每年征收額數(shù)百億元、耗費大量行政成本的社會撫養(yǎng)費到底實施效果如何?是否達到了制度設計的初衷?數(shù)十年來，社會撫養(yǎng)費帶給社會的，是正面效應大還是負面效應大?今天，我們就一起來盤點一下。

悖離“初衷”

征收社會撫養(yǎng)費的初衷是什么?1992年的《計劃外生育費管理辦法》說的清楚：計劃外生育費是一項為控制人口過快增長對計劃外生育者征收的補償性資金。1995年的《中國的計劃生育》白皮書首次提出“社會撫養(yǎng)費”，將其定義為多生育子女者給社會的一種補償。

北京大學法學院教授湛中樂認為，社會撫養(yǎng)費不是對違法行為的懲戒，因為《人口與計劃生育法》規(guī)定了公民有生育權;社會撫養(yǎng)費是對一種可以選擇的權利行為征收的費用，意在達到補償社會、實現(xiàn)公平的目的。

但社會撫養(yǎng)費在數(shù)十年的實施當中，卻遠遠悖離了初衷，使得出現(xiàn)正面效應不足、負面效應過大的尷尬境況。

曾有觀點認為，社會撫養(yǎng)費本質(zhì)上就是超生罰款，只不過用一個聽起來順耳一些的名字來掩蓋罰款的事實。第一財經(jīng)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，持這種觀點的大有人在。甚至在計生部門內(nèi)部、公安、教育等相關部門，在一定程度上都把社會撫養(yǎng)費等同于超生罰款。

這種混淆造成的后果是，社會撫養(yǎng)費相關法規(guī)制定時，沒有突出要實現(xiàn)社會公平的目的，反而是突出了懲戒超生行為的目的。這就直接表現(xiàn)為社會撫養(yǎng)費征收標準制定的過高，遠遠超出一般家庭能夠承受的水平。

以目前各省執(zhí)行的標準，大多是當?shù)厝司昕芍涫杖氲?span>6到8倍，個人收入超過平均水平的部分有的省份還要加征。以北京為例，超生一個孩子，社會撫養(yǎng)費征收標準是計征基數(shù)的3到10倍。如果是第三個以上孩子，加倍計征社會撫養(yǎng)費。

2015年，北京市人均可支配收入為48458元。按此計算，超生一個孩子，最高征收額可達48.458萬元。而如果是超生了兩個孩子，罰款總額就可能達到近150萬。兩年前導演張藝謀的748萬元社會撫養(yǎng)費征收單就是一個突出懲戒功能的典型案例。

一位基層計生主任向第一財經(jīng)吐槽，“超生罰款(他指的是社會撫養(yǎng)費，長期習慣稱之為超生罰款)就得定得高高的，讓他不敢生!定得不高，那還有什么意思?”

據(jù)《公民生育權與社會撫養(yǎng)費制度研究》分析，行政征收公平、公開的原則意味著，只要愿意生育、能夠交社會撫養(yǎng)費的公民都可以超生。征收標準不宜過高，它可以間接影響公民的生育意愿，但具體到一個公民愿不愿意超生它是無法干涉的。但事實上，社會撫養(yǎng)費征收確實已經(jīng)走得太遠。

全面二孩政策實施之后，國家衛(wèi)計委官員在回應記者關于“會不會取消對搶生二孩家庭的社會撫養(yǎng)費”時表示，如果取消對搶生二孩家庭的社會撫養(yǎng)費，那對已經(jīng)繳納了社會撫養(yǎng)費的家庭是不公平的。此言引起民眾對于“社會撫養(yǎng)費與公平”的熱議。事實上，社會撫養(yǎng)費如此嚴厲的征收標準使得社會撫養(yǎng)費完全偏離了“實現(xiàn)社會公平”的初衷，也不符合行政征收客觀、公正、公平的原則。

回觀數(shù)十年歷史，可以發(fā)現(xiàn)，在控制人口過快增長的宏偉目標之下，社會撫養(yǎng)費作為推行計劃生育政策最主要的抓手，一路飆行，走得太快太遠，以至于大大偏離了制度設立的“初衷”。

負面效應清單

如果說，社會撫養(yǎng)費以它高昂的懲戒標準、巨大的威懾力在遏制生育意愿、降低人口生育率上發(fā)揮了一定的作用。同時，它也造成了更多的負面效應。

負面效應之一：

給超生家庭造成了巨大的經(jīng)濟負擔，不少家庭因此致貧。以北京為例，在養(yǎng)育成本飆升的背景下，一個普通家庭養(yǎng)育兩個孩子已經(jīng)是不可承受之重，再加上巨額社會撫養(yǎng)費，家庭經(jīng)濟壓力巨大。

