——中國生態(tài)文明體制改革的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

環(huán)保部今年6月初發(fā)布的《2015環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國338個(gè)地級(jí)以上城市，近八成城市全年空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo);地下水納入監(jiān)測(cè)的5118個(gè)點(diǎn)位中，較差和極差的水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例超過60%……數(shù)字表明，中國生態(tài)環(huán)境狀況依然令人堪憂。

過去幾十年間，中國高速發(fā)展令世界矚目，但背后卻付出慘痛代價(jià)，環(huán)境嚴(yán)重污染、生態(tài)系統(tǒng)退化、資源約束趨緊，中國經(jīng)濟(jì)未來如何轉(zhuǎn)型已引起國際社會(huì)廣泛關(guān)注。這些嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)提醒中國：生態(tài)文明建設(shè)已刻不容緩。

2015年7月，中央深改組審議通過生態(tài)文明體制“1+6”改革方案，這一頂層設(shè)計(jì)，為我國生態(tài)文明體制改革指明了方向和目標(biāo)。方案的出臺(tái)，能讓中國復(fù)雜的資源環(huán)境生態(tài)問題迎刃而解嗎?

摸石頭過河+頂層設(shè)計(jì)打出“1+6組合拳”

2015對(duì)于中國生態(tài)文明體制改革而言，是意義非凡的一年，改革在這一年邁出實(shí)質(zhì)性步伐——2015年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議，審議通過生態(tài)文明體制“1+6”改革方案，為我國生態(tài)文明體制改革指明了方向和目標(biāo)。

“推出‘1+6組合拳’，也是落實(shí)2014年中美兩國元首關(guān)于應(yīng)對(duì)氣侯變化達(dá)成共識(shí)的重要戰(zhàn)略性舉措。” 中財(cái)辦副主任、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組成員楊偉民說，國際社會(huì)十分關(guān)心中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題，關(guān)注中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題。而增長(zhǎng)速度換檔是中國經(jīng)濟(jì)向一個(gè)更高形態(tài)發(fā)展必然要經(jīng)歷的一次陣痛，也是必須要承受的一次壓力。經(jīng)濟(jì)要保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)必須調(diào)整和優(yōu)化。可以想像，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，十萬億美元規(guī)模這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)向綠色低碳，前景十分廣闊。

這套“1+6”改革組合拳是如何打出的?事實(shí)上，生態(tài)文明在中國提出的時(shí)間很短，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的改革，相對(duì)于其他方面的改革總體滯后。“其中一個(gè)原因，就是因?yàn)槿狈攲釉O(shè)計(jì)。”楊偉民透露，生態(tài)文明體制如何改革已經(jīng)摸索很長(zhǎng)時(shí)間，但現(xiàn)實(shí)迫使有關(guān)部門不能夠僅僅靠摸石頭過河，還需要做一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，把生態(tài)文明體制這個(gè)大廈的四梁八柱立起來。此前，習(xí)近平總書記明確指示：保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、必須依靠法治。要把制度建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制障礙。按照黨中央國務(wù)院2015年年初對(duì)改革的總體部署，經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組和多個(gè)部門共同商定，最終推出“1+6組合拳”。

這套“1+6組合拳”，其中“1”指中央于2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案提出生態(tài)文明體制改革總體目標(biāo)，到2020年，要構(gòu)建起由八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

“6”則是一系列相關(guān)配套文件，包括《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》、《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》。這六大配套方案，旨在推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”等制度落到實(shí)處。此外，新《環(huán)境保護(hù)法》施行，為深化生態(tài)文明體制改革提供了法律和制度保障。

中央指出，總體方案要在6個(gè)理念指導(dǎo)下進(jìn)行，即尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然，發(fā)展和保護(hù)統(tǒng)一，綠水青山就是金山銀山，自然價(jià)值和自然資本，空間均衡，山水林田湖是一個(gè)生命共同體。

“在6個(gè)理念中，綠水青山就是金山銀山以及自然價(jià)值和自然資本這兩個(gè)理念，看似淺顯卻很可能影響深遠(yuǎn)，可以說是一次重大修正和變革——對(duì)過去幾十年我們不顧資源環(huán)境代價(jià)一味追求GDP高速增長(zhǎng)的行為和理念而言。”2015年12月，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所資源利用與環(huán)境修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任、首席研究員謝高地，在《中國科學(xué)報(bào)》撰文如是說。

改革著力點(diǎn)：八項(xiàng)制度

有了正確的生態(tài)文明理念，就需要有相應(yīng)的制度保障，使其在實(shí)際中發(fā)揮影響和作用?？傮w方案提出，到2020年，要構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度8項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。

“提出八大制度，實(shí)際上就是生態(tài)文明體制的‘四梁八柱’，有了四梁八柱，各個(gè)部門、各個(gè)方面可以在這上面添磚加瓦，蓋完這個(gè)大廈。因?yàn)槲覀冊(cè)谟行╊I(lǐng)域還要繼續(xù)摸著石頭過河，也可以為一些摸著石頭過河的改革指明基本方向。”楊偉民說。

