——基于棉縣農(nóng)田水利項目的考察

【摘　要】項目制已成為當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要方式，但項目制在實際運作過程中存在碎片化問題。項目制依附于科層制體系，由此對條塊分割的科層制體系展開批判的碎片化政府理論也成為本文的理論基礎(chǔ)。在理論分析的同時，本文還以案例說明項目制運作過程中所表現(xiàn)出的碎片化現(xiàn)象以及呈現(xiàn)的問題，即項目的區(qū)域分化和部門分化，進一步指出項目的部門和區(qū)域分化在很大程度上歸因于部門之間、地區(qū)之間的錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】項目制；碎片化；農(nóng)村公共服務(wù)

一、引言

農(nóng)村公共服務(wù)的項目制供給實際上是分稅制改革以后政府供給公共服務(wù)的一種方式。分稅制改革20余年來，國家的汲取能力不斷強化，中央政府的財力不斷加強，地方政府在“分灶吃飯”的財政體制下財政支出日趨吃緊，央地之間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系日益不平衡。與此同時，中央政府試圖以“項目”為載體的專項資金來調(diào)節(jié)央地之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱問題，以保障基本公共服務(wù)的有效供給。而現(xiàn)階段我國農(nóng)村基本公共服務(wù)主要依靠自上而下的項目來供給，上級政府設(shè)立項目，下級政府申請項目獲得財政專項資金來提供公共服務(wù)。不僅如此，稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了財力支撐，農(nóng)村公共服務(wù)在很大程度上依靠自上而下的項目來維持供給，項目制也正是在這種背景下逐漸成為當(dāng)前我國政府一種新的治理體制。項目制有別于科層制，科層制組織強調(diào)集權(quán)，其權(quán)力運作遵循縱向的層級劃分和橫向的部門劃分，而項目并不屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個層級或位點，而恰恰是暫時突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊），為完成一個專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。從農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給的運作實踐來看，項目是自上而下由各級政府部門負(fù)責(zé)管理，由各級政府進行統(tǒng)籌，項目制在很大程度上調(diào)動了各級政府及其部門的積極性。因此，項目制在推動農(nóng)村公共服務(wù)整合，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)有效供給方面發(fā)揮著積極作用，然而農(nóng)村公共服務(wù)項目為何呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象？原本對條塊分割的科層制體系發(fā)揮良好整合作用的項目制為何走向其對立面？本文正是在對這兩個問題追問的基礎(chǔ)上展開研究的。

二、文獻回顧與理論分析框架

從已有的研究來看，近年來國內(nèi)一些學(xué)者也開始關(guān)注當(dāng)前公共服務(wù)供給碎片化問題。實際上公共服務(wù)供給碎片化與需求表達的碎片化密切相連，底層碎片化使得底層群體難以進行有效的利益表達，難以參與對其生活造成重大影響的公共決策。鄭秉文從社會保險制度的角度指出社會保險五個險種之間呈明顯的碎片化形態(tài)，并對中國社會保障制度的碎片化原因進行了探索。曾凡軍指出科層制結(jié)構(gòu)狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運作重復(fù)浪費、政府機構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性。有學(xué)者進一步指出社區(qū)公共服務(wù)碎片化表現(xiàn)為服務(wù)信息的碎片化、服務(wù)方式的碎片化和服務(wù)流程的碎片化，其根源在于政府碎片化，而職能分工、部門利益、權(quán)力關(guān)系、軟預(yù)算是影響政府碎片化的因素。汪錦軍從農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一化的角度指出，政府單一主體供給、市場主導(dǎo)的供給以及民間自給自足這些傳統(tǒng)的供給模式在公共服務(wù)供給中過于碎片化，無法為農(nóng)村公共服務(wù)提供整體協(xié)調(diào)的機制安排。事實上，從歷史的角度來看我國農(nóng)村公共服務(wù)供給一直存在著碎片化傾向。制度、資源以及行動者對于農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化有著直接影響。從建國至今，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給都延續(xù)著碎片化的邏輯，根據(jù)各個時期碎片化的特征可分為：制度隔離型碎片化、資源匱乏型碎片化和府際競爭型碎片化。農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給是建立在政府橫向職能劃分以及縱向?qū)蛹墑澐謼l塊分割的資源分配機制基礎(chǔ)之上的，而農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化與碎片化政府密切相關(guān)。農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給的運作過程以及碎片化的表現(xiàn)形式與碎片化政府之間存在內(nèi)在契合性。碎片化政府理論對于分析農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化具有重要的理論意義。

