——從保障農(nóng)民生活到保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

摘要：以“保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平”為政策基調(diào)的“保障式”土地征收模式，在快速推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著成效的同時(shí)，也由于利益分配矛盾凸顯而帶來(lái)相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾，進(jìn)而引發(fā)了一些群體性沖突?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ?，在制度設(shè)計(jì)上存在《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》之間的銜接矛盾以及土地征收政策效果與城鎮(zhèn)化目標(biāo)之間的政策悖論，在運(yùn)行機(jī)制上則體現(xiàn)為政府（開(kāi)發(fā)商）與農(nóng)民之間只有“自上而下”的單向?qū)υ挋C(jī)制以及對(duì)土地征收“行政強(qiáng)制”的約束和監(jiān)管不足。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和生產(chǎn)力水平的提高，國(guó)家有經(jīng)濟(jì)能力對(duì)土地征收實(shí)施更高水平的社會(huì)賠償，土地征收模式應(yīng)在馬克思主義社會(huì)公正理論指導(dǎo)下向以“保護(hù)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益”為目標(biāo)的“保護(hù)式”土地征收模式轉(zhuǎn)型升級(jí)?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式的建構(gòu)，關(guān)鍵在于利益分配的公正和對(duì)話機(jī)制的公平，需要修訂征地補(bǔ)償政策，構(gòu)建多元化的土地征收社會(huì)賠償政策體系，并建立和完善“公示―反饋―公告”的民主決策機(jī)制以及“農(nóng)民―政府―開(kāi)發(fā)商”合作的平等協(xié)商機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地征收；新型城鎮(zhèn)化；社會(huì)公正；土地征收補(bǔ)償；共享發(fā)展；土地權(quán)益；社會(huì)賠償；民主決策機(jī)制；平等協(xié)商機(jī)制

一、引言

美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾?亨廷頓（Samuel P. Huntington）認(rèn)為，“現(xiàn)代化是近代以來(lái)世界歷史發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，是一個(gè)世界性的歷史進(jìn)程”，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂?！保ê嗤㈩D，2008）“亨廷頓悖論”也適用于“城鎮(zhèn)化”和“城鎮(zhèn)性”之間的關(guān)系，“城鎮(zhèn)性”是一種城市建設(shè)所要達(dá)到的理性狀態(tài)，具有較強(qiáng)的社會(huì)穩(wěn)定性和現(xiàn)代性；而“城鎮(zhèn)化”過(guò)程中則可能因?yàn)椴缓侠淼恼鞯夭疬w引發(fā)群體性事件等社會(huì)沖突行為，具有社會(huì)不穩(wěn)定性和現(xiàn)代化特性。中國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程，主要有城市擴(kuò)展、建立開(kāi)發(fā)區(qū)、舊城改造、村莊產(chǎn)業(yè)化、建設(shè)新區(qū)和新城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)等七種推進(jìn)方式（李強(qiáng)等，2012），不論是哪一種方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化，均會(huì)涉及土地征收問(wèn)題。政府在城市建設(shè)中不可避免地需要征收土地，而在征收土地前、中、后所引發(fā)的一系列問(wèn)題，都是土地征收問(wèn)題（潘嘉瑋，2009；劉云生，2010；王坤，2010；張廣輝等，2016）；當(dāng)土地征收中出現(xiàn)利益分配不公正時(shí)，則會(huì)引發(fā)群體沖突。因此，深入研究土地征收中利益沖突產(chǎn)生的原因以及土地征收制度和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，進(jìn)而改進(jìn)和完善土地征收政策和機(jī)制，對(duì)于更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重大理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)現(xiàn)行土地征收模式的成型，始于1987年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），該法經(jīng)過(guò)三次修訂完善，分別是1988年修訂、1998年修訂和2004年修訂，其中，2004年的修訂突出表現(xiàn)在“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”等相關(guān)規(guī)定上，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)增強(qiáng)了土地征收的合法性（汪振江，2008；張千帆等，2012；劉婧娟，2013）。筆者認(rèn)為，從被征地主體――農(nóng)民角度看，我國(guó)現(xiàn)行土地征收政策的基調(diào)為“保障被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平”，以補(bǔ)償款為主，輔之以就業(yè)安置、社會(huì)保障、公共服務(wù)等內(nèi)容，尚不能完全滿足被征地農(nóng)民的利益訴求；同時(shí)，一些地方政府由于利益驅(qū)使在實(shí)際操作中實(shí)施的地方“版本”或地方“特色”不完全符合規(guī)范，導(dǎo)致被征地農(nóng)民失地后生活水平相對(duì)降低或生活預(yù)期不確定性增強(qiáng)。所以，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民在征地中愈加重視初次補(bǔ)償利益分配問(wèn)題，一旦認(rèn)為在土地征收過(guò)程中利益受損，便會(huì)采取群體性行動(dòng)以尋求補(bǔ)償利益分配問(wèn)題的解決。根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，每年因城鎮(zhèn)建設(shè)或區(qū)域規(guī)劃調(diào)整涉及的征地將近20萬(wàn)公頃土地；因征地利益訴求得不到合理解決而引發(fā)的群體性上訪事件占農(nóng)村群體性上訪事件的65%以上，已成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素（唐慶鵬等，2016；肖唐鏢等，2016）。

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于土地征收問(wèn)題的研究主要集中在以下幾方面：一是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒（王慧博，2009；徐勇，2013；沈飛等，2015；衡愛(ài)民，2015；黃宇驍，2015；李海霞，2016；黃冠豪等，2016）。美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的征地制度有一個(gè)共同點(diǎn)，就是保護(hù)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民的權(quán)益，不經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)暮戏ǔ绦?，不能非法侵犯公民個(gè)人的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)；而中國(guó)的土地征收實(shí)踐在這一方面不夠重視。二是土地征收中的“公共利益”研究（劉運(yùn)宏，2007；徐勇等，2011；華生，2013；周聯(lián)合，2016）。土地征收過(guò)程中的“公共利益”不是簡(jiǎn)單的“全民利益”；事實(shí)上，除了大型鐵路等國(guó)家工程外，大部分市政工程的征地只是造福于一個(gè)城市的“市民利益”，土地征收不能借“公共利益”之名而行“私有利益”之實(shí)。三是土地征收制度與程序研究（王玉波，2013；潘嘉瑋，2009；汪玉凱，2013）。我國(guó)目前土地征收制度的制定和變遷以政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷為主、自下而上的誘致性變遷為輔，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和改革深化，土地征收制度也面臨著大調(diào)整和大改革。四是土地征收補(bǔ)償研究（鄔躍，2013；王紅建，2013；彭小霞，2013；葉必豐，2014；陳曉芳，2013；許可，2013；高志宏，2014；李增剛，2015；孔祥智等，2016）。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地征收已成為不可避免的一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，問(wèn)題不在于是否征收土地，而在于征收多少、補(bǔ)償多少。關(guān)于城鎮(zhèn)化中土地增值利益的分配問(wèn)題，學(xué)界有諸多觀點(diǎn)，但應(yīng)關(guān)注和保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益已是不爭(zhēng)的共識(shí)。五是土地征收后失地農(nóng)民就業(yè)研究（王華華等，2012；徐勇，2013；楊慶峰，2016）。目前，相關(guān)研究主要集中在要不要讓農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是讓農(nóng)民參加職業(yè)培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為職工、還是讓農(nóng)民成為依靠土地享受土地開(kāi)發(fā)增值收益的有產(chǎn)者等方面。

