當前我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管仍處于起步階段，主要表現(xiàn)為質(zhì)量監(jiān)管不足、污染源監(jiān)管不足和農(nóng)村環(huán)境整治監(jiān)管不足。在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中存在監(jiān)管依據(jù)不足、監(jiān)管主體缺位、監(jiān)管對象缺位和監(jiān)管手段不足等問題，影響了農(nóng)村環(huán)境保護工作的推進和實施效果。嘗試從構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管組織體系、完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管技術(shù)規(guī)范和構(gòu)建監(jiān)察技術(shù)體系等方面提出相應的對策建議。

背景

目前，我國農(nóng)村環(huán)境問題突出表現(xiàn)為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴重。2013年，我國縣域第二產(chǎn)業(yè)增加值為177058.5億元，占全國第二產(chǎn)業(yè)增加值的70.9%，工業(yè)企業(yè)的污染物產(chǎn)生量巨大。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上。2014年我國COD和NH3-N排放量中農(nóng)業(yè)源分別為當年工業(yè)源的3.54倍和3.25倍，分別占全國污染物排放總量的48.0%和31.7%。

過量和不合理施用化肥所帶來的養(yǎng)分流失逐漸成為我國農(nóng)業(yè)面源污染最主要的來源之一。畜禽養(yǎng)殖成為造成流域水體氮、磷富營養(yǎng)化的主要原因，其貢獻大大超過來自城市地區(qū)的生活點源污染和工業(yè)點源污染。我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化的同時農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管缺失，亟待建立健全我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管制度。

1 我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管概況

1.1我國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測起步較晚

我國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測主要由環(huán)保部門和農(nóng)業(yè)部門實施，其中環(huán)保部門主要開展大氣等環(huán)境要素質(zhì)量的監(jiān)測，農(nóng)業(yè)部門主要開展農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)測。2009年，中國環(huán)境監(jiān)測總站首次結(jié)合農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，在全國對開展“以獎促治”村莊進行環(huán)境試點監(jiān)測，重點開展空氣質(zhì)量、飲用水源地水質(zhì)和村鎮(zhèn)河流（水庫）水質(zhì)專項監(jiān)測，對全國近300個“以獎促治”村莊進行調(diào)查監(jiān)測。2010年，正式在全國開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測試點工作，建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作機制，制定農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測實施方案，要求有條件的省、自治區(qū)、直轄市開展試點監(jiān)測，編制農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測報告，逐步推進農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作，但目前仍處于試點監(jiān)測階段。此外，我國農(nóng)業(yè)部門主要開展了農(nóng)田面源污染氮磷流失、地膜殘膜和畜禽糞污監(jiān)測。到2014年底，農(nóng)業(yè)部門在全國設置了273個農(nóng)田面源污染氮磷流失監(jiān)測點、210個地膜殘膜監(jiān)測點和25個畜禽糞污監(jiān)測點。

1.2農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管目前還處于初創(chuàng)階段

我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管尚處于初創(chuàng)階段?！笆晃濉逼陂g，按照社會主義新農(nóng)村建設的要求，環(huán)保部門開始針對突出的農(nóng)村環(huán)境問題開展專項監(jiān)管。2008年環(huán)境保護部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場專項執(zhí)法檢查的通知》，要求開展全國畜禽養(yǎng)殖專項執(zhí)法檢查。到“十二五”，隨著國家對農(nóng)村環(huán)境保護管理的進一步要求，環(huán)保部門開始探索農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的整體需求和工作思路。2011年9月，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局在沈陽召開區(qū)域環(huán)境監(jiān)察座談會，就農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法需求和“十二五”農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法工作思路進行研討。隨后，環(huán)境保護部在環(huán)境監(jiān)察局內(nèi)設區(qū)域監(jiān)察處，專門組織開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作和農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法進入有機構(gòu)、有人員階段?！笆濉逼陂g，環(huán)保部門主要圍繞農(nóng)村環(huán)境綜合整治、秸稈禁燒等農(nóng)村環(huán)境突出問題以及重點工礦等開展監(jiān)管。在秸稈禁燒季，每日發(fā)布環(huán)境衛(wèi)星和氣象衛(wèi)星秸稈焚燒火點監(jiān)測日報數(shù)據(jù)，定期發(fā)布衛(wèi)星秸稈焚燒火點核定月報數(shù)據(jù)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大氣污染防治中發(fā)揮了積極作用。