從概念上看，碎片化是指完整的東西呈現(xiàn)為諸多零碎片。碎片化一詞在上世紀(jì)80年代常見于后現(xiàn)代主義?！昂蟋F(xiàn)代”是與現(xiàn)代的斷裂和折裂，更多強調(diào)的是對現(xiàn)代的否定，是一種認(rèn)知的揚棄，它肢解或消解了“現(xiàn)代”的一些確鑿無疑的特征。近年來，碎片化在不同領(lǐng)域都有涉及，從行政學(xué)的視角來看，希克斯認(rèn)為碎片化政府是指在不同職能部門面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達成的現(xiàn)象。因此，碎片化政府就是過度遵循專業(yè)分工的政府職能部門設(shè)計而產(chǎn)生的。事實上，本研究認(rèn)為，碎片化政府不僅僅包含因政府內(nèi)部的專業(yè)分工而導(dǎo)致的部門分工，還包括因政府層級劃分所帶來轄區(qū)的劃分，即通常我們所述的屬地劃分，這也是碎片化政府所體現(xiàn)的我國特征。因此，碎片化政府是指政府內(nèi)部由于專業(yè)分工與屬地劃分而導(dǎo)致的政府之間各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達成的現(xiàn)象。碎片化政府實際上是對傳統(tǒng)科層制理論的一種批判和總結(jié)，是對傳統(tǒng)科層制體系中過度職能分工和地區(qū)劃分現(xiàn)象的理論升華。因此，對于碎片化政府的理論淵源可以追溯到科層制理論下的政府組織設(shè)計。一是專業(yè)分工與碎片化政府。碎片化政府根源于官僚制的內(nèi)在特性，官僚制是建立在高度分工和專業(yè)化基礎(chǔ)之上的，為了有效處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)和解決各種各樣的問題，組織在各個領(lǐng)域都必須配備專家和技術(shù)人員。因此政府組織中的專業(yè)化和分工化傾向得到進一步發(fā)展。Culick就指出專業(yè)分工可以讓不同專業(yè)和技能的人各施所長、各盡所能，進而提高效率，但是過度的分工容易演變?yōu)榉稚⒒?，無法創(chuàng)造整體效益。唐斯認(rèn)為其主要原因之一就在于組織內(nèi)部勞動分工增加了協(xié)調(diào)的難度。各機關(guān)組織朝分離化方向發(fā)展，組織關(guān)系便呈現(xiàn)碎裂化的狀態(tài)。部門之間也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問題，不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益，結(jié)果只能是局部最優(yōu)化，形成了以部門為中心的地盤，各部門為了保護地盤，通常在合作的時候保留實力或者犧牲整體利益，而在沖突的時候相互侵犯。二是地區(qū)劃分與碎片化政府。碎片化政府運作不僅僅表現(xiàn)在政府部門之間的專業(yè)分工走向了極端，還表現(xiàn)為地方政府之間的過度競爭以及欠合作現(xiàn)象，例如地方保護主義。由政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變遷可以看出權(quán)力結(jié)構(gòu)的劃分是碎片化政府的內(nèi)在動因。因此碎片化政府不僅僅包括橫向的專業(yè)分工，還包括縱向權(quán)力的地區(qū)劃分。有學(xué)者也認(rèn)為碎片化政府不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重疊。碎片化指向的是政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況，已有的研究對于碎片化政府僅僅作為現(xiàn)象來進行探討，碎片化政府是與整體性政府相對應(yīng)的一個學(xué)術(shù)概念，碎片化政府作為本研究的理論基礎(chǔ)并沒有形成一個完整的理論體系。從某種程度上看，當(dāng)前的研究重點關(guān)注的是碎片化政府的現(xiàn)象，并且關(guān)于這一現(xiàn)象的闡述絕大部分集中在整體性治理理論的研究領(lǐng)域中，將碎片化政府作為整體性治理所要克服的現(xiàn)象。然而，碎片化政府不僅僅是一種現(xiàn)象與狀態(tài)，更是對由政府職能和地區(qū)劃分而導(dǎo)致政府碎片化的理論闡釋，對于碎片化政府理論的構(gòu)建也成為本研究的理論基礎(chǔ)。

就理論基礎(chǔ)而言，碎片化政府理論與農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化之間的關(guān)系是本研究關(guān)注的焦點，即如何用碎片化政府理論來解釋農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化現(xiàn)象。我們可以從兩個方面來闡明二者之間的關(guān)系：一是項目制依附于科層制體系；二是碎片化政府導(dǎo)致項目碎片化。盡管項目制在制度設(shè)計上打破了條塊分割的科層制體系，但在實際運作過程中卻無法完全沖破科層制體系的束縛，農(nóng)村公共服務(wù)項目在實際運作過程中仍然要遵循區(qū)域劃分和部門劃分，項目的分配始終與地區(qū)或部門緊密相連。因此，從總體上看項目制是依附在科層制體系上的一套完整的政府管理機制，依附于科層體系是項目制運作的組織基礎(chǔ)。正是項目制對科層制體系的依附關(guān)系，使科層制體系中的職能分工與地區(qū)劃分對農(nóng)村公共服務(wù)項目也產(chǎn)生深遠影響。農(nóng)村公共服務(wù)項目之所以呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，從根本上來看應(yīng)當(dāng)歸因于科層制體系根深蒂固的條塊劃分特征，即前文所闡述的碎片化政府。但是更進一步的講，項目制不僅僅是農(nóng)村公共服務(wù)的一種供給方式，更是一種利益分配方式。項目不僅僅是資源，更是利益所在，項目制在運作過程中涉及到各地區(qū)與部門，而各地區(qū)、各部門之間對于項目存在需求與利益差異，進一步強化了項目制運作過程中的碎片化現(xiàn)象。農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給是依附于科層制體系的一套制度設(shè)計，項目制在運作過程中依附于以職能劃分和地區(qū)劃分為特征的科層制體系，這也成為回答農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給為什么會出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象的重要理論依據(jù)。碎片化政府直觀地表現(xiàn)為科層制組織運作過程中的條塊分割現(xiàn)象，即科層制組織遵循專業(yè)分工和層級劃分的運作模式，而農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給實際上是政府供給的一種方式，項目制基層運作遵循科層制組織條塊分割的運作邏輯，自上而下的項目也遵循地區(qū)劃分和部門劃分，由于條塊分割的科層制體系在運作過程中必然會導(dǎo)致部門之間的地盤戰(zhàn)和地方保護主義的利益分化，這在一定程度也加劇了農(nóng)村公共服務(wù)項目在運作過程中的碎片化現(xiàn)象。

