中國土地制度百年來經(jīng)過了四次重大變革，每次變革都引發(fā)中國社會與經(jīng)濟的巨大變化，對中國社會經(jīng)濟與政治產(chǎn)生了深刻的影響。本文主要談三個方面：一是土地制度四次大變革的回顧和反思；二是歷史經(jīng)驗與認(rèn)識的誤區(qū)：探索成本與試錯代價；三是制度遺產(chǎn)與對現(xiàn)實土地制度改革的啟示。

一、土地制度四次重大變革的回顧和反思

1.平均地權(quán)

第一次重大的土地制度變革是從20世紀(jì)前期一直到1950—1952年的土地改革（以下簡稱“土改”）完成。

1950年初的土改是一次全面的、自上而下的強制性變遷，也是一場轟轟烈烈的革命。我的問題是，在此之前和在此之后土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了什么樣的變化呢？在新中國成立前是土地私人產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民對于土地是具有所有權(quán)的，可以說土地私人產(chǎn)權(quán)的觀念深入人心。普遍存在的土地交易契約表明，農(nóng)民可以在法律范圍內(nèi)對土地隨意處置，包括買賣、租佃及其他各種形式的交易。土地交易契約也可以用于土地轉(zhuǎn)讓、交易，在經(jīng)濟利益方面的細節(jié)都可以在契約當(dāng)中進行規(guī)定。

但是在土改之后，土地所有制發(fā)生了什么樣的變化呢？在人們的印象當(dāng)中往往會有一種錯覺，革命先烈拋頭顱灑熱血，就是為了推翻土地私有制，通過土改建立土地公有制。事實上，土改之后，從1952—1957年，土地所有制仍然是土地私人產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)證，可以對土地進行自由的處置，包括買賣。我們的出發(fā)點就是通過土改讓農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)，只是說更為平均化，也就是平均地權(quán)，確切地說是為了改變過去那種不太平等的現(xiàn)象。1950年頒布實施的《土地改革法》在以前的解放區(qū)法律基礎(chǔ)之上，進一步從法律層面保障了農(nóng)民的土地所有權(quán)。土地改革完成后，由人民政府發(fā)放土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者享有自由經(jīng)營、買賣及租賃的權(quán)利，也就是農(nóng)民在這些方面對這塊土地擁有和過去一樣的自由處置的權(quán)利。

1954年頒布的《憲法》是新中國第一部憲法，規(guī)定國家依照法律保護農(nóng)民土地所有權(quán)。一直到互助組、初級社仍然是農(nóng)民依法享有土地所有權(quán)，從初級社以后，也只是由初級社統(tǒng)一使用。這是第一次重大的變革。通過這次變革，我們應(yīng)該了解的是，我們所追求的是讓農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)，因為土地是他們最重要的財產(chǎn)。變革所產(chǎn)生的變化是平均了地權(quán)。平均地權(quán)是從蘇區(qū)到解放區(qū)的嘗試，再到解放后逐步全面覆蓋。在這個過程中，是通過暴力革命來實現(xiàn)平均地權(quán)的。

平均地權(quán)之后，過去的土地交易契約、土地產(chǎn)權(quán)證都被燒毀。地主的土地和所有財產(chǎn)，強制性地全部拿出來然后平均進行分配。其間發(fā)生的鎮(zhèn)壓與血腥行為，在當(dāng)時秉承的是革命倫理，是時代的產(chǎn)物；這無須粉飾，不能以今日的市場倫理來加以評判。

平均地權(quán)是20世紀(jì)的主流思想，最初是由孫中山先生提出來的?！叭裰髁x”之“民生主義”就是平均地權(quán)、節(jié)制資本，在當(dāng)時是一種新的認(rèn)識。有關(guān)三民主義的讀本，20世紀(jì)中后期是臺灣學(xué)生的公共課?，F(xiàn)在來看孫中山先生的認(rèn)識，有很多是感性的認(rèn)識，因為歷史畢竟有了很大的發(fā)展。

在土改的時候，平均地權(quán)應(yīng)該說成了全國人民基本上的共識。比如我最尊敬的一位前輩是西南聯(lián)大畢業(yè)的，那時候教授家里通常土地不少。一方面他家里面的土地被平均分配了，另外一方面他自己又參加另一個地方的土改工作小組。他跟我談到，自己心里面是有些矛盾和沖突的，但是想到這是一種美好的革命，所以就義無反顧的做好土改工作。

當(dāng)時反對土改的幾乎就是那么一兩個人，其中一個就是康奈爾大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)博士董時進教授，他上書毛澤東反對土改，結(jié)果石沉大海。董時進認(rèn)為毛澤東正好去蘇聯(lián)，沒有看到他的報告。他提到如果這些農(nóng)民都不能積累財產(chǎn)，沒有上進、晉升的階梯，這還有激勵作用嗎？因為農(nóng)民就是靠拼命地努力獲得更多的土地，成為富裕農(nóng)民，使自己的生活變得更美好的，也就是讓土地配置到勞動能手之中，才能提高土地生產(chǎn)效率，社會經(jīng)濟才有發(fā)展的可能性。相反，如果積累了土地和財富之后，就把它平均分配掉，誰還會增加土地投入？土地產(chǎn)出與生產(chǎn)力不會增加，社會經(jīng)濟就不會有發(fā)展。但在當(dāng)時高漲的革命熱潮之下，缺乏這樣的遠見。