2 我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管不足

2.1質(zhì)量監(jiān)管不足

2.1.1監(jiān)測體系上監(jiān)測項目不足

2014年發(fā)布的《全國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點監(jiān)測工作方案》規(guī)定了包括環(huán)境空氣質(zhì)量、地表水水質(zhì)、飲用水水源地水質(zhì)、土壤環(huán)境質(zhì)量、生活污水處理設施出水水質(zhì)和自然生態(tài)質(zhì)量的6大類監(jiān)測項目，總體類別較為完整，但是在監(jiān)測體系上存在監(jiān)測項目不足的問題，尤其是缺乏對農(nóng)村環(huán)境特征的關(guān)注。如在環(huán)境空氣監(jiān)測方面，目前的規(guī)定是必測項目為SO2、NO2和PM10，選測項目為PM2.5、O3和CO等。在監(jiān)測過程中，多數(shù)地區(qū)受監(jiān)測條件的限制，多僅選擇SO2、NO2和PM10等必測項目。相關(guān)研究顯示，中國家用生物質(zhì)和煤中10%~38%的燃料碳被轉(zhuǎn)化成不完全燃燒產(chǎn)物，其中，顆粒物和CO問題突出，導致對室內(nèi)及居住區(qū)空氣質(zhì)量影響較大，對人體，特別是婦女和兒童的健康造成很大威脅。因此，目前的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測忽視了CO等具有農(nóng)村特點的指標，監(jiān)測項目的不足導致在環(huán)境監(jiān)管中缺乏針對性。

2.1.2空間上覆蓋不足

目前，我國已開展了農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境試點監(jiān)測，但總體表現(xiàn)為空間覆蓋嚴重不足。

環(huán)境空氣監(jiān)測方面：2012年環(huán)境狀況公報顯示，全國僅監(jiān)測781個試點村莊的空氣質(zhì)量狀況，當年我國縣級行政區(qū)數(shù)為2853個，平均3.65個縣區(qū)才有1個試點監(jiān)測村莊，即使不計算市轄區(qū)，平均也只有2.54個縣才有1個試點監(jiān)測村莊，試點地區(qū)覆蓋明顯不足。

飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測方面：2012年全國試點飲用水源地監(jiān)測的村莊數(shù)為1370個，平均2.08個縣區(qū)才有1個試點監(jiān)測村莊，僅為我國行政村總數(shù)（589874）的0.2%，零星的監(jiān)測布局無法對我國農(nóng)村飲用水源水質(zhì)獲得全面的掌握。

土壤環(huán)境監(jiān)測方面：我國于2005年4月至2013年12月開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，受客觀條件限制，總體點位較疏；以耕地土壤質(zhì)量調(diào)查為例，目前每0.64萬hm2布設1個點位，僅從宏觀上反映我國耕地土壤環(huán)境質(zhì)量的總體狀況。

按照《全國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點監(jiān)測工作方案》對實施進度的部署，到第3階段，即2020年，實現(xiàn)北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東和福建8個東部省市覆蓋所有地級市的所有縣域，其他23個省市自治區(qū)則提出每個地級市選擇至少3個縣域，并要求已列入國家重點生態(tài)功能區(qū)監(jiān)測評價與考核的縣域全部進行監(jiān)測，具體到每個縣域，規(guī)定試點監(jiān)測村莊數(shù)不少于5個。因此，不論是目前的監(jiān)測現(xiàn)狀還是到“十三五”末期，我國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測長期表現(xiàn)為空間上覆蓋不足。

