十八大以來，在中央政策引領(lǐng)下農(nóng)村社區(qū)治理實踐取得顯著成效，同時，農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新也積累了豐富經(jīng)驗，推進(jìn)治理主體“融合發(fā)展”、治理手段“提檔升級”、治理過程“規(guī)范提升”、治理規(guī)劃“高位推進(jìn)”等創(chuàng)新維度，不斷體現(xiàn)著“共建共享”的治理理念。所謂“共建共享”，就是遵循以人為本的要求，體現(xiàn)共同參與的治理理念，把“共建”的治理過程與“共享”的治理目標(biāo)結(jié)合起來，是探索和實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想和實踐路徑?；诖?，為了不斷貫徹落實“共建共享”的指導(dǎo)思想與實踐路徑，以實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化、推動和諧社會發(fā)展的整體進(jìn)程，未來農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新需要進(jìn)一步從農(nóng)村社區(qū)治理主體規(guī)范機(jī)制、治理運(yùn)行機(jī)制及治理保障機(jī)制的角度進(jìn)行優(yōu)化和完善。

十八大以來，國家立足社會發(fā)展的現(xiàn)實環(huán)境，對新時期社區(qū)治理與發(fā)展進(jìn)行了新的理論闡釋和實踐部署，提出新的發(fā)展目標(biāo)。與此同時，在中央政策精神引領(lǐng)與治理理論的現(xiàn)實適應(yīng)性下，“農(nóng)村社區(qū)的治理是一個由基層政府、村委會、社會組織以及農(nóng)民等多元主體參與的過程”已成為學(xué)界共識。新時期農(nóng)村社區(qū)治理作為提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量和文明素養(yǎng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑，具有很強(qiáng)的實踐性，各地對農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制進(jìn)行了豐富的實踐探索，農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的發(fā)展和創(chuàng)新將有利于促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和諧、有序、長效發(fā)展。那么，何為良好的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制？十八屆五中全會指出要“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，這將是探索和實現(xiàn)中國社會治理現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)思想和實踐路徑。城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的重心與基礎(chǔ)，實現(xiàn)共建共享的社區(qū)治理也將是優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的指導(dǎo)思想和實踐路徑?；诖耍瑸檫M(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的正向功能，完善農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化，本文立足十八大以來的新常態(tài)，堅持理論與實踐相結(jié)合的方法，概括、總結(jié)農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的實踐成效與經(jīng)驗；同時遵循“共建共享”的指導(dǎo)思想與實踐路徑，以期用實踐完善理論，用理論指導(dǎo)實踐，更準(zhǔn)確地把握我國農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的優(yōu)化路徑。

一、正向功能：農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制實踐創(chuàng)新的成效

相比于城市社區(qū)，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步較晚，經(jīng)歷了地方試點和國家政策推進(jìn)兩個階段，國家政策推進(jìn)階段分別為2006-2008年建設(shè)實驗期及2009年至今全面推進(jìn)時期，今天，農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制仍處在建構(gòu)與完善過程中。十八大以來各地在國家政策引導(dǎo)下對農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制進(jìn)行了豐富的探索，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社區(qū)化的組織體系日益完善

在農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新實踐中，逐步完善社區(qū)治理組織體系是實現(xiàn)新時期農(nóng)村社區(qū)治理的基本要求，也是社區(qū)建設(shè)過程中的重要內(nèi)容。在十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的重大決定中，一個顯著特點的就是注重治理體系與治理能力建設(shè)。具體到社區(qū)層面，在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，原有的村莊邊界被逐步打破，新型農(nóng)村社區(qū)需要新型的、合法的組織架構(gòu)?？傮w來講，傳統(tǒng)的以農(nóng)村兩委為主要構(gòu)成的組織架構(gòu)逐步被打破，具有社區(qū)化特色，凸顯公共服務(wù)性質(zhì)、適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的社區(qū)治理組織體系在逐步發(fā)展完善，以農(nóng)村黨組織、群眾自治組織為主要依托的治理結(jié)構(gòu)逐步豐富。特別是十八大以來，為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)組織基本形成了包含社區(qū)黨組織、群眾自治組織、村務(wù)監(jiān)督組織、群團(tuán)組織、社會組織和集體經(jīng)濟(jì)組織等在內(nèi)的社區(qū)組織體系，在這一組織體系中核心是社區(qū)黨組織，主體是群眾自治組織，村務(wù)監(jiān)督組織作為制約性組織存在，群團(tuán)類組織發(fā)揮紐帶作用，社會組織和經(jīng)濟(jì)組織為補(bǔ)充。