平均地權(quán)的理想從孫中山先生提出到中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)，它的目標(biāo)是什么呢？在具體的過程當(dāng)中，又遇到了什么樣的問題？1949年湖南土改，安化縣有一位14歲的蔣姓男孩，母親癱瘓，母子倆分到了兩份田約2畝，可是無力耕地；半年后母親病逝，這位14歲的男孩擁有兩份田。鄰居家是1名壯漢，也分到1畝地，勞動力閑置；一年后聚了兒媳婦，生育了孩子，可一家三口只有1畝地。平均地權(quán)的公平與效率事實上受到多種變量的約束。再假設(shè)10人平均分配土地，每個人分到10畝，并且擁有土地所有權(quán)，可以對它進行自由的支配，當(dāng)然包括土地的買賣、交易，只要在法律允許的前提之下。可是乙不會種地，畝產(chǎn)只有200斤，于是把土地租給甲，因為甲是一個種田能手，畝產(chǎn)可以達到300斤。丙要外出，將土地典給甲；丁身體不好，將土地抵給甲，獲得資金治病。諸如此類，土地逐漸集中到甲的手上，結(jié)果又不平均了。雖然不平均，但是土地的效率提高了，因為原來甲種10畝土地，現(xiàn)在規(guī)?；?jīng)營幾十上百畝土地，購買先進的設(shè)備，也可以聘請其他的農(nóng)民做雇工，購買更好的種子、肥料，搞好水利設(shè)施建設(shè)，畝產(chǎn)量提高到500斤，土地總產(chǎn)出增加了。因為農(nóng)民擁有了土地所有權(quán)，可以根據(jù)他們的需求做出選擇和處理。于是土改之后就出現(xiàn)了這種情況：又出現(xiàn)了新的富農(nóng)，又有一些農(nóng)民離開了土地，土地又集中到甲這樣的種田能手當(dāng)中，這樣一來我們的初衷“平均地權(quán)”很快又被改變了。那怎么辦呢？

平均地權(quán)和當(dāng)初的土改最主要的目的就是讓勞動力與土地兩種生產(chǎn)要素得到更好的結(jié)合，當(dāng)然生產(chǎn)要素還包括資本，各種生產(chǎn)要素需要得到更好的整合和配置，來提高經(jīng)濟效益。還有很多農(nóng)民沒有土地，希望通過平均地權(quán)得到土地。然而，平均地權(quán)之后，通過土地流轉(zhuǎn)，仍然出現(xiàn)土地集中到種田能手當(dāng)中，土地產(chǎn)出效率得到提高，實際上這就是通過地權(quán)市場實現(xiàn)土地與勞動力優(yōu)化配置?？墒菑谋硐笊蟻砜矗骄臓顟B(tài)很快又被改變了。如何確保追求初始平均狀態(tài)不被改變呢？有什么樣的辦法呢？只有不允許土地交易，限制其支配權(quán)利。土地買賣及其他交易都不被允許了，就意味著土地所有權(quán)被剝奪了。

另一方面實行互助組和合作社，個體農(nóng)民如一家五口，個體化的經(jīng)營，規(guī)模太小了，風(fēng)險承擔(dān)能力很小，也應(yīng)該通過互助組和合作社推動規(guī)模化經(jīng)營，推動經(jīng)濟效率的提高，所以就有了互助組、合作社及農(nóng)村土地的集體化。

2.集體化突進

互助組、合作社、集體化從初衷來說也是好的，是為了讓農(nóng)民經(jīng)營效率得到提高，但是極“左”思潮之下被扭曲了。第一，它是強制性的，有的農(nóng)民不愿意，也必須加入合作社。而且在短短的一兩年之內(nèi)就實現(xiàn)了集體化，這就是所謂“大躍進”，從初級社、合作社到高級社到1958年的人民公社。原來土改實現(xiàn)的農(nóng)民土地所有權(quán)就被改變了，這時候才有了所謂集體土地所有權(quán)。但是集體所有權(quán)也是通過強制性實現(xiàn)的。第二，想退出來也是不允許的，沒有退出機制是又一種強制，農(nóng)民沒有選擇的權(quán)力。

所以通過集體化和合作化，把個體農(nóng)民所有的生產(chǎn)資料包括土地集中起來收為公有，進行集體經(jīng)營，個體農(nóng)民則成為集體經(jīng)濟的勞動者。在短短的一兩年之內(nèi)就實現(xiàn)了，是極“左”思潮下的產(chǎn)物。十一屆三中全會后中國共產(chǎn)黨對這一系列極“左”思潮進行了嚴(yán)肅的反思，黨的正式文件否定了大躍進和人民公社。

第二次土地制度變革，土地所有制就從農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)變成了集體所有制。集體土地所有制是什么時候從《憲法》中得到確認(rèn)的呢？如果1958年是人民公社標(biāo)志集體產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)時間，那么《憲法》是什么時候追認(rèn)的呢？1975年頒布中華人民共和國第二部《憲法》，此時集體所有制才得以追認(rèn)。1975年還屬于“文革”時期，所以后來鄧小平說應(yīng)該以第一部憲法為基準(zhǔn)。這表明什么呢？表明從1957年到1975年將近20年間，集體土地所有制、農(nóng)村集體化是沒有被憲法所認(rèn)可的，從現(xiàn)在來看這是很嚴(yán)重的問題，但是歷史就是這樣的進程。在這里，我們不對此段歷史進行過多的評述，也并不由此否認(rèn)集體所有制，但是有一點，至今仍有一些人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有制看作是高大上的東西，是不容置疑的制度；而從它的產(chǎn)生歷史、背景和演變的角度來看，恰恰不是這樣的。土地制度改革，只要回顧一下歷史就可以澄清很多的認(rèn)識誤區(qū)和成見。