三、農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化案例呈現(xiàn)

（一）棉縣農(nóng)村公共服務(wù)的項目制運作

棉縣公共服務(wù)在很大程度上是通過項目提供的，棉縣的財政預(yù)算分為五類：一是教育文化類項目，目的在于確保義務(wù)教育保障經(jīng)費及時撥付；二是社會保險類項目，保障城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)全覆蓋，醫(yī)療保險支出和養(yǎng)老保險支出及時發(fā)放；三是社會服務(wù)類項目；四是醫(yī)療衛(wèi)生類項目；五是工程類項目。而棉縣是農(nóng)業(yè)大縣，是全國優(yōu)質(zhì)小麥、優(yōu)質(zhì)棉花的生產(chǎn)基地。因此，棉縣的農(nóng)田水利項目建設(shè)成為重中之重，而從對棉縣財政局長的訪談中我們發(fā)現(xiàn)，棉縣當(dāng)前很大一部分資金都用于配套上級政府的項目或是縣級政府各部門的自立項目，其中包括小農(nóng)水重點縣項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、“五小”水利工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目等等，這些項目分布在全縣各個涉農(nóng)部門，并落實到縣域范圍內(nèi)的諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從棉縣水利部門了解的信息顯示，水利局的主要任務(wù)之一就是負(fù)責(zé)自上而下水利項目的申報以及項目向基層的落實。不僅如此，包括農(nóng)委、農(nóng)發(fā)局以及國土局的重要任務(wù)都是自上而下爭取項目，并進一步落實。

（二）棉縣公共服務(wù)項目碎片化的主要表現(xiàn)

在探討農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化過程中，筆者對棉縣農(nóng)田水利項目展開調(diào)研，棉縣農(nóng)田水利項目運作過程中的分散化現(xiàn)象主要表現(xiàn)為項目的區(qū)域分化以及項目的部門分化兩個特征。

1.項目的區(qū)域分化

從2014年開始，棉縣實施為期三年的小農(nóng)水重點縣項目，每年總投資達2000多萬元。棉縣所涉及的項目主要包括小水閘、河溝、塘壩、機井和末級渠系五項水利工程，在棉縣簡稱“五小”水利工程。2015年棉縣小型水利工程改造提升任務(wù)是由省級政府下達的，主要包括：小水閘加固新建4座；塘壩擴挖50口；河溝清淤整治60條；新建機井785眼，修復(fù)機井68眼；末級系統(tǒng)改造2.2萬畝。通過訪談發(fā)現(xiàn)，“五小”水種工程在運作過程中呈現(xiàn)出區(qū)域分化現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在三個方面：一是任務(wù)分散在全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道負(fù)責(zé)“五小”水利工程的落實；二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都盡力爭取更多“五小”水利工程，以進一步完善本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施；三是“五小”水利工程在具體的實施過程中是由各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)監(jiān)督。就某個部門而言，水利局是農(nóng)田水利項目的實施主體，全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都需要向水利局申請項目，水利局也要考慮到全縣農(nóng)田水利建設(shè)的總體布局規(guī)劃以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益均衡，因此，在申請項目和批復(fù)項目過程中會盡可能地讓每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有項目指標(biāo)。棉縣政府實際上已經(jīng)意識到項目的區(qū)域分化，從棉縣政府辦公室主任的訪談中，可以看出縣政府實際上希望將項目進行有效整合，每次有關(guān)全縣涉農(nóng)會議，縣長或副縣長都會參加，積極協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實際情況，提出項目整合過程中的難度以及需要其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合的需求，并由縣長或副縣長與各部門負(fù)責(zé)人當(dāng)面協(xié)調(diào)，就項目整合達成鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)議，盡管有口頭上的積極回復(fù)，但在項目實施過程中仍舊各行其是。