今年2月，環(huán)保部黨組書記、部長(zhǎng)陳吉寧在《求是》撰文稱，生態(tài)文明體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，核心是通過生態(tài)文明的制度創(chuàng)新，構(gòu)建一套行之有效的體制機(jī)制，來破解發(fā)展與保護(hù)的矛盾，推動(dòng)形成綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。主攻方向和著力點(diǎn)正是全面推進(jìn)八項(xiàng)制度的落實(shí)：

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題;

建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，解決因無序、過度、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題;

建立空間規(guī)劃體系，解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題;

完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，解決資源使用浪費(fèi)嚴(yán)重、利用效率不高等問題;

健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，解決自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格偏低、保護(hù)生態(tài)得不到合理回報(bào)等問題;

建立健全環(huán)境治理體系，重點(diǎn)完善污染物排放許可制、污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制和環(huán)境信息公開制度，解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過低等問題;

健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系，建立綠色金融體系，解決市場(chǎng)主體和市場(chǎng)體系發(fā)育滯后、社會(huì)參與度不高等問題;

完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，重點(diǎn)是建立生態(tài)文明目標(biāo)體系和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，解決發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)不全面、責(zé)任落實(shí)不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題。

改革面臨諸多挑戰(zhàn)

專家指出，生態(tài)文明體制改革總體方案的實(shí)施，將帶來一系列重大變化：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能將更加明晰化，各地國土空間的用途會(huì)受到管制，各地土地、水、能源、天然林、草地、濕地等自然資源總量會(huì)得到控制，污染物只能許可排放，對(duì)地方政府的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究將迫使地方政府開始真正重視節(jié)約保護(hù)自然資源和降低污染物排放，總體來講，將有利于我國從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，有利于政府轉(zhuǎn)變職能為社會(huì)提供資源環(huán)境公共服務(wù)，有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)公平正義。

“但要清醒地看到，由于生態(tài)文明體制改革涵蓋資源、環(huán)境、生態(tài)多個(gè)領(lǐng)域，涉及國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)諸多部門，涉及中央、地方、集體、公眾多個(gè)利益主體，體系龐雜多元，整合難度較高，耦合關(guān)系和制度實(shí)施所需技術(shù)非常復(fù)雜。”謝高地說。

例如，在我國環(huán)保系統(tǒng)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，長(zhǎng)期以來“九龍治水，各自為政”的現(xiàn)象十分突出。“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環(huán)保部就是其中之一。” 2013年7月9日，時(shí)任環(huán)保部長(zhǎng)周生賢在人民大會(huì)堂作報(bào)告時(shí)，曾如此調(diào)侃環(huán)保部的尷尬。

對(duì)此，楊偉民說，改革勢(shì)必要觸及某些部門的“奶酪”，讓這個(gè)部門自己給自己動(dòng)手術(shù)，刀很難下去，下去以后恐怕也不一定能切到位。而中財(cái)辦作為專項(xiàng)小組牽頭單位，可以協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間不同的意見，最后達(dá)成共識(shí)，“該切就要切，該整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革了。”

以四川為例，作為長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障，四川省很多地方被劃為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，這些地方既是資源富集區(qū)，又是生態(tài)脆弱和貧困區(qū)。一方面是無工不富，一方面要肩負(fù)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境重任，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)就要犧牲工業(yè)化利益，就會(huì)形成尖銳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。

“任何制度的實(shí)施都有一定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，生態(tài)文明體制改革也不例外。”謝高地認(rèn)為，改革預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)包括：可能會(huì)明顯降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，引起生活成本的上升，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面也可能會(huì)引起中央與地方、地方與集體、集體與個(gè)人的糾紛。“一方面這是必須付出的代價(jià)，另一方面也應(yīng)該未雨綢繆做好化解的準(zhǔn)備。”

謝高地同時(shí)指出，生態(tài)文明體制改革涉及價(jià)值觀念、生產(chǎn)方式、生活方式及發(fā)展格局的全方位變革，需要漫長(zhǎng)的努力，對(duì)其長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性要有充分的認(rèn)識(shí)。“我們面臨的資源環(huán)境生態(tài)問題并不會(huì)僅僅因?yàn)橐粋€(gè)文件的出臺(tái)就迎刃而解，生態(tài)文明體制改革方案由一個(gè)文件變成現(xiàn)實(shí)的制度還有很多工作要做，尤其是各項(xiàng)制度的具體細(xì)節(jié)有待各地和各個(gè)相關(guān)部門根據(jù)實(shí)施效果不斷完善。但不管困難有多大，要使我們國家真正從過去的犧牲資源環(huán)境轉(zhuǎn)向保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我們必須進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，只有進(jìn)行生態(tài)文明體制改革并將其轉(zhuǎn)化為發(fā)揮實(shí)際作用的體制，我們國家才有可能走向生態(tài)文明新時(shí)代。”