在人民公社制下，農(nóng)民對土地的權(quán)利是什么呢？土改之后，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，土地是農(nóng)民的財產(chǎn)或資產(chǎn)。人民公社制下，農(nóng)民個體與家庭對土地有什么樣的權(quán)利？答案是什么權(quán)利也沒有。所有權(quán)歸集體了，使用權(quán)呢？也沒有了，也屬于集體。勞動都是集體統(tǒng)一組織的，哨子一吹或者鑼鼓一響，農(nóng)民到田間進行集體勞動。在這種情況之下，集體勞動很多搭便車的現(xiàn)象就出現(xiàn)了，沒有激勵機制。同時在集體勞動之下，可以說農(nóng)民沒有土地這一最重要的財產(chǎn)，也沒有任何生產(chǎn)積極性。這就是鄧小平所說到“文化大革命”后期中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟一度瀕臨崩潰的根源。在20世紀(jì)70年代，中國83%的人都在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且主要從事糧食生產(chǎn)，“以糧為綱”。但人們?nèi)匀怀圆伙?，沒有足夠的糧食；但現(xiàn)在似乎再也沒有人餓肚子了，相反，許多人吃得太多，要減肥。那么現(xiàn)在誰在生產(chǎn)糧食呢？2014年農(nóng)村人口在總數(shù)的比重約46%，而且強壯勞動力都進城了，現(xiàn)在是留守的婦女、兒童、老人和無務(wù)工能力者在種地，所謂“38-61-99-250”在種地。盡管如此，糧食不愁了，人們都在減肥?？梢钥闯鲋贫炔灰粯?，土地產(chǎn)出和個體農(nóng)民的權(quán)利的確有天壤之別。

到了集體化和人民公社后期之下，農(nóng)業(yè)瀕臨崩潰，不改革只有死路一條，于是就到了大家所熟悉的第三個階段，這就是1981年開始的包產(chǎn)到戶。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：家庭農(nóng)莊的活力

包產(chǎn)到戶就是把集體的土地由農(nóng)民個體家庭承包經(jīng)營。但是那個時候講包產(chǎn)到戶是非?？膳碌囊庾R形態(tài)禁區(qū)，哪個生產(chǎn)隊、哪個大隊把土地包產(chǎn)給一家一戶農(nóng)民生產(chǎn)，那可是資本主義，是不得了的事情。小崗村的農(nóng)民寫血書按手印把土地分到各家各戶種植，誰也不能泄漏天機，否則全村共誅之；如果有人被上級抓走，其他人應(yīng)對其家人給予照顧。當(dāng)然現(xiàn)在所見的血書是后來包產(chǎn)到戶合法之后重新制作的一張歷史“文物”。據(jù)說有人寫了血書之后害怕，在家里燒掉了。當(dāng)時有什么樣的說法呢？“集體勞動去逃荒，包產(chǎn)到戶有余糧”。很奇怪，集體勞動吃不飽去逃荒要飯，一旦包產(chǎn)到各家各戶，就能生產(chǎn)出吃不完的糧食。一個制度變遷一年之內(nèi)收到了立竿見影的成效，這是很少有過的，包產(chǎn)到戶就做到了。但當(dāng)時意識形態(tài)方面有很大的阻力，絕不能搞包產(chǎn)到戶。杜潤生只得以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”這樣一個冗長的名字來替代。

這個階段農(nóng)民擁有什么樣的權(quán)利呢？土地的使用權(quán)。盡管土地使用權(quán)不具備財產(chǎn)權(quán)的形態(tài)，不過獲得土地使用權(quán)后農(nóng)民就可以建立自己的個體家庭農(nóng)莊了。我們過去說包產(chǎn)到戶之所以激發(fā)了生產(chǎn)力，就是因為農(nóng)民有了積極性，這種解釋有道理，但是不夠全面。真正的解釋是，農(nóng)民通過擁有土地的使用權(quán)，建立個體家庭農(nóng)莊，從而成為農(nóng)業(yè)企業(yè)家，這意味著他將擁有經(jīng)營收益和企業(yè)家報酬。農(nóng)民所得不只是勞動的工資報酬（人民公社之下，社員只能獲得工分即勞動收入，其角色相當(dāng)于公社的雇工）。更重要的是農(nóng)莊作為企業(yè)擁有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，農(nóng)民自己支配，這是很大、很強的激勵。

在歷史上，農(nóng)民租借土地，建立家庭農(nóng)場，和自己去充當(dāng)雇工而獲得勞動報酬有著天壤之別。勞動報酬就是工資，但成為農(nóng)業(yè)企業(yè)家之后是不一樣的。有人說，佃農(nóng)也是農(nóng)業(yè)企業(yè)家嗎？大家到中關(guān)村看看，企業(yè)的辦公室是不是租過來的？辦公室或者工廠并不是自己的，并沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，但是工廠和企業(yè)是不是屬于他的呢？是的，所以他是企業(yè)主。盡管對辦公室或者工廠土地和廠房沒有所有權(quán)，但工廠和企業(yè)是他的，他是老板，就可以獲得企業(yè)家的報酬，就有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，獲得工資之外的收入。過去的佃農(nóng)從市場上租佃土地過來，建立家庭農(nóng)場，就變成了農(nóng)業(yè)企業(yè)家。一般來說，50%的地租是按生產(chǎn)一季作物產(chǎn)量來算的，農(nóng)民辛勤勞動，第一季交租，第二季通常就不需要交了，在南方還能種第三季；在農(nóng)田里面養(yǎng)殖稻花魚，鮮美的稻花魚不需要給地主。還能在田埂上種蔬菜，這些都是在契約之外的收入，就叫剩余索取權(quán)。因為擁有了契約規(guī)定之外的收入，所以佃農(nóng)的收入和雇工的收入有著天壤之別。包產(chǎn)到戶之后，農(nóng)民的積極性不僅體現(xiàn)在自己耕種土地上，而且體現(xiàn)在建立自己的家庭農(nóng)場、獲得企業(yè)家報酬和剩余索取權(quán)、風(fēng)險收入。這就是20世紀(jì)80年代農(nóng)業(yè)突飛猛進、恢復(fù)性增長的制度基礎(chǔ)。這一點似乎沒有人揭示過。