2.1.3時間上未能常態(tài)化

2009年發(fā)布的《全國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作指導意見》僅對飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測提出每年至少應監(jiān)測1次的要求，對其他監(jiān)測項目未明確規(guī)定監(jiān)測頻次。2014年，《全國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點監(jiān)測工作方案》要求對環(huán)境空氣、飲用水和地表水每季度監(jiān)測1次，土壤每5a的第1年監(jiān)測1次，生活污水處理水質(zhì)每半年監(jiān)測1次，首次明確了對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量各項目的監(jiān)測頻次要求。但是，《全國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點監(jiān)測技術(shù)方案》將試點監(jiān)測村莊分為必測村莊和選測村莊2大類，其中僅必測村莊每年開展監(jiān)測，可用于村莊環(huán)境質(zhì)量年際間比較，根據(jù)方案每種村莊類型選取1~2個作為必測村莊的要求，每個省市自治區(qū)僅有7~14個必測村莊，使得農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點監(jiān)測在時間上缺乏常態(tài)化。

目前，一些開展農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的試點地區(qū)也是每年根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站的要求調(diào)整監(jiān)測點位，常常缺乏連續(xù)性。如在土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測方面，試點縣區(qū)主要根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站對不同土地利用類型土壤的監(jiān)測要求，分別選取不同鎮(zhèn)村開展監(jiān)測。因此，當前我國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測在時間上遠未能實現(xiàn)常態(tài)化，使得利用環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)監(jiān)管時缺乏系統(tǒng)性和科學性。

2.2污染源監(jiān)管不足

2.2.1農(nóng)村工礦點源污染的排放監(jiān)管不足

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上。1996年以后，隨著小造紙、小印染、小電鍍、小化工、小冶煉和小土焦等“十五小”企業(yè)的關(guān)停整頓，農(nóng)村地區(qū)大氣、水污染已得到有效控制，但是由于部分地區(qū)執(zhí)法不力，仍有相當部分這類破壞資源、污染環(huán)境和技術(shù)裝備落后的小企業(yè)未能被取締，嚴重污染當?shù)丨h(huán)境，影響居民健康。《全國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作指導意見》提出了對農(nóng)村工礦企業(yè)污染的監(jiān)測要求。但是，農(nóng)村地區(qū)一些地處偏僻的工礦一方面多未達到國控污染源標準，未能實現(xiàn)自動在線監(jiān)測；一方面由于交通不便，本就捉襟見肘的監(jiān)察力量難以巡查到位；同時，當?shù)鼐用裼秩狈ΡO(jiān)管和檢舉揭發(fā)的能力，因此，這類工礦企業(yè)總體缺乏有效監(jiān)管，常常肆意超標排放污染物。農(nóng)村工礦企業(yè)的疏于監(jiān)管導致廣西柳州水源污染事件和云南鉻渣傾倒事件等環(huán)境事件的爆發(fā)，造成嚴重的環(huán)境影響。

2.2.2農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染的排放監(jiān)管不足

規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場的快速發(fā)展帶來新的點源污染，2013年我國COD和NH3-N排放量中畜禽養(yǎng)殖源分別為當年工業(yè)源的3.35和2.46倍，分別占全國污染物排放總量的45.6%和24.6%。由于受養(yǎng)殖行業(yè)本身利潤限制，養(yǎng)殖場難以承受按照治理工業(yè)污染的要求對畜禽養(yǎng)殖糞便、污水等實施處理后達標排放所產(chǎn)生的高昂成本，因此，大量養(yǎng)殖場污染處理設備無法正常開啟，甚至根本沒有必需的污染處理設施。畜禽養(yǎng)殖污水污染負荷高，高濃度污水排入江河湖泊中，導致水體嚴重富營養(yǎng)化，嚴重者導致水體生態(tài)功能喪失?！度珖r(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作指導意見》提出了對農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染的監(jiān)測要求，同時，2008年環(huán)境保護部在全國組織開展了規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖專項執(zhí)法檢查，2010年環(huán)境保護部辦公廳印發(fā)《畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）環(huán)境監(jiān)察工作指南》（試行），進一步規(guī)范畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）環(huán)境監(jiān)察工作。但是，各地規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的監(jiān)管仍未能有效落實，相當部分規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場甚至缺乏環(huán)境影響評價和“三同時”驗收等基本的環(huán)境管理手續(xù)。規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染的監(jiān)管不足導致諸如現(xiàn)代牧業(yè)萬頭牧場的污染事件屢屢發(fā)生，既嚴重污染當?shù)丨h(huán)境，也釀成當?shù)仄髽I(yè)與居民的激烈沖突。