（二）農(nóng)村社區(qū)群眾自治不斷拓展

“所謂社區(qū)自治是指脫離強(qiáng)制性干預(yù)的外部力量，社區(qū)內(nèi)各利益主體通過民主協(xié)商的方式來處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)呈現(xiàn)出自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的發(fā)展?fàn)顟B(tài)”。自十八大以來以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治制度在農(nóng)村社區(qū)進(jìn)一步建立與完善，推動社區(qū)自治不斷向前發(fā)展。在農(nóng)村社區(qū)治理的探索實踐中，通過農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新把農(nóng)民群眾組織起來，通過自治、自助、互助等方式，擴(kuò)大基層民主，保證農(nóng)民群眾依法行使民主權(quán)利，逐步滿足群眾各方面需求，也不斷增強(qiáng)了社區(qū)組織的吸引力和凝聚力。如在十八大以后村務(wù)監(jiān)督委員會逐步在全國范圍內(nèi)全面鋪開并進(jìn)一步制定、規(guī)范詳細(xì)工作規(guī)則，貴州省在2012年部分試點，到2013年全面鋪開。與此同時，農(nóng)村社區(qū)黨組織“兩推一選”或“公推直選”也在進(jìn)一步大力推行；村民代表大會、協(xié)商議事會召開逐步常規(guī)化、制度化；村民理事會成為農(nóng)村社區(qū)進(jìn)一步創(chuàng)新村民自治的新形式；通過深化集體產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的正向效能也將進(jìn)一步發(fā)揮?？偠灾?，隨著農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制改革創(chuàng)新的不斷深入，農(nóng)村群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的意識與能力不斷提升、途徑與方式不斷完善與拓展，這都推動了農(nóng)村社區(qū)群眾自治進(jìn)一步的延伸，使農(nóng)村基層民主在新形勢下不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

（三）農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能逐步凸顯

創(chuàng)新服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，在農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的不斷探索與實踐中，農(nóng)村社區(qū)管理色彩有所淡化，服務(wù)功能逐步增強(qiáng)。十八大以來，為爭取使農(nóng)村社區(qū)居民能近距離享受到公共服務(wù)，政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能將部分公共服務(wù)逐步向農(nóng)村社區(qū)下沉，目前大部分農(nóng)村社區(qū)都具有了計劃生育、人口普查、殘聯(lián)、法律援助、社區(qū)矯正、低保、勞動保障、經(jīng)濟(jì)普查等多項公共服務(wù)。大量與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的政府公共服務(wù)下放到社區(qū)，縮小了服務(wù)半徑，使便民、利民的服務(wù)理念進(jìn)一步深化。二是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率逐步提升，截至2014年底，全國各?。▍^(qū)、市）共建成農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心7657個，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站5.8萬個，農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)到了11.3%，初步建立起縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—農(nóng)村社區(qū)三級聯(lián)通的農(nóng)村基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；三是十八大以來農(nóng)村社區(qū)作為社會治理的基層基本單元，其管理服務(wù)的透明度、公正度、公信度和群眾的參與度進(jìn)一步提高，農(nóng)村社區(qū)治理主體逐步實現(xiàn)了多元參與，促進(jìn)社區(qū)治理主體由管理到服務(wù)的意識與方式的轉(zhuǎn)變。

二、創(chuàng)新維度：農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新經(jīng)驗總結(jié)

十八大以來農(nóng)村社區(qū)治理實踐已取得長足發(fā)展，并獲得了一定的社會發(fā)展效益。各地根據(jù)地方實際、注重從不同的角度、針對具體問題對農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制進(jìn)行實踐創(chuàng)新，為我們進(jìn)一步完善農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制提供了豐富的經(jīng)驗依托，十八大以來農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新積累的積極經(jīng)驗包括：

（一）社區(qū)治理主體“融合發(fā)展”，多元化與社會化并重

首先，農(nóng)村社區(qū)治理作為社會治理的基礎(chǔ)工程，遵循社會治理的發(fā)展要求。現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的農(nóng)村社區(qū)治理格局成為農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的共識。因此我們有理由相信農(nóng)村社區(qū)治理發(fā)展的一項重要任務(wù)就是打破傳統(tǒng)單一管理局面，實現(xiàn)多元化、社會化的治理格局。二是從目前全國創(chuàng)新經(jīng)驗來看，各地積極培育新型治理主體。一方面注重利用本土資源，培育服務(wù)性、公益性、互助性的社會組織，如各地探索的“鄉(xiāng)賢理事會”、“村民議事會”、群眾性志愿者隊伍等。另一方面政府通過購買服務(wù)，引入專業(yè)社工人員、農(nóng)村法律顧問等為農(nóng)村治理新生力量。如湖北宜昌通過政府財政補(bǔ)貼的方式，推動法律顧問進(jìn)農(nóng)村社區(qū)，到目前為止，全市1591個村（社區(qū)）全部聘請了法律顧問，簽約率達(dá)100%。三是在各地的具體實踐中，重視在“黨政主導(dǎo)”的前提下，優(yōu)化農(nóng)村組織架構(gòu)，理順基層管理體制。逐步形成“黨委+總支+特色黨支部”的組織架構(gòu)；并通過理順自治組織關(guān)系，形成“村黨委+村民（代表）大會、村民委員會、村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會”的農(nóng)村治理組織結(jié)構(gòu)。比如連云港海州區(qū)的“一委三會”社區(qū)治理模式，就是以優(yōu)化基層體制為創(chuàng)新點提升農(nóng)村社區(qū)治理效能。我們可以看出，在農(nóng)村社區(qū)治理實踐中地方通過完善既有組織架構(gòu)、培育群眾性的社會組織、非政府組織等調(diào)動社會力量，追求治理主體多元化、社會化，不斷探尋全民治理合力。

