農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，就是指改變聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中土地由集體擁有所有權(quán)和農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”模式為集體有所有權(quán)、農(nóng)戶有承包權(quán)和經(jīng)營者有經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”模式。2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)指出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。其后，中央多次發(fā)布文件強(qiáng)調(diào)在穩(wěn)定農(nóng)村集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。目前，有關(guān)三權(quán)分置的研究已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界、社會(huì)學(xué)界及其他相關(guān)領(lǐng)域的一個(gè)重要課題。

運(yùn)用CNKI進(jìn)行文獻(xiàn)檢索與篩選，共收集到與“三權(quán)分置”相關(guān)的研究文獻(xiàn)94篇：1990年—2000年6篇，2001年—2012年10篇，2013年至今78篇。其中大部分為期刊文章，發(fā)表于國內(nèi)重要刊物，作者以專家學(xué)者和政府官員為主體，文章下載量大，影響廣泛。顯而易見，因中央的積極推進(jìn)，近年來研究者的熱情不斷高漲，他們充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等相關(guān)理論，結(jié)合各地實(shí)踐情況，從不同角度探討三權(quán)分置，以期對(duì)當(dāng)前土地改革的制度設(shè)計(jì)有所助益。本文以現(xiàn)有文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)從三權(quán)分置研究的產(chǎn)生與發(fā)展、三權(quán)分置的研究內(nèi)容以及圍繞其展開的爭論等三個(gè)方面進(jìn)行綜述，并予以簡要述評(píng)。

一、農(nóng)地三權(quán)分置的制度背景

（一）三權(quán)分置的宏觀背景

三權(quán)分置是順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)物。中國土地制度的改革和發(fā)展一直受到三個(gè)重要因素影響：公有制的基本政治經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)向工業(yè)國的現(xiàn)代化目標(biāo)以及人多地少、可耕地面積不足的現(xiàn)實(shí)[1]2-9。三權(quán)分置正是上述因素互相作用的結(jié)果。

首先，三權(quán)分置是保證集體土地所有權(quán)的需要。建國之后，我國的農(nóng)地制度先后從地主私有制變成農(nóng)民所有制，再變成合作制，又進(jìn)化為集體所有制，具化成三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的體制，之后保持集體所有權(quán)不變，持續(xù)強(qiáng)化使用權(quán)。隨后的改革，不論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、土地流轉(zhuǎn)還是三權(quán)分置都強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持土地的集體所有。這是由中國當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)體制決定的。

其次，三權(quán)分置是適應(yīng)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的所占比重不斷增高，中國進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展新階段。農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)民就業(yè)和收入非農(nóng)化，土地流轉(zhuǎn)成為適應(yīng)我國農(nóng)村社會(huì)自身發(fā)展和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，超過承包地的三分之一，在一些沿海地區(qū)這一比例已經(jīng)達(dá)到二分之一?，F(xiàn)在經(jīng)營耕地面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶。在流轉(zhuǎn)過程中，兩權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制弊端逐漸顯露，如成員權(quán)觀念妨礙產(chǎn)權(quán)行使、集體時(shí)虛時(shí)實(shí)等。

最后，三權(quán)分置是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是否等同于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，不同的人回答不一樣。馬克思主義經(jīng)典作家和主流學(xué)者認(rèn)為，通過規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的道路，中國可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其中，家庭經(jīng)營的土地小塊分割模式卻是影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵因素。為此，必須要鼓勵(lì)和推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和集中，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成規(guī)模化經(jīng)營[2]。 為破解困境，盡管社會(huì)各界提出很多建議和改革路徑，如耕地私有化、耕地國有化、永包制等，但考慮到上述發(fā)展情勢、基本政治經(jīng)濟(jì)制度以及人均耕地較少的基本國情，這些方案實(shí)行難度都比較大。而三權(quán)分置方案的提出則被認(rèn)為能夠較好實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。

（二）三權(quán)分置的制度必要性

結(jié)合我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，在堅(jiān)持土地所有制的基礎(chǔ)上，調(diào)整農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，通過對(duì)立體化的土地權(quán)利的重新分配和土地權(quán)能的重新配置，提高農(nóng)村土地的效率，兼顧社會(huì)主義的公平，是農(nóng)地三權(quán)分置改革的主要目的。具體而言：首先，在金融方面，為了解決農(nóng)民融資難問題，提高生產(chǎn)效率，發(fā)揮出土地的固有價(jià)值，實(shí)現(xiàn)抵押融資以增加生產(chǎn)性投入。葉興慶指出，當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力正在逐步向外轉(zhuǎn)移，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶、特別是以非農(nóng)收入為主的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶缺乏提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的內(nèi)在激勵(lì)。隨著農(nóng)戶就業(yè)和收入非農(nóng)化程度越來越高，以及農(nóng)村低保、新農(nóng)合、新農(nóng)保等社會(huì)保障制度的建立健全，土地承載的就業(yè)、增收、保障功能逐步減退。在承包農(nóng)戶外出務(wù)工增多、土地流轉(zhuǎn)加快、土地融資需求擴(kuò)張的當(dāng)下，承包主體與經(jīng)營主體分離的情況還會(huì)進(jìn)一步增多，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)繼續(xù)混為一體會(huì)帶來法理上的困惑和政策上的混亂[3]。

