視，90年代市民社會和公共空間建設(shè)對主體間（Inter-subjective）關(guān)系的重視。

由于交往型規(guī)劃理論大多直接借鑒哈貝馬斯的交往行為理論。所以要獲得完整的理解必須首先理解哈貝馬斯對“公共”，“公共空間”，“交往”等基本概念所進行的深刻反思。

二、哈貝馬斯：公共圈，生活世界，交往行為

作為城市規(guī)劃的核心概念，“公共(Public)”一直是一個熟悉卻未被認真反思的詞。

Public一詞源于西方，原意是指在古希臘城邦國家中為使市民自身利益得到保障，市民積極參與的政治辯論，自由地發(fā)表個人意見，通過民主的程序制定公共決策。由此可見，Public由“私”所構(gòu)成并為保護“私”而存在。而在我國，Public通常被譯為“公共”，但其內(nèi)涵與在西方語境中的本意有明顯差異。由于長期以來的東方封建專制政治的歷史原因，“公”常常被等同于“官”，“私”等同于“民”。在“大公無私”，“奉公滅私”的價值觀的影響下，“公”與“私”脫離，“官”與“民”對立，公權(quán)被無限擴大而私權(quán)被徹底否定。于是公共成為被國家行政所獨占后強加于市民的東西，公共性被扭曲為政府的公共性。20多年的體制改革和市場經(jīng)濟的推進讓人們充分認識到這種片面的“公”已成為現(xiàn)代化進程中的障礙，對“公”與“私”關(guān)系的匡正，對私有財產(chǎn)的保護正在寫入國家憲法。所以，脫“大公”而求“小公”，即在確定個人的主體性和私的利益的基礎(chǔ)上，通過市民“私“的合作與協(xié)同而達到新的市民的公共性是時代的緊迫要求。

哈貝馬斯在其早期的重要著作《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中，肯定了18世紀(jì)和19世紀(jì)早期存在于資產(chǎn)階級的市民之間的那種基于家庭生活和精神之上，以文學(xué)藝術(shù)沙龍、咖啡館、報紙雜志、集會及政治辯論等形式就共同關(guān)心的公共事物進行的自由議論和意見交換的公共領(lǐng)域的價值，并用“公共圈（Public sphere）”這一空間概念來表述由公眾輿論所形成的社會空間。同時，他還尖銳批判了資本主義后期因政府的肥大化和市場的擴張而導(dǎo)致一系列環(huán)境，和平，教育等社會問題產(chǎn)生，主張只有通過公眾交往才能重建公共圈并實現(xiàn)公共性的再生[11]。

哈貝馬斯還把社會分為三個層面：政治社會，經(jīng)濟社會，市民社會。市民社會與前兩者的分離構(gòu)成了他“系統(tǒng)-生活世界”的理論架構(gòu)。所謂“系統(tǒng)”是指國家行政系統(tǒng)和市場經(jīng)濟系統(tǒng)，以非語言的權(quán)力和貨幣為媒介，以追求效率為合理準(zhǔn)則的行動領(lǐng)域，是工具理性作用的世界。而“生活世界”則是由私的領(lǐng)域（家族，鄰里關(guān)系）和公共圈構(gòu)成，以語言為媒介，以主體間的相互理解達成共識為合理準(zhǔn)則的行動領(lǐng)域，是交往理性（Communicative rationality）作用的世界，也是公共圈賴以存在的世界。哈貝馬斯斷言“生活世界正在被系統(tǒng)所殖民化”[12]。為走出困境，他提出相對于以目的達成為志向的功能主義的工具理性行為，以了解（Understanding）為志向的交往行為的重要性必須得以重視。而為實現(xiàn)交往行為的目標(biāo)，即達成相互理解并形成合意（Consensus），必須確立一些基本前提以使所有受決策影響的個人或利益團體的代表者都能平等地參加決策過程中，并且能夠不受任何事先的限定的影響而自由地發(fā)話來表達自己的意見而最終影響決策。為次，交往與對話應(yīng)遵守以下有效性要求：①可理解性要求(Comprehensibility)－說話者必須選擇一個可理解的表達；②真理性要求(Truth)－說話者提供的陳述必須是真實的；③正確性要求(Rightness)－說話者選用的言說必須是正確的，遵循社會的正當(dāng)規(guī)范；④真誠性要求(Truthfulness)－說話者所表達的自身意向必須是主觀誠實的[13]。

今天，通過廣泛社會交往以重建社會公共性為目標(biāo)的市民社會的建設(shè)已成為今天東西方共通的緊迫課題和挑戰(zhàn)。以“人類文明最偉大的結(jié)晶――城市”為對象的城市規(guī)劃無疑必須對此做出明確的回答。