（二）社區(qū)治理手段“提檔升級”，信息化與法治化兼具

隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)治理手段“升檔進(jìn)位”，不斷精細(xì)化，主要體現(xiàn)在日益重視信息化和法治化建設(shè)。一是重視信息平臺的搭建。目前，農(nóng)村社區(qū)治理的主要方式之一就是依托現(xiàn)代信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)式治理，充分依托現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，“一站式”服務(wù)不斷推廣。通過進(jìn)一步擴(kuò)大信息的應(yīng)用，實現(xiàn)信息資源的共享，利用信息技術(shù)整合服務(wù)功能、優(yōu)化服務(wù)流程，實現(xiàn)社區(qū)治理的便捷化與專業(yè)化。如江蘇常熟碧溪推行“一站式”服務(wù)，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，聯(lián)通信息，建立“一站式”服務(wù)大廳和公共資源交易服務(wù)中心；廣東湛江“村務(wù)ｅ路通”運(yùn)用信息化手段建立信息公開平臺，提高了村務(wù)公開的全面性和透明性，有助于消除干群之間的隔閡。二是各地在社區(qū)治理實踐中注重貫徹“法治”思維，有意識地引導(dǎo)各個治理主體依法歸位，并將“法治”理念貫徹到具體行動和社區(qū)建設(shè)中。如羅湖區(qū)以“法治”為思路，形成了以“活化賦權(quán)”為核心的社區(qū)治理法治化建設(shè)思路。三是通過完善社區(qū)治理規(guī)則與制度，推進(jìn)社區(qū)法治進(jìn)程。江蘇張家港市推動“多位一體”治理創(chuàng)新，通過制定議事規(guī)則、協(xié)商通過《村民自治章程》及其《實施細(xì)則》、《村規(guī)民約》、規(guī)范決策程序、強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督等完善制度，推進(jìn)基層法治進(jìn)程。從全國各地的實踐來看，農(nóng)村社區(qū)治理注重利用現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，優(yōu)化治理手段；同時農(nóng)村社區(qū)治理的法治意識不斷提升，社區(qū)治理的法治化是實現(xiàn)國家依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，也是實現(xiàn)社區(qū)“善治”的必然要求。

（三）社區(qū)治理過程“規(guī)范提升”，民主化與合作化共榮

農(nóng)村社區(qū)治理主體平等、有效地參與社區(qū)治理是實現(xiàn)社區(qū)治理主體的合力效能的基本要求。十八大以來在多元共治的社區(qū)治理格局建構(gòu)中，農(nóng)村社區(qū)治理過程逐步規(guī)范，且更加注重民主與合作。首先是農(nóng)村社區(qū)開始注重社區(qū)協(xié)商制度或機(jī)制的建立。通過社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)，搭建協(xié)商參與平臺，激發(fā)社會活力，促進(jìn)社區(qū)治理過程的民主化。如江蘇張家港以“服務(wù)居民、造福群眾”作為社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點，建設(shè)社區(qū)協(xié)商機(jī)制。此外，從整體來看目前全國35%的農(nóng)村每年召開村民會議，57%的農(nóng)村每年召開1次以上村民代表會議。二是社區(qū)協(xié)商內(nèi)容豐富。從各地社區(qū)協(xié)商議事制度或機(jī)制的建設(shè)意見來看，不僅包括需要在農(nóng)村社區(qū)落實的黨和政府的方針政策、工作部署；法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的各類事項；涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)。還包括了當(dāng)?shù)鼐用穹从硰?qiáng)烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛。三是農(nóng)村社區(qū)治理注重過程體驗，多元主體的聯(lián)動協(xié)作、互動表達(dá)，以及治理主體的自我調(diào)節(jié)，以提升社區(qū)治理的聯(lián)合效力。湖北省武昌區(qū)“三社協(xié)作”模式，以社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社協(xié)作”為切入點，積極重建基層治理體系，逐步形成了政府治理與“三社協(xié)作”互聯(lián)、互動、互補(bǔ)的社區(qū)治理格局；山東省的“四社聯(lián)動”建設(shè)，探索建立社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才、社區(qū)志愿者“四社聯(lián)動”；江西省創(chuàng)新建立了以社區(qū)為平臺、社區(qū)社會組織為載體、社區(qū)社會工作為支撐、社區(qū)志愿者為補(bǔ)充、社區(qū)“兩代表一委員”為橋梁的“五社聯(lián)動”社區(qū)治理機(jī)制。治理過程的民主化與合作化，體現(xiàn)了國家治理的政策要求，同時也符合社會發(fā)展的形勢，有利于理順、解決多元利益交織的社區(qū)事務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)治理效力。

