——對(duì)我國(guó)10個(gè)省調(diào)查的總報(bào)告

摘要：構(gòu)建農(nóng)村土地法律制度是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。研究、解決農(nóng)村土地法律制度問(wèn)題的第一步應(yīng)是了解其實(shí)際運(yùn)行狀況。對(duì)我國(guó)10個(gè)省近2000戶農(nóng)民的田野調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、調(diào)整、流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地的利用和保護(hù)，土地的征收，宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地糾紛的主體、成因及其解決途徑，農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)以及農(nóng)村社會(huì)保障、公益事業(yè)管理等方面存在各種各樣的問(wèn)題，有待逐步解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地法律制度  田野調(diào)查  調(diào)查報(bào)告

一、前言

為了解當(dāng)前農(nóng)村土地（農(nóng)地）所有權(quán)的歸屬狀況，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、調(diào)整、流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，農(nóng)地的利用和保護(hù)情況，土地征收中存在的問(wèn)題，宅基地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)情況，農(nóng)地糾紛的主體、成因及其解決途徑，農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保護(hù)以及農(nóng)村社會(huì)保障、公益事業(yè)管理等問(wèn)題，“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組（以下簡(jiǎn)稱課題組）各子課題負(fù)責(zé)人、主要成員與部分法學(xué)、管理學(xué)專業(yè)的博士研究生、碩士研究生分成5個(gè)調(diào)查組，于2007年5-8月在全國(guó)10個(gè)較有代表性的省份進(jìn)行了歷時(shí)4個(gè)月的大規(guī)模田野調(diào)查。

在開展田野調(diào)查前，課題組對(duì)調(diào)查問(wèn)卷和訪談提綱進(jìn)行了深入的研討，數(shù)易其稿，最終結(jié)合試調(diào)查的反饋結(jié)果定稿。調(diào)查問(wèn)卷含35個(gè)一級(jí)題目，其中部分一級(jí)題目包含子題目，共計(jì)77個(gè)題目。調(diào)查問(wèn)卷的題型均為選擇題，選擇分單項(xiàng)選擇與多項(xiàng)選擇；訪談提綱所列內(nèi)容涉及8個(gè)方面共有34個(gè)問(wèn)題，訪談提綱為半結(jié)構(gòu)式，即課題組提供訪談提綱供調(diào)查人員參考，調(diào)查人員可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行決定具體訪談的內(nèi)容。課題組在確定調(diào)查地點(diǎn)和調(diào)查對(duì)象時(shí)采用了多段抽樣與自然抽樣相結(jié)合的抽樣方法：首先，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)域劃分，選取了江蘇、山東、廣東、湖北、湖南、河南、山西、四川、貴州、黑龍江等10個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不一的省份作為調(diào)查地點(diǎn)；其次，根據(jù)各省的地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地形地貌等因素選取3 個(gè)縣；最后，根據(jù)各縣的前述因素選取3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2個(gè)村，每村隨機(jī)抽選10戶農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查。其中，對(duì)中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“農(nóng)村土地法律制度研究中心”設(shè)立在貴州、湖北兩省4縣的“鄉(xiāng)村試驗(yàn)田”作了深度調(diào)研。

本次大規(guī)模調(diào)查采取問(wèn)卷與訪談相結(jié)合的調(diào)查方法，原則上要求每村做10份調(diào)查問(wèn)卷和1份訪談。調(diào)查和訪談對(duì)象主要是普通村民，也涉及少量村干部。此外，課題組還要求調(diào)查人員對(duì)樣本縣的基層人民法院進(jìn)行訪談，以深入了解農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)狀及其解決機(jī)制。

通過(guò)調(diào)查，課題組共回收有效問(wèn)卷1799份、訪談?dòng)涗?00余份、土地糾紛判決書幾十份、調(diào)解書以及其他相關(guān)材料近百份。課題組在對(duì)調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行整理后，將有效數(shù)據(jù)輸入專門制作的問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)軟件中進(jìn)行數(shù)據(jù)處理并得出統(tǒng)計(jì)結(jié)果。課題組在10個(gè)省獲得的樣本數(shù)量如圖1所示。

圖1：各省樣本數(shù)量（單位：個(gè)）

二、調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果與分析

（一）農(nóng)地所有權(quán)歸屬狀況課題組對(duì)農(nóng)地所有權(quán)歸屬問(wèn)題的調(diào)查主要從以下兩個(gè)方面展開。

1、農(nóng)民關(guān)于承包地所有權(quán)歸屬的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的歸屬規(guī)定得非常明確，即除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外， 農(nóng)地屬于農(nóng)村集體所有。在本次調(diào)查中，課題組的調(diào)查并未涉及國(guó)有農(nóng)地，但調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地所有權(quán)歸屬狀況的認(rèn)識(shí)比較模糊，甚或混亂，而且地區(qū)性差異較大。就全國(guó)范圍整體情況而言，面對(duì)“您認(rèn)為您的承包地（田）的所有權(quán)是誰(shuí)的？”這一問(wèn)題，受訪農(nóng)戶中有41.91%選擇“國(guó)家”，有29.57%選擇“村集體”，有3.56%選擇“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體”，有6.23%選擇“村小組”，但也有17.62%選擇“個(gè)人”。

從各省的情況來(lái)看，不同的省份差異較大。例如，廣東省和江蘇省分別有76.24%和66.11%的受訪農(nóng)戶選擇“村集體”，而其他省份則有相當(dāng)高比例的受訪農(nóng)戶選擇的是“國(guó)家”，如在四川省，這個(gè)比例竟高達(dá)64.2%。不過(guò)，也有個(gè)別省份有相當(dāng)高比例的受訪農(nóng)戶選擇“個(gè)人”，如在黑龍江省，這個(gè)比例就高達(dá)31.67%。我們從訪談中了解到，不少地方的農(nóng)民對(duì)“農(nóng)地所有權(quán)”這個(gè)概念相當(dāng)陌生，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是所有權(quán)，并且混淆了國(guó)家所有與集體所有的內(nèi)涵。從上述調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，有相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為承包地所有權(quán)的主體是國(guó)家。之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況主要是因?yàn)椋海?）農(nóng)民普遍認(rèn)為村集體代表國(guó)家，甚或?qū)⑵涞韧趪?guó)家機(jī)關(guān)；（2）國(guó)家公權(quán)力在農(nóng)地權(quán)利運(yùn)行過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)介入使得村集體基本上淪為基層政府的附庸，在農(nóng)業(yè)稅減免之前更是如此。各省農(nóng)民對(duì)承包地所有權(quán)“集體所有”存在認(rèn)知上差異的原因也有兩個(gè)：（1）各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展水平的不均衡，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)法律的需求存在差異，從而影響了其對(duì)法律規(guī)定的了解程度；（2）村集體在不同地區(qū)所起的作用及行使的職能不一，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)村集體的認(rèn)知程度存在差異。

2、農(nóng)民對(duì)承包地所有權(quán)歸屬的未來(lái)期望

無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，在各個(gè)省都有相當(dāng)多的農(nóng)民在農(nóng)地所有權(quán)未來(lái)歸屬的期望上傾向于個(gè)人所有；也有相當(dāng)一部分農(nóng)民傾向于國(guó)家所有、集體（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村小組三級(jí)集體）所有，不過(guò)地區(qū)性差異顯著。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的農(nóng)民一般傾向于村集體所有，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的農(nóng)民則一般傾向于國(guó)家所有。具體而言，在課題組提出“您覺得農(nóng)村的承包地（田）的所有權(quán)歸誰(shuí)最好？”這一問(wèn)題時(shí)，有46.41%的受訪農(nóng)戶期望歸個(gè)人所有，有21.23%的受訪農(nóng)戶期望歸國(guó)家所有，僅有22.18%的受訪農(nóng)戶期望歸村集體所有，還分別有15%和5.05%的受訪農(nóng)戶期望歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體和村小組所有。 就各省的情況來(lái)看，期望農(nóng)地個(gè)人所有的農(nóng)民比例，除江蘇省較低外，其他省份大體相當(dāng)。但是，在國(guó)家所有與集體所有的認(rèn)同感上，各省份之間有相當(dāng)大的差異，如廣東、江蘇、山東三省的農(nóng)民傾向于村集體所有。其中，廣東和江蘇兩省受訪農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村承包地歸國(guó)家所有的認(rèn)同感很低，不到6%；而四川、貴州、湖南、湖北四省的受訪農(nóng)戶卻對(duì)村集體所有的認(rèn)同感又非常低，所占比例均不到9%，相反，對(duì)國(guó)家所有的認(rèn)同感都在30%左右。