客觀而言，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于城鎮(zhèn)化土地征收問(wèn)題的研究已經(jīng)相當(dāng)全面，產(chǎn)生了不少理論成果，也在實(shí)踐中取得了一定成效，突出表現(xiàn)在土地征收補(bǔ)償數(shù)額的增長(zhǎng)和補(bǔ)償安置方式的多樣化等方面（王紅建，2013；楊建順，2013；孔祥智等，2016）。然而，在如何改進(jìn)土地征收政策方面，現(xiàn)有研究基本沒(méi)有突破我國(guó)《土地管理法》所設(shè)定的土地征收補(bǔ)償政策基調(diào)，所提政策建議多為“完善土地征收補(bǔ)償發(fā)放機(jī)制”“促進(jìn)農(nóng)民市民化身份轉(zhuǎn)型”“完善對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制”等，并未涉及土地征收補(bǔ)償政策的根本。

本文將我國(guó)現(xiàn)行的土地征收模式稱為“保障式”土地征收模式，其特點(diǎn)是：政策上只給予被征地農(nóng)民保障其現(xiàn)有生活水平的補(bǔ)償，實(shí)際操作中往往以低于市場(chǎng)價(jià)值的“價(jià)格”購(gòu)買土地，甚至不考慮被征土農(nóng)民的真實(shí)意愿強(qiáng)制實(shí)施土地征收（姜曉萍等，2011；王華華等，2012；溫鐵軍，2013）。這種初級(jí)版的“保障式”土地征收模式，一方面，為我國(guó)快速城鎮(zhèn)化降低了顯性成本，取得了“高樓大廈”的城鎮(zhèn)建設(shè)績(jī)效；另一方面，也提高了城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的隱性成本，激化了社會(huì)矛盾（張海波等，2006；童星等，2006；王華華等，2012；吳春梅等，2014；肖唐鏢等，2016）。城鎮(zhèn)化土地征收政策的出發(fā)點(diǎn)是“維護(hù)農(nóng)民利益”，但是，各個(gè)地方版的土地征收政策在執(zhí)行中的表現(xiàn)卻良莠不齊，甚至在部分土地征收強(qiáng)制實(shí)施中引發(fā)了群體性事件。究其原因，不排除部分農(nóng)民的“漫天要價(jià)”以及個(gè)別官員的腐敗行為，但也應(yīng)當(dāng)看到“保障式”土地征收模式在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上存在的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化土地征收中之所以“抗征收”“防拆遷”“老不信”等問(wèn)題頻出，歸根結(jié)底在于利益分配還存在不符合社會(huì)公正的地方，如果不突破《土地管理法》所設(shè)定的土地征收補(bǔ)償政策基調(diào)，僅限于對(duì)現(xiàn)有政策的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，將不能解決根本問(wèn)題（柴濤修等，2008；李富田，2009）。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地征收模式也亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)，那么，轉(zhuǎn)型的方向和路徑在哪里？本文在探究初級(jí)版“保障式”土地征收模式（保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平）存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上，運(yùn)用馬克思主義“社會(huì)公正”理論探討土地征收模式轉(zhuǎn)型的價(jià)值取向，進(jìn)而提出應(yīng)向升級(jí)版“保護(hù)式”土地征收模式（保護(hù)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益）轉(zhuǎn)型升級(jí)，并主要從制度創(chuàng)新和機(jī)制完善兩個(gè)方面進(jìn)行了模式構(gòu)建。

二、初級(jí)版“保障式”土地征收模式存在的問(wèn)題

1.“保障式”土地征收模式的制度設(shè)計(jì)缺陷

從學(xué)理角度來(lái)看，“保障式”土地征收模式的制度設(shè)計(jì)存在一定缺陷，主要表現(xiàn)在：

（1）《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》之間存在銜接矛盾

當(dāng)前，在土地征收中的權(quán)益分配與保護(hù)方面，相關(guān)法律規(guī)定之間還存在著一些碎片化現(xiàn)象，即法規(guī)之間缺乏有效的整合，主要在于《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》等之間存在銜接矛盾?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（2004年修正）第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稇椃ā窂?qiáng)調(diào)土地必須得到合理利用和開(kāi)發(fā)，并不得以“公共利益”之名剝奪或削弱被征地人民群眾的合法權(quán)益，其依據(jù)是《憲法》第十三條規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。

雖然《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定要保障被征地群眾享有的土地用益物權(quán)，但是實(shí)際的土地征收卻是以《土地管理法》為標(biāo)桿的?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十條都規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”，即實(shí)際征地補(bǔ)償也以土地年產(chǎn)值的最高三十倍進(jìn)行賠付，這與《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的“長(zhǎng)期保持土地使用權(quán)穩(wěn)定”實(shí)際上是矛盾的。因?yàn)槿绻槐徽鞯兀徽鞯剞r(nóng)民在三十年耕地承包期結(jié)束后，仍然對(duì)原有的承包地享有“自然續(xù)約”承包權(quán)，并繼續(xù)獲取相應(yīng)收益。因此，《土地管理法》規(guī)定征地補(bǔ)償以土地年產(chǎn)值的最高三十倍進(jìn)行賠付，與《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的保持農(nóng)民土地用益物權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定相矛盾，也就是說(shuō)相關(guān)規(guī)定存在著銜接矛盾。

（2）土地征收政策效果與城鎮(zhèn)化目標(biāo)之間存在政策悖論

公共政策一般由政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策方式構(gòu)成，只有政策實(shí)施內(nèi)容、方式與政策目標(biāo)的方向一致，才能保證政策內(nèi)容的執(zhí)行達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，否則不僅浪費(fèi)政策資源，而且還會(huì)“南轅北轍”，達(dá)不到政策目標(biāo)（邵彥敏等，2015）。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中就存在土地征收政策實(shí)施效果與城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)不一致的政策悖論?！疤岣呤У剞r(nóng)民生活水平”是城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)之一，而依據(jù)是《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，并且規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。土地征收補(bǔ)償?shù)挠?jì)算是以過(guò)去三年平均產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，是按農(nóng)民過(guò)去的收入水平進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。這種“保障式”的土地征收補(bǔ)償方式，是難以提高農(nóng)民在失去土地后的生活水平的，如果考慮CPI上漲的影響，其生活水平甚至可能下降。所以，土地征收政策實(shí)施效果與城鎮(zhèn)化目標(biāo)存在脫節(jié)，導(dǎo)致土地征收政策在執(zhí)行中阻力較大。