（四）社區(qū)治理規(guī)劃“高位推進(jìn)”：統(tǒng)籌化與多樣化伴生

國家與地方層面都對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展不斷做出制度性安排，制定支持措施，以國家政策為引領(lǐng)、地方政策為支撐、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)治理規(guī)劃框架正在形成。首先在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，各地社區(qū)治理規(guī)劃更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。進(jìn)一步講，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村社區(qū)治理是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段，因此各級政府在對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行治理規(guī)劃時，針對制約社區(qū)治理的具體問題和群眾反映的具體要求，更加注重在城鄉(xiāng)聯(lián)建、規(guī)劃統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進(jìn)行部署安排。如江蘇九江通過在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行對接，將城市和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組合并為“城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。在制定規(guī)劃、出臺政策、預(yù)算經(jīng)費時，統(tǒng)籌安排，全面兼顧，形成城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)對接互動、共同推進(jìn)的機(jī)制。二是注重社區(qū)建設(shè)的制度完善。通過加強(qiáng)社區(qū)治理領(lǐng)域的頂層制度設(shè)計和政策供給，實現(xiàn)與基層實踐的有效對接。如浙江省先后制定出臺《關(guān)于全面推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)管理服務(wù)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)、社團(tuán)、社工建設(shè)進(jìn)一步完善社會管理體制的意見》、《關(guān)于扎實做好城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對共建工作的通知》、《嘉興市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》、《加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)村級服務(wù)中心建設(shè)》等一系列文件。三是社區(qū)治理規(guī)劃地方特色明顯，呈現(xiàn)出多樣性。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷著中央政策部署、地方政府規(guī)劃、社區(qū)治理具體創(chuàng)新的發(fā)展路徑。從當(dāng)前來看，在地方規(guī)劃過程中，山東省強(qiáng)調(diào)“適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新形勢，扎實推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)”、湖南省通過“健全農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，提升農(nóng)村居民幸福指數(shù)”、四川省“創(chuàng)新自治機(jī)制、激發(fā)居民參與、全面提升農(nóng)村社區(qū)自治和服務(wù)功能”等，各地形成了各具特色的制度化的發(fā)展規(guī)劃。城鄉(xiāng)社區(qū)治理規(guī)劃的統(tǒng)籌化、多樣化體現(xiàn)了地方政府根據(jù)各地發(fā)展現(xiàn)狀，有意識地加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理在政策、制度、資源分配等方面的平等性、針對性，以推動城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的整體進(jìn)程。

三、優(yōu)化路徑：完善共建共享的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制

在農(nóng)村社區(qū)治理的理論研究中，我們也許會發(fā)現(xiàn)“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行動者；意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)”。但是這并不意味著治理已是一個完美的結(jié)果，因為新事物的產(chǎn)生往往伴生不規(guī)范的現(xiàn)象，對于農(nóng)村社區(qū)治理而言，農(nóng)村社區(qū)治理的實踐與探索作為一個牽涉多元治理主體的動態(tài)發(fā)展過程，在遇到現(xiàn)實的治理問題時，僅在理論中探尋難以解決具體問題，需要根據(jù)現(xiàn)實態(tài)勢進(jìn)行系統(tǒng)、實時的綜合推進(jìn)。農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制也需要根據(jù)現(xiàn)實創(chuàng)新成果與進(jìn)展進(jìn)一步總結(jié)和完善，十八大以來在中央政策精神的引領(lǐng)下，各地進(jìn)行了豐富的實踐探索、積累了豐富的經(jīng)驗，為我們進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制提供了豐富的經(jīng)驗依托。

與此同時，十八屆五中全會《建議》，進(jìn)一步明確提出了“全民共建共享的社會治理”發(fā)展要求，更加明確了社會治理并不是簡單的管理與被管理的關(guān)系，而是共同參與的理念，這為社區(qū)治理機(jī)制優(yōu)化與完善提供了指導(dǎo)思想與實踐路徑。而所謂“共建共享的社會治理就是各治理主體比較充分地參與，進(jìn)行比較充分地協(xié)商，達(dá)到盡可能大的共識，進(jìn)而采取相互配合的治理行動”。而且全民共建共享作為馬克思主義理論的進(jìn)一步發(fā)展，既體現(xiàn)了馬克思主義一如既往地把人作為全部人類活動和全部人類關(guān)系的本質(zhì)、基礎(chǔ)；同時也體現(xiàn)了過程與結(jié)果目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。基于此，筆者將在理論與實踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上，遵循共建共享這一核心指導(dǎo)思想、從整體的角度進(jìn)一步總結(jié)和探索農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的發(fā)展和優(yōu)化路徑。