其次，精耕細(xì)作、自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已無法跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，適度規(guī)模經(jīng)營是未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。宋志紅認(rèn)為，按戶均分的家庭承包經(jīng)營制度造成了農(nóng)業(yè)用地資源初次分配上的高度分散，而各農(nóng)戶取得的土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)負(fù)的社會(huì)保障功能又阻礙了農(nóng)業(yè)用地的自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)而阻礙了農(nóng)業(yè)用地資源通過市場配置實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。城鎮(zhèn)化是發(fā)展的必然趨勢，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口逐步減少、農(nóng)業(yè)經(jīng)營適度規(guī)?；浅擎?zhèn)化的必然結(jié)果。在此過程中，一方面要讓真正有流轉(zhuǎn)承包地需求的農(nóng)民能夠便利地將承包地流轉(zhuǎn)出去，在城鎮(zhèn)就業(yè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)其承包地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值；另一方面，也要確保真正有種田需求的農(nóng)民有田可種，不會(huì)被強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不會(huì)被下鄉(xiāng)的工商資本蠶食[4]。

最后，兩權(quán)分離已無法滿足農(nóng)民實(shí)際需求，目前主要存在“有田沒人種”與“有人沒田種”的現(xiàn)實(shí)矛盾。陳金濤等提出，實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然選擇，是順應(yīng)土地關(guān)系變革的現(xiàn)實(shí)需要，符合產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用的內(nèi)在要求，其改革方向遵循了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的路徑依賴性，并充分考慮了制度變遷非正式規(guī)則的客觀影響，在堅(jiān)持了兼顧效率與公平、堅(jiān)持漸進(jìn)主義、實(shí)現(xiàn)發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)利與社會(huì)限制的結(jié)合、將改革寓于立法之中的基本原則條件下，做出對(duì)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的合理化探索[5]。2013年以來，在中央的鼓勵(lì)和支持下，地方充分發(fā)揮自己的創(chuàng)造性，在三權(quán)分置試驗(yàn)改革中取得不少成就。如此，就需要法律層面的頂層設(shè)計(jì)，把實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為具有一定普遍適用性的具體制度。

二、農(nóng)地三權(quán)分置研究概述

三權(quán)分置研究最初來源于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。早在1990年，田則林等提出以“三權(quán)分離”替代“兩權(quán)分離”、賦予承包權(quán)獨(dú)立屬性，即堅(jiān)持勞動(dòng)農(nóng)民共享集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，提倡流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，這樣可以滿足現(xiàn)階段不同主體各自的經(jīng)濟(jì)利益追求[6]。王新國等考察了棗陽市順城村，當(dāng)?shù)氐淖龇ㄊ窃谠邪鼞舫邪鼨?quán)不變的情況下，對(duì)務(wù)工經(jīng)商戶或無經(jīng)營能力戶的土地，由集體出面協(xié)調(diào)，使其轉(zhuǎn)讓出承包土地的經(jīng)營權(quán)，由新接包戶與集體簽訂經(jīng)營合同。新接包戶服從集體統(tǒng)一計(jì)劃，自主經(jīng)營。合同期滿，根據(jù)三方意見，可以由新接包戶繼續(xù)經(jīng)營，可以由集體轉(zhuǎn)包他人，也可以由原承包戶收回土地的經(jīng)營權(quán)。實(shí)踐結(jié)果顯示出三權(quán)分離有著旺盛的生命力[7]。隨后，馮玉華等歸納了三權(quán)分離“集體-承包戶-公司型/聯(lián)營體型/使用戶型”三種形式，認(rèn)為它是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的自我完善，促進(jìn)了土地商品化進(jìn)程和農(nóng)村土地市場的發(fā)育，但仍要克服土地權(quán)屬的多樣性及其可分離性、土地的微觀和宏觀管理等障礙[8]。 從1990年至今，國內(nèi)研究大致可分為三個(gè)階段。

第一階段——20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，側(cè)重于研究三權(quán)的關(guān)系和邊界問題。葉華討論了三權(quán)分離的由來、三權(quán)分離的本質(zhì)規(guī)定性和三權(quán)分離下的農(nóng)地微觀制度安排[9]。韓俊認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度最主要的缺陷在于地權(quán)穩(wěn)定性得不到有效保障，而通過界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系與內(nèi)容，有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)涵的不確定性，增加國家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)[10]。黃祖輝以柯橋鎮(zhèn)新風(fēng)村農(nóng)地股份合作社為例，分析了農(nóng)地股份合作制的制度績效與存在問題，提出要清楚界定農(nóng)地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件[11]。

第二階段——21世紀(jì)初至2012年，側(cè)重于構(gòu)建三權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。劉志剛等提出在維護(hù)農(nóng)村集體土地公有制的前提下，強(qiáng)化土地所有權(quán)，設(shè)立土地使用權(quán)，放開農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，加強(qiáng)集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)[12]。趙紫玉等設(shè)計(jì)了“所有權(quán)歸集體，國家保留農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，農(nóng)民有完整的農(nóng)地使用權(quán)”的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成模式，明晰了集體、國家、農(nóng)民在農(nóng)村土地上的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系[13]。而丁關(guān)良等界定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵后，論證了三權(quán)分離在理論上不能成立、在實(shí)踐中無法實(shí)施、在司法中不能成為依據(jù)，也無法真正保護(hù)農(nóng)民權(quán)益[14]。