4.當(dāng)前的土地制度改革

從包產(chǎn)到戶到現(xiàn)在又有三十多年，又出現(xiàn)了新的問題，進入第四個階段，就是當(dāng)前的土地制度改革。各地基層都在進行探索，也有很多的實踐，在此不做專門論述。根本的兩條經(jīng)驗或改革取向是，明確土地產(chǎn)權(quán)，通過市場交易推進土地流轉(zhuǎn)。特別應(yīng)該指出的是，在當(dāng)前的改革中，面臨著許多新的問題和很多的憂慮、顧慮、擔(dān)心，特別是人們對土地市場化的風(fēng)險有很多不理解和擔(dān)心。這其中的重要原因就是歷史認(rèn)識誤區(qū)。

二、歷史經(jīng)驗與認(rèn)識誤區(qū)：探索成本與試錯代價

1.農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的多重權(quán)益

回顧歷史可以看到，土地的使用權(quán)對農(nóng)民來說是很重要的。因為有土地可以耕種，而且可以建立自己的家庭農(nóng)場，但同樣重要的是，農(nóng)民還應(yīng)該擁有財產(chǎn)權(quán)。過去普遍的看法是，農(nóng)民有地可耕就可以了，有使用權(quán)就可以了，還要什么所有權(quán)呢？所有權(quán)沒必要給農(nóng)民。下面我們來看看所有權(quán)對農(nóng)民意味著什么。

所有權(quán)對農(nóng)民來說是多重的權(quán)利：第一是土地耕作權(quán)，有地可耕了，這是最基礎(chǔ)的；第二是土地增值權(quán)，因為土地可以增值，對土地進行投入，能夠獲取未來的收益，如果沒有未來收益的保障，農(nóng)民肯定不愿意對土地投入。對土地的投入包括水利設(shè)施建設(shè)、施肥等帶來的土地收益，也包括其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使得土地增值，未來可以獲得收益；第三，在歷史上，尤其是在新中國成立前，農(nóng)民都有融通需求。如果農(nóng)民進城或遷移，需要一筆錢，可以把土地賣掉；如果舍不得賣可以抵押出去或者典當(dāng)出去，獲得一筆現(xiàn)金。對于農(nóng)民來說，要進城打工或者進城經(jīng)商，將土地賣掉或者典當(dāng)出去或者抵押、出租，把未來的收益變現(xiàn)，有了現(xiàn)金可以支配，就可以進城去發(fā)展?，F(xiàn)在很多農(nóng)民工進城條件很艱苦，只能夠住在棚房，如果能把土地未來收益變現(xiàn)，就有更好的條件進城打工或者說更快地變成市民?，F(xiàn)在推進農(nóng)地還權(quán)賦能，將可以滿足農(nóng)民獲得融通的需求。最后，擁有土地產(chǎn)權(quán)，隨之將會具有權(quán)益意識納稅人的意識、有主人翁的意識，農(nóng)民的政治權(quán)益及相關(guān)訴求也是不一樣的。

市民和農(nóng)民的主要財產(chǎn)差別是什么呢？很多市民都是百萬富翁，因為有房子，拿產(chǎn)權(quán)證出去，到銀行可以抵押或者置換，把未來收益變現(xiàn)，都成為百萬富翁，甚至千萬富翁。農(nóng)民的土地能不能這樣？農(nóng)民的土地不能拿到銀行抵押，因為農(nóng)民只有使用權(quán)，土地是村鎮(zhèn)集體有所有的，但集體也不可以拿這塊土地抵押貸款。這就使得廣大農(nóng)村土地失去資產(chǎn)或財產(chǎn)的功能，既不屬于農(nóng)民也不屬于集體，這恰恰是剛剛開始出現(xiàn)的土地改革試點的一個內(nèi)容——允許農(nóng)民抵押土地進行貸款。允許集體的土地流轉(zhuǎn)和抵押貸款，一旦這樣就變成了財產(chǎn)，盡管農(nóng)民的土地可能不會那么貴，有些地方的價格會高一些，有些地方會低一點。

這種融通需求就是跨期調(diào)劑?？缙谡{(diào)劑就是在人生不同階段資金和資源的配置和調(diào)劑，譬如在校學(xué)生可以說沒有錢，但未來人力資本豐厚，工作幾年之后會有很多錢的，把未來的錢拿到現(xiàn)在來使用就是跨期調(diào)劑。20世紀(jì)80年代，學(xué)生很窮，飯都吃不飽，如果每個月多增加5塊錢就不一樣，多買些書讀學(xué)識更淵博，二三十年后愿意十倍、一百倍償還。這意味著現(xiàn)在和20世紀(jì)80年代將其能力、資金、資源進行跨期調(diào)劑，這就是融通，通過金融工具就可以實現(xiàn)?，F(xiàn)在的土地制度改革使農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)證得到確權(quán)，使得它具有財產(chǎn)功能，能夠滿足農(nóng)民的融通需求，使農(nóng)民在人生不同階段能夠進行資金調(diào)劑和配置，個人的自主能力就會增強。對土地未來的預(yù)期增強了，對土地的投入就會增加；也可以通過交易將未來收入變現(xiàn)到當(dāng)前使用，從而增強對土地的投入。現(xiàn)在農(nóng)村沒人愿意投入對基礎(chǔ)設(shè)施與水利工程設(shè)施的建設(shè)，因為沒有未來預(yù)期的保障，因為土地缺乏明確的土地產(chǎn)權(quán)。過去的地主為了使土地增值，愿意不遺余力地為土地進行投入?，F(xiàn)在很多地方政府因為有賴于土地財政，也愿意治理污水，原來的臭水溝都整治成為青山綠水，愿意修地鐵，為什么呢？就是因為污水治理好了，交通方便了，土地價值就上漲了，地方政府招標(biāo)掛牌，交易出去，政府收益馬上就提高了，也就意味著把未來的收益變現(xiàn)了，所以政府具有很強的激勵。

