——新中國成立70年來城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)及啟示

新中國成立70年來，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整和演進(jìn)。新中國成立初期建立并強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元體制，改革開放后城鄉(xiāng)二元體制開始破除，黨的十六大后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，十七大后推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，十九大提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展方略，城鄉(xiāng)關(guān)系一直在適時調(diào)整完善。改革的主線是不斷明晰政府與市場的關(guān)系，一方面持續(xù)強(qiáng)化政府的公共資源配置職能，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化，提升鄉(xiāng)村治理能力；另一方面持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)商品市場一體化和要素市場一體化。當(dāng)前，我國正在進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速期。新時期推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要繼續(xù)堅持以處理好政府和市場的關(guān)系為主線，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，在城鎮(zhèn)化的大格局下重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同推進(jìn)整個國家現(xiàn)代化進(jìn)程。

國家現(xiàn)代化的過程也是城鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整和重塑的過程。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一些鄉(xiāng)村衰退，一些村莊消失，這是國際普遍現(xiàn)象，也是現(xiàn)代化的必然結(jié)果。但如果鄉(xiāng)村長期、整體性發(fā)展滯后，會造成嚴(yán)重的社會問題，最終影響國家現(xiàn)代化進(jìn)程。鄉(xiāng)村何去何從，一直是我國百年近代化、現(xiàn)代化進(jìn)程的一個基本問題。新中國的成立，為我國鄉(xiāng)村發(fā)展掀開了新的歷史篇章，但也因城鄉(xiāng)二元體制的建立，使鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)更為復(fù)雜曲折。新中國成立70年城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)，不僅包含了一般發(fā)展中國家的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還包括我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的形成和變革。從改革開放前的城鄉(xiāng)嚴(yán)重二元分割，到黨的十六大后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、十七大后推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再到十九大提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，城鄉(xiāng)二元體制在改革發(fā)展中不斷被破除。

一、新中國成立初期我國城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成

新中國成立初期，國家為實現(xiàn)趕超目標(biāo)、集中資源推進(jìn)工業(yè)化，迫切需要農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供原始積累。為此，先后建立了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、戶籍管理制度、人民公社制度，并不斷強(qiáng)化相關(guān)政策，最終形成了具有中國特色的城鄉(xiāng)二元體制。

（一）建立統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，形成商品的二元市場

1951年國家對棉紗進(jìn)行統(tǒng)購，1953年對糧食實行統(tǒng)購，并不斷增加統(tǒng)購對象，絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品都被納入統(tǒng)購范圍。同時，對礦區(qū)、城鎮(zhèn)人口實行配給制供應(yīng)。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度實現(xiàn)了國家對農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一收購、統(tǒng)一供應(yīng)，城鄉(xiāng)商品交換的市場機(jī)制被取代，商品的二元市場逐漸形成。

（二）建立戶籍管理制度，形成人口和勞動力的二元市場

為控制農(nóng)村人口盲目進(jìn)城，1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，規(guī)定農(nóng)村戶籍居民未經(jīng)政府正式許可不能遷入城市。此后，各種社會保障制度不斷與戶籍制度掛鉤，使戶籍制度成為城鄉(xiāng)二元體制的核心制度。

（三）建立人民公社制度，形成公共資源配置和基層治理的二元體制

為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國從1953年起開始推動建立農(nóng)業(yè)合作化。1958年8月，中共中央政治局?jǐn)U大會議通過《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，各地掀起了人民公社化運動的高潮。人民公社對內(nèi)具有“自給自足”的經(jīng)濟(jì)獨立性，不僅組織農(nóng)民生產(chǎn)、分配，還承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、合作醫(yī)療等公共服務(wù)職能，以及社會管理職能；對外具有社會獨立性，城鄉(xiāng)治理分而治之開始形成。

這一時期還實現(xiàn)了土地從農(nóng)民所有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。1962年9月中共中央正式通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（又稱“農(nóng)業(yè)六十條”），形成“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體所有制格局，明確規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”。由此，奠定了生產(chǎn)隊作為土地集體所有制所有人的基礎(chǔ)地位。

二、改革開放以來城鄉(xiāng)二元體制逐步破除并向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1978年農(nóng)村改革掀起了中國改革的大幕。盡管在改革初期，并沒有將破除城鄉(xiāng)二元體制明確為主要目標(biāo)，但改革開放40年實際上也是逐步破除城鄉(xiāng)二元體制的過程。這一過程大致可以分為以下階段：

