土地產權關系問題是整個土地制度改革最基礎、最核心的理論問題，中央提出的農地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”理論，是中國農村土地產權制度改革的重大突破“是對中國結構變革環(huán)境下人地關系和經(jīng)營主體變化的回應，急需在理論、政策和法律層面展開研究，不僅如此，還必須深化集體所有制改革，惟有如此，才能解決中國農村發(fā)展面臨的制度困境”。但是“三權分置”理論蘊含著極其復雜的法律關系和利益訴求，如果理不清“三權關系”這個基本問題，不僅難以保證中央提出的“三條底線”戰(zhàn)略的落實，而且也無法解決國家對土地管制與市場對土地資源配置之間的矛盾，同樣也不能為農村宅基地“房地分離”和集體經(jīng)營性建設用地入市政策提供堅實的理論支持。所以，中央于2014年11月頒布的《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出:“抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現(xiàn)形式?！苯鉀Q“三權分置”關系問題成為整個土地制度改革和土地法律修訂的理論前提。
一、農地“三權分置”政策的時代意義
（一）“三權分置”提出的時代背景
當代中國農村土地產權關系變化，是由中國社會急劇轉型下的農村人口大量轉移所引起的。而農村人口大量轉移有三個原因：一是現(xiàn)代農機的使用和農業(yè)生產力水平的提高，不需要那么多的農民種地；二是市場經(jīng)濟的實施，自動調節(jié)農民離開獲利更少的農村、向更賺錢的城市轉移；三是國家主導的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、戶籍制度改革和社會保障制度的實施，主動引導農業(yè)人口快速大量向城市轉移?，F(xiàn)時代正在發(fā)生的歷史性農村人口大量轉移，直接解構了農戶承包權和經(jīng)營權的統(tǒng)一，全國普遍出現(xiàn)了承包權和經(jīng)營權的“兩權分離”現(xiàn)象。這種因人口轉移引發(fā)“兩權分離”的客觀“自然”現(xiàn)象，不同于20世紀80年代因改革政策“人為”引發(fā)的集體所有權和集體經(jīng)營權“兩權分離”的現(xiàn)象，說明這次土地產權關系變化具有某種歷史的必然性。中央提出的“三權分置”理論和政策就是對農村廣泛存在的這種客觀現(xiàn)象的理論總結和提升。
農村人口大量轉移所造成的“三權分離”后果就是經(jīng)營權流轉現(xiàn)象，這是農村集體土地產權出現(xiàn)有限市場化的表現(xiàn)。不可市場化的土地所有權和承包權與可市場化的土地經(jīng)營權的結合，使“三權”關系結構更加復雜化，產生出多種土地產權關系結構。不論“三權關系”能否并行不悖、是否存在著內部的邏輯矛盾，但與現(xiàn)有的土地法律體系發(fā)生嚴重沖突。政策指向現(xiàn)實和未來，目的是要解決實際問題；而法律不僅是滯后的，而且要確保法理上的邏輯自洽。在土地法律的修訂中，既要保證落實中央的政策以解決實際存在的問題，又要在法理上自圓其說，還要在邏輯上不自相矛盾，確實是一個巨大的難題；尤其是確保中央的“三條紅線”不能破的硬性要求的前提條件下?？梢哉f，中央頂層設計的農地“三權分置”的理論和政策，是迫于中國復雜的農地問題倒逼出的一項新的制度安排，它顯然突破了現(xiàn)有的土地法律體系和框架。但這個政策設計是否能夠行得通還需要通過試點實踐才能證明?！稗r村土地制度是農村集體經(jīng)濟組織制度、農業(yè)基本經(jīng)營制度、農村村民自治制度的基礎。農村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，必須堅持按照“守住底線、試點先行”的原則，謀定而后動（陳錫文，2014）。”
（二）農地產權關系的歷史演變