清代刑科題本中江西有一個感性的案例。一個80歲的獨居老人，如何處理土地是最理性的呢？把土地出租，每年收取地租，有未來的收益；或者把土地抵押出去獲得一筆財產(chǎn)；或者把土地賣掉獲得全部的現(xiàn)金。如果把土地出租，老人拄著拐杖去收地租很不方便，還可能碰到彪悍的佃農(nóng)還抗租。選擇直接賣掉變現(xiàn)，如果政府不準(zhǔn)老人賣地，就不能這么做，現(xiàn)在有的老人在城中心有一處公寓幾百萬，想賣掉，但是不可以，為什么呢？因為賣掉房子就要遷戶口，戶口遷到哪兒呢？沒地方可遷。遷到居委會變成集體戶口？要么再到郊區(qū)買一個房子，把戶口遷到那里？但那里對老人來說又很復(fù)雜，所以中國進行制度變革的時候，有很多配套的東西需要制定，土地是這樣，房子也是這樣。

2.平均地權(quán)無以維系，不可持續(xù)

反思的第二個方面，就是平均地權(quán)是美好的理想，如何才能不被改變呢？第一次平均地權(quán)，因為是所有權(quán)，所以可以自由賣掉、租佃、典當(dāng)、抵押，平均狀態(tài)很快被改變了。第二次在集體產(chǎn)權(quán)之下，使用權(quán)平均分配，這就是包產(chǎn)到戶之后所帶來的情況。有沒有可能讓使用權(quán)的平均狀態(tài)一直得以保持呢？實際上這也是難以維系的。所以改革只剩下現(xiàn)在一條路，就是市場化的改革。

土地和勞動力資本的結(jié)合，促進資源配置，提高經(jīng)濟效益。在包產(chǎn)到戶之后，平均分配使用權(quán)的土地，到5年之后又改變了，因為人口數(shù)量及家庭人口結(jié)構(gòu)等變量，有的人離開農(nóng)村，新增的人口又產(chǎn)生了，所以定期均分才能保證平均狀態(tài)。定期均分要怎樣分呢？土地有遠有近，有肥有瘦，價格有高有低，所以定期均分就要肥瘦搭配、遠近搭配。家庭承包的土地變得分散，變成零碎。在湖南安化，我們調(diào)研的向家4口人，6畝土地，分在8處地方，耕種很不方便，成本高而效率低，干脆就放棄耕種，交給別人去種，這就是耕地零碎化及其產(chǎn)生的問題。需要通過土地流轉(zhuǎn)來解決。此外，家庭勞動力也處于動態(tài)之中，由于人口年齡的變動，家庭勞力結(jié)構(gòu)改變。清代有一個案例，有一家生了4個兒子，孩子都很小的時候，沒有生產(chǎn)能力，沒有耕作能力。但到十幾年之后，4個兒子都長成了彪形大漢，需要更多的土地耕種，此時就需要購買土地，租佃土地，典當(dāng)土地，使得4個兒子的勞動都能釋放。這就是通過地權(quán)交易市場進行土地流轉(zhuǎn)。

土地定期均分會造成這樣的問題。另一種情況就是保持30年不變，這樣的狀況會避免零碎化的現(xiàn)象，但也伴生出其他問題。我們調(diào)查了林地30年不變的情況。村里兩戶人家，最初都是人均5畝林地，向家原來有6口人，20年之后只有3口人，變成了人均10畝。姚家原來4口人，人均5畝的時候共有20畝地，20年之后姚家人口增加到10個，人均只剩下2畝地。一個家庭人均10畝，一個家庭人均2畝，平均分配就又被打破了。因為不存在靜止的狀態(tài)，各種變量隨時在改變。

無論定期重分還是30年不變，都會遇到改變平均狀態(tài)，不久轉(zhuǎn)為不公平、不平等的新狀態(tài)。事實上，現(xiàn)在許多的地方實行增人不增地、減人不減地，那就意味著生了孩子，孩子沒有土地；女性嫁到一戶人家沒有土地，或娶一個兒媳婦沒有土地；人去世了，土地份額還有，他可以傳給他的兒子。造成什么樣的事實呢？一是不公平、不平等。二是事實上的土地私有，因為增加的人口沒有地，減少的人口仍然還有地，這不是土地家庭私有嗎？所以需要土地流轉(zhuǎn)。三是強化了重男輕女的傳統(tǒng)思想，因為嫁人沒有土地。