2.2.3農(nóng)村面源污染的排放監(jiān)管不足

種植業(yè)化肥農(nóng)藥污染監(jiān)管不足。國內(nèi)外關(guān)于化肥養(yǎng)分運移轉(zhuǎn)化研究成果顯示，氮肥施用的大氣流失率為10%~30%，平均為20%；地下淋溶率為0.5%；地面徑流率為10%。過量施用導致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥大量流失，形成巨大的面源污染。近年來，各地主要通過推廣測土配方施肥技術(shù)來降低化肥施用強度。但是，截至2013年我國化肥施用量仍達5911.9萬t，單位面積化肥施用強度達485.7kg·hm-2，一些地區(qū)甚至高達600kg·hm-2以上?！度珖r(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作指導意見》提出了對農(nóng)村面源污染的監(jiān)測要求，但是，這項監(jiān)測工作仍僅在少部分地區(qū)開展試點。目前，在農(nóng)業(yè)面源污染的排放監(jiān)管方面主要依賴“三品”（綠色、無公害食品、有機農(nóng)產(chǎn)品）建設和檢查，但是，這嚴重依賴于農(nóng)場的主觀積極性，不是一種主動的環(huán)境監(jiān)管模式。由于面源污染尚缺乏科學有效的監(jiān)管手段，我國農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管基本仍處于空白狀態(tài)。

秸稈禁燒監(jiān)管不足。目前，我國各級政府已經(jīng)采取多種措施開展秸稈禁燒，相當部分地方政府不得不在禁燒期組織大量人力在田間地頭圍追堵截，甚至不得不采取一些遭受廣泛非議的管理手段。河北省成安縣甚至曾在2007年向農(nóng)民發(fā)放《秸稈放倒證》，2015年河南省太康縣秋季秸稈焚燒現(xiàn)象嚴重，被上級政府經(jīng)濟處罰2000萬元。但由于缺乏長效機制，近年來秸稈焚燒污染越發(fā)嚴重。環(huán)境保護部發(fā)布的2015年10月1日至10月6日全國秸稈焚燒衛(wèi)星遙感巡查監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，在全國范圍內(nèi)，共監(jiān)測到疑似秸稈焚燒火點376個，同比增幅達16.41%。

2.3農(nóng)村環(huán)境整治監(jiān)管不足

2.3.1尚未開展農(nóng)村生活垃圾污染防治監(jiān)管

隨著近年來我國農(nóng)村環(huán)境整治工作的推進，部分地區(qū)開展了農(nóng)村生活垃圾收集轉(zhuǎn)運與處置體系的建設，形成了初步的收集轉(zhuǎn)運與處置能力。但是由于缺乏監(jiān)管規(guī)范和監(jiān)管隊伍，尚未能夠有效開展對農(nóng)村生活垃圾收集轉(zhuǎn)運與處置體系建設合理性和有效性等的監(jiān)管。由于缺乏必要的監(jiān)管，造成設施建設存在大量問題得不到解決，一些地區(qū)垃圾池本身不達標，造成滲瀝液滲漏；部分地區(qū)鄉(xiāng)間簡易焚燒爐處處冒煙，造成固廢污染向大氣污染的轉(zhuǎn)化。由于缺乏必要的監(jiān)管，還導致相當部分地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾收集轉(zhuǎn)運體系長期不能正常運行，造成設施的浪費和環(huán)境污染。