2.“保障式”土地征收模式的運(yùn)行機(jī)制缺陷

（1）對(duì)土地征收“行政強(qiáng)制”的約束和監(jiān)管不足

在“保障式”土地征收模式中，遇到被征地群眾的反對(duì)或抗?fàn)帟r(shí)，很多地方政府或開(kāi)發(fā)商與村委會(huì)都采取了強(qiáng)硬的強(qiáng)制征地拆遷，引發(fā)了不少社會(huì)沖突。事實(shí)上，2004年我國(guó)《憲法》修訂后，將“保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)”入憲，并于2007年頒行《物權(quán)法》進(jìn)一步保護(hù)公民的土地用益物權(quán)；在2011年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》中也限制了政府對(duì)公民采取斷水、斷電、斷氣等行政強(qiáng)制實(shí)施的條件，進(jìn)一步約束了“行政強(qiáng)制”權(quán)，以保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受非法侵害。國(guó)家對(duì)土地實(shí)施“用途管制”政策，依據(jù)《土地管理法》第二條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，即必須是因“公共利益”征收土地才能按照《行政強(qiáng)制法》實(shí)施行政強(qiáng)制措施。而現(xiàn)實(shí)中的土地征收行政強(qiáng)制行為，并不都是以“公益型土地征收”為標(biāo)尺，以謀取開(kāi)發(fā)商利益而動(dòng)用行政強(qiáng)制行為在土地征收中時(shí)有發(fā)生。這種因私人利益或商業(yè)利益而實(shí)施的強(qiáng)制征地行為，實(shí)際上也違反了《行政強(qiáng)制法》第七條“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個(gè)人謀取利益”的相關(guān)規(guī)定。那么，在土地征收過(guò)程中，不規(guī)范的“行政強(qiáng)制”行為何以頻發(fā)？其原因不僅在于對(duì)“公共利益”界定的模糊，更在于沒(méi)有形成有效的約束監(jiān)管機(jī)制。

(2)政府（開(kāi)發(fā)商）與農(nóng)民“自上而下”的單向?qū)υ挋C(jī)制

新型城鎮(zhèn)化是以“人為中心”的城鎮(zhèn)化，不能只“化”農(nóng)民的土地，讓農(nóng)民失去尊嚴(yán)?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ较?，很多地方都存在一個(gè)共性的程序性問(wèn)題，即民主集中制被拆解了應(yīng)用，對(duì)農(nóng)民的土地征收行為只有“自上而下”集中指導(dǎo)下的民主，直接告知農(nóng)民“你的土地將被征收，土地征收補(bǔ)償方案是這樣的：……”；一旦農(nóng)民不愿意被征收，并拋出自己的利益訴求抗?fàn)幒?，也是采取“自上而下”事后回?yīng)民意的方式來(lái)解決（王華華等，2012;王紅建，2013;孔祥智等，2016)。土地征收事前沒(méi)有“自下而上”地了解民情，決策中“尊重民意”未能得到體現(xiàn)，執(zhí)行中也缺乏解決矛盾的雙向?qū)υ挋C(jī)制，導(dǎo)致矛盾激化，容易引發(fā)群體性事件。

總之，我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的初級(jí)版“保障式”土地征收模式，以低于土地市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格來(lái)購(gòu)買被征地農(nóng)民的土地，往往會(huì)引起被征地農(nóng)民的不滿；由于缺乏平等的對(duì)話機(jī)制，為了抵觸過(guò)低的土地補(bǔ)償，被征地農(nóng)民群體便會(huì)以各種和平的或非和平的方式來(lái)解決利益訴求問(wèn)題;此時(shí)，若政府通過(guò)“行政強(qiáng)制”強(qiáng)行征收土地，則被征地農(nóng)民極易以群體性事件等“鬧事”方式引起社會(huì)轟動(dòng)，加上互聯(lián)網(wǎng)的傳播擴(kuò)散，直到引起上級(jí)政府重視，以期實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求（童星等，2006;王華華等，2012;馬鐵成，2016)。

三、土地征收模式轉(zhuǎn)型的價(jià)值取向：保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

我國(guó)初級(jí)版“保障式”土地征收模式，最大的困境在于制度設(shè)定上的“耕地征收賠償，以過(guò)去三年平均產(chǎn)值為基數(shù)，補(bǔ)償款最高為年產(chǎn)值的三十倍”，這一計(jì)算方式所得出的補(bǔ)償數(shù)額，并不能滿足被征地農(nóng)民的補(bǔ)償心理預(yù)期。說(shuō)到底，就是土地開(kāi)發(fā)的利益分配問(wèn)題。“保障式”土地征收模式引發(fā)的社會(huì)沖突，原因固然是多樣化的，有來(lái)自政府、開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)、農(nóng)民多方的利益博弈，而追根溯源還是在于其制度設(shè)計(jì)存在著不符合社會(huì)公正的地方。因此，要實(shí)現(xiàn)土地征收模式的成功轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須要處理好利益分配問(wèn)題。

如何分配利益？應(yīng)基于馬克思主義社會(huì)公正理論確定土地征收模式轉(zhuǎn)型的價(jià)值取向。社會(huì)公正，是指社會(huì)運(yùn)行所希望達(dá)到的公正性辦事規(guī)則或公正性的社會(huì)狀態(tài)，它可以是一種政治理念，也可以是一種辦事規(guī)則。社會(huì)公正，不僅是人們追求的價(jià)值觀念，更應(yīng)是社會(huì)、政治、法律、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度規(guī)范。馬克思主義體系下的社會(huì)公正理論，不是經(jīng)驗(yàn)和教條，不論是羅爾斯在《正義論》中提出的社會(huì)資源“分配的公正性”，還是諾齊克在《無(wú)政府、國(guó)家和烏托邦》中提出的社會(huì)資源“持有的公正性”，只要有助于實(shí)現(xiàn)1848年《共產(chǎn)黨宣言》中所提出的“人自由而全面的發(fā)展”的社會(huì)目標(biāo)，都可以作為工具理性，吸收并整合成馬克思主義體系下的社會(huì)公正理論。也只有這樣的社會(huì)公正理論，才有助于指導(dǎo)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國(guó)家社會(huì)公正的真正實(shí)現(xiàn)（葛長(zhǎng)龍，2008)。