調(diào)查組在訪談中了解到，農(nóng)民較強(qiáng)烈的土地“私有”情結(jié)是源于農(nóng)民期望在關(guān)涉土地權(quán)利的問(wèn)題上具有較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，并希望農(nóng)地上的權(quán)利具有穩(wěn)定性，自己在行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)具有更多的自主性。另外，在農(nóng)地所有權(quán)未來(lái)歸屬的期望上，也有相當(dāng)一部分農(nóng)民傾向于國(guó)家所有，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。這是因?yàn)檗r(nóng)民已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到土地資源對(duì)自身利益的重要性，農(nóng)民個(gè)體在土地問(wèn)題的處理上有時(shí)還難以擺脫依賴心理，故其認(rèn)可國(guó)家權(quán)力在土地權(quán)利運(yùn)行中存在的必要性。同時(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的職能日趨式微，在現(xiàn)有的制度語(yǔ)境下對(duì)農(nóng)民缺乏影響力，因此有相當(dāng)一部分農(nóng)民對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”缺乏認(rèn)同感。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于農(nóng)民切身感受到集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)生活中，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)中所起的重要作用，因此，他們傾向于認(rèn)同“集體”而排斥“國(guó)家”。

值得注意的是，有關(guān)農(nóng)地所有權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)定與農(nóng)民的實(shí)際認(rèn)知存在的差距，使得農(nóng)民在遭遇土地糾紛而選擇司法救濟(jì)時(shí)陷入困惑，并對(duì)法院依法作出的判決感到難以理解，從而產(chǎn)生誤解乃至抵觸的情緒，進(jìn)而影響到法院判決的有效履行，損害司法權(quán)威。農(nóng)民關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)歸屬的未來(lái)期望對(duì)于在農(nóng)地法律制度中合理確定國(guó)家、集體與農(nóng)民三者的法律地位以及平衡與協(xié)調(diào)三者之間的利益沖突、重構(gòu)三者之間和諧的法律關(guān)系，具有重要的參考價(jià)值。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題

為全面了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際存續(xù)狀態(tài)及運(yùn)行機(jī)制，課題組針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)查主要圍繞以下四個(gè)方面展開。

1、承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的享有情況

根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民承包土地后，其在種植糧食作物或經(jīng)濟(jì)作物的選擇方面基本上享有自主權(quán)。至于涉及將承包地由種植業(yè)改為養(yǎng)殖業(yè)或漁業(yè)生產(chǎn)時(shí)是否須經(jīng)過(guò)村集體或政府的批準(zhǔn)，農(nóng)戶之間分歧較大。面對(duì)課題組提出的“如果您想將承包地（田）改造成養(yǎng)魚池或用來(lái)植樹（苗）等是否應(yīng)該經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)？”這一問(wèn)題，59.14%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，而39.08%的受訪農(nóng)戶則認(rèn)為無(wú)須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。

至于在回答應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)批準(zhǔn)這一問(wèn)題時(shí)，在主張應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)的受訪農(nóng)戶之間存在較大的分歧。其中，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)批準(zhǔn)的受訪農(nóng)戶最多，分別占受訪農(nóng)戶的31.2%和35.71%。調(diào)查組在訪談中還了解到，目前農(nóng)民在行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)基本上沒有受到干涉，其自主性較強(qiáng)。這說(shuō)明現(xiàn)行法律在保障農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)方面發(fā)揮了良好的作用。

2、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同的簽訂和證書發(fā)放

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同的簽訂使得農(nóng)民和發(fā)包方通過(guò)合同的形式明確約定了各自的權(quán)利與義務(wù)，而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放則是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性確認(rèn)的法律憑證，故農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同的簽訂和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放，對(duì)穩(wěn)定和保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在問(wèn)及“您承包農(nóng)地（田）時(shí)，是和誰(shuí)簽訂的承包合同？”這一問(wèn)題時(shí)，有4.67%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為合同相對(duì)人是“國(guó)家”，而認(rèn)為合同相對(duì)人是“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體”、“村集體”、“村小組”的受訪農(nóng)戶所占比例分別為6.28%、58.48%、17.68%。 可見，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)同自己的承包經(jīng)營(yíng)合同是與村集體簽訂的。

在關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放的調(diào)查中，表示已經(jīng)領(lǐng)到了該證書的受訪農(nóng)戶只占66.98%。由此可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放工作完成得并不理想。調(diào)查組通過(guò)訪談了解到，部分受訪農(nóng)戶之所以認(rèn)為與其簽訂農(nóng)地承包合同的相對(duì)人是“國(guó)家”，是因?yàn)槠湔`認(rèn)為“村集體”是代表“國(guó)家”的。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放上，不少地方?jīng)]有按照法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。出現(xiàn)這一狀況的主要原因有兩個(gè)方面：一是該地區(qū)存在的矛盾較突出，不得不進(jìn)行土地調(diào)整，若發(fā)證則會(huì)對(duì)土地調(diào)整工作造成不便，如湖南??；二是該地區(qū)土地征收現(xiàn)象較為普遍，若發(fā)證則不利于土地征收工作的進(jìn)行，如廣東省。

3、關(guān)于承包期限和土地調(diào)整

（1）承包期限。承包期限一直是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但當(dāng)課題組提出“您認(rèn)為對(duì)農(nóng)地（田）的承包期限多長(zhǎng)比較合適？”的問(wèn)題時(shí)，各地農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地承包期限的法律規(guī)定看法不一，有的地區(qū)的農(nóng)民對(duì)承包期的長(zhǎng)短并不太在意，如河南省，而有的地區(qū)的農(nóng)民對(duì)法律規(guī)定30年的承包期非常不滿，如山東省。對(duì)于承包期限，有14.23%的受訪農(nóng)戶表示5年以內(nèi)比較合適，有22.51%的受訪農(nóng)戶表示10年以內(nèi)比較合適，有31.24%的受訪農(nóng)戶表示30年以內(nèi)比較合適，還有8.39%的受訪農(nóng)戶表示50年以內(nèi)比較合適，甚至有20.84%的受訪農(nóng)戶表示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包期應(yīng)該“無(wú)限長(zhǎng)”。課題組在訪談中深入了解到，農(nóng)民在考慮承包期限長(zhǎng)短這個(gè)問(wèn)題時(shí)，更多的是從自己對(duì)土地的實(shí)際占有情況出發(fā)的，即更多的考慮的是承包期限的長(zhǎng)短對(duì)自己當(dāng)前利益的影響。

（2）土地調(diào)整。農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的看法也存在較大分歧，對(duì)于“增人不增地，減人不減地”政策， 有的農(nóng)民反應(yīng)平淡，但有相當(dāng)一部分農(nóng)民深表不滿。面對(duì)“您認(rèn)為‘增人不增地，減人不減地’的農(nóng)地政策好嗎？”的問(wèn)題，只有25.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“好”，有6.78%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地好，減人不減地不好”，有8.89%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地不好，減人不減地好”，認(rèn)為“兩者都不好”的受訪農(nóng)戶所占比例為56.03%。總體來(lái)看，對(duì)“增人不增地，減人不減地”政策表示不認(rèn)同的受訪農(nóng)戶所占比例為71.7%，這個(gè)數(shù)據(jù)不容忽視！

課題組通過(guò)進(jìn)一步深度訪談得知，有些農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行了政策、法律的相關(guān)規(guī)定，也有不少農(nóng)村地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過(guò)不同的方式（如排隊(duì)、留有機(jī)動(dòng)地等）對(duì)政策性規(guī)定進(jìn)行了些許變通。 課題組在訪談中還了解到，在某些地區(qū)土地調(diào)整問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)焦點(diǎn)，不少家庭因人口減少而占有較多的農(nóng)地，但更多的農(nóng)戶卻由于人口增加而承包的土地未得到相應(yīng)的增加，從而引發(fā)了土地占有不均衡的問(wèn)題。這違背了農(nóng)民樸素的公平觀念，致使不少農(nóng)戶心存不滿甚或由此生怨。在貴州省，甚至占地較多的農(nóng)民也能接受小幅調(diào)整。因此，有不少農(nóng)民乃至基層干部、法官認(rèn)為這一政策脫離了農(nóng)村的實(shí)際，應(yīng)予修訂。

4、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在全國(guó)各個(gè)省份均普遍存在，但各省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)方式上具有較明顯的差異，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需要辦理的手續(xù)在各地都有所不同。以下調(diào)研考察是從流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、影響土地流轉(zhuǎn)的因素和土地轉(zhuǎn)包情況等方面進(jìn)行。