第三階段——2013年以后，側(cè)重于運(yùn)用新視角來探索三權(quán)分置的發(fā)展思路。宋洪遠(yuǎn)認(rèn)為實(shí)行三權(quán)分置需要建立健全相關(guān)要素市場的基本制度，按照“確權(quán)登記-完善土地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)體系-探索土地抵押、評(píng)估、處置機(jī)制等”思路開展活動(dòng)[15]。王亞新分析了湛江農(nóng)村土地經(jīng)營創(chuàng)新的四種模式，即土地綜合整治模式、土地規(guī)?；?jīng)營模式、承包經(jīng)營權(quán)資本化模式和土地流轉(zhuǎn)模式的做法、效果與問題，提5 出農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)分置是土地經(jīng)營制度創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地創(chuàng)新的群眾基礎(chǔ)[16]。羅必良認(rèn)為在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置背景下，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的關(guān)鍵在于盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分、農(nóng)業(yè)分工的深化與家庭經(jīng)營空間的擴(kuò)展，將是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型的基本方向[17]。

在學(xué)術(shù)界研究不斷深入的同時(shí)，全國各地有關(guān)三權(quán)分置的試驗(yàn)和探索也在不斷推進(jìn)。例如，廣東南海推行土地股份制，將集體財(cái)產(chǎn)與土地折價(jià)入股，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，并按股權(quán)比例分紅，在置換土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，保障了農(nóng)民的成員權(quán)與收益權(quán)；遼寧海城東三道村實(shí)施土地承包權(quán)入股分紅，集中土地、集體經(jīng)營[18]。

三、三權(quán)分置的概念、意義和內(nèi)涵

（一）“三權(quán)”的概念 自學(xué)界提出三權(quán)分離后，對(duì)于“三權(quán)”的概念，眾說紛紜。主要有以下幾種觀點(diǎn)：

1.所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地的三權(quán)就是指農(nóng)村集體組織以及集體組織全體成員對(duì)歸屬于本集體的土地享有的所有權(quán)[19]527-539、作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭（農(nóng)戶）對(duì)承包土地享有的承包權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)享有的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)是在土地流轉(zhuǎn)中從承包經(jīng)營權(quán)中派生出的一種權(quán)利。

高富平對(duì)“三權(quán)分置”的理解近似于廣東南海的土地股權(quán)化模式。農(nóng)民集體保留土地所有權(quán)，并把土地從農(nóng)戶手中收回統(tǒng)一經(jīng)營，發(fā)包、出租給專業(yè)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營，經(jīng)營者向農(nóng)民集體支付土地使用費(fèi)；農(nóng)戶承包權(quán)改造為集體土地的份額權(quán)利；農(nóng)民集體在扣除集體提留等項(xiàng)目后，把土地經(jīng)營費(fèi)按份分配給農(nóng)民[20]。問題在于，如此一來，經(jīng)營權(quán)派生于所有權(quán)而不是承包經(jīng)營權(quán)。

2.所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán) 部分學(xué)者認(rèn)為，在兩權(quán)分離已深入人心且由法律確認(rèn)不宜改動(dòng)的情況下，應(yīng)在此基礎(chǔ)上增設(shè)經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)并置的權(quán)利結(jié)構(gòu)。如高圣平認(rèn)為，三權(quán)在法律上可以表達(dá)為“集體的土地所有權(quán)＋農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)＋農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)”[21]。

3.所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)

劉志剛等則提出，構(gòu)建農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新體系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組通過建設(shè)以土地為主的股份合作公司等集體經(jīng)濟(jì)組織，依法行使集體土地所有權(quán)；本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民行使土地使用權(quán)；在不違背農(nóng)地使用合同的前提下，農(nóng)民可將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式自由流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者。該建議的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)做實(shí)集體所有權(quán)，淡化承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。此外，針對(duì)承包經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間在權(quán)能上的差異，樓建波提出“三權(quán)分置的四權(quán)實(shí)現(xiàn)”。他主張，在所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之外仍保留承包經(jīng)營權(quán)，該四種權(quán)利的不同組合可以為土地流轉(zhuǎn)、抵押提供兩權(quán)分離法律框架所不具備的靈活性[22]。

目前，上述第一種觀點(diǎn)已被較多人所接受。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出三權(quán)為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。具體而言，土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利；土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。至此，“三權(quán)”的概念在政策層面上基本被固定下來。

（二）三權(quán)分置的意義

在肯定三權(quán)分置重要價(jià)值的同時(shí)，學(xué)者對(duì)其意義的認(rèn)識(shí)也有所差異。一些學(xué)者認(rèn)為三權(quán)分置是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的發(fā)展。張紅宇認(rèn)為“三權(quán)分離”是在認(rèn)可現(xiàn)行農(nóng)地制度和農(nóng)地利益格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)能在不同主體之間的分布[23]。李愛紅認(rèn)為“三權(quán)分置”實(shí)際上是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營這一形式的延伸和發(fā)展[24]。普金霞認(rèn)為現(xiàn)代民法從側(cè)重物的所有轉(zhuǎn)向物的利用，對(duì)于土地這種財(cái)產(chǎn)的利用更是層層分割，而三權(quán)分離正是遵循了強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)土地的權(quán)利保護(hù)、放活經(jīng)營發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值與資產(chǎn)價(jià)值的原則[25]。