（一）健全“黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同”的農(nóng)村社區(qū)治理主體規(guī)范機(jī)制

1.以合作、互動為導(dǎo)向，促進(jìn)政府管理與社區(qū)自治的良性互動

以合作、互動為導(dǎo)向的主體規(guī)范機(jī)制的建構(gòu)，實際主要是對治理主體進(jìn)行功能的定位和主體關(guān)系的規(guī)整與重塑，以爭取多元治理的最大效能。在國家政策引導(dǎo)下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中一個很重要的主體關(guān)系就是政府與群眾自治組織的關(guān)系。十八大報告指出：“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合?！睘檎c群眾自治組織關(guān)系定位提供了良好的方向指引，表明實現(xiàn)政府管理與基層民主的有機(jī)結(jié)合需要在農(nóng)村社區(qū)治理中實現(xiàn)政府管理與基層群眾自治的有效銜接，建立良性互動機(jī)制。但長期以來由于體制改革跟進(jìn)緩慢，使政府與社區(qū)自治組織缺乏有效銜接，社區(qū)政務(wù)過重。一些基層政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)的、自上而下的管控式工作方法管理農(nóng)村自治組織，將其“附屬行政化”及其干部“官僚化”，因此容易導(dǎo)致基層政府不加分類地將過多的行政任務(wù)直接下派，致使有些農(nóng)村社區(qū)行政任務(wù)過重。如何實現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動？有兩個著力點：一是要理順政府與基層群眾自治組織的關(guān)系。基層政府與自治組織應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是上下級隸屬關(guān)系，長期以來兩者“領(lǐng)導(dǎo)—被領(lǐng)導(dǎo)”的邏輯關(guān)系，已滲透到農(nóng)村治理生態(tài)中。需要通過政府職能轉(zhuǎn)變實現(xiàn)由管控到主導(dǎo)、服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變；同時通過完善法律規(guī)章條例，如《中華人民共和國村民委員會組織法》，進(jìn)一步明確兩者在農(nóng)村社區(qū)治理中的法定職責(zé)。二是從政府角度來講，要嚴(yán)格遵循“權(quán)力下放、資金下?lián)?、服?wù)下沉”的發(fā)展思路。首先，完善類似《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》和《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項》等具有法律效力的規(guī)定，對行政事務(wù)進(jìn)行分類，把社會性、群眾性的工作交由自治組織承擔(dān)，做到“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”。另外，面對政府與群眾自治組織之間繁重的行政任務(wù)，可建立村（居）干事制度、“一委兩站”等，將農(nóng)村基層過重的行政性事務(wù)從群眾自治組織的工作任務(wù)中剝離出來，以解決長期困擾基層群眾自治發(fā)展的行政化難題。

2.以共建、共享為核心，實現(xiàn)社區(qū)一核多元的共同治理格局

面對農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，利益結(jié)構(gòu)日益多元，農(nóng)村社區(qū)治理早已不再是簡單的基層群眾的自治行為。從實然層面來看，在農(nóng)村社區(qū)治理的探索實踐逐步包含了黨、政府、社會組織、群眾自治組織與公民等在內(nèi)的多元治理主體，但是，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，如何規(guī)范各治理主體、建構(gòu)起一個相互合作的關(guān)系體系？還需進(jìn)一步理順。比如，在我國大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)黨委與村委多是交叉任職，農(nóng)村社區(qū)黨務(wù)、村務(wù)缺乏合理有效的劃分，在繁雜的社區(qū)治理事務(wù)中，村務(wù)繁重，黨作為領(lǐng)導(dǎo)者、利益整合者、服務(wù)者的角色地位往往存在被忽視的現(xiàn)象。與此同時，將社會組織納入社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)主要是推動社區(qū)建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才隊伍為支撐的社區(qū)服務(wù)管理新機(jī)制。但是目前我國社會組織發(fā)展的長效機(jī)制還未建立，社會組織與政府之間存在、互動不足、功能存在重疊與交叉，社會組織參與社區(qū)治理的競爭力和生存能力都有待提高。針對現(xiàn)實問題，我們需要以需求為導(dǎo)向，以職能互補(bǔ)、平等合作為原則，進(jìn)一步規(guī)范多元治理主體關(guān)系。首先在明確了政府的職能地位之后，基層黨組織作為黨在基層的落腳點，要整合和集中群眾的利益訴求、化解矛盾、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，進(jìn)一步凸顯領(lǐng)導(dǎo)者、服務(wù)者和利益整合者的角色功能，以獲得持久的合法性支持。二是要完善基層群眾自治體系，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)獨立、制約，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的村委會、居民代表大會、監(jiān)督委員會分工明確、相互制約、管理規(guī)范的組織體系；明確群眾自治組織自我管理、自我服務(wù)的角色定位；嚴(yán)格踐行和完善居民代表大會、監(jiān)督委員會的相關(guān)法規(guī)制度，以保障其實際效力發(fā)揮。三是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)治理事務(wù)的現(xiàn)實需要和各個治理主體的職能互補(bǔ)的原則，積極培育特色群眾性社會組織，有條件的地方可引入專業(yè)性社會組織。四是通過教育、引導(dǎo)、激勵等激發(fā)群眾參與熱情，更主要的是通過鞏固和重塑農(nóng)村社區(qū)的公共性，探尋利益聯(lián)結(jié)點，以提升集體行動力。五是通過類似社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會、社區(qū)事務(wù)協(xié)商會、社區(qū)事務(wù)聽證會、社區(qū)懇談會等平臺搭建，為多元治理主體參與社區(qū)事務(wù)提供交流、合作的平臺，從而推動治理主體對社區(qū)事務(wù)實現(xiàn)由被動執(zhí)行向積極參與轉(zhuǎn)變，建立起規(guī)范化的共建機(jī)制和合作關(guān)系，平等地治理社區(qū)事務(wù)，共享發(fā)展效益。