（1）流轉(zhuǎn)方式?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”但是，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，各種流轉(zhuǎn)方式適用的普遍程度存在較大差異。面對(duì)“您們村農(nóng)地（田）流動(dòng)有哪些方式？”問(wèn)題，選擇“轉(zhuǎn)包”的受訪農(nóng)戶占79.6%，選擇“互換”的受訪農(nóng)戶占46.03%，選擇“抵押”的受訪農(nóng)戶占4.39%，選擇“入股”的受訪農(nóng)戶占8.5%，選擇“其他”流轉(zhuǎn)方式的受訪農(nóng)戶占3.56%，還有15.12%的受訪農(nóng)戶表示“沒有以上流轉(zhuǎn)方式”?？梢姡透魇?shí)際存在的流轉(zhuǎn)方式而言，轉(zhuǎn)包與互換兩種流轉(zhuǎn)方式在各地較為普遍，抵押方式除黑龍江省有22.1%的受訪農(nóng)戶表示在本村存在外，在其他各省則微乎其微。入股方式除在廣東省有64.09%的受訪農(nóng)戶表示在本村存在外，在其他省份所占比例都很低。農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式的期望方面，選擇各種流轉(zhuǎn)方式農(nóng)戶的比例由高到低依次為：轉(zhuǎn)包、互換、入股、抵押。值得注意的是，有21.29%的受訪農(nóng)戶表示不希望流轉(zhuǎn)。另外，一些省份的農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)方式的期望較當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的實(shí)際運(yùn)行情況發(fā)生了很大變化：四川、貴州、黑龍江三省的農(nóng)戶對(duì)“入股”表現(xiàn)出了較高的認(rèn)同度，黑龍江省有40.33%的受訪農(nóng)戶希望能夠以抵押的方式流轉(zhuǎn)。

調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果還顯示，全國(guó)各省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和人口流動(dòng)狀況具有較高的關(guān)聯(lián)度，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口流動(dòng)頻繁省份的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程度較高。

（2）流轉(zhuǎn)程序。根據(jù)課題組的調(diào)查，在實(shí)踐中，轉(zhuǎn)包、互換的流轉(zhuǎn)方式的程序比較簡(jiǎn)單，而入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式的程序比較繁瑣。具體情形如圖2所示。此外，對(duì)于抵押和入股兩種流轉(zhuǎn)方式，各省規(guī)定需要辦理的手續(xù)也不統(tǒng)一。例如，山東省規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押全部要經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)，這充分說(shuō)明當(dāng)?shù)卣畬?duì)抵押的嚴(yán)格管制。

圖2：各種流轉(zhuǎn)方式需要辦理的手續(xù)（單位：%）

《農(nóng)村土地承包法》第37條對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序作了簡(jiǎn)要規(guī)定。然而，調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果卻表明，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般條款的規(guī)定并沒有在農(nóng)村得到很好的貫徹。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)更多的是在“熟人社會(huì)”的制度語(yǔ)境下展開，因此，只要流轉(zhuǎn)沒有嚴(yán)重違反法律的規(guī)定村委會(huì)一般不會(huì)主動(dòng)介入。

（3）影響流轉(zhuǎn)的因素。為了弄清楚影響流轉(zhuǎn)的因素，課題組提出了“您會(huì)在哪些因素的影響下把自己的承包地（田）流轉(zhuǎn)出去？”這一問(wèn)題。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在“土地收入不是主要生活來(lái)源”的情況下會(huì)把土地流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶所占比例為44.58%，在“土地流轉(zhuǎn)的收入比較高”的情況下會(huì)把土地流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶所占比例為35.02%，在“法律政策有規(guī)定”的情況下會(huì)把土地流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶所占比例為24.9%。由此可見，目前農(nóng)民是否將承包土地流轉(zhuǎn)出去主要取決于該承包土地對(duì)其所具有的社會(huì)保障功能的程度。同時(shí)，增收等經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為的抉擇也有較大的制約作用。

（4）轉(zhuǎn)包情況。關(guān)于轉(zhuǎn)包問(wèn)題，課題組進(jìn)行了專門的調(diào)查，旨在了解流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)。在課題組提出“您有沒有把承包地（田）轉(zhuǎn)包給他人種呢？”這一問(wèn)題時(shí)，表示將承包土地轉(zhuǎn)包給他人的受訪農(nóng)戶所占比例為23.01%，表示沒有將承包土地轉(zhuǎn)包給他人的受訪農(nóng)戶所占比例為74.87%。其中，有償轉(zhuǎn)包承包土地的受訪農(nóng)戶所占比例為59.18%，無(wú)償轉(zhuǎn)包承包土地的受訪農(nóng)戶所占比例為33.33%

可見，目前農(nóng)民承包的土地多為自己耕種，但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民外出就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，使得農(nóng)地的社會(huì)保障功能有所減弱，導(dǎo)致將近1/4的農(nóng)戶全部或部分轉(zhuǎn)包出自己的承包土地。調(diào)查組在訪談中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民之所以不愿意把承包土地轉(zhuǎn)包出去，主要是基于以下三個(gè)原因：其一，承包土地一般不多，某些地區(qū)又在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，勞動(dòng)強(qiáng)度較之以前有所降低，有老人在家里照管一下即可；其二，承包土地轉(zhuǎn)包的收益不高，在仍然主要依靠農(nóng)地解決生活來(lái)源和社會(huì)保障的情況下，農(nóng)民還是不愿意放棄耕種“足以確保口糧”的農(nóng)地；其三，多數(shù)農(nóng)民在外打工的收入不穩(wěn)定且不是很高，使得他們很難成為“專業(yè)化”或有穩(wěn)定收入的打工者，只能演變?yōu)橛巫哂趧?wù)工與耕作之間的“兼業(yè)化”的“兩棲”農(nóng)民。由此可見，轉(zhuǎn)包或流轉(zhuǎn)問(wèn)題不是僅僅依靠完善土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度就能夠解決的，還需要制訂相應(yīng)配套制度與政策予以推動(dòng)。

（三）承包土地的利用和保護(hù)問(wèn)題

調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，承包土地的保護(hù)和利用狀況不容樂觀！近幾年來(lái)，不少地方都出現(xiàn)了在耕地上建窯、建墳和建房的現(xiàn)象，而在耕地上挖砂、采石、采礦、取土的現(xiàn)象也占有一定比例。有41.47%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為本村的耕地肥力下降或水土被污染，而其中認(rèn)為該情形嚴(yán)重的受訪農(nóng)戶所占比例為46.38%，認(rèn)為該情形不嚴(yán)重的受訪農(nóng)戶所占比例為51.88%。耕地拋荒的現(xiàn)象雖然仍然存在，但受訪農(nóng)戶普遍反映該情形并不嚴(yán)重，其所占比例為13.72%。有個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了隱性拋荒（如承包土地種一季， 閑置一季）和變相拋荒（如在承包土地上種植樹木，以便今后不再耕種）的現(xiàn)象。盡管如此，在實(shí)踐中相關(guān)政府部門對(duì)擅自改變承包土地用途沒有監(jiān)管或監(jiān)管不力的現(xiàn)象較為突出。具體情形如圖3所示。

圖3：承包土地利用中存在的問(wèn)題及其監(jiān)管情況（單位：%）

此外,課題組對(duì)近5年來(lái)受訪農(nóng)戶耕種的承包地(田)的數(shù)量也進(jìn)行了考察,有66.7%的受訪農(nóng)戶表示“沒有變化”，有23.01%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為實(shí)際耕種的土地減少了，有8.73%的受訪農(nóng)戶表示耕種的承包土地增加了。受訪農(nóng)戶耕種的承包土地增加的原因主要是因“轉(zhuǎn)包了別人的土地”（75.8%）、“為親戚朋友代耕”（17.83%）和“人口增加調(diào)整了土地”（15.92%）,實(shí)際耕種的承包土地減少的原因主要是因“人口減少而調(diào)整了土地”（16.18%）、“國(guó)家征收征用土地”（27.05%）、“退耕還林還草”（8.94%)、“流轉(zhuǎn)給其他人”（25.6%）、“自然災(zāi)害毀損承包地”（9.9%）、“自家建房”（2.9%）、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或工業(yè)開發(fā)區(qū)占了承包地”（10.63%）和“村里人口增加，土地?cái)?shù)量不變或減少”（21.98%）。上述現(xiàn)象及數(shù)據(jù)一方面反映出當(dāng)前承包土地的流轉(zhuǎn)比較普遍，另一方面也反映出農(nóng)村社會(huì)普遍的人地矛盾愈來(lái)愈尖銳。