城市是公共性空間化的場所。城市規(guī)劃作為一種公共契約，是為達成社會公共性和公共圈所進行的社會交往活動。因此，城市規(guī)劃是公共圈的發(fā)生裝置，公共圈是實現(xiàn)城市規(guī)劃的主要保障。無論從過程還是結(jié)果上，從方法論還是認識論上看，公共性是規(guī)劃的目標(biāo)，交往行為是規(guī)劃的主要手段。城市規(guī)劃本質(zhì)上是屬于生活世界的。

城市規(guī)劃過程中的交往行為，即各主體的發(fā)話行為將超越事前預(yù)定的功能和規(guī)律，在新的方向和戰(zhàn)略上形成共享，賦空虛的空間以存在的意義。在這個過程中政府充其量只不過是參加的主體之一，各種民間團體（NPO，NGO）或個人作為主體的參與是必不可少的。公眾參與所營造的正是一個市民的意見得以反映和尊重、市民創(chuàng)造性合意形成的社會公共圈，作為重層的且多元存在的，它是保護市民利益克服政府及商業(yè)獨斷的重要武器。在實踐中它表現(xiàn)為市民公告、市民論壇、市民會議、工作小組、工作坊(Workshop)等多種參與形式。

三、交往型規(guī)劃的內(nèi)涵及評價

在信奉科學(xué)的工具理性的現(xiàn)代主義者看來，規(guī)劃就是運用科學(xué)知識來控制人類活動的“指令性表明（Directive statements）”，是理性對非理性的統(tǒng)治。實踐中則表現(xiàn)為以追求高效率為原則的產(chǎn)業(yè)空間中心型城市結(jié)構(gòu)。但是，隨著價值觀多元化的后現(xiàn)代社會的到來，城市產(chǎn)業(yè)空間的重要性讓位于公共空間，規(guī)劃的指令性功能降低，而交往的功能（Interactive role）日趨重要。從某種意義上看，“專家-政治”的精英控制型現(xiàn)代主義規(guī)劃概念正在被“公共討論-合意形成”的參加型后現(xiàn)代概念所置換。Innes（1998）曾經(jīng)這樣描述交往型規(guī)劃的極端重要性：“如同制造商通過利用計算機芯片，內(nèi)存，程序的設(shè)置使其產(chǎn)品智能化那樣，交往使規(guī)劃智能化。規(guī)劃的重要作用并不是去決定未來20年中要做的事，而是如何創(chuàng)造性地適應(yīng)現(xiàn)今無法預(yù)測的未來”[14]。

綜合Healey和Innes等人的觀點和論述，可以大致歸納出交往型規(guī)劃理論的主要論點。

1．規(guī)劃是一種廣泛的社會參與的交往行為，正是通過人與人之間相互作用和真誠對話使市民豐富多彩的生活需求得以解明。所以，規(guī)劃者大部分的時間都用在說話和交流上，創(chuàng)造型對話的孕育就是規(guī)劃的重要目標(biāo)之一。在規(guī)劃的交往過程中，科學(xué)技術(shù)知識只是知識系統(tǒng)的一部分，復(fù)雜多元的生活知識，即文化，歷史，故事，神話，經(jīng)驗等“分立的個人知識（哈耶克，1960）”[15]更為重要。同樣，規(guī)劃過程中的數(shù)據(jù)的分析和統(tǒng)計僅僅是規(guī)劃方法之一，多元化的價值觀，經(jīng)驗，直覺等相融合的公開議論和意見的交換也是必備的規(guī)劃方法。

2．對交往型規(guī)劃而言，知識和行動之間是連續(xù)的直接對應(yīng)的關(guān)系。由于先期的公眾參與的實施，一旦形成一致的政策，政策的實施立刻自然發(fā)生。換句話說，學(xué)習(xí)、決定和行動之間沒有分界，合意本身就是決策，行動的效率大為提高。反觀工具理性中的線型模式，即先由政策制定者設(shè)定目標(biāo)和問題然后由專家和規(guī)劃者做出解答的模式，在決策的實施過程中因難以取得公眾的理解與支持而常常陷入困境。

3．參加規(guī)劃的各主體應(yīng)保持開放的心態(tài)和意識相對化狀態(tài)。個人與他人或團體的利益一旦相互關(guān)聯(lián)，發(fā)生意見調(diào)整、交涉和滲透，事先固定的觀念也隨之改變而孕育出新的構(gòu)想。因此，相互作用并非簡單的意見和利益的交換游戲，而是通過相互理解和共同學(xué)習(xí)使各參加者的觀念、態(tài)度、利益相對化和再構(gòu)筑的過程。對話既是形成合意的手段還是知識生產(chǎn)的重要途徑。規(guī)劃就是在不同的觀點和參加者之間架設(shè)一座橋梁，打通多主體間的相互聯(lián)系。參加主體自身的利益和要求也必須經(jīng)由交往之后才能最終被把握。

