一、寫(xiě)作背景及主要內(nèi)容
這本書(shū)創(chuàng)作于社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景之下，這個(gè)時(shí)期，從發(fā)展階段看，正處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)體制和政府管理方式正在朝著完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)法治政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，土地管理制度、土地政策的制定和調(diào)整必須努力與這個(gè)進(jìn)程相協(xié)調(diào)，有些制度和政策，也必然帶有這個(gè)時(shí)期過(guò)渡性的特征。土地一直以來(lái)都是人類(lèi)生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，因土地產(chǎn)生的問(wèn)題往往是影響國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題?，F(xiàn)階段我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，道路、住宅及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)蓬勃發(fā)展。尤其是近年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)成為我國(guó)一個(gè)重要的發(fā)展方向，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)地的占用問(wèn)題日益突出，更需要清晰明確的國(guó)土規(guī)劃和土地制度來(lái)協(xié)調(diào)與處理資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。
《社會(huì)轉(zhuǎn)型與中國(guó)土地管理制度改革》這本書(shū)以社會(huì)轉(zhuǎn)型中中國(guó)土地問(wèn)題的特殊性為理論依據(jù)，回顧了中國(guó)土地制度的歷史沿革，總結(jié)了現(xiàn)行土地立法和現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容和特點(diǎn)，分析了以土地為核心的資源立法的趨勢(shì)。并圍繞土地權(quán)利、用途管制、耕地保護(hù)、土地整治、節(jié)約集約用地、土地征收、土地資本與土地財(cái)政、土地增值收益分配、農(nóng)村土地管理制度的改革等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了深度研究。
二、《社會(huì)轉(zhuǎn)型與中國(guó)土地管理制度改革》中關(guān)于土地用途管制制度存在的問(wèn)題
農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的有效手段，而土地用途管制的出發(fā)點(diǎn)則是保護(hù)土地資源。兩者的協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要前提，但在當(dāng)下的環(huán)境中，盲目追求眼前利益的行為普遍存在。這類(lèi)行為的普遍存在，究其原因，具體包括了目標(biāo)不平衡、手段不全面、利用體系不合理、法規(guī)的不完善等方面。
（一）管制目標(biāo)重?cái)?shù)量指標(biāo)，輕質(zhì)量指標(biāo)
“由于土地管理的核心就是要嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，所以才有了規(guī)模限制，要控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的速度、規(guī)模、總量、時(shí)序，著力保護(hù)18億畝耕地紅線(xiàn)?！保≒9）這段話(huà)揭示了土地管理的一個(gè)重要目標(biāo)，就是保護(hù)耕地，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要保護(hù)耕地的數(shù)量，守住紅線(xiàn)。但是在土地的利用過(guò)程中僅僅對(duì)數(shù)量做要求就夠了嗎？如果土地用途管制忽視耕地質(zhì)量的保護(hù)，往往會(huì)使得建設(shè)單位占優(yōu)補(bǔ)劣，這樣雖然保持了耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，卻實(shí)際上降低了耕地質(zhì)量，浪費(fèi)了土地資源，損害了糧食安全。
（二）管制手段重行政管制，輕責(zé)任監(jiān)管
“土地用途管制是指土地所有者和使用者必須嚴(yán)格按照國(guó)家確定的土地用途使用土地的制度。土地的利用必須按照規(guī)劃確定的用途，這在西方國(guó)家是比較成功的一個(gè)制度。這和很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和民法學(xué)家的認(rèn)識(shí)發(fā)生沖突。民法學(xué)家認(rèn)為，物權(quán)有絕對(duì)的對(duì)抗性和排他性，想怎么用就怎么用。這是不正確的，因?yàn)橥恋貦?quán)利等于私法權(quán)利加公法管制，光靠私法權(quán)利不夠，還要加上公法管制。在這個(gè)問(wèn)題上,西方做得比較好，規(guī)劃制定需經(jīng)過(guò)十分嚴(yán)格的民主討論程序，土地規(guī)劃一旦確定不能改變，也有一個(gè)比較好的規(guī)劃裁決體系。”( P19)這段話(huà)主要強(qiáng)調(diào)用行政手段，靠政府對(duì)土地用途進(jìn)行監(jiān)管，但其實(shí)在日常生活中往往主動(dòng)違法、消極管制的主體就是地方政府，他們用行政手段，將農(nóng)地強(qiáng)制集中，把農(nóng)戶(hù)的承包地強(qiáng)制轉(zhuǎn)租給企業(yè)以及其他經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，又或者借著土地流轉(zhuǎn)之名，進(jìn)行招商引資，而隨意的去改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