羅爾斯的《正義論》從“最少受惠者”的地位來(lái)看待和衡量社會(huì)的不公平，其正義理論反映了對(duì)社會(huì)“最少受惠者”的偏愛(ài)，試圖通過(guò)某種有差別的社會(huì)補(bǔ)償或社會(huì)資源的再分配使所有成員都處于平等的地位，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源“分配的正義”或“分配的公平”（羅爾斯，2009)。諾齊克的《無(wú)政府、國(guó)家和烏托邦》則強(qiáng)調(diào)“持有的正義”，即“權(quán)利是神圣不可侵犯的”，社會(huì)只有合理保護(hù)了“個(gè)人”，使得每個(gè)人的權(quán)利基于道德或法律而不被侵犯，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的和諧（諾齊克，2008)。從羅爾斯的“分配的正義”觀來(lái)看，“保障式”土地征收模式恰恰忽視了對(duì)弱勢(shì)群體—被征地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，農(nóng)民處在信息和政策的“無(wú)知之幕”下，社會(huì)資源不能實(shí)現(xiàn)“分配的正義”，形成不了“農(nóng)民一村集體一地方政府一開(kāi)發(fā)商”之間的“重疊共識(shí)”，以致強(qiáng)制征地拆遷的社會(huì)沖突不斷上演。從諾齊克的“持有的正義”理論來(lái)看，“保障式”土地征收模式一定程侵害或剝奪了被征地農(nóng)民的土地增值收益，使得開(kāi)發(fā)商等既得利益群體不正當(dāng)?shù)爻钟懈嗟纳鐣?huì)資源，不利于社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。

馬克思主義認(rèn)為，作為社會(huì)主義國(guó)家，在社會(huì)全體人民占有生產(chǎn)資料的條件下，社會(huì)“通過(guò)有計(jì)劃地利用和進(jìn)一步發(fā)展一切社會(huì)成員的現(xiàn)有的巨大生產(chǎn)力，在人人都必須勞動(dòng)的條件下，人人也都將同等地、愈益豐富地得到生活資料、享受資料、發(fā)展和表現(xiàn)一切體力和智力所需的資料”，即“消除了勞動(dòng)的異化，人的異化才會(huì)被消滅，才有可能實(shí)現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展”（馬克思等，2009)。而且，馬克思有一個(gè)很重要的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，就是“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)資料所有制決定勞動(dòng)產(chǎn)品的分配方式”（馬克思等，1995)，“分配”的問(wèn)題大得很，弄不好會(huì)出“大問(wèn)題”，會(huì)影響到社會(huì)政治穩(wěn)定，這一點(diǎn)被中外歷史實(shí)踐反復(fù)地證明。馬克思主義的社會(huì)公正，并不是掛在嘴上簡(jiǎn)單地說(shuō)“公道”，而是一種實(shí)踐的正義。從馬克思主義社會(huì)公正理論來(lái)看，“保障式”土地征收模式由于沒(méi)有較好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，才導(dǎo)致土地征收中社會(huì)沖突事件頻發(fā)。所以，應(yīng)該基于馬克思主義社會(huì)公正理論，在城鎮(zhèn)化土地征收過(guò)程中保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，以減少和消除土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突。

中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)是“土地的城鎮(zhèn)化”快過(guò)了“人的城鎮(zhèn)化”，現(xiàn)在需要反思城鎮(zhèn)化究竟是為了什么？借用民間一個(gè)不太學(xué)術(shù)但又客觀存在問(wèn)題一一“我們的社會(huì)，應(yīng)該惦記（關(guān)心)農(nóng)民的生存與發(fā)展，還是惦記（關(guān)心）農(nóng)民僅剩的土地?”（唐慶鵬等，2016)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)差異化發(fā)展、農(nóng)村哺育城市的“政策找農(nóng)民要糧”，到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成后農(nóng)村繼續(xù)支持城市的“政策找農(nóng)民要錢”，到取消農(nóng)業(yè)稅并給種糧農(nóng)民補(bǔ)貼，近年來(lái)黨和國(guó)家確實(shí)在更好地關(guān)心農(nóng)民上做了許多“漂亮的文章”。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革要“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也指出：應(yīng)“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展生計(jì)”。這些政策和戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)農(nóng)民而言整體上是“惠民”的。但具體到城鎮(zhèn)化土地征收的改革和實(shí)踐方面，尚未有“大手筆”。

不可否認(rèn)，“保障式”土地征收模式的形成與發(fā)展，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但其局限性也不容忽視。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家有經(jīng)濟(jì)能力對(duì)土地征收實(shí)施更高水平的社會(huì)賠償來(lái)更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，讓失地農(nóng)民在后城鎮(zhèn)化中能夠共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，有更可靠的物質(zhì)保障、有更好的職業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)、有更多的社會(huì)獲得感和社會(huì)尊重感。因此，土地征收模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)必須著眼于保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，從保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護(hù)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益的“保護(hù)式”土地征收模式轉(zhuǎn)變。

四、升級(jí)版“保護(hù)式”土地征收模式的建構(gòu)

從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑來(lái)看，不論是“人造式”城鎮(zhèn)化，還是“自生式”城鎮(zhèn)化，抑或是“規(guī)劃式”城鎮(zhèn)化，都需要在土地征收中分配好土地增值收益，保護(hù)好被征地農(nóng)民的土地用益物權(quán)，盡量減少土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突，通過(guò)和諧的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。面對(duì)土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突，許多地方版土地征收政策也在不斷地調(diào)整，但其“分給農(nóng)民利益”的政策調(diào)整速度往往快不過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展通脹的速度（劉金發(fā)等，2013；齊睿等，2015）。于是，“保障式”土地征收模式下總會(huì)出現(xiàn)地方版的“怪圈”，即“政策執(zhí)行―農(nóng)民抗征―強(qiáng)制征地―沖突升級(jí)―媒體關(guān)注―政策調(diào)整”，一旦調(diào)整后的利益分配仍然不能達(dá)到農(nóng)民的心理預(yù)期，上述怪圈就會(huì)重復(fù)發(fā)生（王華華等，2012；溫鐵軍，2013；高志宏，2014；孔祥智等，2016）。馬克思主義認(rèn)為，任何事物都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)量變引發(fā)質(zhì)變的過(guò)程。初級(jí)版“保障式”土地征收模式在長(zhǎng)期的政策博弈與政策修訂中，也是量變不斷積累的過(guò)程，孕育著新的土地征收模式，土地征收模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行。怎么轉(zhuǎn)型升級(jí)呢？基于馬克思主義社會(huì)公正理論，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中承擔(dān)了“發(fā)展代價(jià)”，也就自然應(yīng)該享有城鎮(zhèn)化的“發(fā)展成果”。抓住土地征收模式轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”――利益的分配或土地價(jià)值的分配，也就能大致勾畫(huà)出中國(guó)城鎮(zhèn)化土地征收模式轉(zhuǎn)型的圖景（參見(jiàn)表1）。