2.3.2缺乏對農(nóng)村生活污水污染防治的監(jiān)管

由于缺乏監(jiān)管規(guī)范和監(jiān)管隊伍，尚未能夠有效開展對農(nóng)村生活污水處理設施的技術(shù)合理性、有效性和運行等的監(jiān)管。由于缺乏必要的監(jiān)管，造成部分地區(qū)設施與管網(wǎng)建設不配套，一些設施建設不符合相關(guān)規(guī)范要求，無法正常運行，農(nóng)村生活污水處理設施與管網(wǎng)長期處于建而不轉(zhuǎn)或運行不暢的狀態(tài)，部分村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施甚至面臨“曬太陽”的窘境。據(jù)張悅等對江蘇省210個農(nóng)村污水治理工程的調(diào)研，工程因無配套管網(wǎng)而不能正常運行的占53%；朱銘捷等對北京近30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式污水處理廠和78個村級污水站的調(diào)查表明，47%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠和30%村級污水站未能正常運行。

3 我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管問題分析

3.1監(jiān)管的依據(jù)問題

3.1.1法律依據(jù)不足

環(huán)境保護法的不足。新修訂的《環(huán)境保護法》增加了對農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)定，明確了農(nóng)村人居環(huán)境治理和農(nóng)業(yè)污染防治的要求。但是，在農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜和農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)污染治理責任方面主要強調(diào)了各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門的指導責任，農(nóng)村生活垃圾和生活污水處理處置的責任主體也明確為以縣級人民政府為主的各級政府，而對監(jiān)管責任等缺乏明確的規(guī)定。

環(huán)境監(jiān)察辦法的不足。自2012年9月1日起實施的《環(huán)境監(jiān)察辦法》中，明確將“現(xiàn)場監(jiān)督檢查畜禽養(yǎng)殖污染防治等生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)執(zhí)行情況”確定為環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的主要任務之一。但是，目前該辦法未能明確農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)管目標、監(jiān)管職責和監(jiān)管要求。同時，《環(huán)境監(jiān)察辦法》本身還存在法律效力偏低的問題。

3.1.2標準體系缺失

農(nóng)村環(huán)境標準不足。一是缺乏農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評估技術(shù)規(guī)范。質(zhì)量評估技術(shù)的缺失使得主管部門難以對各地農(nóng)村環(huán)境實施量化評價、監(jiān)督考核和針對性管理。二是缺乏針對農(nóng)村的相關(guān)污染物排放標準。比如污水排放標準目前主要針對工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理廠，缺乏農(nóng)村污水處理設施的排放標準，導致監(jiān)管中缺乏標準依據(jù)，難以開展監(jiān)察管理。三是缺乏農(nóng)業(yè)過程技術(shù)規(guī)程。農(nóng)業(yè)種植業(yè)、林業(yè)植樹等面源污染或生態(tài)影響過程不同于點源污染的監(jiān)管，更多地需要從過程監(jiān)管入手，但是目前我國仍缺乏針對這類過程的技術(shù)規(guī)范，難以反映和監(jiān)管其生態(tài)環(huán)境影響。

3.1.3監(jiān)察指南缺失

缺乏水產(chǎn)養(yǎng)殖等專門針對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)察指南。隨著水產(chǎn)品市場需求的擴大，我國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)已趨向集約化、高密度、高產(chǎn)出養(yǎng)殖模式發(fā)展，從而不僅造成自身環(huán)境污染，而且使含有殘餌、殘骸、排泄物和化學藥劑的廢水大量排入水體造成污染，還嚴重破壞水域生態(tài)平衡。因此，有必要制定水產(chǎn)養(yǎng)殖等環(huán)境監(jiān)察指南，為水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)察和污染控制提供依據(jù)。

