對十二屆全國人大四次會議第3210號建議的答復(fù)

農(nóng)辦議【2016】9號

您提出的關(guān)于提高糧食生產(chǎn)新型主體的糧食儲銷能力的建議收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)就涉及我部職能的有關(guān)內(nèi)容答復(fù)如下。

實踐證明，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要路徑，土地要素的適度集中為糧食生產(chǎn)新型主體的發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。中央歷來高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，近年來，全國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平明顯提高，催生了一大批種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等糧食生產(chǎn)新型主體。截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.43億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達到72.6%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機制初步建立。

對您所提建議，近年來，中央已采取了一系列有力措施，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)新型主體經(jīng)營行為。一是穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。2014年，中辦國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）明確提出，要鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)，依法保護流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約。同時，要扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)，在財政補貼、金融保險等政策上對糧食生產(chǎn)新型主體給予支持。二是穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)價格。中辦發(fā)61號文件明確要求，合理引導(dǎo)糧田流轉(zhuǎn)價格，降低糧食生產(chǎn)成本，穩(wěn)定糧食種植面積。2014年，農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，要引導(dǎo)和鼓勵家庭農(nóng)場經(jīng)營者通過實物計租貨幣結(jié)算、租金動態(tài)調(diào)整、土地經(jīng)營權(quán)入股保底分紅等利益分配方式，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。同時，農(nóng)業(yè)部還建立了土地流轉(zhuǎn)價格監(jiān)測機制，開展了土地流轉(zhuǎn)價格評估試點，指導(dǎo)地方利用土地流轉(zhuǎn)平臺發(fā)布流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格。三是提高土地流轉(zhuǎn)技術(shù)門檻。2015年，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦、國土資源部和國家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，明確提出建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金和事中事后監(jiān)管等“五項制度”。四是鼓勵地方創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。中辦發(fā)61號文件明確提出，要積極探索新的集體經(jīng)營方式，有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，經(jīng)營收益按股分配，也可以引導(dǎo)農(nóng)民入股組建土地股份合作組織。實踐中，一些地方積極探索創(chuàng)新，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員自愿組建土地股份合作社等形式，實現(xiàn)整村土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)，有效提高了糧食規(guī)模化經(jīng)營水平。

下一步，農(nóng)業(yè)部將繼續(xù)指導(dǎo)各地著力開展以下工作：一是鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，鼓勵農(nóng)民在自愿前提下以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社、龍頭企業(yè)。通過代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管、股份合作等方式，推動實現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。二是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。三是研究制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范意見。督促地方健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，保護流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。四是加強對土地流轉(zhuǎn)價格的監(jiān)測管理。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各地盡快建立土地生產(chǎn)性能評價制度，及時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。五是完善工商資本租地監(jiān)管和風(fēng)險防范制度。指導(dǎo)各地對工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地明確上限控制，分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金和事中事后監(jiān)管等“五項制度”，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強事中事后監(jiān)管，防止浪費農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益。

對十二屆全國人大四次會議第1069號建議的答復(fù)

農(nóng)辦議10號

一、　 關(guān)于推進農(nóng)村土地股份制

《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定，承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。十八屆三中全會《決定》提出，允許農(nóng)戶以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進一步完善了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。2014年，中辦國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）提出，有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，也可以引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2016年中央1號文件進一步明確“鼓勵發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取“保底收益＋按股分紅”等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風(fēng)險防范機制。”截至2015年底，全國以入股形式流轉(zhuǎn)土地的達到0.28萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的6.1%。一些地方在農(nóng)民自愿前提下通過組建土地股份合作組織、興辦集體農(nóng)場等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，積累了許多有益的經(jīng)驗。相較于出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式，土地股份合作具有流轉(zhuǎn)期限更長、利益聯(lián)結(jié)更緊密、流轉(zhuǎn)關(guān)系更穩(wěn)定的特點，有利于調(diào)動流入方加大土地整理、農(nóng)田水利設(shè)施等投入積極性，對于促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，具有十分重要的意義。下一步，我們將按照中央要求，及時總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，指導(dǎo)地方提高管理服務(wù)水平，有序發(fā)展農(nóng)村土地股份合作，維護農(nóng)民合法權(quán)益,促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、　 關(guān)于發(fā)展家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體