（二）優(yōu)化“以人為本、服務(wù)為先”的農(nóng)村社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制

1.以惠及民生為動力源，豐富農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系

社會創(chuàng)新治理的基點在社區(qū)，但是核心在服務(wù)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村社區(qū)各類社會群體聚居、各種利益關(guān)系交織，使得傳統(tǒng)農(nóng)村社會的公共性在不斷流失、變異，而發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的一個重要作用就是它能夠減緩農(nóng)村社會公共性流失、促進(jìn)農(nóng)村社會公共性成長和建構(gòu)農(nóng)村社會公共性，以推動農(nóng)村社區(qū)的良性運(yùn)行。但是面對這樣一個內(nèi)容豐富、工作量大的系統(tǒng)工程，以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給體制已不能滿足日益增長的多樣化的公共需求，薩瓦斯曾提出公共服務(wù)供給的民營化概念，其核心是“更多依靠市場和民間組織，更少依賴政府來滿足公眾的需求”。因此可通過完善公共服務(wù)供給機(jī)制進(jìn)一步推動社區(qū)長效發(fā)展。在當(dāng)前階段來看，社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的主要著力點在于要進(jìn)一步整合政府、市場、社會力量，尋求政府以外的多元社區(qū)公共服務(wù)供給主體，并將其納入社區(qū)公共服務(wù)供給體系，豐富公共服務(wù)供給的選擇，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。但是建立有效的社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制除卻要明確公共服務(wù)供給的主體外，僅僅強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共服務(wù)供給的多元主體參與還不足夠，鑒于現(xiàn)實利益需求的多樣性和分散化，需要形成規(guī)?；⒁?guī)范化的服務(wù)形式和運(yùn)行機(jī)制。具體而言：一是提高政府公共服務(wù)能力，因為政府仍將是社區(qū)公共服務(wù)的直接供給者，但是要更加注重行政性公共服務(wù)供給。二是發(fā)揮社區(qū)自治性公共服務(wù)的功能，通過創(chuàng)新方式，調(diào)動農(nóng)村社區(qū)居民的自我管理、自我服務(wù)的意識，如可根據(jù)農(nóng)村社區(qū)具體事務(wù)和農(nóng)村社區(qū)居民的切實需求，制定類似服務(wù)積分兌換的獎勵方式，通過物質(zhì)激勵與精神鼓勵相結(jié)合的方式提高農(nóng)村社區(qū)居民自我服務(wù)、服務(wù)社區(qū)的積極性。三是通過社會組織的培育，完善社區(qū)互助性公共服務(wù)，如社區(qū)教育、社區(qū)自助養(yǎng)老等。四是市場作為體現(xiàn)民需多樣性的存在，建立市場準(zhǔn)入機(jī)制，充分發(fā)揮市場多樣性、靈活性的服務(wù)功能。五是拓展和規(guī)范社區(qū)公共服務(wù)的準(zhǔn)入渠道，讓各主體都有均等的機(jī)會發(fā)揮自己的作用；同時通過公共服務(wù)分類整合，讓公共服務(wù)供給更加合理化。六是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在國家政策推動下進(jìn)行，因而在規(guī)范多元公共服務(wù)供給主體的關(guān)系與明確職能定位的基礎(chǔ)上，也離不開政府宏觀上積極有效地引導(dǎo)與規(guī)范。