有些學(xué)者則認(rèn)為三權(quán)分置是中國特色土地制度的再次創(chuàng)新。潘俊認(rèn)為農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離并非理論上的生造，其具有深厚的社會(huì)需求基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐探索，是現(xiàn)實(shí)生活倒逼和引導(dǎo)下的制度創(chuàng)新[26]。陳錫文認(rèn)為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)民面對(duì)“村莊空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化”的新情況，因地制宜，自發(fā)進(jìn)行的創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的探索[27]。韓長賦認(rèn)為，“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是中國特色三農(nóng)理論的重大創(chuàng)新[28]。高富平認(rèn)為“三權(quán)分置”并不是簡單地將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，重新配置，而是對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)及其所支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的重構(gòu)[20]。2016年10月中央《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》更是明確提出，三權(quán)分置“是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”。

首先，三權(quán)分置理順了當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度，極大豐富了其權(quán)能，使農(nóng)民對(duì)土地有了更準(zhǔn)確的預(yù)期，可以定紛止?fàn)?，安心開展多元化經(jīng)營。李國強(qiáng)認(rèn)為“三權(quán)分置”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，借此可以改變集體所有權(quán)歸屬模式錯(cuò)位、“兩權(quán)分置”中公權(quán)和私權(quán)混淆的狀況[29]。韓長賦認(rèn)為“三權(quán)分置”拓展了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式；豐富了雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵，展現(xiàn)出我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力[28]。

其次，釋放經(jīng)營權(quán)，調(diào)節(jié)人地矛盾，有利于提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，促使土地市場化有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，緩解糧食安全問題。將土地資源轉(zhuǎn)化為資金、資本，可以幫助農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)權(quán)利。宋才發(fā)等認(rèn)為“三權(quán)分置”是農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，是農(nóng)村集體土地高效運(yùn)營的目標(biāo)抉擇[30]。劉穎等認(rèn)為三權(quán)分置能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的多元化選擇，提高農(nóng)地制度效率，破解農(nóng)村土地抵押融資困局[31]。

最后，農(nóng)民擁有更多選擇權(quán)，會(huì)自發(fā)進(jìn)行市場化優(yōu)勝劣汰，從而使各種資源得到合理配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，有利于推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，構(gòu)建和諧社會(huì)。陳小方等認(rèn)為“三權(quán)分置”作為我國農(nóng)村改革發(fā)展第二次飛躍的重要抓手，是耕地流轉(zhuǎn)的前提，是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要舉措[32]。

（三）三權(quán)分置的內(nèi)涵

在兩權(quán)分離模式下，農(nóng)村集體享有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體。承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體成員才有資格擁有，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。經(jīng)營權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過市場化的方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性[3]。在過去人口不流動(dòng)、土地不流轉(zhuǎn)的時(shí)候，這兩種差異較大的權(quán)利可以渾然一體、相安無事。但隨著社會(huì)發(fā)展，人地矛盾突出，承包主體與經(jīng)營主體正在逐步分離。當(dāng)前，在中央已經(jīng)明確三權(quán)分置改革方向的背景下，實(shí)行三權(quán)分置的關(guān)鍵在于確定三權(quán)分置的內(nèi)涵，即合理界定集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍，明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界，特別是農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系。

三權(quán)分置的內(nèi)涵至今未有確切統(tǒng)一的定義，學(xué)者們從不同角度對(duì)其進(jìn)行了闡釋。下文將從權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容與行使的角度分別概括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)由“兩權(quán)分離”模式到“三權(quán)分置”模式的重構(gòu)過程。

1.集體土地所有權(quán)

除有法律規(guī)定屬于國家所有的土地外，農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有。集體土地所有權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)本集體所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)“落實(shí)集體所有權(quán)”的要求，從兩權(quán)分離到三權(quán)分置，對(duì)于所有權(quán)的性質(zhì)并無改變，關(guān)鍵在于重新界定集體土地所有權(quán)的權(quán)能范圍。 對(duì)于“集體所有”的含義，即集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，在理論上爭議較大，主要有“共有說”[33],[34]392-393,[35]、“總有說”[36]111-112、“公有說”[19]530、“組織主體說”[37]378、“新型總有說”[38]402、“新型所有權(quán)形態(tài)說”[39]等。2007年《物權(quán)法》頒行以來，主流觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種共同物權(quán)，即由兩個(gè)以上主體共同對(duì)一個(gè)標(biāo)的物擁有的物權(quán)。三權(quán)分置改革的一個(gè)重要原則就是必須堅(jiān)持集體土地所有制。這是改革的政策底線，不能改變。但也有學(xué)者認(rèn)為，在農(nóng)地三權(quán)分置模式下，農(nóng)民集體所有變成了持有所有權(quán)份額的農(nóng)民集體所有權(quán)。所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變成一種特殊的按份共有，權(quán)利性質(zhì)發(fā)生了變化[20]。 在兩權(quán)分離的模式下，集體所有權(quán)被界定為“成員權(quán)”集體所有制。農(nóng)地的集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分離后，有學(xué)者把集體所有權(quán)的權(quán)能總結(jié)為發(fā)包權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃權(quán)、統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)、收益分配權(quán)[40]7。有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)的內(nèi)容（權(quán)能）包括管理、處分、使用和收益四種[41]。有學(xué)者認(rèn)為，通過確認(rèn)集體的成員權(quán)使成員直接享有對(duì)土地的權(quán)益，包括集體成員對(duì)集體土地享有共同的支配權(quán)、平等民主管理權(quán)和共同的收益權(quán)[19]533。在三權(quán)分置模式下，重點(diǎn)在于集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能真正得到落實(shí)。強(qiáng)調(diào)集體對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體違法違規(guī)使用土地的監(jiān)督權(quán)，突出土地流轉(zhuǎn)時(shí)集體的參與權(quán)，重視集體民主議事機(jī)制以切實(shí)保障成員的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.農(nóng)戶承包權(quán)