3.2監(jiān)管的主體困境

3.2.1監(jiān)管機構(gòu)缺位

我國農(nóng)村地區(qū)缺少專門的環(huán)境管理機構(gòu)，尤其是在中西部地區(qū)。2013年我國縣區(qū)環(huán)保機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅4個直轄市和江西省縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)達到縣級環(huán)保行政機構(gòu)數(shù)，其中安徽、海南、西藏、青海和寧夏等省自治區(qū)縣級環(huán)保行政機構(gòu)數(shù)為104、20、74、43和17個，與此同時其縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)僅為68、13、11、9和8個?？h級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)狀況總體略好于環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，山西、江蘇、陜西、甘肅和新疆等省自治區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)數(shù)達到縣級環(huán)保行政機構(gòu)數(shù)，但是廣東、西藏、青海和寧夏等省自治區(qū)缺額較多。由于縣級環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察機構(gòu)不完整，導致這些地區(qū)根本無法開展農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為人力財力的不足更產(chǎn)生了我國環(huán)境管理的結(jié)構(gòu)真空，致使環(huán)境信息傳遞無效，導致既有環(huán)境監(jiān)管體系在農(nóng)村地區(qū)的低效，甚至失效。截至2013年年底，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有環(huán)保機構(gòu)的僅占6.9%，西藏、青海、北京和上海甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全沒有環(huán)保機構(gòu)。在有鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的省市自治區(qū)，除重慶市、福建省和海南省有環(huán)保機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例分別達94.3%、55.0%和53.4%外，其余僅廣東、江蘇和浙江3個東部發(fā)達省份達到10%以上，絕大多數(shù)不足10%，有14個省自治區(qū)有環(huán)保機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例在1%~3%之間，天津、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、江西、貴州和寧夏等省市自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)也僅達個位數(shù)775。

由于缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)，使得大量在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為得不到基本的監(jiān)管?！董h(huán)境監(jiān)察辦法》規(guī)定，“縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的分支（派出）機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的名稱，可以命名為環(huán)境監(jiān)察中隊或環(huán)境監(jiān)察所”，在制度上明確了設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的名稱。但是，由于法律效力不足，對地方編制辦公室缺乏效力，無法得到有效執(zhí)行。

3.2.2監(jiān)管人員不足

2013年，全國縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)人數(shù)平均為16.3人，縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人數(shù)平均為20.3人。按照全國環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)標準化建設三級標準，東部地區(qū)仍有遼寧、福建和廣東等未達到20人的標準，中部地區(qū)有黑龍江、安徽、江西、湖北、廣西和海南等未達到18人的標準，西部地區(qū)貴州、云南、西藏和新疆等也未達到10人的標準，其中貴州和新疆僅為7.4和6.7人，西藏只有1.2人。廣西、云南、西藏、青海、寧夏和新疆等省自治區(qū)平均每縣區(qū)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人數(shù)不足10人，完全無法滿足縣區(qū)環(huán)境監(jiān)察工作的需要。由于縣級環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管機構(gòu)缺乏必要的技術(shù)人員和執(zhí)法人員，導致這些地區(qū)根本無法有效開展縣域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)管，更無力開展農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管。相當部分縣級環(huán)保監(jiān)管人員面對農(nóng)村的環(huán)境違法事件無法開展工作。各省市自治區(qū)中，北京、上海、西藏和青海均無鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作人員，10個省市自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作人員也不足50人778，表明在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作幾乎處于無人干的狀態(tài)。此外，還存在執(zhí)法人員素質(zhì)不高的問題。全國本科以上學歷環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員僅占1/3，環(huán)保相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的執(zhí)法人數(shù)僅占1/5，且人員素質(zhì)呈倒金字塔結(jié)構(gòu)，省、市、縣呈逐級降低趨勢，縣級農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)明顯不高。監(jiān)管人員的不足導致我國農(nóng)村環(huán)保工作幾乎處于嚴重缺位狀態(tài)，無法保障農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