表1中國(guó)城鎮(zhèn)化土地征收模式轉(zhuǎn)型圖景

注：參考威廉?N?鄧恩的《公共政策分析導(dǎo)論》中的政策建模分析，結(jié)合本文實(shí)際制作。

周恩來(lái)認(rèn)為，“新中國(guó)的政府是人民的政府”，政府及其干部必須像牛一樣“為人民服務(wù)”（鄧弋青，2009）。習(xí)近平也指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們黨的奮斗目標(biāo)”（習(xí)近平，2014）。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地征收，也必須體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以社會(huì)主義“共享發(fā)展”理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)由保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護(hù)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益的“保護(hù)式”土地征收模式轉(zhuǎn)變，使得被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到保護(hù)，不至于因開(kāi)發(fā)商的“地產(chǎn)暴利”和地方政府的“土地財(cái)政”而被“合法剝奪”。因此，應(yīng)在馬克思主義“社會(huì)公正”理論指導(dǎo)下，積極建構(gòu)“保護(hù)式”土地征收模式，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。

根據(jù)前文分析，建構(gòu)升級(jí)版“保護(hù)式”土地征收模式，關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：一是利益分配。在“保障式”土地征收模式下，通常是地方政府、開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)等占據(jù)土地開(kāi)發(fā)增值的“大份”，而農(nóng)民占“小份”?；蛟S東部沿海城市以及較為發(fā)達(dá)的城市能夠給被征地農(nóng)民相對(duì)多的“政策利益”，但大部分城市提供給被征地農(nóng)民的“政策利益”小于“土地價(jià)值”，這也是中等及不發(fā)達(dá)城市土地征收沖突相對(duì)多發(fā)的關(guān)鍵性原因之一。因此，“保護(hù)式”土地征收模式分配給農(nóng)民的“政策利益”應(yīng)合理地大于“土地價(jià)值”。二是對(duì)話機(jī)制。土地征收模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須實(shí)現(xiàn)對(duì)話機(jī)制的“平等化”轉(zhuǎn)變，即讓被征地農(nóng)民在土地征收過(guò)程中享有平等的對(duì)話權(quán)利，包括“自下而上”“尊重民意”的民主決策機(jī)制、解決征地矛盾的多方平等協(xié)商機(jī)制以及合法的農(nóng)民維權(quán)路徑等。

1.保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地征收政策創(chuàng)新

土地征收政策，其核心內(nèi)容在于征地補(bǔ)償或賠償問(wèn)題，即如何補(bǔ)償或賠償才能讓農(nóng)民接受征地。事實(shí)上，土地征收政策并不僅僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，也是一項(xiàng)重要的政治決策，因?yàn)榻鉀Q不好征地矛盾就會(huì)影響社會(huì)發(fā)展的政治穩(wěn)定?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ皆谕恋卣魇昭a(bǔ)償?shù)膬?nèi)容上，包括土地征收補(bǔ)償款、土地附著物補(bǔ)償費(fèi)、入城戶籍優(yōu)惠、失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、失地農(nóng)民辦理社保、征收宅基地的安置房、拆遷民房補(bǔ)償款、村集體公共建設(shè)用地的補(bǔ)償?shù)?，其特點(diǎn)在于重視“靜態(tài)”的財(cái)物補(bǔ)償超過(guò)“動(dòng)態(tài)”的權(quán)益補(bǔ)償（王華華等，2012；宋仁登，2012；溫鐵軍，2013；齊睿，2015）?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式，在態(tài)度上要重視保護(hù)弱勢(shì)一方（被征地農(nóng)民）的合法權(quán)益，在政策上要著力保護(hù)農(nóng)民的“動(dòng)態(tài)”權(quán)益，即讓農(nóng)民在自主的市場(chǎng)選擇中能夠獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益。

（1）征地補(bǔ)償政策的修訂

一是征地的補(bǔ)償期限應(yīng)調(diào)整為六十年及以上土地征收政策對(duì)于土地本身的補(bǔ)償或賠償，有兩種做法：一是“形而下”的“器物性”做法，即拿一部分錢直接買斷“土地使用權(quán)”；二是“形而上”的“道德性”做法，即分期付款，租用土地使用權(quán)，被征收人可以終身享受土地租金，包括其合法繼承人，直至其家庭自然地或意外地消亡，才由政府接管該耕地或宅基地的最終使用權(quán)。目前，“保障式”土地征收模式采取的是前者“形而下”的做法，用三十年的土地年產(chǎn)值收益價(jià)格買斷村集體土地所有權(quán)，轉(zhuǎn)化為城市國(guó)有土地。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“保護(hù)式”土地征收模式可嘗試逐步由“形而下”的“器物性”做法轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶味稀钡摹暗赖滦浴弊龇ǎ从捎昧甑耐恋啬戤a(chǎn)值收益價(jià)格買斷農(nóng)民的土地使用權(quán)逐步轉(zhuǎn)向讓農(nóng)民可以憑借土地股權(quán)終身受益。。當(dāng)前，按照《土地管理法》和《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際征地補(bǔ)償以土地年產(chǎn)值的最高三十倍進(jìn)行賠付，這與《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定長(zhǎng)期保持土地使用權(quán)穩(wěn)定實(shí)際上是矛盾的。而且，農(nóng)民的壽命不止三十年，如果不被征地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在三十年耕地承包期結(jié)束后仍然對(duì)原有的承包地享有“免費(fèi)自然續(xù)約”承包權(quán)，繼續(xù)獲取土地使用過(guò)程中產(chǎn)生的收益。1990年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，按照土地用途確定土地使用權(quán)出讓的最高年限，其中，居住用地七十年、工業(yè)用地五十年、商業(yè)旅游娛樂(lè)用地四十年、其他或綜合用地五十年。因此，相對(duì)于地方政府賣地年限最高七十年而言，征地賠償額度計(jì)算年限為三十年太少，不利于被征地農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。所以，應(yīng)將征地賠償期限設(shè)定為六十年及以上，且不設(shè)上限，以有效保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益，并可解決《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》之間的銜接矛盾。

二是合理提高征地補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。目前，以“過(guò)去三年的平均產(chǎn)值”作為征地補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、CPI上漲等對(duì)農(nóng)民生活的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長(zhǎng)，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也在7%左右，再加上CPI的影響，將農(nóng)民的預(yù)期收入提高8%～10%是合理的。因此應(yīng)提高征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)為“近三年平均產(chǎn)值的（1+x%）倍”，可以規(guī)定x的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定。這樣，既可以保護(hù)被征地農(nóng)民生活水平不至于降低，也可以解決城鎮(zhèn)化政策目標(biāo)“提高失地農(nóng)民生活水平”與土地征收政策手段“限制農(nóng)民收入水平為過(guò)去的狀態(tài)”之間目標(biāo)與手段脫節(jié)的政策悖論。