兩權(quán)分離模式下的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種重要的用益物權(quán)，就是指權(quán)利人對(duì)集體所有或者國家所有由集體使用的土地，依照法律和合同的規(guī)定，享有占有、使用和收益的權(quán)利。

在三權(quán)分置模式下，關(guān)于農(nóng)戶承包權(quán)的性質(zhì)，目前學(xué)界爭議很大，主要有三種觀點(diǎn)：成員權(quán)說、物權(quán)說、收益權(quán)說。

（1）成員權(quán)說認(rèn)為，土地承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種承包集體土地的資格，是成員權(quán)應(yīng)有的內(nèi)涵之一，但尚不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)[42]。在集體所有制下，集體成員的成員權(quán)包括三方面，即承包土地權(quán)、集體收益分享權(quán)和集體重大事務(wù)表決權(quán)。承包權(quán)是成員權(quán)在土地承包制度上的具體表現(xiàn).理論上說，集體成員均平等享有承包權(quán)，不能被剝奪。當(dāng)集體成員行使承包權(quán)，通過承包合同獲取一份土地時(shí)，承包權(quán)就轉(zhuǎn)化為一種用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)。

（2）物權(quán)說認(rèn)為，承包權(quán)作為一種單獨(dú)的物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利[43]。承包權(quán)的取得雖有身份限制，但其客體指向財(cái)產(chǎn)收益，因而是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。而且承9 包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來，仍然是用益物權(quán)。將承包權(quán)界定為一種資格，混淆了承包權(quán)與農(nóng)民身份的區(qū)別。

（3）收益權(quán)說認(rèn)為，“三權(quán)分置”下的承包權(quán)是一種土地的收益權(quán)，是權(quán)利人行使和實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，即在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立一種“權(quán)利用益物權(quán)”——土地經(jīng)營權(quán)，而后，對(duì)于占有、使用權(quán)能受到“土地經(jīng)營權(quán)”限制的土地承包經(jīng)營權(quán)，形象地簡稱為“土地承包權(quán)”，即只承包土地，并不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，從而將實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占有、使用權(quán)能轉(zhuǎn)移給土地經(jīng)營權(quán)人[44,20]。

在承包與經(jīng)營兩權(quán)分離之后，承包權(quán)的權(quán)能是什么？張紅宇[45]、申惠文[46]認(rèn)為承包權(quán)表現(xiàn)為占有、處置權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上衍生出的多重權(quán)益，如繼承權(quán)、退出權(quán)等。張力、鄭志峰則認(rèn)為承包權(quán)的主要權(quán)能在于監(jiān)督承包地的使用、到期收回承包地、再次續(xù)保承包、有償退出、限制性流轉(zhuǎn)等[47]。陳朝兵[48]、潘俊[49]大致列舉了四項(xiàng)權(quán)能：占有權(quán)，表現(xiàn)為承包地位維持權(quán)和承包地到期收回權(quán)等；收益權(quán)，表現(xiàn)為分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)和有償退出權(quán)等；繼承權(quán)，指土地承包權(quán)在承包人死亡后由其符合繼承條件的繼承人進(jìn)行繼承，繼承人要求具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；退出權(quán)，指承包人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間解除承包關(guān)系，使承包經(jīng)營權(quán)歸于消亡。綜上，承包權(quán)的內(nèi)容主要包括占有、使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地權(quán)利，抵押承包土地經(jīng)營權(quán)，承包地被征收時(shí)獲得補(bǔ)償權(quán)等。3.土地經(jīng)營權(quán) 在兩權(quán)分離模式下，土地經(jīng)營權(quán)是指土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、使用并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。一般認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是根據(jù)合同約定而取得的一種債權(quán)性權(quán)利。

三權(quán)分置后，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，主要有兩種比較有爭議的觀點(diǎn)：用益物權(quán)說和債權(quán)說。持用益物權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，在承包權(quán)為身份權(quán)的情況下，經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)為用益物權(quán)，承包權(quán)只是獲得經(jīng)營權(quán)的原因[50]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)，可以同時(shí)成立而并不沖突[51]。也有學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)是用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)是屬于次生性的用益物權(quán)[31]。高富平則認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)不是來源于土地承包經(jīng)營權(quán)，而是來源于集體所有權(quán)，屬于用益物權(quán)范疇[20]。部分持債權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是用益物權(quán)，而同一物之上不能存在兩個(gè)相互沖突的用益物權(quán)，故經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是債權(quán)[52]。