4．交往型規(guī)劃更強調(diào)規(guī)劃過程和軟件的建設(shè)。規(guī)劃不僅是要制訂一套特定的行動計劃，同時還是這個行動計劃的制訂與實施所不可缺少的公共圈的構(gòu)筑。規(guī)劃與其說是一個固定的未來藍圖和終點，不如說是在交往和相互理解基礎(chǔ)上的一個起點。另外，交往的過程不僅僅生產(chǎn)出物質(zhì)資本，還積累社會資本，即形成合意的社會組織能力，它增加了城市社區(qū)的自我組織性和自律性，使城市可以更加有效率地對應(yīng)未來復(fù)雜而不可知的變化。為此，市民環(huán)境學(xué)習(xí)是規(guī)劃的重要內(nèi)容和形式。

5．交往型規(guī)劃的過程中，規(guī)劃者必須改變過去的精英地位，轉(zhuǎn)而去適應(yīng)同時扮演多種角色：市民參加的交往過程的組織者和促成者（Organizer），市民間意見沖突的調(diào)停者（Mediator）、為特定價值的辯護的交涉者（Negotiator）(Forester1989)[16]。

6．在實際操作層面上，交往型規(guī)劃將城市理解為由眾多利益相關(guān)的個體所構(gòu)成的社會共同體，規(guī)劃便是一個博弈的過程，而所謂合意就是共同體成員通過各自的策略（Strategy）選擇而達到的一個均衡結(jié)果，它不是最優(yōu)化結(jié)果而是滿足化結(jié)果。因此，交往型規(guī)劃常常借用博弈論（Game theory）的原則，視規(guī)劃參加者為博弈中的參與人（Player），并借助L.Halprin的RSVP型“工作坊”[17]以及H.Sanoof開發(fā)的設(shè)計博弈Design game[18]等集團創(chuàng)造的手法，通過經(jīng)各方面對面的充分交流，最終達成共識。

7．交往型規(guī)劃需要建立一個新的動態(tài)的評價系統(tǒng)。它包括過程評價和結(jié)果評價兩部分：過程評價側(cè)重參加者的廣泛代表性，議題及議論進程的主導(dǎo)性，充分性和自我組織性，提供信息的真實性和全面性等。結(jié)果評價則包括知的資本，社會資本，政治資本主義3種類型，同時還在時間軸上逐漸展開的第1次結(jié)果，第2次結(jié)果，第3次結(jié)果[19]。

綜上所述的觀點稍加整理，可以發(fā)現(xiàn)交往型規(guī)劃與通常的理性主義規(guī)劃的主要區(qū)別之點（表1）。

交往型規(guī)劃的倡導(dǎo)者們大都直接從哈貝馬斯的交往行為理論獲取智慧的源泉，但是他們各自采用從不同的視點探索著諸多的實踐問題，其內(nèi)部也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的態(tài)勢。其中有Forester對規(guī)劃過程中信息及信息的歪曲與權(quán)力關(guān)系的分析，Innes的交往行為和合意形成機制的探討，Healey的社會，政治，規(guī)劃制度分析，F(xiàn)ischler和Flyvbjerg的理性與權(quán)力的分析等等。但是作為一個整體，交往型規(guī)劃為公眾參與奠定了堅實的理論基礎(chǔ)和操作手段。

如果說60年代Davidoff的倡導(dǎo)性規(guī)劃所提倡的市民參加還是一種回應(yīng)來自規(guī)劃外部政治及社會層面的壓力的話，90年代以交往型規(guī)劃為標(biāo)志著公眾參與則是規(guī)劃體系內(nèi)部變革所帶來的結(jié)果。近十年來的發(fā)展也充分表明，公眾參與已成為眾多先進國家的城市規(guī)劃的制度，內(nèi)容和主要手段。

強調(diào)規(guī)劃中的公眾參與并不意味著要放棄規(guī)劃者的權(quán)力，相反，交往型規(guī)劃通過構(gòu)筑規(guī)劃者與政府決策者間的新關(guān)系而使規(guī)劃者直接走入決策層而擁有更大的權(quán)力。正如Forester警告的那樣：“忽視權(quán)力會導(dǎo)致自身無力”，“正是社會過程才能使信息變成知識，使知識變成行動?！绻?guī)劃者能夠創(chuàng)造出這樣一種過程而不是盲從簡單的科學(xué)分析程序，他們就會獲得更大的權(quán)力”[20]。換句話說，交往型規(guī)劃追求的就是從“向權(quán)利講授真理”到“參與決策過程”的轉(zhuǎn)變。