從歷史的角度看，改革開放后的集體所有制與人民公社時期的集體所有制完全不同，本次新土改后的集體所有制也與現(xiàn)行的集體所有制有所不同，“經(jīng)過20世紀80年代前期家庭聯(lián)產承包責任制改革和90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，以及后來的農村稅費體制、“四荒”拍賣、草原承包制度、集體林權制度、小型農田水利體制等一系列改革，農村集體所有制的存在范圍、實現(xiàn)形式乃至集體所有制下的產權結構都發(fā)生了深刻變化（國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部，2015）。”“三權分置”的農地制度具有深厚的歷史基礎，是對現(xiàn)行農地制度的繼承和發(fā)揚，能夠實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一（陳錫文，2014）。人民公社時期的集體所有制是集體所有權和經(jīng)營權統(tǒng)一，改革開放后的集體所有制是集體所有權和經(jīng)營權分離，本次改革的集體所有制是集體所有權和農戶承包權即土地經(jīng)營權進一步分離，即從兩權統(tǒng)一，到兩權分離，再到今后的三權分離。差別的最大特點是在經(jīng)營權上（集體經(jīng)營、農戶自己經(jīng)營、職業(yè)農民經(jīng)營）。所以，中國農村集體土地產權經(jīng)歷了兩權統(tǒng)一、兩權分離到三權分離的歷程，即土地所有權和經(jīng)營權的兩權統(tǒng)一、土地所有權和承包經(jīng)營權的兩權分離、土地所有權和承包權及經(jīng)營權的三權分離的歷程。這一歷史時期，出現(xiàn)了農村集體土地產權結構的四種形式:土地的集體所有權+集體使用權的形式（傳統(tǒng)模式）、土地的集體所有權+農戶承包權+自家農戶經(jīng)營權的形式（承包責任制模式）、土地的集體所有權+農戶承包權+個體農戶經(jīng)營權的形式（流轉后形成的家庭農場和大戶模式）、土地的集體所有權+農戶承包權+新組合的集體使用權的形式（土地合作社、土地股份合作社模式）。然而，在整個土地產權演變的過程中，集體土地所有權權屬的法律規(guī)定在本質上沒有改變（只變了一個名稱:由公社、大隊、生產隊變?yōu)猷l(xiāng)、村、組），改變的只是土地使用權即經(jīng)營權。但由于歷史性地發(fā)生農村人口大量轉移的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，集體土地所有權主體發(fā)生了結構性的變化，可土地所有權主體的法律規(guī)定沒有改變，導致現(xiàn)有土地法律體系與現(xiàn)實發(fā)生了尖銳的矛盾。
（三）“三權分置”的本質及意義
從法理角度看，承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權的本質是把物權性質承包權和債權性質的經(jīng)營權分開，否則，“承包經(jīng)營權流轉”究竟是物權流轉還是債權流轉就說不清了。承包法規(guī)定承包經(jīng)營權可以流轉，但政策規(guī)定承包權不能流轉。這是一種自相矛盾的法律沖突。所以，農村土地改革要實行“三權分置”。
“三權分置”理論和政策的戰(zhàn)略目標是明確的，從重要性而非邏輯順序倒置看“三權”關系更為清晰:第一，搞活土地經(jīng)營權（既非土地高度集中也非小農經(jīng)濟），不僅是為了實現(xiàn)符合中國國情的適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農業(yè)生產，更重要的是解決誰來種地的現(xiàn)實問題，以確保國家糧食安全和13億中國人的吃飯問題；第二，穩(wěn)定農戶承包權長久不變（既非到期重新發(fā)包，也非市場化），不僅是確保近三億農民工（未來的新市民）的土地產權利益不受損害，更重要的是在中國當今特定的歷史轉型時期內防止億萬失地失業(yè)農民形成城鎮(zhèn)化的“貧民窟”，達到經(jīng)濟“蓄水池”和社會的“穩(wěn)定器”的政治戰(zhàn)略目標；第三，鞏固農地的集體所有權（既非國有化也非私有化），不僅是確保中國社會主義經(jīng)濟制度的根基，更重要的是集體土地所有制仍然是最符合中國農情的實現(xiàn)農村小康社會的制度基礎?？