2.以激發(fā)活力為切入點，探索多種形式的社區(qū)協(xié)商制度

從應(yīng)然的角度來講，我國農(nóng)村社區(qū)治理是一個包括政府、社會組織、群眾自治組織、農(nóng)村居民等多元主體參與的過程，但是無論是政府政策引導(dǎo)、市場資本進(jìn)入還是城市反哺帶動，都只是農(nóng)村社區(qū)場域內(nèi)社會發(fā)展的外在助推力，農(nóng)村社區(qū)居民作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理的直接承載者，是農(nóng)村社區(qū)治理的具體實踐主體和發(fā)展內(nèi)動力。而社區(qū)協(xié)商議事作為保障居民權(quán)利，加強(qiáng)基層民主建設(shè)的重要要求和有效途徑，將是一項積極有益的探索。正如科恩在《論民主》一書中指出：“民主過程的本質(zhì)就是參與決策。”那么在牽涉多元利益主體的社區(qū)公共事務(wù)治理中，建立有效的社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制將成為各利益主體有效參與公共決策的重要途徑，也成為發(fā)揚(yáng)民主、提升居民積極性的重要方式之一。各地雖已逐步認(rèn)識到建立社區(qū)協(xié)商機(jī)制的重要性，但依然有些問題需要厘清。首先要完善議題搜集機(jī)制，可建立包括“政府—黨委—基層社區(qū)”在內(nèi)的層級聯(lián)動機(jī)制，通力合作、廣泛收集議題，同時議題要以民生為導(dǎo)向，體現(xiàn)民意、貼近民需。二是建立和完善多元治理主體參與協(xié)商議事的準(zhǔn)入機(jī)制、利益訴求機(jī)制、民主評價機(jī)制，并通過聽證會、社區(qū)重大事項表決、社區(qū)工作詢問和社區(qū)工作監(jiān)督等多種形式，暢通相關(guān)主體參與社區(qū)協(xié)商議事的渠道，以實現(xiàn)社區(qū)治理的多元協(xié)商、充分論證、集體議決與民主監(jiān)督。三是要建立有效、合理的決策規(guī)則和程序，引導(dǎo)各利益主體有序參與協(xié)商過程，防止“泛民主化”；同時要遵循科學(xué)、民主原則，保障協(xié)商機(jī)制中各主體對話的對等性，爭取將社區(qū)協(xié)商議事建立在廣泛民意支持基礎(chǔ)上，這樣才能保證協(xié)商議事的順利進(jìn)行。四是協(xié)商方式融合運(yùn)用各種先進(jìn)的技術(shù)和方法，使社區(qū)治理更加現(xiàn)代化、科學(xué)化、專業(yè)化。五是協(xié)商結(jié)果要公布及時，結(jié)果的執(zhí)行要自覺接受監(jiān)督，對執(zhí)行的效力要及時反饋，保障其與民意的有效對接。

（三）完善“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度規(guī)范”的農(nóng)村社區(qū)治理保障機(jī)制

1.通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互惠，促進(jìn)社會資源開發(fā)整合

農(nóng)村社區(qū)將是一個為農(nóng)村居民提供更多、更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的社區(qū)共同體。通過觀察社區(qū)治理實踐發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)治理是個系統(tǒng)工程，需要大量的人力、物力、財力的投入，但是長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村發(fā)展落后于城市。農(nóng)村社區(qū)治理作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是實現(xiàn)社區(qū)治理機(jī)制效能的重要保障之一。但是如果外部資源的單向輸入，缺乏與內(nèi)部資源的有效互動，也會使農(nóng)村社區(qū)外部資源的投入無法與地方具體需求有效對接。一方面會表現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)資源投入的不均等性，極易造成資源過剩與資源貧乏的矛盾狀態(tài)。另一方面內(nèi)部機(jī)制與外部資源的“反哺力”不契合，也會造成本身的落敗。如安徽小崗村的“資源進(jìn)村”，并未帶來預(yù)想的效益，反而使獲得外部資源支持的小崗村因利益分配陷入矛盾，甚至陷入村莊裂變和村規(guī)消亡的困境。因此農(nóng)村社區(qū)治理作為一個內(nèi)容繁復(fù)的系統(tǒng)工程，應(yīng)堅持在國家和政府領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用政策紅利，調(diào)動社區(qū)自身力量，廣泛吸收社會組織的幫助，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源整合機(jī)制，實現(xiàn)社區(qū)治理功能的開發(fā)和強(qiáng)化。從目前各地規(guī)劃來看，逐步注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，但如何實現(xiàn)農(nóng)村與城市資源接軌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源整合機(jī)制？依然需要進(jìn)行思考，筆者認(rèn)為可從以下幾個方面努力：一是明確資源整合機(jī)制的基本整合內(nèi)容，如可包括“資源聯(lián)姻”、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供均等化、城鄉(xiāng)組織聯(lián)建、產(chǎn)業(yè)互動等。二是充分利用信息技術(shù)，搭建公共信息平臺，實現(xiàn)內(nèi)容整合、服務(wù)整合、信息發(fā)布整合、網(wǎng)絡(luò)傳輸整合和影響力整合等，這樣有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)信息資源的共建共享，讓各類資源盡可能得到合理、充分地利用。三是要暢通城鄉(xiāng)資源流通渠道，實現(xiàn)融合發(fā)展，如通過建立鄉(xiāng)賢理事會，分享外出鄉(xiāng)賢帶來的政策、經(jīng)濟(jì)、資源紅利；通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元體制下的制度困境，打破固化的成員邊界，給集體經(jīng)濟(jì)解綁；探尋符合科學(xué)發(fā)展觀要求的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動，通過激活集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。四是在人力、財政、政策的具體投入上兼顧城鄉(xiāng)的具體需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展機(jī)會的均等性。城鄉(xiāng)需求結(jié)構(gòu)不盡相同，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)除了滿足生活需要以外，還涉及滿足農(nóng)民生產(chǎn)所需的生產(chǎn)公共性服務(wù)。因此城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源整合機(jī)制要注重城鄉(xiāng)社會發(fā)展的均衡性，但同時還要尊重城鄉(xiāng)社區(qū)差異，重視農(nóng)村的鄉(xiāng)土味道，注重滿足和實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的具體和切實需求。