家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量，今年中央1號文件明確提出“積極培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?！?span>2014年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“引導(dǎo)和鼓勵家庭農(nóng)場經(jīng)營者通過實物計租貨幣結(jié)算、租金動態(tài)調(diào)整、土地入股保底分紅等利益分配方式，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，形成適度的土地經(jīng)營規(guī)模?！薄吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出要“鼓勵各地整合涉農(nóng)資金建設(shè)連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并優(yōu)先流向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶”。據(jù)統(tǒng)計，目前全國經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶數(shù)達到356.6萬戶，經(jīng)營面積超過3.7億畝，戶均經(jīng)營面積100余畝；各類家庭農(nóng)場87萬家，平均經(jīng)營規(guī)模達到200.2畝。各地貫徹中央要求，加大對家庭農(nóng)場的扶持，全國有23個省（區(qū)、市）下發(fā)了扶持家庭農(nóng)場發(fā)展的專門意見，并明確了具體扶持措施，有18個?。▍^(qū)、市）開展了省級示范家庭農(nóng)場創(chuàng)建活動，有12個?。▍^(qū)、市）出臺了家庭農(nóng)場工商注冊登記辦法。下一步，農(nóng)業(yè)部將積極推動有關(guān)部門出臺相關(guān)措施，鼓勵各地整合涉農(nóng)項目資金，建設(shè)連片標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并引導(dǎo)優(yōu)先向家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶流轉(zhuǎn)。

三、　 關(guān)于推進土地確權(quán)登記試點

2014年《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作。過去，對農(nóng)戶承包地主要是按照合同進行管理，存在面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。這使得許多農(nóng)民心里不夠踏實，總擔(dān)心土地流出后自己的權(quán)益無法保障。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，一是針對現(xiàn)實矛盾，解決好承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問題；二是按照《物權(quán)法》要求，完善合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書，確認(rèn)農(nóng)戶對承包地的占有、使用、收益等各項權(quán)利。這是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要基礎(chǔ)，是開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，也是調(diào)處承包糾紛、開展抵押擔(dān)保、落實征地補償?shù)闹匾罁?jù)。按照中央要求，農(nóng)業(yè)部積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作。截至2016年3月底，全國2434個縣、2.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、43.8萬個村開展了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2016年將繼續(xù)擴大試點范圍，在前兩年12個整省試點的基礎(chǔ)上，再選擇河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西等10個省份整省推進。對于您擔(dān)心的土地確權(quán)登記試點可能會增加農(nóng)戶之間合作的成本和困難、不利規(guī)模經(jīng)營的問題，2016年農(nóng)業(yè)部、財政部、國土資源部、國家測繪地理信息局《關(guān)于進一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證有關(guān)工作的通知》明確提出：“在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，各地可結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，通過互換并地、按戶連片種植解決地塊細碎化問題，促進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展?！鼻捌谠圏c地區(qū)的實踐證明，農(nóng)民群眾對開展確權(quán)是歡迎和支持的，有了位置清楚、面積準(zhǔn)確的權(quán)屬證明，他們才可以放心流轉(zhuǎn)土地、放心外出打工。一些地方也在農(nóng)民自愿的前提下，積極推進土地確權(quán)登記和互換并地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，有力促進了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。下一步，農(nóng)業(yè)部將按中央要求，會同有關(guān)部門指導(dǎo)各地抓緊抓實該項工作，讓億萬農(nóng)民吃上“定心丸”。

關(guān)于十二屆全國人大四次會議第8515號建議答復(fù)摘要

農(nóng)辦議〔2016〕11號.

一、關(guān)于盡快制定和完善促進土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

中央高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，多年來制定了一系列的政策和法律。2003年頒布實施的《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)專門作了規(guī)定，2005年制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》細化了土地流轉(zhuǎn)的具體要求，2007年頒布實施的《物權(quán)法》進一步強化了對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。近年來，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平明顯提高。據(jù)我部統(tǒng)計，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達到67.8%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機制初步建立。2014年出臺的《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出要“鼓勵各地整合涉農(nóng)資金建設(shè)連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并優(yōu)先流向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶”。自2015年《農(nóng)村土地承包法》修訂納入全國人大立法規(guī)劃以來，農(nóng)業(yè)部積極配合全國人大農(nóng)委開展相關(guān)工作。利用實地調(diào)研、會議座談等方式，廣泛聽取地方意見。綜合各方考慮，對農(nóng)村土地承包法修訂涉及的土地承包關(guān)系“長久不變”、土地“三權(quán)分置”、工商資本租地監(jiān)管、土地經(jīng)營權(quán)抵押入股、進城農(nóng)戶承包地退出等重大問題形成了初步意見，并已向全國人大農(nóng)委做出反饋。下一步，農(nóng)業(yè)部將按照有關(guān)工作部署，組織開展好相關(guān)試點試驗，為法律修訂提供實踐基礎(chǔ)。