傊瑢τ凇叭龣喾种谩?，關鍵是要合理界定農地所有權、承包權、經(jīng)營權的范圍。綜合權衡基本國情、路徑依賴、改革成本，下一步應按照“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、保護土地經(jīng)營權”的思路，進一步明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權能邊界（國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部，2ols>。簡言之，守住土地公有制不變，以確保社會主義的經(jīng)濟制度的基礎；穩(wěn)住土地承包權長久不變，以提供失業(yè)失地農民工的退路；激活土地經(jīng)營權，以實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)生產。
二、當前農村土地承包權制度的矛盾分析
（一）保留進城農民承包權的二難抉擇
當問題復雜到搞不清的時候，緊緊抓住人的利益問題不放，那么就可以沖出一條明路來。要知道，不論是工業(yè)化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化、信息化，還是什么“化”，都是為了人的幸福和利益服務的手段，人的利益才是目的。土地制度改革問題復雜，那么，我們問“土改”對什么人有利？
根據(jù)國家統(tǒng)計局（2016）抽樣調查結果，2015年農民工總量為27747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%。顯然，中央不能棄2億多農民工這個龐大的群體的利益于不顧，不能只想著農業(yè)現(xiàn)代化，不能把這么大量人口扔給城市。如果城市沒有能力解決此2億多人口的就業(yè)和住房問題、任其形成貧民窟，那么進行土地制度改革有什么意義?
因此說，農村土地產權關系如此錯綜復雜，以至于當我們理不清復雜關系的時候緊緊抓住“利益”問題，可以成為戰(zhàn)略分析的突破口。如何堅持土地承包權長期穩(wěn)定，如何保障已分化的近九億農村戶籍人口群體的利益都不受損害，這是國家戰(zhàn)略決策的難題“是否保留三億進城農民承包權”就是這樣二難抉擇的戰(zhàn)略問題，其不同選擇結果直接影響著農村土地“三權關系”的不同性質和走向。
客觀地講，如果純粹是為了農業(yè)現(xiàn)代化，那么農民是不能帶著承包權進城的，因為這樣會增加農業(yè)生產的成本，而且使耕者無其田；如果為了不損害億萬進城農民的利益，那么農民應該帶著承包權進城。根據(jù)一切從中國實際農情出發(fā)的基本原則，國家的戰(zhàn)略選擇應該是，近期在策略上選擇農民承包權進城，并不許承包權流轉；遠期戰(zhàn)略是應該適應農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，承包權可以進入市場流轉。但是，承包權流轉意味著原有的集體經(jīng)濟組織解體，即現(xiàn)有法律規(guī)定的集體所有權主體消失了，這個時候要想仍然堅持土地公有制底線不破，那么就必須重塑所有權主體及其概念，即重構農村土地承包關系。
從涉及2億多離鄉(xiāng)農民基本利益的土地承包權出發(fā)，衍生出四個迫切需要解決的事關國家戰(zhàn)略全局的農村土地產權關系問題:（1）為了保障2億多離鄉(xiāng)農民的權益，是否讓農民帶著土地承包權進城?（2）因具有承包權的農民離開鄉(xiāng)土，致使原有法律框架下的傳統(tǒng)農村集體經(jīng)濟組織解體，在這種情況下如何保持農村集體土地公有制性質不變?（3）大量具有承包權的壯勞力離開現(xiàn)代農業(yè)生產，這是否與涉及國家糧食安全的農業(yè)現(xiàn)代化相沖突?（4）如何解決“依法治國”時代精神要求下的現(xiàn)存土地法律體系與土改新政策之間的制度沖突?比如《承包法》第26條規(guī)定失去農業(yè)戶口就失去承包權，但2014年的新政策《關于戶籍制度改革的意見》強調農民工在城市落戶不與土地承包權掛鉤。