實際遠遠不止這些，還有其他的變量。比如前述種田與經(jīng)營能力的差異，平均分配實際上效率低，也不公平。又比如人口流動與遷移。這些年非常突出的情況就是農(nóng)民工。中國農(nóng)村人口流動越來越頻繁，一方面每年約1500萬農(nóng)民進入城市變成市民，他們有的不想當(dāng)農(nóng)民，有的要做生意，有的去求學(xué)，不應(yīng)該被土地束縛。很多人擔(dān)心農(nóng)民沒有土地怎么辦？從大趨勢來說，讓農(nóng)民變成市民，減少農(nóng)民數(shù)量是不可逆轉(zhuǎn)的城市化趨勢。每個人的偏好都是不一樣的，每個人的選擇也是不一樣的，要想進行統(tǒng)一的安排，不讓農(nóng)民自由選擇，就是緣木求魚。這一點過去認(rèn)識不清。在第一次《憲法》討論當(dāng)中，討論遷徙自由的時候，高層有人就認(rèn)為農(nóng)民就是農(nóng)民，好好種地，不需要遷徙自由。不同歷史階段認(rèn)識是不一樣的。

3.土地流轉(zhuǎn)唯有依托地權(quán)市場

平均地權(quán)，或者說勞動力與土地相結(jié)合，多種“試驗”與探索付出了高昂的成本。從生產(chǎn)要素的配置來看現(xiàn)在的改革只有通過市場在流動與組合中才能實現(xiàn)。

第一，土地流轉(zhuǎn)與耕者有其田。愿意耕種的農(nóng)民有土地，不愿意耕種的農(nóng)民就應(yīng)該變成市民。如何保持耕者有其田？讓農(nóng)民更加富有，具有更多的財產(chǎn)，最便捷的方法是什么呢？假設(shè)村里有100個人，人均不到1畝地，讓農(nóng)民增加土地有什么樣的辦法呢？減少農(nóng)民數(shù)量是最現(xiàn)實的辦法，如果100個人減少到20個人，人均土地就由1畝增加到5畝，這恰恰是社會發(fā)展的趨勢，那就是城市化，讓農(nóng)民變?yōu)槭忻?，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的、不可逆的趨勢。通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地耕種，也是“耕者有其田”的一個含義。在歷史上我們看到，為什么中國社會能夠長期穩(wěn)定呢？盡管很多農(nóng)民沒有土地或者僅有較少的土地，但可以通過市場租佃土地建立自己的家庭經(jīng)營，使其變成某種意義上的農(nóng)業(yè)企業(yè)家，就有了財產(chǎn)，就變成了農(nóng)業(yè)中產(chǎn)階級。

第二，市場化基礎(chǔ)上的農(nóng)民自由選擇。每個農(nóng)民有不同的偏好、不同的需求，怎么可能做出讓所有農(nóng)民都滿意的選擇呢？只有讓農(nóng)民自己去選擇，通過市場來實現(xiàn)，利用土地流轉(zhuǎn)促進土地與勞動力等生產(chǎn)要素的結(jié)合才能實現(xiàn)，而不是政府強制性地實現(xiàn)。這就是說，市場才是決定性的資源配置工具。

第三，認(rèn)識誤區(qū)。土地私有產(chǎn)權(quán)是萬惡之源，造成近代中國的落后挨打，這一傳統(tǒng)成見有其歷史原因，但經(jīng)不起檢驗。這不能解釋實行土地私有產(chǎn)權(quán)制度的歐美國家，為什么能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。如果中國土地私有制導(dǎo)致中國的經(jīng)濟落后，怎么解釋在這一制度之下中國傳統(tǒng)經(jīng)濟在18世紀(jì)之前長期領(lǐng)先于世界呢？17、18世紀(jì)中國以占世界7%～8%的耕地，養(yǎng)活了全世界1/4的人口，高峰時甚至于接近1/3。這在短缺經(jīng)濟時代是一大奇跡，能夠養(yǎng)活這么多人口需要相應(yīng)的土地產(chǎn)出。從世界范圍內(nèi)衡量當(dāng)時的中國，其經(jīng)濟還是不錯的，曾長期領(lǐng)先世界。土地私有產(chǎn)權(quán)是當(dāng)時的中國以有限的土地養(yǎng)活這么多人口的制度基礎(chǔ)。除了過去所說的精耕細作使土地效益高之外，土地制度才是根本。中國近代落后挨打，是很復(fù)雜的問題。簡單地說，是19世紀(jì)中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的陣痛和失敗導(dǎo)致了中國經(jīng)濟落后，而不是中國土地制度所導(dǎo)致的。

4.地權(quán)集中的負反饋機制

土地私有制導(dǎo)致土地兼并和集中，使農(nóng)民失去土地，破產(chǎn)流亡，于是造成社會動蕩，經(jīng)濟秩序被打破，

進而引發(fā)社會革命，這是過去的邏輯。但是，其前提是基于近代經(jīng)濟落后的感性認(rèn)識，未經(jīng)嚴(yán)格檢驗的。最新的學(xué)術(shù)研究成果表明中國的土地兼并與集中是被嚴(yán)重夸大，特別是忽視了土地集中、土地兼并的負反饋機制。從表象上看，土地流動、土地交易、土地買賣似乎就是有錢的人會擁有越來越多的土地。但是，同時會存在對沖機制與之相抵消，這就是負反饋機制。

第一，就是諸子均分制。比如，一個農(nóng)民辛辛苦苦耕作，累積了100畝土地，兩個兒子每個人分50畝，四個孫子人均25畝，土地占有又分散。土地越多，生孩子越多；土地越少，就不會生那么多孩子，因為沒有足夠的土地維持人口再生產(chǎn)。但是在平均地權(quán)和集體土地所有制之下，孩子生得越多，就會得到越多的口糧；同時可以用小孩子的份額補充大孩子所需要的糧食，不同孩子之間就有了調(diào)劑和配置。所以多生是有利的，農(nóng)民是理性的，當(dāng)然選擇多生。這也是中國人口高峰的原因。在歐洲部分地區(qū)和日本不是諸子均分制，而是長子繼承制，所以呈現(xiàn)出另一種歷史演進的狀態(tài)。