三是統(tǒng)一“公益性用途”征地與“商業(yè)性用途”征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇昭a(bǔ)償政策區(qū)分了征地的“公益性用途”與“商業(yè)性用途”，使得被征地農(nóng)民在“公益性用途”征地中獲取的補(bǔ)償通常比在“商業(yè)性用途”征地中獲得的補(bǔ)償?shù)秃芏?。從社?huì)公正的角度來(lái)看，凡是承擔(dān)了城鎮(zhèn)化發(fā)展代價(jià)，就應(yīng)該公平地享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果和改革紅利，因此，無(wú)論是“公益性用途”還是“商業(yè)性用途”都應(yīng)進(jìn)行同樣的補(bǔ)償，使被征地農(nóng)民獲得的實(shí)際補(bǔ)償不再受土地征收用途的影響。

四是土地附著物作價(jià)市場(chǎng)化。從寬泛意義上講，土地上的附著物一般有兩種：一是自然生長(zhǎng)物，包括農(nóng)作物、林作物等；二是人為建設(shè)物，包括硬化的曬谷場(chǎng)、房屋等。實(shí)際的土地征收中，政府或開(kāi)發(fā)商通常偏好選擇城郊菜園地、耕作地作為征收對(duì)象，因?yàn)椴簧婕盎蛏偕婕安疬w問(wèn)題。在土地征收時(shí)，如果城郊菜園地、耕作地上只有自然附著物，只需給予被征地人少量的青苗補(bǔ)償費(fèi)；而如果土地附著有房屋等人為建設(shè)物，政府出于保障農(nóng)民基本生活條件的需要，會(huì)給予每人約30平方米左右的還建房或定銷房作為安置補(bǔ)償，并將農(nóng)村房屋超過(guò)人均30平方米之外的面積以壟斷低價(jià)購(gòu)買?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ较拢鞘袌?chǎng)化的不平等交易，損害了被征地農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，是造成征地矛盾的主要導(dǎo)火線之一?！氨Ｗo(hù)”式土地征收模式則應(yīng)在對(duì)土地附著物進(jìn)行市場(chǎng)化作價(jià)的基礎(chǔ)上，采取公平的市場(chǎng)交易方式，讓農(nóng)民有自主選擇的權(quán)利。具體來(lái)講，對(duì)于城郊菜園地、耕作地的土地征收，可采取“青苗補(bǔ)償+開(kāi)墾荒地費(fèi)用”的市場(chǎng)化作價(jià)方式，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；對(duì)于附著有房屋等人為建設(shè)物的土地征收，不能盲目地認(rèn)為政府和開(kāi)發(fā)商建設(shè)的高樓大廈就是好房子，就應(yīng)該有好價(jià)錢，置換房和農(nóng)民的住宅都應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行平等的交易，同時(shí)還可提供多樣化的安置方式供農(nóng)民選擇。

（2）構(gòu)建多元化的土地征收社會(huì)賠償政策體系

一是對(duì)被征地農(nóng)民給予“折騰成本”賠償?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ綄?duì)于因征地行為而發(fā)生的拆遷安置，有基本的“搬遷費(fèi)用”和“還建房未交房前的租房補(bǔ)貼”等方面的補(bǔ)償。“保護(hù)式”土地征收模式不僅要考慮“搬遷費(fèi)用”和“還建房未交房前的租房補(bǔ)貼”，還要考慮對(duì)被征地農(nóng)民因征地拆遷而造成的“折騰成本”進(jìn)行賠償。本文所講的“折騰成本”賠償，是指因城鎮(zhèn)化征地拆遷引發(fā)了被征地農(nóng)民的非自愿性或非預(yù)期性遷移，而導(dǎo)致被征地農(nóng)民將在較長(zhǎng)時(shí)間里處于工作和生活“被折騰”狀態(tài)，承擔(dān)“被折騰”的社會(huì)代價(jià)，理應(yīng)獲得相應(yīng)的賠償。不設(shè)立土地征收“折騰成本”賠償，就難以維護(hù)被征地拆遷人的合法權(quán)益。以2009年湖北省襄陽(yáng)市某村征地拆遷為例，征地拆遷后對(duì)被拆遷人給予每人100元\每月的租房補(bǔ)貼，實(shí)際上是不足以達(dá)到村民原有的居住水平和條件的；而且截至2016年3月，仍未按期交還建房給被征地拆遷人，導(dǎo)致其實(shí)際生活質(zhì)量下降，“折騰”了被征地拆遷人6年多的正常工作與生活類似于湖北省襄陽(yáng)市的三線城市以及四線城市，受中國(guó)一線、二線城市房?jī)r(jià)、地價(jià)高漲的影響，也掀起了城鎮(zhèn)化征地建設(shè)的高潮，但由于后續(xù)發(fā)展中地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的房子價(jià)高賣不出，開(kāi)發(fā)商就拖著被征地農(nóng)民的還建房，遲遲不肯交房。文中的描述源于筆者實(shí)際調(diào)研情況。。可見(jiàn)，由于拆遷安置房具有“建房―交房”的時(shí)間滯后性和空間差異性，“保護(hù)式”土地征收模式需要設(shè)置“折騰成本”賠償，才能完善保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策內(nèi)容?！罢垓v成本”賠償，包括對(duì)因搬遷所發(fā)生的家具與裝修方面的損失、因搬遷造成的家庭勞動(dòng)者誤工費(fèi)、因租房造成的生活水平和生活質(zhì)量降低等的賠償。

二是對(duì)被征地農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型給予政策和資金支持。農(nóng)民市民化是一個(gè)實(shí)現(xiàn)包括生存方式、社會(huì)身份、自身素質(zhì)、職業(yè)技能以及意識(shí)行為等綜合因素在內(nèi)的由農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)型過(guò)程。從轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來(lái)看，農(nóng)民市民化也是城鎮(zhèn)化過(guò)程中制度變遷的增值收益表現(xiàn)，主要有兩種類型：一種是誘致型身份轉(zhuǎn)型，農(nóng)民被城市生活所吸引或被政府的優(yōu)惠政策所誘導(dǎo)，主動(dòng)采取行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)型；另一種是強(qiáng)制型身份轉(zhuǎn)型，農(nóng)民被動(dòng)失去土地后不得不在職業(yè)上、生活上進(jìn)行市民化轉(zhuǎn)型。對(duì)被征地農(nóng)民而言，城鎮(zhèn)化土地征收導(dǎo)致其身份轉(zhuǎn)型，是一種典型的強(qiáng)制型身份轉(zhuǎn)型，由于其自身未做好相應(yīng)的積累和準(zhǔn)備，必然面臨諸多困難，此時(shí)就需要政府或開(kāi)發(fā)商給予其必要的幫助和支持。在這種強(qiáng)制型身份轉(zhuǎn)型中，“保障式”土地征收模式給予的政策支持不夠、資金投入不足，使得許多失地農(nóng)民陷入一種尷尬的境地：既不是純正意義上的有地耕作的農(nóng)民，也不是城市所能容納的素質(zhì)良好的市民，成為“失業(yè)、失地”的邊緣化特殊人群?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式在政策設(shè)置上，必須重視失地農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型，給予必要的政策支持，并加大相關(guān)投入：一是加大對(duì)失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型所需的職業(yè)技能和綜合素質(zhì)的培訓(xùn)教育投入，幫助其“有技能、能就業(yè)”；二是加大對(duì)失地農(nóng)民職業(yè)市場(chǎng)信息和職業(yè)介紹方面的投入，幫助其“找對(duì)口、就好業(yè)”。