（三）管制成效重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕生態(tài)管理
“經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)是土地整治遵循的基本原則。在推進(jìn)土地整治過(guò)程中，針對(duì)一些地區(qū)土地退化程度較為嚴(yán)重，以及自然災(zāi)害損毀和生產(chǎn)建設(shè)破壞土地現(xiàn)象較為普遍的情況，綜合運(yùn)用工程、生物等措施，著力改善土地生態(tài)環(huán)境，修復(fù)、提升土地生態(tài)功能?！保≒152）這一點(diǎn)是土地用途管制的原則之一，即將經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相結(jié)合。土地用途管制制度實(shí)踐過(guò)程中一些地區(qū)的政府為了搞政績(jī), 提高GDP, 把目標(biāo)瞄準(zhǔn)了農(nóng)用地，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度, 過(guò)于強(qiáng)調(diào)城市化、工業(yè)化的步伐, 一再突破國(guó)家土地利用計(jì)劃規(guī)定的農(nóng)地占用指標(biāo), 往往無(wú)視土地用途管制的相關(guān)規(guī)定, 非法把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地, 以達(dá)到借地生財(cái)?shù)哪康?，全然不顧?dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，盲目圍墾灘涂、大肆毀林開(kāi)發(fā)，以求實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡,造成了一系列新的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題。
（四）管制法規(guī)不完善
“西方國(guó)家一方面強(qiáng)調(diào)私有權(quán)神圣不可侵犯，另一方面強(qiáng)調(diào)土地的利用必須符合社會(huì)利益。這是最嚴(yán)格措施管理土地的主要標(biāo)志?！保≒94）這一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)土地用途進(jìn)行依法管制，建議完善法律體系，將土地用途管制規(guī)范化?！锻恋爻邪ā?、《土地管理法》、《物權(quán)法》等我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地用途管制都有相關(guān)的規(guī)定，都起到了一定的規(guī)范與指導(dǎo)作用。但在現(xiàn)階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化，更多的因素影響了土地用途管制制度的實(shí)施，這幾部法規(guī)就顯得原則性有余而實(shí)踐操作性不足?？傮w來(lái)講，法規(guī)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐不配套，并且法規(guī)的更新落后于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展。由于我國(guó)土地遼闊，集體土地的范圍廣泛，如果沒(méi)能清晰明確的確定權(quán)利的邊界，將會(huì)使具體權(quán)益落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體較為困難。同時(shí)，政府部門(mén)這樣的情況下的執(zhí)法過(guò)程中，一旦外部因素介入干擾，就會(huì)使得執(zhí)法者無(wú)所適從，因而執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題就更有可能產(chǎn)生。這也會(huì)使得土地用途管制制度缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)而難以有效的貫徹實(shí)施。
三、心得體會(huì)——《社會(huì)轉(zhuǎn)型與中國(guó)土地管理制度改革》關(guān)于土地用途管制制度的思考
（一）平衡農(nóng)地用途管制目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)在數(shù)量與質(zhì)量上的統(tǒng)一
在實(shí)施農(nóng)地用途管制的過(guò)程中，不僅要關(guān)注數(shù)量指標(biāo)，而且要重視質(zhì)量指標(biāo)，確保耕地在數(shù)量上和質(zhì)量上得到統(tǒng)一與平衡。尤其是在目前普遍重視數(shù)量指標(biāo)的背景下，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量在農(nóng)地用途管制中的地位。
首先，落實(shí)耕地質(zhì)量調(diào)查和評(píng)定耕地質(zhì)量等級(jí)制度。雖然《土地管理法》第27條和第28條已經(jīng)規(guī)定了土地質(zhì)量調(diào)查和評(píng)定土地質(zhì)量等級(jí)制度，然而，自該制度確立以來(lái)，除了2009年對(duì)我國(guó)耕地質(zhì)量發(fā)布過(guò)調(diào)查成果以外，在實(shí)踐中并未得到充分重視。為全面掌握耕地質(zhì)量等別動(dòng)態(tài)變化，除了對(duì)耕地質(zhì)量等別突變區(qū)域開(kāi)展更新評(píng)價(jià)外，每年還要對(duì)大量耕地質(zhì)量等別漸變區(qū)域，進(jìn)行抽樣監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，并根據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)一步完善更新后的縣級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)結(jié)合年度更新評(píng)價(jià)結(jié)果，匯總分析形成年度耕地質(zhì)量等別與產(chǎn)能變化報(bào)告。