以上這些事關全局的土地改革戰(zhàn)略問題，在本質屬性上可以還原為一個基本問題:“農村土地產權的法律關系”，即集體所有權、農戶承包權和土地經(jīng)營權之間的“三權關系”問題。這個基本問題的矛盾發(fā)展還可以派生出許多錯綜復雜的諸如“征地”、“小產權房合法化”、“經(jīng)營性建設用地所有權歸屬”、“集體土地收益分配”、“集體經(jīng)濟組織成員資格”、“承包權繼承”、“經(jīng)營權流轉抵押”等社會焦點問題。所以，中央敏銳地看出了產生問題的根源所在，于2014年出臺的《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中提出“要抓緊研究和探索流轉中所有權、承包權和經(jīng)營權關系問題”理論研究的急迫要求。
關于土地承包權改革有三種可選擇的方案:其一，確權完成之前，按現(xiàn)有的法律，不許農民帶著承包權進城；其二，確權完成之后，按現(xiàn)有政策的傾向，允許農民帶著承包權進城；其三，近期禁止承包權流轉，允許農民帶著承包權進城；遠期放開對承包權的禁制，允許其直接進入市場。
（二）現(xiàn)行土地承包法律制度存在的問題
從現(xiàn)行承包地征收法律框架來看（這里僅指家庭承包經(jīng)營），無論是程序層面還是補償層面，集體土地所有權和土地承包經(jīng)營權二者之間的關系都沒有得到正確的厘清（張先貴，2013）。2009年修訂的《土地承包法》有兩個利益保護傾向:一是在集體所有權和農戶承包權之間傾向于保護后者的利益，如第26條第1款，第27、30、31、39條；二是在集體所有權與外出戶承包權之間傾向于保護前者，如第26條第3款、第41條。這兩條掐住了農民工的咽喉，棄近3億群體利益于不顧，是中國城鎮(zhèn)化進城和戶籍制度改革的最大障礙，也不利于農業(yè)現(xiàn)代化適度規(guī)模經(jīng)營的形成。
《承包法》立法精神存在內在的自相矛盾:一方面鼓勵農戶承包經(jīng)營權流轉，另一方面警告農戶說流轉后你的生活不能過得太好，也不能進城成為市民戶，否則就收回承包權，讓你永遠失去承包經(jīng)營流轉權。農民工不傻，因為承包權的主體是農戶，為了保住承包權，只要農戶家庭保持一個農業(yè)戶口即可，孩子總得在城里上學，沒有城市戶口怎么行?這實際上是在鼓勵農戶承包經(jīng)營權流轉的同時打擊農戶的積極性。
實際上《土地承包法》還有很多很不適應當前實際情況的規(guī)定。第26條第2,3款說要想保留承包權，你可以遷入千里之外的不設區(qū)的市，但就是不能遷入眼前設區(qū)的市。還有關于承包權的繼承問題，第31、50條規(guī)定說林地和其他方式承包的耕地在承包期內可以繼承，不論子女是市民還是村民；但就是不規(guī)定一般承包地是否可以繼承，即如果家庭成員之一戶口遷入城市，是否對承包地有繼承權?想一想，全國幾乎所有的農戶家庭都有家庭成員外出打工。這個問題涉及幾億龐大的第二、三代農民工群體的切身利益問題，也事關將來承包地由市場來形成適度規(guī)模經(jīng)營、還是由村委會或村民小組進行行政性的重新發(fā)包的戰(zhàn)略方向性的原則問題。
（三）“三權分置”后承包權不能流轉
“土改”新政策的立場有了轉變，2014年至今中央出臺了一系列關于土地改革的新政策，核心是“三權分置”，“三權分置”分離出不可以流轉的農戶承包權，目的在于保護離鄉(xiāng)農民的利益不受損，防止龐大農民工群體處于進城失業(yè)、回鄉(xiāng)失地的社會困境；分離出來不可以流轉的集體所有權，以確保土地公有制性質不變；分離出來可以流轉的經(jīng)營權，以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農業(yè)生六“三權分置”理論的想法是好的，既要確保土地公有制性質不變，又要保護離鄉(xiāng)農民的利益不受損，還要實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農業(yè)生產。但這三個美好目標是否沖突、是否可以并存，卻需要做進一步的理論分析。