三是對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障全覆蓋?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式，不是要放棄對(duì)失地農(nóng)民的基本社會(huì)保障，而是要完善社會(huì)保障，消除基本社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和不平等，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障與公共服務(wù)的均等化，解決失地農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。黨的十八屆三中全會(huì)在全面深化改革關(guān)于“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”的指導(dǎo)意見(jiàn)中指出，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民能夠均等地享有公共服務(wù)和社會(huì)保障。而在現(xiàn)實(shí)中，被征地農(nóng)民往往由于對(duì)相關(guān)政策、程序不了解或其他原因，在其市民化轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)基本社會(huì)保障中斷，進(jìn)而影響其生產(chǎn)生活。因此，“保護(hù)式”土地征收模式應(yīng)更加關(guān)注被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，盡量讓廣大被征地農(nóng)民了解相關(guān)政策，并可通過(guò)“一站式”服務(wù)等方式為被征地農(nóng)民辦理相關(guān)手續(xù)提供便利?！　?/p>

四是對(duì)被征地農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)那楦匈r償?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ皆趯?duì)農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，僅考慮了土地和土地附著物的價(jià)值，并沒(méi)有考慮被征地農(nóng)民的“情感損害”。以消費(fèi)者侵權(quán)損害為例，消費(fèi)者不僅有權(quán)獲得基本的物質(zhì)賠償，還應(yīng)該獲得因侵權(quán)而造成精神損害的精神賠償（俗稱“精神損失費(fèi)”）。土地征收行為的發(fā)生，無(wú)論是基于國(guó)家層面的城市建設(shè)，還是基于商業(yè)層面的城市開(kāi)發(fā)，并非都是出于被征收人的主觀意愿。而且，正如農(nóng)村民諺所說(shuō)“金窩銀窩不如自己狗窩”，被征收人對(duì)于原有土地及住宅是有深厚感情的，非大災(zāi)大難或特殊原因，一般不會(huì)主動(dòng)搬遷或改變?cè)猩罘绞?。所以，違背被征地農(nóng)民主觀意愿而發(fā)生的土地征收行為，征收者應(yīng)該為此負(fù)責(zé)，應(yīng)對(duì)被征地農(nóng)民在情感方面受到的損害進(jìn)行適當(dāng)賠償。因此，“保護(hù)式”土地征收模式有必要設(shè)置情感賠償政策，可以貨幣作價(jià)賠償為主要形式，輔以入城優(yōu)惠政策，以更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

2.保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地征收機(jī)制創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化中，要防止地方政府“透支性”征地、利益集團(tuán)大肆圈地和鄉(xiāng)村干部“撈利性”賣地，以避免農(nóng)民的土地承包權(quán)益和經(jīng)營(yíng)權(quán)益得不到有效保護(hù)?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ饺狈τ行У谋Ｗo(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的平等協(xié)商機(jī)制、利益訴求保護(hù)機(jī)制以及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民權(quán)益的不規(guī)范行為頻發(fā)，容易引發(fā)社會(huì)沖突。“保護(hù)式”土地征收模式必須從程序設(shè)計(jì)上保護(hù)農(nóng)民在市場(chǎng)交易環(huán)境下的身份平等性，使農(nóng)民能以平等、自愿的原則進(jìn)行土地自由流轉(zhuǎn)并獲取合法土地權(quán)益，使得“行政強(qiáng)制”公權(quán)力不再被地方政府和開(kāi)發(fā)商以“公共利益”之名濫用，進(jìn)而減少城鎮(zhèn)化土地征收的社會(huì)沖突。保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，需要建立和完善相應(yīng)的土地征收機(jī)制，主要在于民主決策機(jī)制和平等協(xié)商機(jī)制。

（1）建立和完善土地征收“公示―反饋―公告”的民主決策機(jī)制

公共政策制定的一般路徑分為“自上而下”精英制定決策和“自下而上”民眾參與決策兩種?，F(xiàn)代民主政治越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“精英民主”不能代替“人民民主”，應(yīng)建立“自下而上”的民意“反饋―回應(yīng)”機(jī)制。一般而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地征收問(wèn)題并非“公共危機(jī)”決策，多走一些民主程序，與民眾更多的社會(huì)溝通、增進(jìn)互信將有助于減少政策執(zhí)行阻力。雖然《土地管理法》第四十八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”，但現(xiàn)實(shí)中，地方政府常常對(duì)涉征地塊城市發(fā)展規(guī)劃方案保密而忽視被征地農(nóng)民的“知情權(quán)”，或選擇“遮遮掩掩”的方式發(fā)布土地征收拆遷方面的公告，使得農(nóng)民獲取的相關(guān)信息不對(duì)稱、不及時(shí)、不確定。同時(shí)，更為關(guān)鍵的是，在征地補(bǔ)償安置方案的確定過(guò)程中缺乏廣大被征地農(nóng)民的參與。

“保護(hù)式”土地征收模式需要建立民主決策機(jī)制和程序，首先應(yīng)對(duì)征地補(bǔ)償安置初步方案進(jìn)行公示，并使被征地農(nóng)民能夠通過(guò)暢通的渠道向政府反映其意見(jiàn)和建議；而政府則應(yīng)重視農(nóng)民的意見(jiàn)，及時(shí)整合、研究被征地農(nóng)民的反饋信息，特別是關(guān)于賠償措施、公共服務(wù)、就業(yè)轉(zhuǎn)型幫扶、安置遷移、土地用益物權(quán)分配等各種民生事項(xiàng)的建議，在此基礎(chǔ)上對(duì)初步方案進(jìn)行修訂，體現(xiàn)民意共識(shí)，最后形成正式方案，并進(jìn)行公告。同時(shí)，還應(yīng)優(yōu)化征地補(bǔ)償安置方案的公示和公告方式。征地補(bǔ)償安置方案的公告，是被征地農(nóng)民了解城鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展的重要路徑之一，地方政府應(yīng)該樹(shù)立“公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的理念，將征地拆遷的主體、范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先賠償原則、農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型政策、被征地塊建設(shè)用途等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，利用電子政務(wù)、微信平臺(tái)、政務(wù)APP、當(dāng)?shù)仉娨暭皬V播、村務(wù)社區(qū)公示欄、到戶通告等各種有效形式，讓被征地農(nóng)民及利益相關(guān)者及時(shí)、充分地獲取相關(guān)信息，以便其理性決策。