2.項目的部門分化

每逢夏季棉縣較為干旱，地表水很難滿足農(nóng)作物灌溉需要，棉縣農(nóng)田灌溉主要以地下水為主，即通過打井取水的方式保證農(nóng)作物灌溉。因此棉縣在進行農(nóng)田水利項目建設(shè)過程中都會考慮到農(nóng)田灌溉問題，打井也就成為農(nóng)田水利建設(shè)項目必備環(huán)節(jié)。就打井灌溉這一環(huán)節(jié)而言，包括財政局所屬的農(nóng)發(fā)局、國土局、水利局和農(nóng)委等部門都會從事打井灌溉這一環(huán)節(jié)，打井灌溉這一環(huán)節(jié)分散在諸多部門。

四、農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化的內(nèi)在邏輯

項目制運作過程實際上構(gòu)成了農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化的動力機制，項目按照部門和地區(qū)進行劃分，不僅推動了專項資金與之相一致的劃分，還使項目各主體之間關(guān)系得以形成。項目制基層運作過程是由縣級政府主導(dǎo)的，圍繞項目所帶來的部門利益和地方利益展開的，可以說項目制基層運作過程中依附于條塊分割的科層制體系而形成的部門劃分和地區(qū)劃分成為利益分化的內(nèi)在動力。不僅如此，縣級政府如何學(xué)會運用項目，并從項目實施過程中滿足相應(yīng)的利益訴求還要依靠縣級政府部門、鄉(xiāng)村組織以及市場主體的參與，因此在縣域范圍內(nèi)關(guān)于項目的利益分配格局也就呈現(xiàn)出以“條條”和“塊塊”為特征的劃分。

（一）縣域范圍內(nèi)各層級的分利秩序

馬良燦就認(rèn)為以縣、鄉(xiāng)作為基層政府在項目進村過程中發(fā)揮著組織載體以及行動主體的作用，它們追求政績和贏利的行為都直接主導(dǎo)項目進村的走向。而對于項目制運作過程中政府各層級的利益劃分，李祖佩認(rèn)為當(dāng)前項目制運作的分利秩序是由基層組織的自利性，地方政府的逐利性以及農(nóng)民趨利性共同主導(dǎo)的。這三者的利益指向、行動邏輯等方面有所不同，但都能夠統(tǒng)合進項目，共同形塑分利秩序的基本面向。從項目制運作過程中的塊塊邏輯來看，在壓力型體制下，縣級政府間關(guān)系以競爭為主，各自為政，缺乏合作，再加上項目是由縣級政府尤其是縣級部門負(fù)責(zé)的，很難體現(xiàn)鄉(xiāng)村組織在項目實施過程中的主體地位和利益訴求。無論是縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村莊都是不同程度的適應(yīng)項目制運作所帶來的層級分化，以此在項目制運作過程中獲得相應(yīng)的利益。盡管有縣級政府職能部門統(tǒng)籌全縣的項目分配，但是項目實施中起影響作用的鄉(xiāng)村組織本來就呈“塊塊”的管理模式，再加上出于自身的自利性而各自為政。例如，從縣級政府部門層面來看，自上而下的政府職能分工是部門之間存在難以逾越的溝壑，部門之間的分工使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在試圖影響項目分配過程中，也遵循縣級政府職能分工的特征，針對不同部門獲取相應(yīng)的項目；而對于村莊來說，自上而下公共服務(wù)的碎片化供給使村莊的公共服務(wù)也逐漸走向碎片化的表達形式（村莊的利益訴求通常都是針對職能部門而言的，例如修路對應(yīng)的是公路局，灌溉對應(yīng)的是水利局等等）。事實上，上述案例所反映的正是縣級政府在項目實施過程中的以最大化項目價值的逐利性、鄉(xiāng)村組織爭取項目的自利性,以及普通村民希望通過項目滿足需求的趨利性相結(jié)合的縣域利益分配格局。