在與農(nóng)戶訪談時(shí)，課題組還發(fā)現(xiàn)在承包地利用和保護(hù)方面出現(xiàn)的種種問(wèn)題。而這些問(wèn)題一方面是因農(nóng)民的耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)造成的；另一方面，則是因?yàn)槌鞘谢凸I(yè)化的迅猛發(fā)展使得耕地的受到較為嚴(yán)重的污染造成的。而且，相關(guān)監(jiān)管部門沒有很好地履行相應(yīng)的職責(zé)，客觀上放任了亂占耕地、水土污染現(xiàn)象的發(fā)生和泛濫。在承包地利用和保護(hù)方面，如何完善相關(guān)立法，更充分地發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和基層政府的作用，還有待認(rèn)真檢討。

（四）土地征收問(wèn)題

土地是農(nóng)民賴以生存的根基，而土地征收關(guān)涉土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，對(duì)農(nóng)民的生存、生活具有重要的影響。在本次調(diào)查中，課題組關(guān)于土地征收的調(diào)查主要從以下四個(gè)方面展開。

1、土地被征收的數(shù)量

土地征收在此次被調(diào)查的農(nóng)村中雖然不是普遍現(xiàn)象，但也不容忽視。據(jù)調(diào)查，有約1/3的受訪農(nóng)戶表示其所在的村存在土地被征收的現(xiàn)象。調(diào)查組從訪談中了解到，土地征收隨著城市化進(jìn)程的加快而逐漸增多，并且土地征收的發(fā)生與所在村的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，即靠近城市周邊和經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較快的農(nóng)村，其土地被征收的概率高于地理位置較偏僻、經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)村。 同時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地征收的態(tài)度因土地被征收的目的不同而有所不同。具體而言，對(duì)于完全以公益事業(yè)為目的的土地征收，農(nóng)民一般持支持態(tài)度；而對(duì)于以商業(yè)用地為目的的土地“征收”，農(nóng)民的態(tài)度就比較復(fù)雜，農(nóng)民是否支持該類土地征收往往與其能否從中獲得應(yīng)有的合法權(quán)益以及該用地是否將對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成污染不無(wú)關(guān)聯(lián)。

2、土地征收補(bǔ)償款的分配與發(fā)放

農(nóng)民雖然深知補(bǔ)償款無(wú)法解決其失地后的生活來(lái)源等根本問(wèn)題，但在不得不接受上述兩種征收的現(xiàn)實(shí)面前，往往以獲得合理的補(bǔ)償為底線。隨著對(duì)農(nóng)民合法利益保護(hù)的加強(qiáng)，對(duì)失地農(nóng)民給予合理的土地征收補(bǔ)償也越來(lái)越受到重視。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，有78.78%的受訪農(nóng)戶表示獲得了相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償款，但仍有12.17%的受訪農(nóng)戶反映根本沒有獲得過(guò)補(bǔ)償款，另有5.57%的受訪農(nóng)戶則表示不清楚是否獲得了補(bǔ)償款。在對(duì)已獲得土地征收補(bǔ)償款的受訪農(nóng)戶作進(jìn)一步調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有52.17%的受訪農(nóng)戶表示其所在村主要是按照被征收土地的數(shù)量分配被補(bǔ)償款的，而分別有13.39%、9.22%的受訪農(nóng)戶表示是按照人口及土地?cái)?shù)量的綜合因素和單純按人口的數(shù)量分配補(bǔ)償款的，另有3.48%的受訪農(nóng)戶則表示不清楚補(bǔ)償款是如何分配的。

雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）和其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章都對(duì)征收補(bǔ)償?shù)某绦?、?biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管作了較為明確的規(guī)定，但調(diào)查組通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)征收補(bǔ)償款的確定、發(fā)放等具體情況并不了解。由于征收補(bǔ)償款的發(fā)放直接關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，因此如何真正做到公平補(bǔ)償并合理界定“公共利益”頗值得學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界展開進(jìn)一步的務(wù)實(shí)性探討。同時(shí)，在實(shí)踐中還需加強(qiáng)有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)姆尚麄骱统绦虮O(jiān)督，以使補(bǔ)償款的分配與發(fā)放成為實(shí)現(xiàn)“良性”土地征收的重要途徑。

3、土地被征收農(nóng)民的主要生活來(lái)源

對(duì)土地被征收農(nóng)民主要生活來(lái)源的調(diào)查也成為本課題組關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。在受訪農(nóng)戶中，有 39.13%的受訪農(nóng)戶表示土地被征收后的主要生活來(lái)源是打工或經(jīng)商，有31.48%的受訪農(nóng)戶表示土地被征收后的主要生活來(lái)源仍依靠務(wù)農(nóng)，選擇以土地征收補(bǔ)償款為主要生活來(lái)源的受訪農(nóng)戶僅有13.22%，另有1.57%的受訪農(nóng)戶表示土地被征收后已經(jīng)喪失了生活來(lái)源。調(diào)查組在訪談中發(fā)現(xiàn)，政府除發(fā)放土地征收補(bǔ)償款外，能提供給農(nóng)民的其他安置措施十分有限，而依靠打工維持生活的農(nóng)民普遍對(duì)其晚年或沒有勞動(dòng)能力時(shí)的生活保障感到憂慮，對(duì)生活前景缺乏足夠的信心。不過(guò)，雖然土地征收補(bǔ)償款十分有限， 并且也不可能成為農(nóng)民未來(lái)持久生活保障的唯一途徑，但對(duì)沒有其他生活保障來(lái)源的農(nóng)民而言卻是十分寶貴的。因此，在當(dāng)下切實(shí)關(guān)注失去土地的農(nóng)民的生活狀況并盡快完善相應(yīng)的保障措施無(wú)疑有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4、失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀

課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有14.12%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村存在失地農(nóng)民。農(nóng)民完全喪失土地的原因比較復(fù)雜，具體而言，有33.46%的農(nóng)戶是因?yàn)閲?guó)家、集體建設(shè)占地導(dǎo)致完全失地，有11.81%的農(nóng)戶因規(guī)模經(jīng)營(yíng)而完全失地，因退耕還林和農(nóng)民自建房而導(dǎo)致完全失地的比例均為2.76%，因其他原因?qū)е峦耆У氐谋壤垢哌_(dá)41.34%。對(duì)非因自身原因喪失土地的農(nóng)民的主要生活來(lái)源的調(diào)查結(jié)果顯示，依靠自己打工、經(jīng)商或轉(zhuǎn)包他人土地為主要生活來(lái)源的農(nóng)戶比例高達(dá)62.2%，而依靠政府補(bǔ)償、政府安置和失地保險(xiǎn)的農(nóng)戶僅分別占4.33、0.79%和0.39%。不過(guò)，由于失地農(nóng)民大多數(shù)已不在當(dāng)?shù)厣?，因此?對(duì)該問(wèn)題的調(diào)查主要限于本村村民的客觀陳述，存在一定的局限性。但是，種種現(xiàn)象表明，現(xiàn)實(shí)中雖然農(nóng)民完全失去土地的現(xiàn)象并不普遍，但因該部分農(nóng)民的生活一般都比較困難，因此，仍需對(duì)失地農(nóng)民的利益保護(hù)給予特別重視，并應(yīng)當(dāng)建構(gòu)一種有利于失地農(nóng)民利益保護(hù)的制度。

（五）承包地糾紛及其解決情況

由于承包地糾紛能否得到有效解決是農(nóng)民合法土地權(quán)益能否得到切實(shí)保障的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此， 課題組對(duì)承包地糾紛問(wèn)題就以下方面展開了調(diào)查。

1、承包地糾紛產(chǎn)生的原因

根據(jù)課題組的調(diào)查，有63.04%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村沒有發(fā)生過(guò)土地糾紛，有35.74%的受訪農(nóng)戶表示本村發(fā)生過(guò)承包地糾紛。通過(guò)對(duì)承包地糾紛發(fā)生原因的進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在表示本村發(fā)生過(guò)承包地糾紛的受訪農(nóng)戶中，有33.44%的受訪農(nóng)戶反映糾紛的發(fā)生原因是承包地分配不合理，有19.6%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)而引起的，有10.42%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因?yàn)橥恋卣魇昭a(bǔ)償不合理造成的，有9.95%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因?yàn)榇寮w調(diào)整土地不合理而造成的，還有6.38%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因?yàn)閽伝膽舴掂l(xiāng)討要承包地造成的。除此之外，選擇因其他原因?qū)е鲁邪丶m紛的受訪農(nóng)戶所占比例為35.61%，此處所謂的“其他”原因，經(jīng)即時(shí)訪談得知，主要是指相鄰承包地的邊界不清。其他訪談獲得的材料也證實(shí)承包地邊界糾紛為農(nóng)村承包地糾紛之常態(tài)?？梢?，承包地糾紛在農(nóng)村社會(huì)發(fā)生的原因呈多樣化趨勢(shì)。