2014年7月30日發(fā)布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》第12條和2015年2月1日發(fā)布的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》第13條明確指出，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。這兩個文件雖然與《土地承包法》相沖突，但解除了滯后法律體系對改革的障礙，指出了土地產權改革的大方向，即幾億農民可以帶著土地承包權進城。但是，這一政策轉變直接與現(xiàn)有土地法律體系發(fā)生大規(guī)模的嚴重沖突，直接否定了《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》和《土地承包法》有關“集體土地所有制”、“村民集體”、“農村集體經(jīng)濟組織”、“農村集體經(jīng)濟組織成員”、“農戶承包權”等法律規(guī)定的內容。
總之，土地公有制的概念重構是必然的。舊土地法律體系的立法沒有建立在農村社會結構劇烈轉型和人口巨大變遷的基礎上，所以導致這樣的局面。土地法律體系的修訂，要充分利用編纂《中華人民共和國民法典》或《中華人民共和國土地法》的機會，解決土地法理自身的矛盾以及現(xiàn)實存在的土地問題。
三“三權分置”下農村土地承包權制度改革的戰(zhàn)略分析
（一）承包權制度改革的目的:保護進城農民的權益
可以說，土地承包權的新制度安排是為了農村剩余勞動力的利益服務的，或者說就是為農民工的利益服務的。
看“三權分置”?？此剖菫橥恋剡m度規(guī)模經(jīng)營服務，但是，為什么禁止承包權流轉?為什么否定現(xiàn)行法律之承包經(jīng)營權整體流轉?而要把經(jīng)營權獨立分出來?事實上，分出來的不是經(jīng)營權，而是把承包權分離出來、禁止其流轉，這不是為了保護農民工的利益又是什么呢?
再看“房地分離”。留村農民是不能賣房子的，只有進城農民才有可能賣房子，為什么保留進城農民宅基地使用權，而不把它連同房子一同賣掉呢?這不是給農民工留一條后路嗎?可是反過來說，進城農民留上一個不能用的宅基地使用權有什么意義呢?難道國家擔心破壞宅基地的集體所有權嗎?如果是這樣的話，僅把一個理論問題法律化是無意義的。所以，房地分離的目的是為農民工留返鄉(xiāng)的后路，實際上是不成功的。但是對于城郊和城中村的農民意義重大。但是要注意這類農民正是要變成市民的農民，雖然不是農民工，但是都是要轉移的農村剩余勞動力—農民工不是剩余勞動力，而是農業(yè)需要的勞動力啊?所以，不能用“乘}1余勞動力”這個概念，用“進城農民”這個詞更合適。
再看“適度規(guī)模經(jīng)營”?？此七m度規(guī)模經(jīng)營是在對抗小農經(jīng)濟，或是為了適應現(xiàn)代農業(yè)生產，但為什么不搞大規(guī)模土地經(jīng)營而搞適度規(guī)模經(jīng)營?這不是為了盡量安排農業(yè)人口就業(yè)嗎?說小農經(jīng)濟不能適應現(xiàn)代化生產，土地合作不就解決問題嗎?但是，合作經(jīng)濟搞的就不是小農經(jīng)濟了，會產生大量農村剩余勞動力。所以，新“土改”搞適度經(jīng)營規(guī)模受制于農村剩余勞動力進城不能站穩(wěn)腳跟而返鄉(xiāng)，為其留有后路。
其他如“集體經(jīng)營性建設用地市場化”、“戶籍制度改革”、“征地”、“小產權房合法化”、“經(jīng)營性建設用地所有權歸屬”、“集體土地收益分配”、“集體經(jīng)濟組織成員資格”、“承包權繼承”、“經(jīng)營權流轉抵押”等社會焦點問題都是由于受雙重矛盾制約的“農村剩余勞動力”問題引起的。為這一近3億農民工人口的利益服務也是無奈之舉，因為這一群體是城鎮(zhèn)化轉型時期中國社會最不穩(wěn)定的因素。