負面效應之二：

給超生家庭帶來巨大精神壓力，不少家庭因此陷入恐懼、擔憂、憤怒之中，惡化了官民關系。

在鄉(xiāng)村，這種惡化體現(xiàn)在社會撫養(yǎng)費的暴力執(zhí)法上。為了征收到社會撫養(yǎng)費，有些基層不惜采用非法扣押、強制參加學習班、毆打等辦法，強逼超生家庭繳納社會撫養(yǎng)費。

在城市，這類暴力手段很少見，但是由于社會撫養(yǎng)費征收額度巨大，給超生家庭帶來的壓力也非常大。來自一線城市的李女士，二孩的孩子預產(chǎn)期本來在2016年1月5日，按規(guī)定(全面二孩政策2016年1月1日實施)是符合政策的。不料孩子提前了一周，在2015年12月29日出生。本來孩子出生是喜事，但李女士因為氣憤和委屈而心情低落，流淚不止，患上了產(chǎn)后抑郁癥。

負面效應之三：

社會撫養(yǎng)費與公安部門的落戶、教育部門的入學、民政部門的福利等捆綁，組成了威力巨大的“組合拳”，客觀上剝奪了超生兒童的落戶權、入學權，造成對公民合法權益的侵害。

在具體實施中，社會撫養(yǎng)費是否繳納成為超生人員能否正常生活的“通行證”。如果不繳納社會撫養(yǎng)，作為一種懲罰和砝碼，公安部門將拒絕給上戶口，教育部門拒絕入學，民政部門也會取消本應當獲得的福利。

根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副研究員萬海遠所做的調(diào)研，在全國1300萬黑戶中，超過60%是因為計劃生育原因。這些黑孩因為沒有戶口，不能正常接受教育，生活境況十分窘迫。尤其是在一些地方，第一批因為超生沒有上戶口的孩子已經(jīng)長大，于是出現(xiàn)了“黑二代”。他們沒有戶口，沒有身份，處于社會的最底層。盡管今年初，國家明令無條件為黑戶上戶，但是在不少地方，超生家庭擔心巨額社會撫養(yǎng)費隨之而至，仍然不敢前去上戶。

負面效應之四：

社會撫養(yǎng)費管理混亂，成為滋生腐敗的溫床。在許多地方，由于缺乏監(jiān)管，社會撫養(yǎng)費是一本“糊涂賬”。數(shù)目不菲的“糊涂賬”于是成為一塊塊讓人垂涎的“唐僧肉”，相關部門誰都想咬一口。盡管國家明文規(guī)定要收支兩條線，但實際上，挪用、坐支社會撫養(yǎng)費、設立小金庫的現(xiàn)象屢屢可見。國家審計署2013年對全國9省45個縣社會撫養(yǎng)費征管的審計就揭開了冰山一角。

負面效應之五：

加劇社會不公。這種不公體現(xiàn)在很多方面。由于社會撫養(yǎng)費的存在，超生是一種被明碼標價的行為。這意味著，只要有錢，多生幾個孩子不是問題。張藝謀被征收748萬，有人認為太不公平，富人的孩子也是孩子，憑什么就多收那么多?有人認為，富人有錢就可以超生，幾百萬不算什么?窮人幾萬元就受不了，還是不公平。

社會撫養(yǎng)費帶來的不公平還體現(xiàn)在，部分基層計生部門“放水養(yǎng)魚”的做法上。一位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦工作了20多年的老計生干部告訴第一財經(jīng)，每年上邊會給一定的超生指標，只要在這個指標內(nèi)就算完成任務。如果超生的人太少，雖然工作成績不錯，但是收不到社會撫養(yǎng)費，也很不劃算。

所以，他們采取的對策是，對經(jīng)濟條件差的或者明知道征收不到社會撫養(yǎng)費的家庭堅決嚴格執(zhí)行計劃生育政策，采取一切辦法不讓其超生。而對于經(jīng)濟條件好的，則是睜一只眼閉一只眼，甚至鼓勵其超生，等其超生之后再去征收社會撫養(yǎng)費。

“交得起罰款，你就拿錢做貢獻;交不起罰款，對不起，你就在指標上做貢獻。”這位計生干部說。

從上述負面效應清單可以看出，社會撫養(yǎng)費早已嚴重偏離制度設立是“實現(xiàn)社會公平”的“初衷”。已經(jīng)異化了的社會撫養(yǎng)費，在全面二孩政策放開的新背景下，前路如何?是繼續(xù)抱殘守缺，還是改革完善，或是如有些法律學者和律師建議的取消廢除?

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：第一財經(jīng)2016- 04-22

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