2、承包地糾紛的主體

在對(duì)發(fā)生承包地糾紛主體的調(diào)查中，有62.05%的受訪農(nóng)戶表示該類糾紛發(fā)生在農(nóng)戶之間；有26.28%的受訪農(nóng)戶表示該類糾紛發(fā)生在農(nóng)戶與村民委員會(huì)之間；表示該類糾紛發(fā)生在農(nóng)戶與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、開發(fā)商和縣級(jí)以上人民政府等部門之間的農(nóng)戶所占比例非常低，分別為3.11%、2.95%和0.62%。據(jù)此可知，承包地糾紛主要發(fā)生在農(nóng)戶之間，從法律上看主要表現(xiàn)為平等主體之間的民事糾紛。

3、承包地糾紛的解決機(jī)制

為了解承包地糾紛的解決途徑，課題組在調(diào)查中提出了“你們村承包地糾紛一般通過(guò)什么方式解決？”這一問(wèn)題，在表示本村存在承包地糾紛的受訪農(nóng)戶中，有高達(dá)67.19%的農(nóng)戶反映該類糾紛是通過(guò)村委會(huì)調(diào)解解決的，另有19.13%的農(nóng)戶反映該類糾紛由農(nóng)戶與農(nóng)戶之間協(xié)商解決，而將向人民法院提起訴訟或上訪作為解決承包地糾紛途徑的農(nóng)戶比例分別為1.09%和1.56%。這一調(diào)查數(shù)據(jù)在課題組對(duì)各地基層人民法院所做的訪談中也得到了印證。大多數(shù)基層人民法院反映，每年受理的承包地糾紛案件的數(shù)量較少，如貴州省清鎮(zhèn)市人民法院在2005年、2006年受理的承包地糾紛案件分別為3起和5起。另外，由于村委會(huì)調(diào)解成本低，且村干部對(duì)本村土地、人員的情況十分熟悉，也有一定的威信，有利于在處理糾紛的基礎(chǔ)上維系爭(zhēng)議雙方賴以生存的社會(huì)關(guān)系，因此，大多數(shù)因承包地發(fā)生糾紛的農(nóng)戶選擇了村委會(huì)調(diào)解這個(gè)途徑。而訴訟這種公力救濟(jì)的方式在當(dāng)前承包地糾紛解決中所發(fā)揮的作用具有較大的局限性。那么，農(nóng)民認(rèn)為采用哪種方式解決承包地糾紛最好呢？通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為以村委會(huì)調(diào)解解決土地糾紛最好的受訪農(nóng)戶所占比例為54.28%，認(rèn)為采用雙方當(dāng)事人自行和解最好的受訪農(nóng)戶所占比例為30.02%，認(rèn)為到人民法院訴訟、上訪或以其他方式解決承包地糾紛最好的受訪農(nóng)戶所占比例分別為6.53%、1.4%和3.27%?？梢?，農(nóng)民選擇采用訴訟等方式解決承包地糾紛的意愿仍然較低。課題組在訪談中得知，受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民對(duì)訴訟有抵觸情緒，并且在求助于訴訟時(shí)還面臨著經(jīng)濟(jì)上的困難。

（六）宅基地使用權(quán)問(wèn)題課題組對(duì)宅基地使用權(quán)狀況的調(diào)查主要集中在以下三個(gè)方面。

1、農(nóng)民占有宅基地的數(shù)量

改革開放以來(lái)，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法制建設(shè)取得了重大進(jìn)步，但也存在不少問(wèn)題，因此， 需要進(jìn)一步了解農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度運(yùn)作的現(xiàn)狀，以便對(duì)該制度加以完善。本著“合理用地、保護(hù)耕地”的指導(dǎo)思想，《土地管理法》和國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律、法規(guī)和規(guī)章都反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。課題組以該規(guī)定為基礎(chǔ)提出了“你們家現(xiàn)在有幾處宅基地？”的問(wèn)題，有90.11%的受訪農(nóng)戶表示自己僅有一處宅基地，表示自己有兩處宅基地的受訪農(nóng)戶有7.78%，表示自己有三處和三處以上宅基地的受訪農(nóng)戶也分別有0.83%和0.44%。可見，“一戶一宅”制度得到了較好的執(zhí)行，但也存在超占、多占宅基地的現(xiàn)象。通過(guò)訪談，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民擁有兩處及兩處以上宅基地往往存在一定的歷史原因，而近年來(lái)新增的占有兩處以上宅基地的情況較少。此外，由于我國(guó)各省農(nóng)村的情況差異很大， 因此，各省規(guī)定的每戶宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。根據(jù)課題組的訪談可知。大多數(shù)農(nóng)戶的宅基地都沒有超出規(guī)定的面積，但也有一些省份存在較嚴(yán)重的超標(biāo)現(xiàn)象，如在山西省的農(nóng)村，有許多農(nóng)戶的宅基地面積達(dá)到500-600平方米，有的甚至超過(guò)1000平方米。因此，強(qiáng)化“一戶一宅”制度的執(zhí)行力度并加強(qiáng)監(jiān)管，顯得十分重要。

2、 宅基地使用權(quán)的取得根據(jù)和宅基地使用權(quán)證的發(fā)放

在各地，宅基地使用權(quán)的取得根據(jù)是什么是課題組關(guān)注的問(wèn)題之一。當(dāng)課題組提出“在你們村，根據(jù)什么取得宅基地？”的問(wèn)題時(shí)，有26.07%的受訪農(nóng)戶表示是根據(jù)“兒子的數(shù)量”取得，有24.07%的受訪農(nóng)戶表示是根據(jù)“子女的數(shù)量”取得，而表示“有錢就可以多買”、“權(quán)力大、地位高的人就可以多要”的受訪農(nóng)戶分別為14.12%、5.17%，還有36.41%的受訪農(nóng)戶表示是依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)取得宅基地的。就各省的相關(guān)狀況進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，在山東、河南兩省根據(jù)“兒子的數(shù)量”取得宅基地的情形最為普遍，所占比例分別為73.03%和79.78%；在廣東省有72.38%的受訪農(nóng)戶表示主要是根據(jù)“子女的數(shù)量”取得宅基地；而在貴州省則有40.33%的受訪農(nóng)戶表示“有錢就可以多買”宅基地，在各省中比例最高。可見， 宅基地使用權(quán)的取得依據(jù)在不同的省份是不同的，而且呈現(xiàn)出多樣化特征。

宅基地使用權(quán)證是農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的基本憑證。根據(jù)課題組的調(diào)查，有72.54%的受訪農(nóng)戶表示已領(lǐng)到了宅基地使用權(quán)證，有18.79%的受訪農(nóng)戶表示未領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證，部分領(lǐng)到、部分未領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證的受訪農(nóng)戶有1.95%，不清楚是否領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證的受訪農(nóng)戶則有5.45%。從各省宅基地使用權(quán)證的發(fā)放情況看，該項(xiàng)工作完成得最好的是黑龍江和江蘇兩省，其分別有99.45%和96.11%的受訪農(nóng)戶反映領(lǐng)到了該證，而廣東省的宅基地使用權(quán)證發(fā)放工作完成得很不理想，有56.35%的受訪農(nóng)戶反映未領(lǐng)到該證。可見，在有些省份，宅基地使用權(quán)證的發(fā)放工作還有待重視和加強(qiáng)。

為保護(hù)耕地“現(xiàn)行政策和法律對(duì)宅基地使用權(quán)的取得設(shè)定了日趨嚴(yán)格的條件，加之宅基地本身的稀缺性，各地農(nóng)村出現(xiàn)了規(guī)避甚至公開違反法律占用、破壞耕地的嚴(yán)重現(xiàn)象。有鑒于此，學(xué)術(shù)界提出了通過(guò)收費(fèi)控制宅基地?cái)U(kuò)張的方案，以保護(hù)耕地，提高土地的利用效率。為了考察農(nóng)民對(duì)該方案的接受程度， 課題組提出了“您認(rèn)為取得宅基地是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)？”這一問(wèn)題，絕大多數(shù)受訪農(nóng)戶認(rèn)為取得宅基地“不應(yīng)繳納任何費(fèi)用”或“只應(yīng)繳少量的手續(xù)費(fèi)”，其中選擇“只應(yīng)繳少量手續(xù)費(fèi)”的受訪農(nóng)戶所占比例為48.36%，選擇“不應(yīng)繳納任何費(fèi)用”的受訪農(nóng)戶所占比例為36.69%，選擇“應(yīng)按買賣宅基地的價(jià)格繳費(fèi)”的受訪農(nóng)戶所占比例很低，不足15%?？梢姡^大多數(shù)農(nóng)戶仍然傾向于無(wú)償或低價(jià)取得宅基地使用權(quán)，通過(guò)將宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化，控制宅基地?cái)U(kuò)張的方案恐怕難以為農(nóng)民所接受。