其次，農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，要對(duì)用地單位承擔(dān)的補(bǔ)償耕地義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，要對(duì)用地單位的耕地補(bǔ)償義務(wù)進(jìn)行必要監(jiān)督，確保其補(bǔ)償?shù)母卦谫|(zhì)量上與占用的耕地質(zhì)量相當(dāng)。
最后，將耕地質(zhì)量指標(biāo)納入管制評(píng)價(jià)指標(biāo)范圍之內(nèi)。例如，在下達(dá)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)時(shí)，不僅下達(dá)數(shù)量指標(biāo)，也要下達(dá)質(zhì)量指標(biāo)，即每個(gè)區(qū)域每年只能占用多少畝、什么質(zhì)量的農(nóng)用地，對(duì)于質(zhì)量較高的耕地，不允許占用，或者占用要付出更高的代價(jià)等。只有將耕地質(zhì)量作為量化的、可操作的指標(biāo)落實(shí)到管制中，才能真正達(dá)到管制的目標(biāo)。
（二）改革農(nóng)地用途管制機(jī)制，健全第三方參與的監(jiān)督保障機(jī)制
要減少或杜絕地方政府在農(nóng)地用途管制中的消極管制或主動(dòng)違法，離不開(kāi)對(duì)農(nóng)地用途管制權(quán)的監(jiān)督。因此，建立有效的監(jiān)督機(jī)制是重中之重。要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。提高公眾參與農(nóng)地保護(hù)的積極性。和國(guó)外相比，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民農(nóng)地保護(hù)意識(shí)較低，一部分農(nóng)民依賴(lài)土地，仍把種地作為基本的生存手段，但他們基本沒(méi)有農(nóng)地可持續(xù)利用的概念，為了提高產(chǎn)量濫用農(nóng)藥、化肥，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)地質(zhì)量降低;另一部分農(nóng)民出于農(nóng)業(yè)比較利益的低下，或者對(duì)農(nóng)地粗放利用甚至撂荒，或者私自出讓土地使用權(quán)，形成現(xiàn)在所謂的土地隱形市場(chǎng)。因此要充分利用廣播、電視、報(bào)紙、標(biāo)語(yǔ)等手段加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)的宣傳教育，強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地的環(huán)境收益，鼓勵(lì)非政府組織自發(fā)地、積極地參與其中，將農(nóng)地保護(hù)轉(zhuǎn)化為全民族的自覺(jué)行為。新聞?shì)浾摫O(jiān)督是一種非常重要而又特殊的監(jiān)督。
（三）重組土地利用分類(lèi)體系，保障生態(tài)用地合理開(kāi)發(fā)利用
黨的十九大報(bào)告首次明確實(shí)行國(guó)土空間用途管制。國(guó)土空間用途管制源于土地用途管制的擴(kuò)展，這標(biāo)志著用途管制從平面的土地正式走向立體的空間，從割裂的單要素管制邁向“山水林田湖草”生命共同體的綜合生態(tài)空間管制。充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)主力軍作用，構(gòu)建以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，努力建設(shè)望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁的美麗中國(guó)。
首先，各地要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)確定生態(tài)用地和生態(tài)用地的保護(hù)與建設(shè)指標(biāo)，以便合理確定生態(tài)用地的利用方式和其他類(lèi)型土地的生態(tài)服務(wù)功能。相關(guān)部門(mén)之間要做到切實(shí)有效的溝通，對(duì)本地區(qū)土地的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境因素進(jìn)行科學(xué)的分析和論證，結(jié)合本地區(qū)的自然生態(tài)特點(diǎn)及需要保護(hù)的生態(tài)用地的類(lèi)型、數(shù)量和位置，以便于在今后的管制中可以實(shí)事求是的對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)給予有力的保護(hù)。
其次，合理用地，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。今后的發(fā)展中，盡量遵從集約用地的理念，努力做到在有限的土地上發(fā)展起頗具規(guī)模、科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)體系。將各種產(chǎn)業(yè)建設(shè)逐漸收縮并撤離易造成生態(tài)破壞的危險(xiǎn)地帶，將生態(tài)用地退還給大自然，使其在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。此外，在生態(tài)用地范圍內(nèi)還可以因地制宜開(kāi)展環(huán)境影響較小或零環(huán)境影響的科研、教育和旅游事業(yè)，使生態(tài)用地的綜合價(jià)值得到最為充分和有效的發(fā)揮。