承包權(quán)的權(quán)能被劃定后，相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是什么？張紅宇[45]、申惠文[46]認(rèn)為經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營、收益以及其他衍生的多重權(quán)益，如入股權(quán)、抵押權(quán)等。張力、鄭志峰也認(rèn)為經(jīng)營權(quán)的主要權(quán)能是在承包地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲得經(jīng)營收益、處分經(jīng)營權(quán)（包括再轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保）等[47]。陳朝兵具體列舉了四項(xiàng)權(quán)能：占有權(quán)，即承包地從承包人處轉(zhuǎn)移后，由經(jīng)營者直接占有；使用權(quán)，表現(xiàn)為自由耕作、經(jīng)營、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等；收益權(quán)，表現(xiàn)為經(jīng)營收益權(quán)；處分權(quán)，表現(xiàn)為對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行入股和抵押的權(quán)利[48]。陳錫文也強(qiáng)調(diào)，在原來“兩權(quán)分離”模式下，農(nóng)民對(duì)承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不能抵押、擔(dān)保的，但經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來后，三權(quán)分置模式下則允許入股、抵押和擔(dān)保[53]。孫中華從培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的角度出發(fā)，提出強(qiáng)化租賃權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)人在土地承包期屆滿后有租賃優(yōu)先權(quán)[54]。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中列舉了經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，包括：占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、優(yōu)先續(xù)租權(quán)、再流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)。相對(duì)于兩權(quán)分離模式下的承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)除占有、使用和收益的權(quán)利以外，最主要的還是包括一定條件下的處分權(quán)，包括再流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、入股的權(quán)利等。

四、有關(guān)“三權(quán)分置”的爭論

三權(quán)分置改革，是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。改革是一項(xiàng)長期的、艱巨的、繁重的和復(fù)雜的工作，不同人對(duì)改革具體內(nèi)容的認(rèn)識(shí)和理解也不可能完全相同。圍繞三權(quán)分置改革和現(xiàn)行法制之間的關(guān)系、三權(quán)分置的必要性及其效果、三權(quán)分置是否為永佃制等問題，學(xué)界進(jìn)行了深入的討論。下文將分別從正反兩個(gè)方面對(duì)上述問題簡要述評(píng)。

（一）三權(quán)分置是否符合現(xiàn)行法律規(guī)定？

法學(xué)界對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本均持贊同態(tài)度，但是對(duì)于如何從法律制度上改革、設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)則觀點(diǎn)不一。對(duì)于在經(jīng)濟(jì)學(xué)界獲得較多支持的“三權(quán)分置”，法學(xué)界有著較大爭議。根據(jù)物權(quán)法相關(guān)理論和制度，學(xué)者著重從物權(quán)法定原則、權(quán)能分離理論和一物一權(quán)原則等方面對(duì)三權(quán)分置進(jìn)行了討論。 第一，物權(quán)法定原則。物權(quán)法定原則，是指物權(quán)的種類、內(nèi)容由法律明確規(guī)定，而不能由法律之外的其他規(guī)范性文件確定，或當(dāng)事人通過合同任意設(shè)定[19]153。丁關(guān)良等認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是一個(gè)完整的民事權(quán)利，無法分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)。因?yàn)?，土地承包?quán)與土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，從性質(zhì)看不屬于同一層次的范疇，且不能并列使用；土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵無法界定，不是法定的民事權(quán)利；土地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵不固定、無法界定[14]。高圣平認(rèn)為，將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，三權(quán)分離后無法說明和體現(xiàn)土地承包權(quán)的內(nèi)容[55]。

針對(duì)上述觀點(diǎn)，有人提出法律是一種人為制定的行為規(guī)范，其穩(wěn)定性是相對(duì)的。法律從誕生之初就具有滯后性，需要伴隨新情況的出現(xiàn)而不斷加以完善。樓建波認(rèn)為，從物權(quán)法定角度對(duì)三權(quán)分置的批判只能是臨時(shí)性的，因?yàn)橹灰獑?dòng)立法程序，對(duì)三權(quán)分置做出規(guī)定，三權(quán)分置就會(huì)有法律上的依據(jù)了[22]。

第二，權(quán)能分離理論。單平基認(rèn)為，對(duì)土地的直接占有、使用只能集于一人，土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營權(quán)之后，無法再生發(fā)具有他物權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”，三權(quán)分置不符合他物權(quán)的生成邏輯[56]。高圣平認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)并不是所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，而是土地所有權(quán)人行使其所有權(quán)的表現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也不是從土地所有權(quán)中分離出來的，而是其自身的權(quán)能。所謂的三權(quán)分離，不合他物權(quán)設(shè)立的基本法理[55]。 針對(duì)上述觀點(diǎn)，高富平認(rèn)為三權(quán)分置并不違反物權(quán)法理論。在三權(quán)構(gòu)造體系下，農(nóng)民集體所有表現(xiàn)為“收益”分配，農(nóng)民集體成員在集體所有權(quán)中的“份額”真正體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)份額（所有權(quán)收益），而不是“實(shí)物”，即不是對(duì)土地的支配權(quán)；而土地被農(nóng)民集體配置給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者就取得了農(nóng)地使用權(quán)。在三權(quán)分置下，經(jīng)營權(quán)是對(duì)土地占有、使用和收益權(quán)，是真正的用益物權(quán)，農(nóng)民的承包權(quán)則演變?yōu)榛谒袡?quán)份額的收益權(quán)；農(nóng)民集體成員全體則仍然是集體土地的所有權(quán)人。經(jīng)過這樣的改造，農(nóng)民集體所有權(quán)就變?cè)瓉淼募w所有為民法上的共有體制[20]。