（二）承包權可以流轉的歷史條件
在戰(zhàn)略上，進城農民的承包權不可能永遠禁止流轉，一旦城市生產力水平可以容納農村剩余勞動力，以及城市對新市民的社會保障制度的建立基本成熟，那么，解禁承包權的流轉、讓市場配置土地資源、形成適度規(guī)模的現(xiàn)代農業(yè)生產方式就成為歷史的必然趨勢。這說明，“三權分置”理論中禁止承包權流轉只是一個暫時的過渡性的策略。當然，土地產權制度不會回到過去，當條件成熟的時候必將開放承包權及其繼承權并走向市場。以上分析說明第二種方案只具有暫時的現(xiàn)實的歷史意義，最終會走向第三鐘方案，即農村土地產權法律關系的重構，主要是集體所有權和使用權的重構。
在現(xiàn)行法律框架下的土地產權關系是一個兩權關系，即集體土地所有權和農戶承包經(jīng)營權的關系。但是，土地制度改革要把“兩權關系”變?yōu)椤叭龣嚓P系”，即集體土地所有權、農戶承包權和經(jīng)營權之間的關系，所有權和承包權不能流轉，經(jīng)營權可以流轉。但城市化條件成熟后必然走向第三方案。這是因為“帶著承包權進城的農民雙重身份既不利于農村土地的規(guī)模經(jīng)營和農業(yè)現(xiàn)代化，又不利于這些移居務工人口真正安心定居城市的市民化融入。這種雙重身份還成為一種其他城市居民所沒有的特殊權利，因而只能是在當前戶籍制度改革起步緩慢狀況下的臨時過渡辦法”（華生，2015）。即承包權的設置具有歷史的暫時性質。從長遠的戰(zhàn)略考量，進城農民的承包權最終必須回歸農村，通過政策引導，使進城農民要么帶著承包權回村，要么通過市場使承包權流轉回農村，使耕者有其田。
（三）土地承包制“長久不變”的思考
《土地承包法》沒有從戰(zhàn)略角度立足，沒有以社會變遷作為立法的出發(fā)點，所以導致法律的滯后。主要是沒有考慮到大量農民離開土地后的權利問題。要保護農民的根本權益，不僅是眼前的利益。為了穩(wěn)定農民和土地的關系，2008年提出“長久不變”或70年不變。70年，整個農村集體組織的成員都變了，如果沒有繼承，土地權利的歸屬怎么能不調整呢?規(guī)定承包期“長久不變”，但沒有考慮到農民不會長久限定在土地上?，F(xiàn)代“農民”不是一個不變的概念，新農民可能是一個沒有農村戶口的科學家。
“增人不增地、減人不減地”只是對家庭農戶而言的，但根本問題是“新增家庭不分地、新減家庭回收地”，然而，未來農村家庭大為減少，他們是否是唯一的集體組織的成員和集體土地權利的所有者?真正從事農業(yè)生產的新型農村家庭是否可以成為農村集體組織的成員?這是一個現(xiàn)代化農業(yè)的新農村的根本問題。為什么說“增人不增地，減人不減地”本質上是對土地集體所有制的一個根本變革?這顯然與“集體經(jīng)濟組織成員”的概念規(guī)定相矛盾，除非規(guī)定“集體經(jīng)濟組織成員”只具有當下歷史性質的概念，那么，對于由此導致這個概念沒有現(xiàn)時意義，只有通過繼承權才具有現(xiàn)代意義。但是法律規(guī)定耕地不能繼承。而且繼承人是否具有農業(yè)戶口的身份也是一個限制因素。這是由于概念不清導致的法律邏輯矛盾。按照法理，既然作為集體經(jīng)濟組織成員，應該人人有份，即增人增地、減人減地。這個問題規(guī)定不合理（有了繼承權就可以解決這個矛盾?）—集體經(jīng)濟組織成員這個法律概念的存在有問題，應該取消。
解決辦法:一是取消這個術語，但保持“長久不變”的說法；二是它的合理性存在基于繼承權的存在。所謂“長久不變”只是指與當下的承包人關系保持“長久不變”。但是事實上不是這樣，因為沒有繼承權，或沒有退出土地的合理機制（補償性的或是什么?），回收后的土地分配又如何分配呢?這樣的土地再分配，顯然不是通過市場調節(jié)，而是行政管理式的再分配，這樣的做法既不符合市場對土地資源配置起決定性作用的原則，也無法進行土地“流轉”。土地流轉由于使用權主體的迷失以及土地回歸集體，使土地制度喪失操作的可能。