3.2.3缺乏必要的公眾參與監(jiān)管環(huán)境

與近年來城市大量涌現(xiàn)環(huán)保非政府組織（NGO）、積極參與到環(huán)境監(jiān)管中的狀況不同，農(nóng)村整體缺乏必要的公眾參與環(huán)境監(jiān)管。由于農(nóng)村人口總體受教育程度不高，環(huán)境意識和參與公共管理的公民意識不足，因此，農(nóng)民多不愿、也不會加入到環(huán)境監(jiān)管中去，這也使得我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管公眾參與嚴重缺位。

3.3監(jiān)管的對象問題

3.3.1農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象虛化

農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象虛化造成無法開展監(jiān)管。由于我國農(nóng)村人口眾多，人均耕地還不足0.2hm2，同時，農(nóng)民居住分散，其生活垃圾和生活污水產(chǎn)生量也較少且分散，使得農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象零碎化特征顯著，導致總體上農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的單位成本極高，而單位收益極低。此外，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象經(jīng)濟水平總體較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益過低，2013年我國農(nóng)村居民家庭人均純收入為8895.9元，其中家庭經(jīng)營純收入僅3793.2元258，這就使得農(nóng)民缺乏被環(huán)境違法罰款的執(zhí)法條件。我國農(nóng)民的上述特征導致農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象虛化，難以按照現(xiàn)有的監(jiān)管模式開展監(jiān)管。

3.3.2農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象“漂移”

農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象還存在“漂移”現(xiàn)象。由于法律和相關(guān)規(guī)定不健全，導致在我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中常常出現(xiàn)部門間責任不清，各地方政府可能會根據(jù)自己的理解隨意認定監(jiān)管對象，有權(quán)責任部門無需承擔責任，從而產(chǎn)生“漂移”現(xiàn)象。新修訂的《環(huán)境保護法》鑒于管理的困難，在農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜和農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)污染治理責任方面主要強調(diào)了各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門的指導責任，對農(nóng)村生活垃圾和生活污水處理處置的責任主體也明確為以縣級人民政府為主的各級政府。但是，在實際工作中追責時常發(fā)生有權(quán)責任部門每每在“漂移”中輕松擺脫責任。如在秸稈禁燒工作中，經(jīng)?？吹降胤江h(huán)保局長成為上級政府追責的對象，屢屢出現(xiàn)地方一燒、環(huán)保局長被就地免職的現(xiàn)象。這樣的“漂移”就導致秸稈禁燒工作長期處于尷尬狀態(tài)，無法有效解決秸稈處置問題。

3.4監(jiān)管的手段問題

3.4.1基層監(jiān)管能力不足

即使在有環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的情況下，也還表現(xiàn)出監(jiān)管能力的不足。在環(huán)境監(jiān)測能力方面，我國自2007年開始環(huán)境監(jiān)測站的標準化建設，但是迫于地方財力和人力壓力，目前相當部分地區(qū)距離標準化建設還有較大差距。截至2013年年底，全國通過省級驗收的縣級站占總數(shù)的30%。2013年年底，江蘇省全部縣級環(huán)境監(jiān)測站均完成標準化建設，在全國率先通過整體驗收后，2014年浙江省、上海市也先后通過環(huán)境保護部整體驗收。標準化建設在中西部差距明顯。截至2014年，廣西全區(qū)首批僅5個標準化建設達標縣級站通過驗收，河南省159個縣市中3級環(huán)境監(jiān)測站僅61個完成標準化驗收。對于已經(jīng)建立環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的縣級環(huán)保部門，往往擔負著行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)視監(jiān)測、污染源監(jiān)督監(jiān)測和環(huán)境突發(fā)事件的應急監(jiān)測等，監(jiān)測任務多，工作量大，但儀器設備和人員數(shù)量有限，沒有更大的能力開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作。在環(huán)境監(jiān)察能力方面，截至2013年年底，我國縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)數(shù)為2515個，較全國縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)2346個配備略好。但是環(huán)境監(jiān)察標準化建設同樣不足。一些縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)僅有數(shù)人，且多為聘用或借調(diào)人員，卻面臨著監(jiān)管區(qū)內(nèi)數(shù)百家甚至數(shù)千家工礦企業(yè)，數(shù)十甚至數(shù)百家規(guī)模化養(yǎng)殖場，無法滿足農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的需求。