第三，一物一權(quán)原則。一物一權(quán)原則是指一個(gè)獨(dú)立物上僅能成立一所有權(quán)，一所有權(quán)之客體，以一個(gè)獨(dú)立物為限而言[57]13-14。單平基認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)與“土地經(jīng)營權(quán)”作為性質(zhì)與內(nèi)容相沖突的兩項(xiàng)他物權(quán)，于同一宗土地上既不能同生，也無法并存。由土地承包經(jīng)營權(quán)生發(fā)具有“權(quán)利用益物權(quán)”性質(zhì)之“土地經(jīng)營權(quán)”的觀點(diǎn)，在根本上混淆了他物權(quán)與具有債權(quán)性質(zhì)之不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)的區(qū)別[56]。陳小君也認(rèn)為，同一土地上過多的權(quán)利設(shè)置會(huì)造成體系的混亂和權(quán)利內(nèi)容間的齟齬，同一物上不能并存兩個(gè)以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)。在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退[52]。

一物一權(quán)誕生于西方產(chǎn)權(quán)關(guān)系簡單時(shí)期，比較強(qiáng)調(diào)所有權(quán)。隨著產(chǎn)權(quán)關(guān)系日漸復(fù)雜，用益物權(quán)的適用范圍越來越廣，所有權(quán)以外的其他物權(quán)，則因排他效力強(qiáng)弱之不同或因?qū)?biāo)的物支配范圍有異，一物一權(quán)原則的適用即難一概而論[57]13-14。例如，蔡立東等提出，可以通過擴(kuò)展用益物權(quán)的客體范圍，將經(jīng)營權(quán)定義為基于土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿、以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體創(chuàng)設(shè)的權(quán)利用益物權(quán)[51]。

（二）三權(quán)分置是否是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的自然需求？

根據(jù)自己對(duì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)情況的觀察和分析，一些社會(huì)學(xué)研究者主張農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，贊同農(nóng)村自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，反對(duì)地方政府大規(guī)模推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”改革。葉敬忠等認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)并非是政策宣傳的所有農(nóng)民自由而理性的選擇，流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營不再種植糧食，無法保證糧食安全，效益并未提高，僅能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供少量的季節(jié)性低酬就業(yè)，土地流轉(zhuǎn)與外出務(wù)工并無直接關(guān)系。由于中國農(nóng)村土地的非生產(chǎn)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生產(chǎn)功能，不能以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，采用經(jīng)濟(jì)力量的無聲強(qiáng)制甚至超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制等手段大規(guī)模強(qiáng)行推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)[58]。賀雪峰明確反對(duì)“三權(quán)分置”，主張通過強(qiáng)化土地所有權(quán)，解決人地分離情況下的土地經(jīng)營問題。相比較而言，一些社會(huì)學(xué)者、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)資本的破壞性有著較強(qiáng)的警惕性，認(rèn)為三權(quán)分置更多是資本下鄉(xiāng)和政府推動(dòng)的產(chǎn)物。

（三）三權(quán)分置是否和中國傳統(tǒng)永佃制下的權(quán)利安排相同？

永佃制是中國傳統(tǒng)社會(huì)非常重要的一種地權(quán)形式，它出現(xiàn)于隋唐，盛行于明清，延續(xù)至民國。新中國成立后，隨著土地改革的開展，永佃制被廢除[59]。簡單來說，永佃制就是按產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容對(duì)田地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割，由不同主體享有不同的權(quán)利，行使不同的權(quán)能[60]。按照土地流轉(zhuǎn)中權(quán)利配置不同，永佃制有“一田一主”、“一田兩主”和“一田三主”三種模式。具體而言，在“一田一主”模式下，佃戶享有永佃權(quán)，在不欠租的情況下有永久耕作權(quán)，但沒有出租、出典、自由轉(zhuǎn)佃的處分權(quán)[61]。在“一田兩主”模式下，田面權(quán)和田底權(quán)分離，佃戶取得田面權(quán)，同時(shí)也為永佃權(quán)人，獲得自由轉(zhuǎn)佃的處分權(quán)[62]；田面權(quán)被認(rèn)為是“一個(gè)永久性的獨(dú)立物權(quán)”[63]。在“一田三主”模式下，“骨主”享有土地所有權(quán)，“皮主”享有收租權(quán)，佃戶享有永久性的土地使用權(quán)，特別是后兩種權(quán)利可以直接對(duì)抗所有權(quán)，即不以地主同意為轉(zhuǎn)移權(quán)利的前提[64]。與當(dāng)前的三權(quán)分置一樣，永佃制下的“一田三主”也是土地利用和權(quán)利配置優(yōu)化的結(jié)果，二者有較多類似之處。