1.縣級政府與部門：項目整合中的利益分歧

國家雖然是發(fā)包者，但是真正的項目主角是地方政府，就項目制的基層運作而言，縣級政府的作用最為重要。從中國政府的分級體制和行政過程來看，縣級政府主要涉及的是通常所說的“農(nóng)政”?？h政的綜合性與獨立性都相對較強，工作中發(fā)揮創(chuàng)造性的余地比較大?？h級政府及其部門對于項目規(guī)劃具有內(nèi)在動力，其利益主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對外與同級政府之間在項目實施過程中的競爭；二是對內(nèi)盡可能地將自上而下的項目與縣域轄區(qū)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，實現(xiàn)縣級政府的政策意圖。實際上這兩者之間是相互聯(lián)系的，政府間競爭是縣級政府從項目中獲得利益的動力，縣級政府從項目中獲得發(fā)展契機是政府間競爭的基礎(chǔ)。稅費改革之后，在農(nóng)村公共服務(wù)項目制運作過程中縣級政府作為與村莊直接相連的一級政府對于縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)項目都具有相應(yīng)的宏觀規(guī)劃。在將自上而下的項目落實到鄉(xiāng)村過程中，盡可能地利用專項資金，將農(nóng)村公共服務(wù)項目做大做強，在現(xiàn)實中特別是欠發(fā)達地區(qū)財政相對困難的縣域，學(xué)會運作項目，成為縣級政府尤其是中西部地區(qū)縣級政府的主要工作機制之一。然而在項目制的基層運作過程中，縣級政府與部門之間的利益并不一致，縣級政府希望對“條條”的項目進行整合實現(xiàn)“塊塊”的利益，而縣級部門則希望實現(xiàn)以本部門為中心的項目整合。從棉縣涉農(nóng)項目的運作可以看出縣級政府包括縣級政府部門都希望整合自上而下的項目，尤其是縣級領(lǐng)導(dǎo)三番五次地強調(diào)整合的重要性，并親自出面協(xié)調(diào)各部門之間的利益關(guān)系，縣級政府領(lǐng)導(dǎo)希望集中力量辦大事，發(fā)揮專項資金的規(guī)模效益，辦出地方特色，成為亮點。盡管縣級政府部門也希望整合自上而下的專項資金，但是縣級政府部門的專項資金整合是“部門本位”的整合，各部門都希望以本部門為核心實現(xiàn)相關(guān)項目的整合，將部門的規(guī)劃與政策目標(biāo)放在首位，并不愿意將部門自上而下申請的項目“拱手相讓”。因此，盡管縣級政府與部門都希望實現(xiàn)專項資金的整合，但其初衷存在著一定差異。在條塊分割的政府管理體制下，縣級部門的項目來源于市級部門或省級部門，項目資金的使用在很大程度上受到約束，縣級部門也很難沖破自上而下的條條分立的現(xiàn)狀。從層級設(shè)置來看，市級部門一般都是處級單位，省級部門一般為廳局級單位，從這一角度來看，縣級政府也很難挑戰(zhàn)上級政府部門的權(quán)威。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：位于科層制邊緣的利益主體

項目制不僅改變了自上而下的政府運作方式，還改變了原有的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織為主體的公共品供給模式。按照項目制相關(guān)要求，項目指標(biāo)分配和工程發(fā)包權(quán)上收至縣級政府和相關(guān)職能部門，項目工程由縣級職能部門引進的工程承包商具體實施。在“以縣為主”的供給模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織雖然能夠爭取項目指標(biāo)，但在指標(biāo)分配和工程款使用上并沒有完全的支配權(quán)。從政府層層的“塊塊”劃分來看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于國家行政序列的末梢，既要應(yīng)對一個自上而下的壓力型科層體制，又要面臨一個非程式化的鄉(xiāng)村社會。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益也具有多重性特征。在項目運行過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益可以分為三個層面：一是自上而下延續(xù)科層制體系中項目意圖的公共利益；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身政府利益；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個人利益。從棉縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都以各種形式爭取自上而下的項目，據(jù)棉縣B鄉(xiāng)一水利合作社主任介紹：這所水利合作社在當(dāng)?shù)睾苡忻麣猓粌H為縣級政府部門獲得自上而下的項目和補貼，還能使水利合作社所在的Ｂ鄉(xiāng)獲得盡可能多的自上而下的各項資金和補貼。據(jù)了解，2014年該水利合作社獲得縣級政府的專項資金就達26.8萬元，成為B鄉(xiāng)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭獲取自上而下項目的重要籌碼。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承載的公共利益來看，水利合作社的主要目標(biāo)是管理維護轄區(qū)內(nèi)小型農(nóng)田水利工程，承擔(dān)工程建設(shè)管理和防汛排澇工作，不僅如此，還承擔(dān)B鄉(xiāng)2.77萬畝耕地的抗旱澆灌服務(wù)等等；而從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的利益來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益與項目所承載的公共利益之間存在一定的差異，政府利益與公共利益的重合度與政府層級有關(guān)，政府層級越高，重合度越高，層級越低，重合度越小。從案例中就可以看出，棉縣B鄉(xiāng)依靠水利合作社向縣級政府部門獲得盡可能多的項目。不僅如此，筆者在調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的競爭推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將有限的項目資源放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在的中心村，這一方面集中了自上而下的專項資金，另一方面也實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府凸顯政績的政策意圖。其三，作為利益主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部其自身在項目運行過程中也有其私人利益。在我國現(xiàn)行行政體制中，處于單位中的人們總是與國家資源緊密相連，并因其在單位組織中某個位置而具有相應(yīng)的獲得和支配資源的權(quán)力，行政級別越高，獲得資源的可能性越大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家與社會的鏈接地帶，掌握了一定的可支配資源，B鄉(xiāng)的水利合作社不僅承擔(dān)了自上而下的項目，獲得自上而下的項目資金，還在一定程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部彰顯政績的重要途徑。

