編者按：近期，為優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金投入方式，國(guó)家先后印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》、《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》等政策文件，著力構(gòu)建財(cái)政、金融、社會(huì)資本和農(nóng)戶等多方共同參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村多元化投融資格局。這對(duì)于突破傳統(tǒng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資理念，解決我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期欠賬問題，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給效率將產(chǎn)生積極作用。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有不同于城市基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)特特點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也有階段性特征，在此背景下創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制需要注意以下幾個(gè)方面。

一、摒棄政府“大包大攬”并不意味著完全推給市場(chǎng)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效提供必須摒棄政府“大包大攬”的做法，但這并不意味著將其一味推給市場(chǎng)。社會(huì)資本的核心特點(diǎn)是追求利潤(rùn)，在一定流動(dòng)性范圍內(nèi)保證回報(bào)大于成本支出與風(fēng)險(xiǎn)損失。

而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分布分散、受益群體規(guī)模小、很多設(shè)施受益邊界模糊排他成本高，且當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益較低、農(nóng)民可支配收入水平較低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入占農(nóng)民收入的比重不斷下降、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革尚不到位等。

因此，對(duì)社會(huì)資本而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是大量中小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施缺少營(yíng)利點(diǎn)，資本運(yùn)營(yíng)的成本較高。越是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的農(nóng)村地區(qū)越是如此。特別是在當(dāng)前法制約束不夠、民主決策不足、信用建設(shè)落后的情況下，基層政府與社會(huì)資本雙方都面臨較大的契約履行風(fēng)險(xiǎn)。

而且即便從國(guó)外情況看，政府也仍然在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，財(cái)政投入始終是各國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。因此，政府仍將是我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要責(zé)任人，但應(yīng)有效改進(jìn)政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入和管理方式，變“項(xiàng)目式”投資管理模式為“服務(wù)式”投資管理模式，變“競(jìng)爭(zhēng)式”投資管理理念為“普惠性”投資管理理念，盡量清晰劃分中央與地方農(nóng)業(yè)投資事權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建中央與地方責(zé)任共擔(dān)有效機(jī)制，提高政府農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金投入效率。

在此基礎(chǔ)上，對(duì)部分可通過使用者付費(fèi)等方式由市場(chǎng)提供的具備條件的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上交給市場(chǎng)，政府發(fā)揮有效的監(jiān)督管理責(zé)任，并在必要的情況下予以一定的引導(dǎo)。

二、標(biāo)準(zhǔn)化是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施引入社會(huì)資本的關(guān)鍵

社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供的一個(gè)關(guān)鍵，在于需要有清晰的盯住產(chǎn)出的績(jī)效指標(biāo)，合同履行以及基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)、政府付費(fèi)、政府補(bǔ)貼等都與基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效達(dá)標(biāo)情況掛鉤。目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個(gè)部門，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)、零散、銜接性不強(qiáng)，難以形成體系，尚未建立起針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的全面系統(tǒng)、清晰有序、動(dòng)態(tài)兼容的標(biāo)準(zhǔn)體系。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有225份農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，其中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)108份、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)117份，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)40份、推薦性標(biāo)準(zhǔn)185份，且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)多，管理與維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)少，服務(wù)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)幾乎沒有。有效標(biāo)準(zhǔn)體系的匱乏，制約了社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。因此，應(yīng)針對(duì)社會(huì)資本可以進(jìn)入和亟需進(jìn)入的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，構(gòu)建一個(gè)能夠清晰合理評(píng)價(jià)社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式提供所需條件，并引導(dǎo)社會(huì)資本提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、集約利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

三、捆綁經(jīng)營(yíng)獲益是吸引社會(huì)資本參與的重要方式

社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的前提是獲得收益。使用者付費(fèi)是社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的最常見收益獲得方式，但以基礎(chǔ)設(shè)施的排他性為前提，且要符合公平與效率原則。而大量農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足這樣的條件。社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)將主要通過基礎(chǔ)設(shè)施捆綁經(jīng)營(yíng)收益和衍生價(jià)值收入獲得收益。