（2）建立和完善土地征收“農(nóng)民―政府―開(kāi)發(fā)商”合作的平等協(xié)商機(jī)制

城鎮(zhèn)化土地征收中引發(fā)的社會(huì)沖突，其實(shí)也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性或經(jīng)濟(jì)非效率性表現(xiàn)，對(duì)城鎮(zhèn)化土地征收沖突的治理，可以借用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“科斯定理”（Coase theorem）來(lái)求解，即社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度變遷中，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性問(wèn)題，可以通過(guò)該問(wèn)題的利益相關(guān)人的平等協(xié)商而得到糾正，減少不必要的社會(huì)沖突，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的‘帕累托最優(yōu)’或利益共享的最大化”（科斯等，2005）。從維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的角度，“保護(hù)式”土地征收模式需要通過(guò)開(kāi)放、包容、平等、協(xié)商的程序設(shè)計(jì)來(lái)完善“農(nóng)民―政府―開(kāi)發(fā)商”之間的對(duì)話機(jī)制，減少“信息不對(duì)稱”下的“囚徒困境”，增強(qiáng)“信息公開(kāi)”下的“納什均衡”，達(dá)成“利益共享”理念下的合作。

首先，應(yīng)允許農(nóng)民代表參與土地征收賠償方案的決策。建立和完善土地征收“農(nóng)民―政府―開(kāi)發(fā)商”合作的平等協(xié)商機(jī)制，首要的一條是讓農(nóng)民代表能夠直接參與到土地征收賠償方案的制定中。參與決策是農(nóng)民代表可以平等對(duì)話政府、開(kāi)發(fā)商的有效程序，并能夠減少信息傳遞的失真、增加征地賠償方案的共識(shí)。

其次，應(yīng)提供和完善農(nóng)民表達(dá)訴求的制度內(nèi)路徑。制度內(nèi)的訴求表達(dá)路徑與制度外的訴求表達(dá)路徑，是判斷是否已引發(fā)社會(huì)沖突的重要標(biāo)準(zhǔn)。只有土地征收引發(fā)了社會(huì)沖突，被征地農(nóng)民才需要依靠制度外路徑表達(dá)述求（包括堵路、堵橋等群體性“鬧事”方式），以引起社會(huì)關(guān)注并激發(fā)政府通過(guò)“例外原則”迅速提上議事日程，進(jìn)而化解城鎮(zhèn)化土地征收的利益矛盾和社會(huì)沖突。應(yīng)給予農(nóng)民制度內(nèi)的利益訴求表達(dá)路徑，包括土地征收前的民意匯總、土地征收中的民主決策、土地征收后的權(quán)益保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，使農(nóng)民“有法可依”地找到解決問(wèn)題的路徑。這些表達(dá)路徑，可以通過(guò)村民會(huì)議、“農(nóng)民―政府―開(kāi)發(fā)商”征地洽談會(huì)、土地征收決策聽(tīng)證會(huì)等多種方式體現(xiàn)。

最后，應(yīng)提供和保護(hù)有效的農(nóng)民維權(quán)路徑。現(xiàn)代社會(huì)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盲目性、自發(fā)性、滯后性特征，決定了市場(chǎng)活動(dòng)存在著價(jià)格欺騙或資本投機(jī)的漏洞，而政府的角色則是維護(hù)產(chǎn)權(quán)平等交易的“守夜人”“裁判員”“服務(wù)者”。城鎮(zhèn)化土地征收過(guò)程中，也可能存在信息不對(duì)稱下欺騙被征地農(nóng)民的行為，使得被征地農(nóng)民權(quán)益受損，只有設(shè)置和保護(hù)有效的農(nóng)民維權(quán)路徑，才能讓農(nóng)民在其合法權(quán)益受損后能通過(guò)制度內(nèi)的維權(quán)路徑去解決問(wèn)題，減少和避免社會(huì)沖突事件的發(fā)生?！　?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)改革開(kāi)放謀求可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大變遷，既涉及農(nóng)村和城市資源的再分配，也涉及生產(chǎn)要素的集聚分流和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，不合理、不公正、不科學(xué)的土地征收利益分配機(jī)制容易引發(fā)社會(huì)沖突和群體性事件?！白陨隙隆蓖菩械摹氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ?，其利益分配的基調(diào)是“保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平”的社會(huì)補(bǔ)償；而“自下而上”民主決策的“保護(hù)式”土地征收模式，其利益分配的基調(diào)則是“保護(hù)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益”的社會(huì)賠償。理論上講，社會(huì)補(bǔ)償是一種非平等性、自上而下的行政道德性做法，而社會(huì)賠償是一種法治社會(huì)追尋的平等性、公正性、協(xié)商性的民主做法，可以更好地治理城鎮(zhèn)化土地征收的社會(huì)沖突。從實(shí)踐上看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化土地征收模式由“保障式”向“保護(hù)式”轉(zhuǎn)型升級(jí)，有其生產(chǎn)力發(fā)展水平提高的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和共享發(fā)展成果的政治基礎(chǔ)。中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)走到今天，生產(chǎn)力水平的不斷提升決定了政府提供的征地補(bǔ)償水平和服務(wù)水平也應(yīng)提高，即實(shí)現(xiàn)土地征收模式由相對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)的“保障式”向相對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)的“保護(hù)式”轉(zhuǎn)型升級(jí)，以更好地保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，也能有效減少和化解城鎮(zhèn)化土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突，更利于樹(shù)立黨和政府“為人民服務(wù)”的政治形象。或許，升級(jí)版的“保護(hù)式”土地征收模式也不能“包治百病”地解決城鎮(zhèn)化土地征收中的所有問(wèn)題，但其在價(jià)值立場(chǎng)上更好地保護(hù)了相對(duì)弱勢(shì)的被征地農(nóng)民群體的權(quán)益，在獲取農(nóng)民的認(rèn)同和支持下，應(yīng)該能書(shū)寫(xiě)一幅中國(guó)城鎮(zhèn)化土地征收相對(duì)和諧的美好圖景。

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致謝：感謝南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)王建華博導(dǎo)的學(xué)術(shù)思維點(diǎn)撥。

本文發(fā)表在核心期刊《西部論壇》2017年第1期，封面標(biāo)題文章。

作者簡(jiǎn)介：王華華（1984―），男，湖北襄陽(yáng)人；講師，博士研究生，在中共江蘇省無(wú)錫市委黨校任教、南京大學(xué)政府管理學(xué)院學(xué)習(xí)，主要從事現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)政府與政治及城鎮(zhèn)化政策研究。

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