3.村莊組織：社會底層的利益訴求

村委會作為當(dāng)前我國科層制組織的延伸地帶，代表的是村莊的利益訴求，將村莊作為整體來看，在項目運行過程中其利益訴求相對簡單，但村莊作為項目的直接受益方，處于項目制體系最末端的村莊，其利益訴求的形成與有效表達對于項目的有效運行具有重要作用。項目的最終目標(biāo)是實現(xiàn)村莊公共服務(wù)的有效供給，如何實現(xiàn)自上而下的項目供給與自下而上的利益訴求的有效對接，這不僅僅要考慮科層制組織自身的實際情況，還要結(jié)合村莊的實際需求。那么村莊利益是如何形成的？公共服務(wù)需求是如何有效表達的？分稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了有效供給農(nóng)村公共服務(wù)的動力和財力，自上而下的項目成為農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的重要途徑，因此為吸引項目進村，村莊以提高項目承載力為核心進行了各種努力，村莊利益正是在此背景下形成的。在項目運行過程中，村莊利益的形成主要是因自上而下的項目而定，當(dāng)縣級政府部門擁有此類項目時，村干部才能針對性地“跑項目”，村干部“跑項目”的方式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府類似，主要還是依靠村干部個人的“政源關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”及其所在行政村是否存在一些具有資源支配能力的“莊里公家人”。在現(xiàn)實項目制運作過程中，項目發(fā)包方僅僅是從全局考慮農(nóng)村公共服務(wù)的需求，以提供自上而下以部門為單位的一致性的公共服務(wù)，很難兼顧村莊的實際需求。由于村莊作為利益表達方很難將自身的利益訴求傳輸?shù)娇茖又平M織結(jié)構(gòu)中，而科層制組織目標(biāo)嵌入村莊則十分普遍，因此在農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給過程中，自上而下的科層組織始終處于強勢地位，而村莊則處于相對弱勢地位。在農(nóng)村公共服務(wù)的項目制運作中，村莊始終是處于底層的被動接受方。與項目制運作過程中的其他主體相比，作為底層的村莊存在以下特征。一方面，他們?nèi)狈?jīng)濟和社會資源，無論是收入水平，還是社會聲望均處于全社會的底層；另一方面，由于農(nóng)村基層政權(quán)的渙散以及民間組織發(fā)育的困難，村莊的組織資源往往相當(dāng)稀缺，因而很難整合自身利益，形成共同的利益訴求，進而以組織化的方式來維護自身利益，在與強勢群體發(fā)生利益分化和利益沖突時，處于更加不利的位置；第三，底層社會既缺乏向上社會流動的機制，也缺乏與其他階層和組織的聯(lián)系，因此可能發(fā)展成一個與社會其他部分相對隔離、自身相對封閉的形態(tài)，甚至存在被拋離到社會結(jié)構(gòu)之外的可能。村莊作為最底層的利益表達方，村莊的利益訴求往往被處于強勢地位鄉(xiāng)村干部所“代表”。從棉縣農(nóng)村公共服務(wù)項目的實際運作可以看出，對于鄉(xiāng)村干部而言向縣級政府部門申請項目不僅僅是為了實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的公共利益，另外，作為村莊組織的各個村委會都想從自上而下的項目中“分一杯羹”，項目在村域范圍內(nèi)呈現(xiàn)出分散化的配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間以及村莊之間圍繞項目的競爭促使縣域范圍內(nèi)的利益分配格局日益復(fù)雜化。由此也可知，鄉(xiāng)村干部在項目運行過程中往往會被個人利益左右，使村莊底層利益表達受阻。在村級，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)十分相近，都是為了盡可能多地獲得項目，實現(xiàn)村莊公共服務(wù)的有效供給。而從作為個體的村民的角度來看，在訪談中，我們發(fā)現(xiàn)普通村民對自上而下的項目并不了解，盡管村民十分希望通過自上而下的項目為自己的生活提供便利，但由于對項目缺乏足夠的認(rèn)識，尤其是在項目剛剛落地初建時，一般都會涉及到集體用地的占用以及部分村民利益受損，就會有村民予以阻止，以至于在項目初建時，村民對自上而下的項目有一定的排斥心理。

（二）縣級部門的利益分化

在當(dāng)前中國行政管理體制下，部門利益已是既定的事實。在我國科層制體系內(nèi)部自上而下以條條為特征的部門劃分在一定程度上奠定了部門利益的組織基礎(chǔ)，也構(gòu)成了作為主導(dǎo)項目實施的縣級政府部門的利益形成的推動因素。從部門利益的形成來看，專項資金與作為項目主體的部門結(jié)合很可能導(dǎo)致部門利益的滋生。這也是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給中存在“九龍治水”行政體制的根本因素?？h級政府部門負(fù)責(zé)項目的最終實施，是將項目從“一紙文件”變?yōu)椤肮こ添椖俊钡倪^程，其中涉及到項目的具體分配、招標(biāo)以及建設(shè)等環(huán)節(jié)，縣級政府部門很容易在項目結(jié)成“果實”之時“坐享其成”、中飽私囊，部門利益的固化必然會導(dǎo)致利益在各部門之間的分散化配置。