3、宅基地使用權(quán)的使用、流轉(zhuǎn)狀況

宅基地使用權(quán)的目的僅限于建造自家居住的房屋，而不能為經(jīng)營(yíng)目的而建造房屋。但是，在課題組提出“在你們村，宅基地可以用作專門建住房以外的經(jīng)營(yíng)性用途嗎？”問(wèn)題時(shí)，有43.3%的受訪農(nóng)戶表示不能將宅基地用作建住房以外的其他用途，有38.02%的受訪農(nóng)戶表示可以將宅基地用作建住房以外的其他用途，還有16.29%的受訪農(nóng)戶表示不清楚或不愿意明確回答是否能夠?qū)⒄赜米鹘ㄗ》恳酝獾钠渌猛?。其中，在四川、黑龍江、湖北和湖?省均有超過(guò)一半（分別為51.7%、54.14%、55.25%、54.64%）的受訪農(nóng)戶反映其所在村的宅基地可以專門用于建住房以外的經(jīng)營(yíng)性（主要是辦小商店、小飯館或小規(guī)模養(yǎng)殖、小作坊、修理店等）活動(dòng)，具體比例分別為51.7%、54.14%55.25%和54.64%。由此可知，在廣大的農(nóng)村，宅基地的使用目的并不完全符合法律的規(guī)定。

法律不僅對(duì)宅基地的使用目的作出了明確的限制，而且對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也作出了限制。但是， 面對(duì)“你們村有人將宅基地轉(zhuǎn)給其他人使用嗎？”問(wèn)題時(shí)，有36.35%的受訪農(nóng)戶表示本村有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的行為，有62.84%的受訪農(nóng)戶則表示本村不存在此種行為。此外，《土地管理法》和相關(guān)法規(guī)雖然明確規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，但課題組調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，表示其所在的村有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)行為的受訪農(nóng)戶中，有29.51%的農(nóng)戶反映轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后可以再申請(qǐng)到宅基地，有47.55%的農(nóng)戶反映沒有再申請(qǐng)到宅基地，而另有20.03%的農(nóng)戶則表示“不清楚”。

總體而言，在現(xiàn)實(shí)生活中宅基地使用權(quán)制度的運(yùn)行存在一定問(wèn)題，宅基地被挪作他用或假宅基地之名行經(jīng)營(yíng)性使用之實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并且宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度也極不規(guī)范，有待立法的強(qiáng)化。

（七）農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)問(wèn)題

農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)問(wèn)題一直是一個(gè)困擾各方的難題，課題組在調(diào)查中主要考察了農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。

1、出嫁婦女土地權(quán)益的保護(hù)現(xiàn)狀

根據(jù)對(duì)農(nóng)村婦女出嫁后，發(fā)包方（如村集體）對(duì)原來(lái)分配給該出嫁婦女的承包地在承包期內(nèi)的處理方式的考察，課題組發(fā)現(xiàn)，出嫁婦女的土地權(quán)益沒有得到有效的保護(hù)。具體而言，有15.23%的受訪農(nóng)戶表示婦女“在出嫁后戶口遷出時(shí)由發(fā)包方收回”，有4.61%的受訪農(nóng)戶表示婦女“出嫁后無(wú)論戶口是否遷出均由發(fā)包方收回”，有9.06%的受訪農(nóng)戶表示“如果該女孩在婆家村（組）取得承包地，則收回；否則不收回”，有58.48%的受訪農(nóng)戶表示“無(wú)論何種情況，由女孩的家人繼續(xù)承包”，還有11.73%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村采用了“其他”的處理方式?？梢?，出嫁婦女的承包地多由其家人繼續(xù)承包，在少數(shù)地區(qū)由村組收回，而由婦女自己繼續(xù)承包的情況非常少見。即使名義上由該婦女繼續(xù)承包，在多數(shù)情況下， 其也不能有效行使權(quán)利，原因有二：第一，耕種不方便；第二，以戶為單位承包的土地是家庭財(cái)產(chǎn)的重要組成部分。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)當(dāng)前的倫理背景下，婦女既然已嫁出便不能對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)主張權(quán)利，否則極易引起因獲得財(cái)產(chǎn)而斷絕親情關(guān)系之嚴(yán)重后果。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第30條的規(guī)定，如果出嫁婦女在新居住地即婆家所在村（組）分得承包地，那么即便喪失在娘家所在村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也不影響其享有的土地權(quán)益，但有66.7%的受訪農(nóng)戶表示娶進(jìn)來(lái)的媳婦在本村不會(huì)分到承包地，而僅有9.67%的受訪農(nóng)戶表示娶進(jìn)來(lái)的媳婦在本村會(huì)分到承包地，還有9.89%的受訪農(nóng)戶表示如果該婦女原來(lái)的土地已被收回就應(yīng)分給承包地，否則就不分。可見， 出嫁婦女在新居住地事實(shí)上很難分到承包地。出嫁婦女土地權(quán)益的保護(hù)與“增人不增地，減人不減地”政策具有密切的關(guān)聯(lián)。在某些嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”政策的省，如貴州、廣東和山西等省，幾乎所有嫁入婦女都不會(huì)分到承包地；而在普遍有機(jī)動(dòng)地或進(jìn)行小調(diào)整的省，如山東和河南兩省，嫁入婦女分到承包地的比例較高，分別為28.09%和38.76%。該情形充分反映出《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于婦女土地權(quán)益的保護(hù)在農(nóng)村所處的尷尬境地。

2、農(nóng)村離婚、喪偶婦女土地權(quán)益的保護(hù)現(xiàn)狀

課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村婦女離婚后，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也沒有得到有效的保護(hù)。在農(nóng)村，婦女離婚后一般都會(huì)返回娘家居住。如果她在婆家有承包地，那么其承包地多由其前夫繼續(xù)耕種，很少由該婦女繼續(xù)耕種，而其在娘家一般也不會(huì)取得承包地。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，對(duì)于本地婦女離婚回娘家其承包地如何處理的問(wèn)題，有52.7%的受訪戶表示“由其前夫繼續(xù)承包”，有15.56%的受訪農(nóng)戶表示“由該婦女繼續(xù)承包”，有10.62%的受訪農(nóng)戶回答由“發(fā)包方收回”，有7.5%的受訪農(nóng)戶表示“如果其在娘家村取得承包地（田）的，則收回，否則，就不收回”；還有12.23%的受訪農(nóng)戶表示村里沒有這種情況或者由離異者商量由誰(shuí)承包。特別值得注意的是黑龍江省，該省農(nóng)村婦女離婚后仍由該離婚婦女繼續(xù)承包的比例為62.98%，遠(yuǎn)高于全國(guó)15.56%的平均水平。這主要是因?yàn)楹邶埥∪司恋囟啵藗兊耐恋貦?quán)利意識(shí)強(qiáng)，即使離婚婦女自己不能或不方便耕種，轉(zhuǎn)包出去也能獲得較高的收益。

然而，與上述情形不同，在喪偶的情況下，婦女的土地權(quán)益得到了較好的保護(hù)。根據(jù)課題組調(diào)查， 如果喪偶婦女未改嫁，有82.55%的受訪農(nóng)戶反映其丈夫的承包地由該婦女繼續(xù)承包，其已故丈夫的承包地由發(fā)包方收回或由丈夫的父母、兄弟承包的比例則比較低，分別為11.06%和0.94%。

（八）農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題

1、農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求

調(diào)查組主要考察了農(nóng)民對(duì)農(nóng)民失地保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求問(wèn)題。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，農(nóng)民對(duì)這三種社會(huì)保障制度的建立均有迫切需要。有84.84%的受訪農(nóng)戶表示需要農(nóng)民失地保險(xiǎn)， 有96.57%的受訪農(nóng)戶表示需要農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)；有94.36%的受訪農(nóng)戶表示需要農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

在受訪農(nóng)戶中有很多農(nóng)民對(duì)于失地保險(xiǎn)尚不了解，調(diào)查開始時(shí)許多農(nóng)戶對(duì)農(nóng)民失地保險(xiǎn)制度的建立持無(wú)所謂的態(tài)度，但經(jīng)調(diào)查人員對(duì)失地保險(xiǎn)的內(nèi)涵予以解釋后，許多農(nóng)戶便表現(xiàn)出極其濃厚的興趣，即使是遠(yuǎn)離城市的純農(nóng)業(yè)區(qū)的受訪農(nóng)戶也不例外。