最后，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)提供合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)保障生態(tài)用地區(qū)地發(fā)展權(quán)，這些地方的人民也有謀求更高水平生活的權(quán)利。首先我們應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)產(chǎn)品跟農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品一樣都是產(chǎn)品的一種，人類(lèi)對(duì)清新空氣、清潔水源、舒適環(huán)境和宜人氣候等的需求也是生存所必須的，保護(hù)和擴(kuò)大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過(guò)程也就是創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程，同樣是為了發(fā)展而做出的努力，因?yàn)闅w根結(jié)底，發(fā)展本身就是為了滿(mǎn)足人類(lèi)的需求。
（四）完善農(nóng)地利用規(guī)劃和法律，促使農(nóng)地用途管制體系化
法律規(guī)范不僅要為制度的推行指明大方向，更要對(duì)制度的各個(gè)環(huán)節(jié)給予明確、合理的指導(dǎo)。針對(duì)法律規(guī)范中出現(xiàn)的一系列模糊概念及用語(yǔ)，建議在修訂法律的過(guò)程當(dāng)中，給出詳細(xì)明確的進(jìn)一步說(shuō)明和解釋?zhuān)蛘咄ㄟ^(guò)列舉的方式對(duì)相關(guān)概念給出范圍界定。在法律的制定和修改過(guò)程中，立法者充分考察法律實(shí)施的現(xiàn)實(shí)背景因素，包括社會(huì)發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)進(jìn)展速度、群眾理念層次等，并且在這些實(shí)際因素的框架內(nèi)制定具有更高的可行性的法律規(guī)范。這樣一來(lái)，在制度的推行過(guò)程中，行為人才能夠在法律規(guī)范的指導(dǎo)下做出正確的符合制度價(jià)值取向的行為選擇，更好地接受法制的約束土地管理部門(mén)也才能夠通過(guò)有力的法律依據(jù)來(lái)規(guī)制土地規(guī)劃和利用中的各類(lèi)活動(dòng)，而不再會(huì)由于自由裁量幅度過(guò)于寬泛出現(xiàn)鉆法律漏洞的投機(jī)行為。
關(guān)于這一點(diǎn)西方的某些做法也值得我們借鑒，比如美國(guó)佛羅里達(dá)州的一個(gè)農(nóng)場(chǎng)主雇了幾個(gè)工人種地，后來(lái)隨著城市化進(jìn)程，他覺(jué)得種地劃不來(lái)，準(zhǔn)備搞房地產(chǎn)，所以到了秋收之后，把幾個(gè)工人按勞動(dòng)法解雇了，理由是明年不打算種地，打算開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)了。這幾個(gè)工人將農(nóng)場(chǎng)主告到法院，法院審理認(rèn)為這塊地不能作為建設(shè)用地開(kāi)發(fā)，只能作為農(nóng)地使用，也不能解雇工人。后來(lái)當(dāng)?shù)卣瓦\(yùn)用購(gòu)買(mǎi)權(quán)，買(mǎi)下這塊地的發(fā)展權(quán)，給了農(nóng)場(chǎng)主一筆錢(qián)，讓那些工人還回來(lái)種地。土地所有者也不能對(duì)自己所有的土地隨意改變用途。
對(duì)于制度的引進(jìn)是非常必要的，然而我國(guó)的問(wèn)題更多的在于執(zhí)法，而不是立法。只有嚴(yán)格的執(zhí)法才能保證法律的實(shí)施以及民眾對(duì)法律的遵守。德國(guó)自 1918 年起就嚴(yán)格實(shí)施了土地用途管制制度，并延續(xù)至今，這樣長(zhǎng)期有效的執(zhí)法保障了該類(lèi)法律在民眾中的影響，使得其實(shí)施果明顯。這樣的執(zhí)法也是我國(guó)需要學(xué)習(xí)的地方。
土地是農(nóng)業(yè)的根本，土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地問(wèn)題關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全與穩(wěn)定。在我國(guó)土地資源異常緊張的今天，實(shí)行土地用途管制制度不僅是當(dāng)下形勢(shì)的需求，也是可持續(xù)發(fā)展的必然要求。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境資源的保護(hù)并不是天然沖突的，在良好制度的作用下，兩者之間可以實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、互利互補(bǔ)。筆者認(rèn)為，相比于我國(guó)缺少土地資源而言，我們更缺少的是有效利用土地資源的制度和方法。在資源稀缺的前提下，如何分配好整體利益與局部利益、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人與自然的和諧，是土地用途管制的關(guān)鍵。土地用途管制制度的完善是實(shí)施有效的保證，完善土地分類(lèi)、完善配套制度是完善制度本身的客觀需求。必須通過(guò)各種渠道、各方力量，使其能夠切實(shí)的貫徹落實(shí)到與土地開(kāi)發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)中，才能真正促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)。
(作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生)