第二，多樣化的交易形式，包括回贖機制，有效抵消了土地集中。土地買賣可能導(dǎo)致土地集中，但農(nóng)民可選擇租佃、典當(dāng)、抵押等形式，特別是典、活賣的回贖條款，力求避免土地產(chǎn)權(quán)的最終轉(zhuǎn)讓。

第三，在傳統(tǒng)中國，個體農(nóng)戶獨立經(jīng)營具有生命力和競爭力。大戶擁有較多的土地后，如果自己雇工經(jīng)營，是競爭不過個體農(nóng)戶小土地經(jīng)營的，在當(dāng)時技術(shù)條件下規(guī)模化的雇工經(jīng)營反而沒有效益。所以擁有更多的土地后，還是要租佃出去，這樣也有效抵消了土地集中和土地兼并。

第四，傳統(tǒng)中國具有的社會流動性，所謂“富不過三代”，所謂“千年田換八百主”。

三、制度遺產(chǎn)及其對現(xiàn)實土地制度改革的啟示

第一，農(nóng)民通過市場獲得土地使用權(quán)或土地所有權(quán)建立個體家庭農(nóng)場，在歷史上使傳統(tǒng)的中國形成了農(nóng)業(yè)中產(chǎn)階級，中產(chǎn)階級有利于維護社會的穩(wěn)定，并且能夠養(yǎng)活1/4的世界人口。無產(chǎn)階級比較少，只要有資產(chǎn)，就會遵守社會秩序。像那些有錢人特別信菩薩，求菩薩保佑他的財產(chǎn)，這樣不會唯恐天下不亂。如果和西歐比較起來，西歐的無產(chǎn)階級比較多。而在長子繼承制下，莊園被長子繼承了，二兒子和小兒子怎么辦呢？沒有土地可供經(jīng)營，能干什么呢？當(dāng)牧師，當(dāng)騎士，如果這些途徑都沒有呢？當(dāng)然還可以做生意，但這些畢竟是有限的。所以，他們有一部分就變成了無產(chǎn)階級，無產(chǎn)階級是最具有革命性與破壞性的，因為他們沒有任何的憂慮和包袱。

不難發(fā)現(xiàn)，通過市場可以實現(xiàn)或者基本實現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，不能排除一些農(nóng)民示能很好地建立家庭農(nóng)場，他就被淘汰了。淘汰就是一種優(yōu)勝劣汰，淘汰的農(nóng)民是什么？不是種田能手，像我這樣的種田能手不會被淘汰。不會種地就會被淘汰，只能做教授、做生意或者出國留學(xué)，等等。農(nóng)民不會種地，只能當(dāng)雇工，雇工連自己都養(yǎng)不活，連老婆也娶不起，老婆娶不起，就意味著沒有孩子，到這一代為止了，這在歷史上是一個自然而然的問題。

第二，多樣化的土地交易形式，因為這點與現(xiàn)在是相關(guān)的，卻沒有得到充分認(rèn)識。土地的權(quán)利可以分為不同的層次，不同的層次都可以進行交易，不是只有買賣一種形式，這些概念比較復(fù)雜。所有權(quán)、他物權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、使用權(quán)，最后是地租，每一個層面都能單獨拿出來進行交易，形成不同的交易形式。全部權(quán)益交易了就是買賣，他物權(quán)交易就是典，使用權(quán)交易就是租佃。不同的土地權(quán)益層次都可以到市場上進行交易，使得土地流轉(zhuǎn)的形式和渠道多樣化，農(nóng)民選擇就更容易得到實現(xiàn)，需求就可以更容易得到滿足，不想賣的時候，把它典出去；短期內(nèi)為了地租就租出去。在戰(zhàn)國和秦漢時期就是兩種形式：買賣和租借，到宋代的時候出現(xiàn)了典——他物權(quán)的交易，明清時出現(xiàn)了押租和活賣。

不同權(quán)利層次交易的價格是不同的：如圖所示，縱坐標(biāo)是交易價格，橫坐標(biāo)是土地權(quán)益。我可以把一半或2/3的土地權(quán)益拿出去交易，取決于需要獲得多少價格和自己的需求，這樣就有了多樣化的形式可供農(nóng)民選擇。而且我想提醒大家的是，多樣化的地權(quán)交易形式能夠降低系統(tǒng)性風(fēng)險，如果只有一種或者單一的、少數(shù)的交易形式，風(fēng)險就很大。如果交易形式多，那么農(nóng)民的選擇就更多，這樣可以降低風(fēng)險，也就是說系統(tǒng)性交易的風(fēng)險被多樣化的交易形式降低了。

還有一點需要注意的是財產(chǎn)的安全性。它恰恰就是在流動與交易當(dāng)中得到保持和增值的。它可能經(jīng)常被人所遺忘，就像小孩經(jīng)常說的“我不告訴你，我奶奶的錢放在枕頭底下”。錢放在枕頭底下是最不安全的，存到銀行還有一點利息，投資也會有一點回報，炒股炒得好的話也不錯，當(dāng)然也有一定的風(fēng)險。但是，如果把錢放在枕頭底下，一旦失火或小偷光顧那就麻煩了。

第三，還給農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民應(yīng)該擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，至少應(yīng)該擁有土地物權(quán)，習(xí)近平主席曾說，要創(chuàng)造條件賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，如果是典型農(nóng)民的話，他的財產(chǎn)權(quán)利來自于哪里呢？當(dāng)然是土地了，這是最重要的財產(chǎn)，要創(chuàng)造條件賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，如果最重要的土地被剝奪了，不是說空話嗎？所以現(xiàn)在土地制度改革就是朝著這個方向，也就是說要還權(quán)賦能。