農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的認(rèn)知因農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推廣相對(duì)較為準(zhǔn)確。由于醫(yī)療費(fèi)是現(xiàn)階段農(nóng)民背負(fù)的重?fù)?dān)之一，因此，有相當(dāng)多的農(nóng)民看不起病、不敢看病，而合作醫(yī)療制度的建立給他們帶來(lái)了希望。但是，課題組在訪談中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)存合作醫(yī)療制度也存在不少問(wèn)題，農(nóng)民對(duì)該項(xiàng)制度的意見頗多，其中主要問(wèn)題有：定點(diǎn)服務(wù)，沒有競(jìng)爭(zhēng)，藥價(jià)高昂；定點(diǎn)報(bào)銷，可報(bào)銷項(xiàng)目少，報(bào)銷額度低；醫(yī)院級(jí)別越高，報(bào)銷比例越低。不過(guò)，雖然農(nóng)民對(duì)合作醫(yī)療制度存在一些不滿，但他們對(duì)該制度仍有較高的認(rèn)同度。上述情形說(shuō)明，農(nóng)民對(duì)合作醫(yī)療制度的推行是比較歡迎的，不過(guò)該制度中存在的問(wèn)題也亟須解決，而農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立可望成為完善合作醫(yī)療制度的一項(xiàng)重要舉措。

對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖然部分受訪農(nóng)戶表示沒有聽說(shuō)過(guò)，但都能很快理解它的內(nèi)涵，并且也希望能盡快建立該種制度。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益低，現(xiàn)在農(nóng)村里的很多年輕人都已外出打工，因而有不少60歲以上的老年人竟然成了種地的主要“勞力”，有些老人甚至到了80多歲還在種地。老人之所以成為主要的種地“勞力”，一個(gè)重要的原因就是他們沒有其他的生活來(lái)源。 因此，大多數(shù)農(nóng)民表示迫切希望建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2、農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障資金來(lái)源的選擇

建立農(nóng)民失地保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度，首先需要解決的就是資金的籌集問(wèn)題。 選擇由國(guó)家出資或由國(guó)家、集體、個(gè)人共同出資的農(nóng)戶占多數(shù)。由于在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)虛無(wú)，因此很多受訪農(nóng)戶能夠體諒集體的困境，較少受訪農(nóng)戶選擇單純依靠集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)力來(lái)建立上述各種社會(huì)保險(xiǎn)制度。同時(shí)，絕大多數(shù)受訪農(nóng)戶也表示，完全愿意也應(yīng)該由農(nóng)民自己出資來(lái)建立上述各種社會(huì)保險(xiǎn)制度，但由于自身經(jīng)濟(jì)能力十分有限，因此，依靠自己岀資建立這些社會(huì)保險(xiǎn)制度并不現(xiàn)實(shí)。出于無(wú)奈，受訪農(nóng)戶大多傾向于選擇依靠國(guó)家出資建立各種農(nóng)村社會(huì)保障制度。

（九）農(nóng)村公益事業(yè)問(wèn)題

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，大多數(shù)村集體資金的來(lái)源基本斷絕且負(fù)債累累，僅靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而無(wú)力承擔(dān)耗資頗大的鄉(xiāng)村公益事業(yè)。同時(shí)，隨著村莊合并，村干部的數(shù)量也在減少，他們對(duì)村民的動(dòng)員能力也日益減弱，以致現(xiàn)在村干部的基本定位是調(diào)解糾紛的“救火隊(duì)員”，再無(wú)更多精力管理公益事業(yè)。

調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，農(nóng)村公益事業(yè)基本上還是由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村民小組管理的比較少。在農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)實(shí)際由誰(shuí)出資方面。受訪農(nóng)戶的選項(xiàng)比較分散。這反映了當(dāng)前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)客觀出資主體呈現(xiàn)出多元化傾向。當(dāng)課題組問(wèn)及農(nóng)民心目中理想的出資主體時(shí)，農(nóng)民最傾向于依靠國(guó)家財(cái)政解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的資金難題，而對(duì)村委會(huì)和自身出資缺乏信心。受訪農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)期望的出資方式的具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖4所示。

圖4：農(nóng)村公益事業(yè)現(xiàn)實(shí)出資方式與農(nóng)戶期望的出資方式對(duì)比圖（單位：%）

由農(nóng)民岀資進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)時(shí)所需資金現(xiàn)在基本上依靠“一事一議”方式收取。由于國(guó)家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策已經(jīng)深入人心。農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)也明顯增強(qiáng)。因而調(diào)查中沒有發(fā)現(xiàn)集體借“一事一議”搭車收費(fèi)的情況。 但是，以“一事一議”方式所獲款項(xiàng)極其有限，難以從根本，上解決農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)問(wèn)題。此外，各地對(duì)以“一事一議”決定事項(xiàng)設(shè)定的否決比例太低，僅僅只要有1%（甚至更少）的人不同意，則該議項(xiàng)將不能通過(guò)，此舉更使農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的籌資舉步維艱。相當(dāng)多的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)干部認(rèn)為國(guó)家糧食直補(bǔ)款本身較少，不能對(duì)農(nóng)民增收起到根本性作用從而建議將該款項(xiàng)集中起來(lái)用于公益事業(yè)，以解決公益事業(yè)資金籌措困難的問(wèn)題。課題組在調(diào)查中還了解到，大部分村民有為公益事業(yè)出資的意愿，但前提是自己能夠獲得收益。需要指出的是，對(duì)于各種集資，村民最擔(dān)心的問(wèn)題是資金的使用、管理問(wèn)題，即如何保證集資款能夠真正用到公益事業(yè)上，而不是用來(lái)償還村級(jí)債務(wù)，甚至被貪污、挪用。可見，一些地方的村民對(duì)村委會(huì)等組織缺乏基本的信任，希望建立切實(shí)可行的監(jiān)督制度。

三、調(diào)查結(jié)論

（一）關(guān)于承包土地所有權(quán)的歸屬

在承包土地所有權(quán)歸屬的認(rèn)知方面，有將近半數(shù)的受訪農(nóng)戶認(rèn)為其承包土地屬于國(guó)家所有，尤其是在四川、貴州和湖南三省，持該種看法的受訪農(nóng)戶甚至超過(guò)了半數(shù)，這種現(xiàn)象與現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村集體所有制度產(chǎn)生了較大的偏差。結(jié)合訪談和課題組以往的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，該現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面與農(nóng)民對(duì)承包土地所有權(quán)的法律概念缺乏正確的認(rèn)識(shí)有關(guān)；另一方面，也在一定程度上反映出國(guó)家公權(quán)力不當(dāng)介入農(nóng)村土地權(quán)利運(yùn)作造成了消極的影響，同時(shí)也是村委會(huì)對(duì)有關(guān)法律規(guī)范的誤讀或其借國(guó)家權(quán)力給農(nóng)民施壓的結(jié)果。

課題組在對(duì)承包土地所有權(quán)的歸屬期盼予以考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，竟有近半數(shù)的農(nóng)民傾向于未來(lái)承包土地所有權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人所有。不過(guò)，對(duì)此結(jié)論的深度訪談交流的反映值得注意，即被訪農(nóng)民之所以傾向于“承包地私人所有”，在一定程度上是因?yàn)樗麄儗⑼暾耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)等同于土地所有權(quán)。這反映出農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性和穩(wěn)定性的期望與需求。

此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)民集體缺乏足夠的認(rèn)同感，這種狀況應(yīng)引起法律制度設(shè)計(jì)者與研究“三農(nóng)”問(wèn)題的學(xué)者們深思。

（二）關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

隨著法律、政策對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的日益強(qiáng)化和農(nóng)民法律意識(shí)的逐步提高，目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)基本得到村集體和基層政府的認(rèn)可，簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同已成為我國(guó)廣大農(nóng)民承包土地的普遍做法，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放工作仍然存在一些問(wèn)題，有少數(shù)農(nóng)民沒有領(lǐng)到該證書，發(fā)證工作還存在死角。

法律上關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承包期限的規(guī)定體現(xiàn)了“增人不增地，減人不減地”政策的精神，但因其在實(shí)施中缺乏必要的彈性，并且沒有科學(xué)合理的配套制度消解該制度的缺陷，以致“土地承包期限30年不變”的規(guī)范在農(nóng)村的運(yùn)行引發(fā)了較多的問(wèn)題。為解決矛盾，不少農(nóng)村通過(guò)變通、規(guī)避法律政策，在承包期限內(nèi)對(duì)承包土地進(jìn)行了所謂適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，這已經(jīng)成為不容忽視的現(xiàn)實(shí)存在。因此，我們應(yīng)對(duì)“土地承包期限30年不變”法律規(guī)范的利弊得失進(jìn)行系統(tǒng)的研究，以便為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其相關(guān)配套制度的進(jìn)一步完善提供理論與立法上的支持。