1.縣級部門利益的固化

部門利益對于部門之間的協(xié)作產(chǎn)生巨大阻力，而部門利益的固化不僅帶來的是協(xié)作缺乏的問題，更是部門之間競爭、排斥的問題。項目實施過程中縣級政府部門利益固化是指圍繞項目的部門利益劃分在項目實施過程中表現(xiàn)出明顯的定型化傾向。從案例中關(guān)于棉縣的打井灌溉與部門分工來看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、土地整理項目、水利項目以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目都是自上而下的項目，分別由棉縣農(nóng)發(fā)局、國土局、水利局以及農(nóng)委負(fù)責(zé)，這些項目都有關(guān)打井的具體事項，并都由各個部門分別招標(biāo)、建設(shè)。事實上此類政府行為就體現(xiàn)了自上而下的部門利益，部門與部門之間的不合作現(xiàn)象，正是由于這些項目都涉及到部門內(nèi)部專項資金的流動，以及各部門在全縣范圍內(nèi)的規(guī)劃，使部門之間產(chǎn)生隔閡，很難基于項目展開進一步合作，盡管農(nóng)委等部門都竭力整合業(yè)務(wù)范圍內(nèi)項目，但并未取得成效。縣級政府對于部門之間不合作現(xiàn)象，往往只能通過出面協(xié)調(diào)的方式來干預(yù)，并沒形成制度化的約束機制，這也給自上而下的部門利益提供了滋生的空間。具體來看，部門利益的固化主要表現(xiàn)在三個方面：一是部門利益的制度化，部門利益制度化往往是部門利用政策資源優(yōu)勢而形成的，是通過相關(guān)政策劃定部門權(quán)力，圈定部門利益范圍及其邊界。由于政府各部門工作人員對于相關(guān)政策規(guī)章十分了解，往往在相關(guān)政策劃定的部門職責(zé)基礎(chǔ)上形成部門利益。最典型的就是項目的招投標(biāo)，盡管棉縣項目的招投標(biāo)都是通過公共資源交易中心來開展，但從棉縣近年項目中標(biāo)單位來看，絕大部分都是本縣或本市的建設(shè)單位，不僅如此，項目建設(shè)單位在很大程度上是受縣級部門的控制，可以說縣級政府部門通過招投標(biāo)的形式不僅影響項目建設(shè)單位能否中標(biāo)，還對項目建設(shè)單位進行監(jiān)督與管理。二是部門利益的公共化，部門利益一般是偏離公共利益導(dǎo)向，變相實現(xiàn)小團體利益，將部門意志上升為國家意志，或?qū)乙庵就崆鸀椴块T意志，以部門利益取代國家利益。而部門利益往往通過“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”表現(xiàn)出公共利益的形態(tài)，以便披著公共利益的外衣行部門利益之實。從某種角度來看，B鄉(xiāng)水利合作社的運行過程實際上就是水利部門自下而上爭取項目的過程。水利合作社主要受縣水務(wù)局的對口管理與指導(dǎo)，水務(wù)局依托B鄉(xiāng)水利合作社的影響力以及成果經(jīng)驗在申報自上而下的小農(nóng)水重點縣工程、農(nóng)發(fā)項目工程等方面都具有優(yōu)勢。三是部門利益的最大化，部門利益最大化是各部門的最終目標(biāo)，是各部門在現(xiàn)有政策法規(guī)劃定的職權(quán)范圍內(nèi)，圍繞現(xiàn)有職權(quán)進一步拓展部門利益的現(xiàn)象。部門利益的最大化主要表現(xiàn)在政府部門的趨利避害行為。努力鞏固、爭取有利職權(quán)（如審批、收費、處罰等），冷淡無利或少利職權(quán)，規(guī)避相應(yīng)義務(wù)等方面。例如棉縣財政在加大對B鄉(xiāng)的水利合作社資金投入的同時，通過計提土地出讓金和設(shè)立每鄉(xiāng)鎮(zhèn)10萬元的農(nóng)田水利專項維修養(yǎng)護資金，提供工程管理經(jīng)費保障。2014年撥付給B鄉(xiāng)水利合作社獎補資金共計16.8萬元，另外B鄉(xiāng)也投資2.5萬元，而縣級業(yè)務(wù)部門，尤其是縣水務(wù)局也借此壯大部門的職權(quán)范圍，更多地干預(yù)鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共項目建設(shè)。