2.突出制度化、法治化，完善農(nóng)村社區(qū)法律服務(wù)體系

農(nóng)村社區(qū)早已不再是封閉、低流動性的社會，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、工業(yè)化的沖擊，以傳統(tǒng)農(nóng)村道德規(guī)范、文化習(xí)俗為基礎(chǔ)的“內(nèi)生性制度”的社會約束作用式微，甚至逐步走向瓦解，而新時代背景下的約束機(jī)制還沒有完全成型，從而使農(nóng)村社區(qū)治理規(guī)則存在“內(nèi)生性制度”缺陷。在國家逐步授權(quán)村民自治的過程中，內(nèi)在性制度缺失極易造成農(nóng)村威權(quán)治理，而這在一定程度上會影響農(nóng)村社區(qū)多元治理主體平等參與的效力。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！奔訌?qiáng)基層法治建設(shè)是實現(xiàn)依法治國的重要基礎(chǔ)，同時，對于農(nóng)村社區(qū)治理而言，法律制度的規(guī)范化和制度化監(jiān)管也始終是社區(qū)治理創(chuàng)新及其成果的重要保障，也是改善“內(nèi)生性制度”不足帶來的制度困境的重要方式。因此建構(gòu)制度規(guī)范的法治治理機(jī)制，將是農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制發(fā)展的必然要求。那么如何具體將法治思維、方法和效力機(jī)制真正融入社區(qū)治理，建構(gòu)起法治治理機(jī)制？從法治視域來看，創(chuàng)新社會治理的最終目標(biāo)就是追求社會治理形式的合法化和主體行為的合法化和規(guī)范化，所以實現(xiàn)社區(qū)治理的制度化與法治化有以下著力點：一是完善社區(qū)自治組織規(guī)章、鄉(xiāng)規(guī)民約，建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的社區(qū)法律體系，充分發(fā)揮它們在構(gòu)建多層次多領(lǐng)域法治治理機(jī)制中的重要作用。二是要完善基層法律服務(wù)體系，培養(yǎng)基層法律服務(wù)工作者，構(gòu)建起包括農(nóng)村社區(qū)法律工作者、社區(qū)人民調(diào)解員等在內(nèi)的社區(qū)專業(yè)法律工作者隊伍；同時通過建立相應(yīng)的激勵制度，保證法律人才服務(wù)社區(qū)的穩(wěn)定性；還可通過政府購買服務(wù)，保障農(nóng)村社區(qū)治理中專業(yè)法律人才的有效供給。三是切實加大農(nóng)村社區(qū)法制宣傳教育，提高農(nóng)村社區(qū)居民的法制意識，使社區(qū)成員知法、懂法、守法、用法，從源頭上預(yù)防、化解矛盾，真正把農(nóng)村社區(qū)治理工作納入法治軌道。四是定期組織社區(qū)干部和志愿者進(jìn)行法制知識培訓(xùn)，提高社區(qū)工作者對法律的認(rèn)知和應(yīng)用能力，同時注重提升基層黨組織的法治素養(yǎng)，充分發(fā)揮其在基層的戰(zhàn)斗堡壘作用。

作者簡介：

陳榮卓（1980—），男，湖北武漢人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師。

劉亞楠（1991—），女，山東青州人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院碩士研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 社會主義研究編輯部

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