對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，目前法律規(guī)定的轉(zhuǎn)包或出租、轉(zhuǎn)讓和互換等方式均得以普遍實(shí)行，而入股、抵押等方式僅存在于個(gè)別省的部分地區(qū)，但農(nóng)民普遍存有實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)方式多樣化的期望。此外，由于承包土地承載著為絕大多數(shù)農(nóng)民提供社會(huì)保障的功能及農(nóng)民對(duì)土地的深深眷念習(xí)慣和依賴之情，農(nóng)民對(duì)承包土地一般以自主經(jīng)營(yíng)為主，但也有一些地區(qū)的農(nóng)村存在流轉(zhuǎn)承包土地或大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，且有逐步向前發(fā)展的趨勢(shì)。影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不利因素主要是農(nóng)民對(duì)承包土地的依賴程度和農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中可獲得的收益并非理想。此外，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定了在多種情況下承包土地流轉(zhuǎn)需要經(jīng)發(fā)包人同意或到有關(guān)部門備案，但在實(shí)際運(yùn)作中，該規(guī)定并沒有得到有效執(zhí)行，承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)村委會(huì)或基層政府同意或備案的情況比較少。這種情況表明，如果流轉(zhuǎn)中的物權(quán)變動(dòng)缺乏應(yīng)有的公示程序，未來(lái)就不可避免地會(huì)引發(fā)諸多問(wèn)題。這應(yīng)當(dāng)引起立法者的重視。

（三）關(guān)于承包土地的利用和保護(hù)

耕地的利用和保護(hù)狀況不容樂觀，耕地被轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途的情況時(shí)有發(fā)生，在耕地上建房、建墳、建窯等亂占土地的現(xiàn)象屢見不鮮。此外，出于利益的驅(qū)動(dòng)，在耕地上采石、挖砂、采礦等現(xiàn)象不僅存在，而且在有些地區(qū)還比較嚴(yán)重。同時(shí)，承包土地因過(guò)度使用化肥導(dǎo)致肥力下降的現(xiàn)象較為普遍，個(gè)別地區(qū)的水土污染問(wèn)題也不容忽視。更嚴(yán)重的是，上述違規(guī)行為不僅未受到有關(guān)部門的處罰，甚至連過(guò)問(wèn)也較為鮮見，這說(shuō)明有關(guān)行政部門對(duì)耕地監(jiān)管的力度不夠，有失職之嫌。與此同時(shí)，出現(xiàn)了一個(gè)令人欣慰的現(xiàn)象：在農(nóng)業(yè)稅取消之后，承包地拋荒的現(xiàn)象有所減少。

（四）關(guān)于土地征收

土地征收制度運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題已嚴(yán)重影響到農(nóng)民合法土地權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民對(duì)于因公共利益而進(jìn)行的征收能夠予以理解和支持，但對(duì)商業(yè)擴(kuò)張用地的所謂“征收”態(tài)度較為復(fù)雜，傾向于不贊成或至少國(guó)家不應(yīng)與其爭(zhēng)利。在土地征收的過(guò)程中，農(nóng)民非常關(guān)注自己的利益能否得到有效的保障，而保護(hù)耕地的意識(shí)較為淡薄。關(guān)于各種土地征收補(bǔ)償款發(fā)放的實(shí)際操作與法律規(guī)定之間存在很大的差距，大多數(shù)農(nóng)民并不了解關(guān)于土地征收法律規(guī)定的內(nèi)容、程序及相關(guān)的政策，故農(nóng)民的利益很難得到有效保障。土地被征收的農(nóng)民中有相當(dāng)一部分的生活來(lái)源主要靠自己打工或經(jīng)商，也有相當(dāng)一部分農(nóng)民仍依靠剩余的土地為生。完全失去土地的農(nóng)民根本不能靠土地征收補(bǔ)償款長(zhǎng)期維持生活，而征收方又很難加以妥善安置，農(nóng)民只能自尋謀生之路，其未來(lái)的生存和發(fā)展?fàn)顩r令人擔(dān)憂。

（五）關(guān)于承包土地糾紛

在現(xiàn)實(shí)生活中承包土地糾紛并不常見，且發(fā)生原因呈多元化。現(xiàn)有的承包土地糾紛主要是因承包土地邊界不清引發(fā)的，因此，承包土地糾紛往往發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間。至于農(nóng)戶與村委會(huì)之間也有一些糾紛發(fā)生，但這種糾紛多由承包土地分配不合理、不公平以及土地征收引發(fā)。上述有關(guān)承包土地糾紛的解決方式以村委會(huì)調(diào)解為主，以當(dāng)事人之間和解為輔，很少通過(guò)訴訟途徑解決。在此問(wèn)題上，引發(fā)糾紛原因的多元化和解決糾紛路徑的單一性，也頗具思考的價(jià)值。

（六）關(guān)于宅基地使用權(quán)

在農(nóng)村，“一戶一宅”的規(guī)定得到了較好的執(zhí)行，但仍存在極少數(shù)超占、多占宅基地的現(xiàn)象，這主要是歷史的原因造成的。目前，農(nóng)民在取得宅基地使用權(quán)時(shí)基本上不繳納費(fèi)用，宅基地使用權(quán)證的發(fā)放情況較好。雖然宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化問(wèn)題引起了學(xué)術(shù)界的討論，但農(nóng)民傾向于無(wú)償或低價(jià)取得宅基地使用權(quán)，而且多數(shù)農(nóng)民尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定不甚了解，認(rèn)為其功能依然是自己居住，流轉(zhuǎn)的要求并不迫切。

（七）關(guān)于農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)

目前，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益沒有得到有效保護(hù)。娶進(jìn)的媳婦一般不能在新居住地取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而出嫁婦女的原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)多為其娘家人行使，因此，很多婦女在出嫁后喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。離婚婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也沒有得到有效保護(hù)，婦女在離婚后一般會(huì)返居娘家，如果她在婆家有承包地，那么其承包土地多由其前夫繼續(xù)耕種，而其在娘家一般也不會(huì)取得承包地。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在喪偶的情況下，婦女的土地權(quán)益得到了較好的保護(hù)。上述情形的出現(xiàn)與“承包期30年不變”的法律規(guī)定和“增人不增地，減人不減地”政策的實(shí)施密切相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范和政策雖然考慮了對(duì)婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，但卻不符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活的實(shí)際，因此應(yīng)予改進(jìn)。

（八）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立

農(nóng)民對(duì)國(guó)家建立相關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障制度，即農(nóng)民失地保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)都有迫切需要，而建立這些社會(huì)保險(xiǎn)制度所需要的資金來(lái)源成為阻礙其建立的主要因素。因此，農(nóng)民從樸素認(rèn)知的可行性出發(fā)，多主張應(yīng)當(dāng)由國(guó)家出資或由國(guó)家、集體、個(gè)人三者共同出資建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。同時(shí)，由于農(nóng)村集體財(cái)務(wù)狀況惡化，因此，很少有農(nóng)民主張依靠農(nóng)村集體資金來(lái)建立社會(huì)保障制度。

（九）關(guān)于農(nóng)村的公益事業(yè)

農(nóng)村步入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代后，大部分村集體沒有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，很多村的財(cái)務(wù)狀況陷入困境，從而使村干部的動(dòng)員能力日趨減弱，針對(duì)那些耗資頗大的村公益事業(yè)，村委會(huì)顯得有心無(wú)力。目前農(nóng)村公益事業(yè)所需費(fèi)用基本上靠“一事一議”收取，而這“杯水車薪”式的收費(fèi)往往使得公益事業(yè)建設(shè)難以辦成，甚至連維持現(xiàn)狀都比較困難。大部分村民雖然愿意為公益事業(yè)建設(shè)集資，但其前提是自己能夠從該事業(yè)中受益。此外，村民對(duì)于籌集資金的管理也有所顧慮，擔(dān)心集資款不能真正用到農(nóng)村公益事業(yè)上，而是被貪污、挪用甚至被用于償還村級(jí)負(fù)債，這在一定程度上反映出農(nóng)民對(duì)村委會(huì)缺乏基本的信任，也增加了農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)依靠農(nóng)民一家一戶集資的難度。

   本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(05JZD0005)的階段性研究成果。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《法商研究》2010年第1期 

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