生態(tài)文明建設(shè)成效初顯

盡管生態(tài)文明在中國提出的時(shí)間很短，但通過不斷摸索，一些地方尤其是試點(diǎn)地區(qū)，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面的做法，已初顯成效。

領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)已經(jīng)進(jìn)入生態(tài)領(lǐng)域。從“審錢”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)到“審天、審地、審空氣”的生態(tài)審計(jì)，中國正不斷探索領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，用“生態(tài)審計(jì)”倒逼各地綠色發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

2013年，中共十八屆三中全會(huì)明確要求，“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”，“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”。即黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任后，要對(duì)其任職期內(nèi)轄區(qū)的土地、水、森林等自然資源資產(chǎn)進(jìn)行核算。

作為生態(tài)文明先行示范區(qū)的貴州，在國內(nèi)外尚無先例可借鑒的情況下，率先在全國探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。通過審計(jì)，貴州省發(fā)現(xiàn)了多起破壞資源和對(duì)環(huán)境造成危害的違法事項(xiàng)，并得到司法機(jī)關(guān)查處。某縣發(fā)現(xiàn)的52宗違法占用林地案件，有9起刑事案件已移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案審查;38起行政案件已全部立案，結(jié)案24起。目前，貴州省已初步構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方法體系和評(píng)價(jià)體系。該省將在2018年全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作。

在另一個(gè)示范區(qū)江西，資溪縣的30名干部因生態(tài)保護(hù)成績(jī)出色得到提拔重用，也有18名干部因?qū)徲?jì)結(jié)果不達(dá)標(biāo)而分別受到免職、降級(jí)等處罰。通過領(lǐng)導(dǎo)干部離任“生態(tài)審計(jì)”，江西各地綠色發(fā)展步伐加快。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近三年來，資溪縣婉拒了近百個(gè)有污染的工業(yè)項(xiàng)目。

2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市率先納入自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)。

生態(tài)補(bǔ)償體制正在逐步建立。例如，在青海省，適度禁牧草原每畝每年補(bǔ)償12元，由于當(dāng)?shù)啬翍羧司菰娣e較大，示范區(qū)每個(gè)牧戶的年生態(tài)補(bǔ)償收入能夠達(dá)到2000~3000元，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果使得當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)系統(tǒng)質(zhì)量有了明顯的改善，而生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)已成為當(dāng)?shù)啬翍舻囊豁?xiàng)重要收入，生活水平有顯著提高。

貴州赤水河流域污染生態(tài)補(bǔ)償案例更引來“國際點(diǎn)贊”，在2015生態(tài)文明貴陽國際論壇2015年年會(huì)上，被全球環(huán)境基金主席石井菜惠子作為典型案例分享給中外人士。

貴州赤水河流域水污染防治問題，是在政府的推動(dòng)下，按照“保護(hù)者受益，利用者補(bǔ)償，污染者賠償”的原則，在畢節(jié)市和遵義市之間建立上下游區(qū)域間橫向的水污染防治生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施雙向補(bǔ)償，即上游畢節(jié)市出境斷面水質(zhì)優(yōu)于Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，下游受益的遵義市應(yīng)繳納生態(tài)補(bǔ)償資金;上游畢節(jié)市出境斷面水質(zhì)劣于Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，畢節(jié)市應(yīng)繳納生態(tài)補(bǔ)償資金。生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)一繳入省級(jí)財(cái)政，由省財(cái)政廳會(huì)同省環(huán)保廳按照定向使用原則，通過因素法進(jìn)行分配。這樣的補(bǔ)償機(jī)制不但能夠讓區(qū)域的居民得到實(shí)惠，還在保護(hù)水資源，以及生物多樣性上產(chǎn)生不可估量的積極作用。

據(jù)了解，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，對(duì)公益林每畝每年補(bǔ)償15元，目前補(bǔ)償范圍已達(dá)18.7億畝;草原生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)適度禁牧草原每畝每年補(bǔ)償6元，對(duì)落實(shí)草畜平衡制度的草場(chǎng)按每畝每年1.5元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，目前草原適度禁牧補(bǔ)助實(shí)施面積達(dá)12.3億畝，享受草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的草原面積達(dá)26億畝;濕地生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)27個(gè)國際重要濕地、43個(gè)濕地類型自然保護(hù)區(qū)、86個(gè)國家濕地公園進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，2014年安排相關(guān)支出15.94億元。

此外，全國各地區(qū)根據(jù)中央部署，結(jié)合本地實(shí)際，推動(dòng)改革方案落地。江西探索實(shí)施覆蓋全境的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;海南試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃“多規(guī)合一”;福建三明發(fā)揮金融杠桿作用，嘗試生態(tài)環(huán)保綜合改革等等。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)

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