但是，交往型規(guī)劃并不是一個醫(yī)治百病的良方，其自身不可避免地帶有許多先天不足。批評主要有以下方面：①忽視權(quán)力，信息等社會資源分配的非對稱性，貶低政治力量和行為在解決規(guī)劃難題中的重大作用，夸大了語言的功能，帶有一定烏托邦色彩。②忽視物理空間規(guī)劃的現(xiàn)實意義。規(guī)劃的社會目標(biāo)的實現(xiàn)無法脫離物理空間這個基礎(chǔ)。③在實踐層面上，所謂合意形成，往往不過是市民個體或集團間的最小公分母，是最低限的共識，與集體創(chuàng)造力的成果預(yù)期相距甚遠。④合意形成過程所消耗的政治，社會成本增大。另外，合意形成與意思決定之間的關(guān)聯(lián)也尚未被清晰解明。

四、交往型規(guī)劃的啟示

規(guī)劃不斷改變著社會而自身也被社會所改變。城市規(guī)劃永遠都是植根于特定社會和時代背景中的一種社會技術(shù)。

隨著WTO的加入和政治體制改革的深化，對公權(quán)的監(jiān)督和限制，對私權(quán)的尊重和保護是新世紀(jì)我國建設(shè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，這必然帶來對現(xiàn)有的城市規(guī)劃體制、規(guī)劃過程和規(guī)劃者職責(zé)等的深刻變革。

從世界范圍來看，一般而言有所謂“成長期的城市規(guī)劃”和“成熟期的城市規(guī)劃”之分。前者表現(xiàn)為以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為中心，以城市周邊的新區(qū)開發(fā)為主導(dǎo)城市的向外擴張；后者則注重城市建成區(qū)的再開發(fā)以提升城市生活的品質(zhì)。前者往往硬件先行而后者則不可避免的首先要求市民的參與和合意。雖然不能否認“成長期的城市規(guī)劃”中公眾參與的必要性，但國外的經(jīng)驗表明，公眾參與的成果更多地出現(xiàn)在“成熟期的城市規(guī)劃”中。另外，公眾參與作為制度論還是作為運動論的論爭也是一個懸而未決的課題。

我國的城市發(fā)展的現(xiàn)實是城市在向外圍拓展的同時舊城區(qū)的更新與改造也成為十分緊迫的難題，所以，城市規(guī)劃表現(xiàn)出“成長期的城市規(guī)劃”+“成熟期的城市規(guī)劃”的獨特的混合型態(tài)。在實踐上已涌現(xiàn)出如青島市的重大建設(shè)計劃決定之前向市民公示的制度，河南省和重慶市的規(guī)劃師與市民代表的聯(lián)席會議制度等所謂“陽光規(guī)劃”的公眾參與和交往型規(guī)劃的先驅(qū)事例。同時，全國多數(shù)大中城市中開展的社區(qū)建設(shè)運動的本質(zhì)也是要將政府的權(quán)力回歸于社會，這在客觀上也必然鼓勵公眾參與。但是，公眾參與在我國總體上尚處在萌芽狀態(tài)，大多數(shù)還多停留在諸如信息發(fā)布會、公示會、展評會之類的低層次的形式主義的層面上，是既定成果的公開而遠非市民作為主體對規(guī)劃決策過程的參與。無疑，參與的主要障礙來源于社會環(huán)境的不配套，市民教育水平低，規(guī)劃者自身傳統(tǒng)意識的局限等諸多方面。所以，必須促使公眾參與在制度論和運動論――自上而下和自下而上――兩個方向上同步推進，使城市規(guī)劃真正走向徹底的社會化。

交往型規(guī)劃對我國的規(guī)劃教育也提出了新的挑戰(zhàn)。長期以來，規(guī)劃的公共性是一個被忽略的話題，作為價值中立者，為政府決策制造決策依據(jù)是傳統(tǒng)規(guī)劃教育的宗旨。于是，規(guī)劃過程中規(guī)劃師自然與政府構(gòu)成互動體，成為公共利益的代言者，“規(guī)劃師經(jīng)常發(fā)現(xiàn)自己正站在權(quán)力者-特別是國家的權(quán)力的一側(cè)”[21]。交往型規(guī)劃和公眾參與迫使規(guī)劃的范型發(fā)生轉(zhuǎn)變，規(guī)劃師必須直接面對公眾，市民是城市規(guī)劃真正的業(yè)主，市民的公正性才是規(guī)劃的終極目標(biāo)。因此，為積極適應(yīng)社會角色的轉(zhuǎn)換，在規(guī)劃教育內(nèi)容上要拋棄單純技術(shù)統(tǒng)計分析的那種精英階層的自滿，增加并充實有關(guān)社會組織、人際交流、沖突調(diào)解和意見綜合等的技能訓(xùn)練。必須堅信：規(guī)劃師不是“系統(tǒng)”的成員，他永遠屬于“生活世界”。

參考文獻(References):略

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