二、關(guān)于加快搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺

2014年出臺的中辦國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出，“要研究制定流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，并使用統(tǒng)一的省級合同示范文本?！?span> 2015年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》提出，“鼓勵各地加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立健全市場運行規(guī)范，明確交易原則、交易內(nèi)容、交易方式、交易程序、監(jiān)督管理及相關(guān)責(zé)任等事項?！苯陙?，各地積極貫徹中央要求，加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理服務(wù)，提高土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率，積極化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保護雙方合法權(quán)益。目前，全國已有1231個縣（市）、17826個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。下一步，我部將按照中央要求，盡快下發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范，指導(dǎo)各地交易平臺規(guī)范開展業(yè)務(wù)，維護流轉(zhuǎn)各方權(quán)益。同時，將繼續(xù)督促地方健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、糾紛調(diào)處等服務(wù)，提高服務(wù)水平，增強服務(wù)能力。

三、關(guān)于建立和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機制

一是關(guān)于形成科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價格評價體系。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。中辦國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。實踐中，流轉(zhuǎn)價格是由土地流入方與流出方協(xié)商確立的，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、土地平整程度、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施狀況等因素都存在一定關(guān)系。為引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格平穩(wěn)運行，農(nóng)業(yè)部積極指導(dǎo)建立土地流轉(zhuǎn)價格監(jiān)測機制，開展了土地流轉(zhuǎn)價格評估試點，指導(dǎo)地方利用土地流轉(zhuǎn)平臺發(fā)布流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格。一些地方已經(jīng)出臺了相關(guān)政策，如天津市規(guī)定“要根據(jù)承包土地的坐落位置、質(zhì)量和用途并參考物價因素合理確定土地流轉(zhuǎn)價格。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位定期發(fā)布不同類型土地的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，防止人為惡意擾亂土地流轉(zhuǎn)市場?！毕乱徊?，農(nóng)業(yè)部將在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極推動建立土地流轉(zhuǎn)價格評估和發(fā)布機制，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

二是關(guān)于完善土地糾紛調(diào)解機制。中央高度重視依法及時有效化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。2010年，我國頒布實施了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。中央連續(xù)多年強調(diào)要加強農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁體系建設(shè)，及時化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。農(nóng)業(yè)部按照中央要求，和國家林業(yè)局制定了仲裁規(guī)則、仲裁委員會示范章程和仲裁法律文書示范文本等一系列配套文件，加強配套制度建設(shè)，2016年下發(fā)了《關(guān)于加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)的意見》。開展了多種形式的法律宣傳活動。各地方黨委政府高度重視法律法規(guī)的貫徹實施，加快建立健全農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁體系。截至2015年底，全國已設(shè)立仲裁委員會2476個，占全國涉農(nóng)區(qū)縣總數(shù)的89.6%。聘用仲裁員達4.86萬人，仲裁人員培訓(xùn)5.9萬人次。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系基本建立，基本做到了糾紛有專門機構(gòu)受理，有專業(yè)人員辦理，在專門場所解決。據(jù)統(tǒng)計，法律頒布實施以來，各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)共受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛144.43萬件，其中，調(diào)解119.3萬件，仲裁10.82萬件，為維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。下一步，我部將按照中央有關(guān)要求，指導(dǎo)各地加強基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機制，提升糾紛化解能力，妥善化解土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)糾紛。

關(guān)于十二屆全國人大四次會議第1411號建議答復(fù)摘要

農(nóng)辦議〔2016〕12號

一、關(guān)于制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村土地集約化經(jīng)營

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，多年來制定了一系列的政策和法律。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）明確提出，既要加大政策扶持力度，加強典型示范引導(dǎo)，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。2015年中央1號文件進一步指出，堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。2016年中央1號文件再次明確，堅持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量，充分發(fā)揮多種形式適度規(guī)模經(jīng)營在農(nóng)業(yè)機械和科技成果應(yīng)用、綠色發(fā)展、市場開拓等方面的引領(lǐng)功能。各地認(rèn)真貫徹中央精神，在農(nóng)業(yè)部指導(dǎo)下清查違規(guī)推動土地流轉(zhuǎn)的文件，查處土地流轉(zhuǎn)違規(guī)案件，有效遏制了一些地方盲目追求流轉(zhuǎn)速度的行為，保障了土地流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)有序發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)增速趨于平穩(wěn)；流轉(zhuǎn)合同簽訂率達到67.8%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機制初步建立。