“農戶”與“家庭”的概念更是模糊不清。農戶或家庭是土地使用權的主體，為了保住農戶主體地位，甚至將“統(tǒng)分結合的家庭承包制度”寫入憲法。在法理上，家庭財產是共有財產，但是，作為物權的家庭共有財產，家庭成員因戶籍或其他原因沒有權利，顯然，這個共有財產不成立。這是一個邏輯矛盾:家庭財產是共有財產，家庭財產不是共有財產，兩者都成立。所以，必須對“物權”概念重新解釋和理解《土地承包法》和《物權法》把承包經(jīng)營權規(guī)定為財產權，即把原來發(fā)包方和承包方的合約債權關系變?yōu)槲餀嚓P系。但這個物權不同于一般的物權，是一個不完全的物權。這需要對“物權”的概念重新規(guī)定，承包權只是具有有限處分權的物權。
（四）承包權制度改革的近期目標和遠期目標
由于歷史性地發(fā)生農村人口大量轉移的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，集體土地所有權主體發(fā)生了結構性的變化，從而導致產權結構發(fā)生了變化“三權分置”后，禁止承包權流轉是近期目標，但從長遠的戰(zhàn)略趨向看最終要回歸兩權（所有權和使用權）統(tǒng)一，即承包權和經(jīng)營權“兩權”回歸統(tǒng)一后，承包權可以流轉是遠期目標，因為承包權不可能讓農民永遠帶進城市不變。為了分析土地產權復雜關系提供語境框架以及尋找集體土地產權的多元實現(xiàn)形式，需要對集體土地產權結構劃分為四種類型。即禁止承包權流轉的近期目標下，農村集體土地產權結構存在四種形式:土地的集體所有權+集體使用權的形式（傳統(tǒng)模式）、土地的集體所有權+農戶承包權+自家農戶經(jīng)營權的形式（承包責任制模式）、土地的集體所有權+農戶承包權+個體農戶經(jīng)營權的形式（流轉后形成的家庭農場和大戶模式）、土地的集體所有權+農戶承包權+新組合的集體使用權的形式（土地合作社、土地股份合作社模式）。
允許承包權流轉的遠期目標下，在土地確權和城鎮(zhèn)化進程基本完成之后，農村部分土地所有權可以歸農民集體所有，部分農村土地也可以歸國家所有，承包權和經(jīng)營權都可以流轉，簡化產權結構的復雜性，化解產權關系的矛盾。國家的土地用途管制權和市場配置土地資源協(xié)同發(fā)揮作用。
四、結論
農村土地承包權制度是中國土地制度最核心的內容，關涉到中國特色農業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、中國勞動密集型產業(yè)和城市建設的土地使用以及近3億農民工的切身利益等重大問題，因而對農村土地承包權制度發(fā)展的戰(zhàn)略分析和預判具有重要的意義。研究表明:（1）當前歷史條件下農村土地承包權制度改革的近期目標是“三權分置”，即土地承包權與經(jīng)營權分離，經(jīng)營權可以流轉，但承包權不能流轉。在政治高度上，城鎮(zhèn)化進程沒有完成和社會保障制度尚未健全的歷史條件下，為防止突發(fā)經(jīng)濟危機而造成社會動亂給農民工返鄉(xiāng)提供退路，所以承包權不能流轉。（2）土地承包權制度的遠期目標是，當土地確權和城鎮(zhèn)化進程基本完成、中國社會保障制度健全完善之后，土地承包權可以流轉。否則會出現(xiàn)數(shù)億進城農民擁有農村土地產權而不能處置、出現(xiàn)集體所有權主體擁有億萬城市市民為農村集體成員的現(xiàn)象。這與集體土地公有制制度相沖突。（3）未來的農村土地所有制必將是混合土地公有制:農村部分土地所有權可以歸農民集體所有，部分農村土地所有權也可以歸國家所有，承包權和經(jīng)營權將合二為一，那時“三權分置”的歷史使命就結束了。
作者系山西大學政治與公共管理學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農業(yè)經(jīng)濟問題
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