一些學(xué)者習(xí)慣于將三權(quán)分置與中國傳統(tǒng)土地制度進(jìn)行類比。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論可以用來解釋三權(quán)分置，所有權(quán)就是傳統(tǒng)上講的田地權(quán)，所謂經(jīng)營權(quán)就是傳統(tǒng)土地所有制度里講的田面權(quán)。這兩個(gè)權(quán)都是獨(dú)立存在的，至于承包權(quán)則不太容易界定。有的學(xué)者認(rèn)為，明清時(shí)期的“田皮權(quán)”（田面權(quán)）就是一種用益物權(quán)[65]。但是，也有學(xué)者在分析“一田一主”和“一田兩主”模式下的土地權(quán)利配置后，認(rèn)為三權(quán)分置不同于中國傳統(tǒng)永佃權(quán)制度下的權(quán)利安排。因?yàn)椋徽撋鲜瞿囊环N模式，永佃權(quán)人的土地用益物權(quán)與土地所有人的所有權(quán)都形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，始終作為土地流轉(zhuǎn)下權(quán)利配置的兩方[22]。言下之意，似乎傳統(tǒng)永佃制中無法找到現(xiàn)代三權(quán)分置下承包權(quán)的對(duì)應(yīng)物。其實(shí)，永佃制實(shí)際上限制了地主的權(quán)力，保障了佃農(nóng)的權(quán)益，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)順利開展[66]303-307，而三權(quán)分置改革的目的也是為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要，放活經(jīng)營權(quán)?！耙惶锶鳌蹦Ｊ较隆捌ぶ鳌钡氖兆鈾?quán)和三權(quán)分置中農(nóng)戶的承包權(quán)也有著某種暗合之處。

五、簡評(píng)與展望

在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科的共同努力和推動(dòng)下，特別是通過實(shí)踐部門的具體試驗(yàn)，有關(guān)農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論研究和實(shí)踐已經(jīng)取得了較大成績。但需要處理的矛盾和解決的問題也不少，例如，純理論研究多，經(jīng)驗(yàn)介紹多，能把理論和實(shí)踐有機(jī)結(jié)合的研究較少；理論研究中，外國理論談?wù)撦^多，中國傳統(tǒng)資源關(guān)注較少?？傮w而言，當(dāng)前土地“三權(quán)分置”研究需要處理好三個(gè)關(guān)系：改革與現(xiàn)行法律、理論與具體實(shí)踐、共性與個(gè)性。

第一，改革與現(xiàn)行法律。隨著中國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，許多問題都涉及法律問題。習(xí)近平總書記在談到法治和改革的關(guān)系時(shí)說：“改革要于法有據(jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進(jìn)改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循就’。需要推進(jìn)的改革，將來可以先修改法律規(guī)定再推進(jìn)[67]51?！奔炔荒苊撾x法律而改革，也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定而卻步不前。

第二，理論與具體實(shí)踐。改革是個(gè)理論問題，更是實(shí)踐問題。實(shí)踐是理論的來源和基礎(chǔ)，也是理論的最終目的。實(shí)踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，才能達(dá)到改造客觀世界的目的，而理論也只有同實(shí)踐結(jié)合，才能得到檢驗(yàn)與發(fā)展。中國有其特殊國情，既不能照搬照抄、全盤接受西方理論，也不能因個(gè)體經(jīng)驗(yàn)而完全排斥一般規(guī)則，而應(yīng)根據(jù)自身實(shí)踐情況，汲取傳統(tǒng)資源，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，不斷修正，在實(shí)踐中發(fā)展理論、提升理論。

第三，共性與個(gè)性的問題。在中國，由于各地區(qū)發(fā)展的不平衡性，共性與個(gè)性問題突出表現(xiàn)在，由地區(qū)經(jīng)驗(yàn)上升為國家政策、法律的規(guī)定是否能兼顧各地區(qū)發(fā)展的特殊性。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法律頂層設(shè)計(jì)必須考慮到各地區(qū)資源稟賦、人口數(shù)量、生產(chǎn)方式等因素的差異性，避免一刀切。由“大一統(tǒng)”的政治格局和地域多樣的復(fù)雜性決定的我國“一元多級(jí)”立法體制，能夠較好解決這個(gè)問題。既要維護(hù)中央立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，又要探索如何合理劃分中央和地方之間的權(quán)限，授權(quán)地方立法規(guī)范本地區(qū)的具體事宜。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)過三十多年的效率釋放，當(dāng)下正受到制度創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。而三權(quán)分置作為一種創(chuàng)新形式，其核心在于土地經(jīng)營權(quán)改革，它不僅關(guān)系到農(nóng)民生活、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且就法律發(fā)展史來看，也符合現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)法上“物權(quán)價(jià)值化” 的發(fā)展趨勢[57]6,[19]771-772。當(dāng)然，如何在實(shí)踐中和從制度上合理界定“三權(quán)”的內(nèi)涵，妥善處理所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，既不是單純的學(xué)理問題，也不是哪一個(gè)專業(yè)或?qū)W科可以解決的問題，只有多學(xué)科、多部門集思廣益、共同努力，才能推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革和中國農(nóng)村社會(huì)不斷向前發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：略

作者簡介:胡震,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系副教授;朱小慶吉,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法學(xué)系.

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第12期

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