3.4.2缺乏性能較好的便攜式監(jiān)測監(jiān)察設備

農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管對象分散，需要實用化便攜式環(huán)境監(jiān)測設備來支撐。近年來，隨著環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，市場上已經(jīng)出現(xiàn)了一批便攜式環(huán)境監(jiān)測設備，但是，由于技術(shù)的問題，目前大量便攜式環(huán)境監(jiān)測設備的準確性和靈敏度等方面還無法滿足環(huán)境監(jiān)察工作的需要。

3.4.3傳統(tǒng)監(jiān)管手段在農(nóng)村不適用

由于農(nóng)民本身經(jīng)濟收入較低，屬社會弱勢群體，采取罰款手段可能會出現(xiàn)要么少得無法起到警示作用，要么執(zhí)行不到位，導致罰款手段在農(nóng)村難適用。此外，農(nóng)村一些小工礦企業(yè)由于地處偏僻，設備簡易，執(zhí)行困難，難以用常規(guī)的查封等手段來監(jiān)管。

4 對策建議

（1）構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管組織體系。首先，根據(jù)農(nóng)村實際環(huán)境監(jiān)管需求，加強縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)的標準化建設。其次，積極推進農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)下移，覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線，進一步完善環(huán)境監(jiān)察標準化建設的標準，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察機構(gòu)建設作出明確要求，確保有機構(gòu)、有人員開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管。

（2）完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管技術(shù)規(guī)范。構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境空氣、水、土壤和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等常態(tài)監(jiān)測制度，推進農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量評估技術(shù)規(guī)范的制定。制定水產(chǎn)養(yǎng)殖等專門針對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)察指南等；鑒于目前缺乏農(nóng)村污水處理設施的排放標準，導致監(jiān)管中缺乏標準依據(jù)，難以開展監(jiān)察管理，建議從農(nóng)村環(huán)境和經(jīng)濟實際出發(fā)，考慮農(nóng)村污水處理工藝、污水性質(zhì)及排放去向，制定農(nóng)村污水處理設施的排放標準；制定農(nóng)業(yè)種植業(yè)等農(nóng)村面源污染過程控制的技術(shù)規(guī)程。

（3）構(gòu)建監(jiān)察技術(shù)體系。對農(nóng)村重點斷面、重點污染源的在線自動監(jiān)測有利于提升其監(jiān)管水平，實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化、過程化。對一些畜禽重點污染源、重點生態(tài)環(huán)境安全監(jiān)控點利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實施監(jiān)控，有利于實現(xiàn)全過程的可視監(jiān)管。農(nóng)村存在大量非重點污染源，不可能完全實現(xiàn)在線自動監(jiān)測，有必要通過在監(jiān)察年度工作方案中安排定期專項巡查以實現(xiàn)全面監(jiān)管。積極推進我國使用小型化便攜式環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察設備的研制。積極開展農(nóng)村環(huán)境的遙感監(jiān)測技術(shù)研究，利用遙感技術(shù)實現(xiàn)定期的快速面狀環(huán)境信息監(jiān)測和監(jiān)管。構(gòu)建監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)基于webGIS的農(nóng)村環(huán)境信息收集、評價、查詢、展示及環(huán)境問題分析與監(jiān)管方案生成。

（4）完善農(nóng)村公眾參與監(jiān)管環(huán)境。在農(nóng)村大力開展農(nóng)村環(huán)保宣傳教育，提高農(nóng)民環(huán)境意識，帶動環(huán)保NGO下鄉(xiāng)，積極推動農(nóng)村居民組織起來參與鄉(xiāng)村環(huán)保事務的監(jiān)管。

作者：鞠昌華，朱琳，朱洪標，張衛(wèi)東，芮菡藝，孫勤芳

作者單位：環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所

來源：《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學報》2016年第5期

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 農(nóng)業(yè)環(huán)境科學

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