第四，借鑒“田面權(quán)”制度。同一塊土地上有兩個產(chǎn)權(quán)：田底權(quán)和田面權(quán)。集體可以獲得田底權(quán)，農(nóng)民可以獲得田面權(quán)，田面權(quán)遠遠不止使用權(quán)，而是一種財產(chǎn)權(quán)。擁有田面權(quán)的農(nóng)民可以進行各種交易，包括抵押、典當(dāng)、擔(dān)保，更不用說租佃和買賣了，歷史上的田面權(quán)運行基本上還不錯，為現(xiàn)在的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)變成物權(quán)提供一個藍本和借鑒，這是我們提出來的。田面權(quán)擁有從使用、收益、抵押、轉(zhuǎn)讓等產(chǎn)權(quán)束中的各項權(quán)利，并且是排他性擁有，不受田底權(quán)所有者的干預(yù)。田底權(quán)與田面權(quán)相互關(guān)聯(lián)，彼此約束，由雙方通過協(xié)商訂立契約，明確各自權(quán)益。二者相對獨立交易和流轉(zhuǎn)，形成各自相應(yīng)的市場價格。講個故事就明白了。

江西會昌縣的邱世傳，擁有田面權(quán)三斗三升，折合大概不到兩畝，明朝的時候就擁有了。到了清代乾隆時候，他想移居萬安縣，土地當(dāng)然不便于自己耕種了，怎么辦呢？他想把這塊土地的田面權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，每年收取地租。但搬家之后每年回來收地租很不方便，干脆將田面權(quán)賣掉。某金姓土地所有者聽說邱世傳要把田面權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，就跟他商量，我是田底權(quán)所有者，能不能把田面權(quán)轉(zhuǎn)讓給我？金某怕他不肯轉(zhuǎn)讓，還請他喝酒。按最初在明朝時候交易田面權(quán)的價格是12000文，而此時另外一個叫王世懷的人愿意出價24600文購買田面權(quán)。邱世傳怎么選擇呢？當(dāng)然價高者得。田地所有者金某，也就是所謂的地主對此心懷不滿，耿耿于懷，但是沒有任何辦法。最后只能說“我請你喝酒了，酒錢應(yīng)該退給我吧”，也只能是這樣了。

如果沒有田面權(quán)獨立交易的話，只能按原價12000文賣給田主金某，對田面權(quán)擁有者來說就是很大的損失。交易越自由，對田面權(quán)主和農(nóng)民當(dāng)然是越有利的。田面權(quán)一般就是由貧下中農(nóng)所擁有，地主富農(nóng)較多擁有田底權(quán)。田面權(quán)也是一種財產(chǎn)權(quán)，但是在政府檔案中沒有記錄進去，于是貧下中農(nóng)被視為一無所有，事實上有一些貧下中農(nóng)是有財產(chǎn)的，也就是田面權(quán)。

土地分配不均，基尼系數(shù)較高，事實上就是沒有把田面權(quán)算進去，族田也沒有算進去。如果把田面權(quán)折算進去的話，基尼系數(shù)就會大大降低。趙岡與丁騫等研究的樣本顯示，包括田面權(quán)的土地占有基尼系數(shù)為0.3左右，相對平均。這種認(rèn)識是過去所沒有的，特別是在教科書上。

還有一個重要的因素——回贖機制，延緩地權(quán)轉(zhuǎn)移交割。典當(dāng)、活賣都能回贖，其功能都是避免地權(quán)的最終轉(zhuǎn)移，但回贖對象明顯不同。為農(nóng)戶度過時艱、恢復(fù)和重建農(nóng)場獨立經(jīng)營提供了可能，從而有效減少土地所有權(quán)的買賣，成為地權(quán)集中的對沖因素，而且保護了弱勢群體。舉個例子，康熙時候黃家擁有清業(yè)田，后來他家需要錢，就出讓田底權(quán)，得到100兩銀子，但是保留了田面權(quán)自己耕種。第二年他家又需要錢，把田面權(quán)也轉(zhuǎn)讓了出去，這個時候他就一無所有了。到了乾隆時候，黃家先把田底權(quán)回贖過來，重新?lián)碛辛颂锏讬?quán)；第二年他家又把田面權(quán)贖了回來，這塊地再次變成了黃家的清業(yè)田。從康熙時期到乾隆時期的幾十甚至上百年間，發(fā)生了這樣的轉(zhuǎn)變，黃家度過了艱難的時期，又恢復(fù)到了擁有土地的富農(nóng)狀態(tài)。這是有利于度過危機的地權(quán)機制，所以很多的機制對現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)、地權(quán)交易是有借鑒意義的。

還有一個有趣的鄉(xiāng)規(guī)民俗——找價和喜禮銀慣例。假設(shè)我原來有一塊土地，我把他賣給了王老師，過幾年王老師又把地賣給孫老師，我作為失去土地多年的原田主，向?qū)O老師道喜：“恭喜恭喜你買到這么一塊好土地?！痹掍h一轉(zhuǎn)我就說：“我是這個土地原來的田主，現(xiàn)在沒落了，您看是不是意思意思呢？”這個時候他會給我一兩銀子，表示“謝謝你的祝賀”。一兩銀子對我這個弱勢群體來說也還挺有用的，這就是救濟弱勢群體形成的一種慣例。

簡單來說，通過市場化配置土地勞動力與資本等生產(chǎn)要素與資源，在歷史上也有許多經(jīng)驗和制度的遺產(chǎn)，值得我們現(xiàn)在正在進行的市場化土地改革借鑒。

（作者為清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院教授）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 新土地規(guī)劃人

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