一方面，應(yīng)積極探索在相關(guān)法律制度框架內(nèi)靈活地對(duì)符合條件且可以帶來經(jīng)營(yíng)收入的、特別是與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品或項(xiàng)目，將其與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行捆綁經(jīng)營(yíng)，由此獲得捆綁經(jīng)營(yíng)收益。例如，授權(quán)社會(huì)資本一定的資源開發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)收益不足，或授權(quán)其提供相關(guān)配套服務(wù)，拓展盈利鏈條。由此形成基礎(chǔ)設(shè)施與捆綁項(xiàng)目的有機(jī)體系，提高基礎(chǔ)設(shè)施提供效率、提高整體運(yùn)行效益。

另一方面，可以探索社會(huì)資本在條件具備的地區(qū)通過開發(fā)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可能的多種使用價(jià)值，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施綁定或植入能夠帶來收益的其他產(chǎn)品，或者由于該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的形成而帶動(dòng)周邊資產(chǎn)價(jià)格上漲等方式帶來的收益。捆綁經(jīng)營(yíng)收益和衍生價(jià)值收入突破了“排他性”對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施收益的限制，拓展了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新提供的思路。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是投融資體制機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)

明晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是由國(guó)家、村集體和農(nóng)民共同投資形成的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，一直是制約社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理的重要原因之一。

對(duì)于新建的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,應(yīng)盡量在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之初就明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并探索根據(jù)具體情況將所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管護(hù)權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能相分離，設(shè)計(jì)靈活的激勵(lì)機(jī)制吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

對(duì)于過去投資形成的且權(quán)屬不清的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面清產(chǎn)核資和股份量化，明確資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、構(gòu)建運(yùn)營(yíng)治理機(jī)制，既為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制創(chuàng)造了良好工作基礎(chǔ)，例如對(duì)資產(chǎn)的全面重新評(píng)估也是創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制的必要條件，也有利于在此基礎(chǔ)上吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，激活各類生產(chǎn)要素，對(duì)創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制具有基礎(chǔ)性的意義和作用。

五、積極推廣農(nóng)村“社區(qū)型”基礎(chǔ)設(shè)施的“自組織”提供模式

與農(nóng)村大型基礎(chǔ)設(shè)施不同，農(nóng)村“社區(qū)型”基礎(chǔ)設(shè)施具有受益范圍較小、邊界清晰、投資成本較小、與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切直接相關(guān)的突出特點(diǎn)，采取農(nóng)戶自主治理提供基礎(chǔ)設(shè)施的“自組織”模式可能更為有效。特別是當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，企業(yè)經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)較傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營(yíng)具有更強(qiáng)的資源整合能力、自我管理能力、自我服務(wù)能力和自我約束能力，從而具有更強(qiáng)的“自組織”提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的能力，政府需要針對(duì)不同組織經(jīng)營(yíng)模式特點(diǎn)采取不同的引導(dǎo)措施。

其中，企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式更容易實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施成本和效益的內(nèi)部化，如果企業(yè)擁有足夠長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期限，那么企業(yè)將產(chǎn)生強(qiáng)烈的自我提供農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)力，因此，政府需要保障企業(yè)長(zhǎng)期和穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)期限，最大限度地發(fā)揮企業(yè)自主提供小型基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)力，并可以通過補(bǔ)貼和貼息方式給予適當(dāng)激勵(lì)。集體經(jīng)營(yíng)與合作經(jīng)營(yíng)具有比較清晰的收益和成本邊界，受益人數(shù)相對(duì)較少，集約化、規(guī)?；?、組織化和社會(huì)化程度介于家庭經(jīng)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)之間，自主治理協(xié)議較容易達(dá)成，政府可在積極發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)與合作經(jīng)營(yíng)自組織作用的基礎(chǔ)上，靈活采取譬如提供若干年的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等優(yōu)惠政策及一定的財(cái)政補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行引導(dǎo)。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行研究院）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 新三農(nóng)

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