下一步，農(nóng)業(yè)部將指導(dǎo)各地著力開展以下工作：一是鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，鼓勵農(nóng)民在自愿前提下以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社、龍頭企業(yè)。通過代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管、股份合作等方式，推動實現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。二是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。三是研究制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范意見。督促地方健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，保護流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。

二、關(guān)于由龍頭企業(yè)帶動企業(yè)化經(jīng)營農(nóng)村土地

工商資本下鄉(xiāng)，可以帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的資金、技術(shù)、人才等稀缺資源，發(fā)揮技術(shù)示范、市場引導(dǎo)等積極作用，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要形式。中辦發(fā)〔2014〕61號文件提出，鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等涉農(nóng)企業(yè)重點從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，帶動農(nóng)戶和農(nóng)民合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營。同時，考慮到工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地可能會帶來的擠占農(nóng)民就業(yè)空間、加劇“非糧化”“非農(nóng)化”傾向等問題，中辦發(fā)〔2014〕61號文件明確提出加強工商企業(yè)租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的要求。2015年農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦、國土資源部和國家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，對各地探索建立上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金和事中事后監(jiān)管五項制度提出了具體要求。下一步，農(nóng)業(yè)部將繼續(xù)鼓勵龍頭企業(yè)通過簽訂訂單合同、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作社、提供土地托管服務(wù)等方式，帶動種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)合理分工、互利共贏，讓農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益；同時，指導(dǎo)各地完善工商資本租地監(jiān)管和風(fēng)險防范制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強事中事后監(jiān)管，防止浪費農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益。

三、關(guān)于通過發(fā)展合作社集中經(jīng)營農(nóng)村土地

《農(nóng)村土地承包法》第42條明確規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。十八屆三中全會《決定》提出，允許農(nóng)戶以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。中辦發(fā)〔2014〕61號文件進一步提出，有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，也可以引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。近年來，一些地方在農(nóng)民自愿前提下通過組建土地股份合作組織、興辦集體農(nóng)場等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，積累了許多有益的經(jīng)驗。相較于出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式，土地股份合作具有流轉(zhuǎn)期限更長、利益聯(lián)結(jié)更緊密、流轉(zhuǎn)關(guān)系更穩(wěn)定的特點，有利于調(diào)動流入方加大土地整理、農(nóng)田水利設(shè)施等投入積極性，對于促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，具有十分重要的意義。截至2015年底，全國以入股形式流轉(zhuǎn)土地的達到0.28萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的6.1%。下一步，農(nóng)業(yè)部將按照中央要求，及時總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，指導(dǎo)地方提高管理服務(wù)水平，有序發(fā)展農(nóng)村土地股份合作，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

四、關(guān)于引導(dǎo)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)，在項目、資金、技術(shù)、資源等方面加大對土地流轉(zhuǎn)大戶（企業(yè)）的支持

  黨中央、國務(wù)院一直高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，把發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中一件全局性、方向性的大事來抓，連續(xù)多年的中央1號文件都要求從增加財政投入、完善稅收政策、加強金融支持等方面加大對龍頭企業(yè)的支持力度。2012年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕10號），在生產(chǎn)基地建設(shè)、創(chuàng)新流通方式、加快技術(shù)創(chuàng)新、強化人才培養(yǎng)等方面，提出了一系列扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策措施。農(nóng)業(yè)部從2002年開始在農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算中設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項，每年安排項目資金3000萬元，用于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)開展生產(chǎn)基地建設(shè)和培訓(xùn)農(nóng)民等方面。全國大部分省（區(qū)、市）也安排了省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項資金，河北、江蘇、江西、云南、甘肅等地省級財政專項資金均超過1億元，獲扶持的龍頭企業(yè)在生產(chǎn)基地建設(shè)、科技創(chuàng)新、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、帶動農(nóng)戶就業(yè)增收等方面取得了明顯成效。目前，全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織數(shù)量達到35萬多個，龍頭企業(yè)12.6萬家，各類產(chǎn)業(yè)化組織輻射帶動農(nóng)戶1.24億戶，農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營年戶均增收超過3000元。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化已成為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的重要依靠，成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要力量。下一步，農(nóng)業(yè)部將著力做好以下工作：一方面，推動龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，著力引導(dǎo)扶持和培育一批大型龍頭企業(yè)集團，強化產(chǎn)業(yè)化示范基地建設(shè)；另一方面，探索推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，完善利益聯(lián)結(jié)和分享機制，開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點，積極發(fā)展龍頭企業(yè)為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保等服務(wù)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)部網(wǎng)2016-6-28

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