2.縣級政府部門利益的分化

部門利益的固化使部門之間的利益更加明晰化，這也進一步推動部門利益走向分化，縣級政府部門利益的分化集中表現(xiàn)為資金的分散化。從單個項目的運作來看，資金的運行并無不足之處，單個項目的運作遵循垂直條線管理的模式，自上而下直至項目的完成可以說是在一個封閉的系統(tǒng)內(nèi)部進行的，項目資金的運作均在特定的部門內(nèi)部展開。但是農(nóng)村公共服務(wù)需求越來越多樣化，單個項目僅僅只能從某個方面滿足需求，就整個農(nóng)村公共服務(wù)項目而言，廣泛分布在不同部門和不同地區(qū)，項目資金的運作實際上呈現(xiàn)分散化的狀態(tài)。從項目的橫向部門運作來看，農(nóng)村公共服務(wù)從分稅制改革以前的“塊塊供給”到當(dāng)前“條條為主，塊塊為輔”的供給方式轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村公共服務(wù)供給資金也從“塊塊劃分”向項目制背景下“條條劃分”為主的轉(zhuǎn)變，而農(nóng)村公共服務(wù)供給資金的分散化與這一轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。不僅如此，農(nóng)村公共服務(wù)供給資金的流動在“條條劃分”的同時，還面臨著“塊塊劃分”?？h級政府部門會將來自上級的項目劃分為多個項目分配或者通過競爭性申報下達到鄉(xiāng)村并付諸實施。在這一過程中，縣級政府部門的項目就被分割為多個小項目分散到不同鄉(xiāng)村，這一過程中很容易出現(xiàn)項目資金分配不均。再加上縣級政府部門利益的驅(qū)使以及鄉(xiāng)村在項目資金分配過程中出現(xiàn)的“會哭的孩子有奶吃”“多跑多給，少跑少給，不跑不給”現(xiàn)象的存在，使項目資金的分配很難實現(xiàn)最優(yōu)化。從表1中就可以發(fā)現(xiàn)部門之間的利益分歧越來越大，在打井灌溉這一具體環(huán)節(jié)上，除了直接負(fù)責(zé)灌溉的農(nóng)委和水利局將打井灌溉作為項目主要組成部分以外，國土局和農(nóng)發(fā)局對于打井項目僅僅是整體項目一個微不足道的組成部分，但由于項目分配在不同部門，并由不同部門負(fù)責(zé)具體實施，很難實現(xiàn)打井灌溉這一具體環(huán)節(jié)的整合與統(tǒng)籌。事實上，整合的效果事半功倍，但是怎么整合打井灌溉這一具體工程成為各部門頭疼的事情。每個部門都想在這一系列包括打井灌溉以及其他與農(nóng)田水利相關(guān)的項目一落實到縣級就著手整合。農(nóng)委很想把涉農(nóng)項目進行整合，國土、水利以及農(nóng)發(fā)部門都表示予以配合，但是在項目實施過程中又各行其政。不僅僅是農(nóng)委希望整合涉農(nóng)項目，水利局也想把這些都整合到自己的管轄范圍之內(nèi)。另外，項目整合就涉及到資金分配與使用問題，例如國土局在進行土地整理過程中如果要涉及到打井灌溉環(huán)節(jié)，投入的資金就要限制在土地治理項目總投資的20%以內(nèi)，如果要變更預(yù)算，就需要逐級申請報告，程序相對復(fù)雜，可以說項目資金在使用過程中失去靈活性在一定程度上增加了整合的難度。

五、小結(jié)

值得注意的是，在探討農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化過程中，必須認(rèn)識到兩點：一方面，自上而下的項目對于調(diào)動各級政府的積極性，整合上下級政府的人力、物力以及財力具有重要推動作用，如前文所述，項目制在一定程度上打破了科層制體系的束縛，有助于資源的有效整合與配置，并推動自上而下的項目整合，集中力量辦大事；但另一方面，受地方政府利益以及部門利益的影響，項目反而成為地方政府甚至各個部門爭奪地方利益和部門利益的對象，這也阻礙了項目制集中力量辦大事的效應(yīng)。就本研究而言，從科層制的組織結(jié)構(gòu)和運行體系來探尋農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化問題在一定程度上可以較為合理地解釋當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化現(xiàn)象以及由此帶來的諸多問題。就項目制的基層運作來看，縣級政府部門以及鄉(xiāng)村組織，還包括項目建設(shè)單位都參與項目的實施過程?？h級政府部門是科層制體系內(nèi)部最末端的“條條組織”，項目建設(shè)單位實際上是縣級政府部門在項目建設(shè)過程中的附屬組織；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為科層制體系最末端的“塊塊組織”，村莊在項目實施過程中同樣具有塊塊組織的屬性。盡管項目實施過程是由縣級政府部門主導(dǎo)，但也需要這些部門的配合，而在科層制體系內(nèi)部過度的專業(yè)化分工以及地區(qū)劃分基礎(chǔ)上，很難實現(xiàn)這些主體之間的利益一致性，不僅是條條之間、塊塊之間的矛盾凸顯，條塊之間也存在著雙重領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，不可避免地會導(dǎo)致資源的分散化。對于農(nóng)村公共服務(wù)項目碎片化問題的提出使我們面臨的重要問題就是項目整合，而對于農(nóng)村公共服務(wù)項目的整合更應(yīng)該關(guān)注誰來整合、部門之間以及地區(qū)之間的項目如何整合等問題。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第3期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)