（一）1978—2002年以推進(jìn)城鄉(xiāng)商品市場一體化為主

1．放開城鄉(xiāng)集貿(mào)市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)商品流動。1979—1983年，國家一方面恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村集市貿(mào)易，另一方面開放城市集貿(mào)市場，放寬上市商品范圍，準(zhǔn)許農(nóng)民和商販從事販運活動。特別是1984年國務(wù)院取消了對長途販運的限制以后，集貿(mào)市場由本地區(qū)范圍內(nèi)的交易發(fā)展為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間商品流通的一個重要渠道。

2．取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，恢復(fù)農(nóng)產(chǎn)品的市場屬性。1985年中央一號文件明確取消實施32年之久的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，即取消糧棉產(chǎn)品的統(tǒng)購；逐步取消農(nóng)副產(chǎn)品的派購；取消統(tǒng)購派購以后，農(nóng)產(chǎn)品不再受原來經(jīng)營分工的限制，實行多渠道直線流通。同時，逐步放開農(nóng)產(chǎn)品價格。這些改革使農(nóng)民成為相對獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者，農(nóng)產(chǎn)品也從計劃定價轉(zhuǎn)為由市場定價，促進(jìn)了農(nóng)村市場的發(fā)育，使農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)逐步與城市商品經(jīng)濟(jì)接軌。

3．發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為城鄉(xiāng)商品市場一體化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以后，在國家的鼓勵下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，不僅為農(nóng)村剩余勞動力提供了大量就業(yè)機(jī)會，增加了農(nóng)民家庭收入，也為城市和鄉(xiāng)村提供了充足的消費品，滿足了多樣化的消費需求。短缺經(jīng)濟(jì)的告別，為國家放開對農(nóng)產(chǎn)品市場管制奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

這一時期，城鄉(xiāng)勞動力市場一體化和鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)也取得積極進(jìn)展。1984年中央一號文件首次提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地區(qū)限制?！贝撕螅鞣N限制勞動力流動的制度逐漸放開，農(nóng)民工規(guī)模迅猛擴(kuò)張。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國開始實行“政社分開”，重新建立鄉(xiāng)政府并作為國家行政機(jī)關(guān)的基層單位，同時在村一級設(shè)立村民委員會，村民委員會下設(shè)村民小組，分別管理本村、本組范圍內(nèi)的各種社會事務(wù)，并實行“政經(jīng)分開”。此項改革一方面賦予了村民村務(wù)的自治權(quán)，另一方面通過“政社分開”和“政經(jīng)分開”進(jìn)一步理順了基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理體系開始走向規(guī)范。

（二）2003—2012年以推進(jìn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置為主

人民公社的解體使“集體辦社會事業(yè)”的基礎(chǔ)不再存在，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯緩，城鄉(xiāng)社會事業(yè)差距快速擴(kuò)大。面對這一形勢，2002年黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，公共財政開始更多地投向農(nóng)村社會事業(yè)。2007年黨的十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”。2008年黨的十七屆三中全會提出統(tǒng)籌土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略部署。這些重大方略提出后，農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，農(nóng)村勞動力進(jìn)城的制度障礙也被進(jìn)一步清除。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，使農(nóng)村很多公共服務(wù)實現(xiàn)了從無到有。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2003年開始推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2008年在全國基本普及，2010年實現(xiàn)新農(nóng)合的全覆蓋，且籌資水平不斷提高。在養(yǎng)老保障方面，2009年開始推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，2012年實現(xiàn)了新農(nóng)保的全覆蓋。在社會救助方面，2007年開始在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，補(bǔ)助水平逐年提高。在教育方面，結(jié)合農(nóng)村稅費改革，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，面向農(nóng)村學(xué)生的資助政策體系不斷完善，從2006年秋季入學(xué)開始全國農(nóng)村真正實現(xiàn)了免費義務(wù)教育。同時，先后實施了村村通道路工程、村村通廣播電視工程、農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造工程等重大項目，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件大大改善，并為后來農(nóng)村電商、休閑旅游等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

這一時期，城鄉(xiāng)勞動力市場一體化也進(jìn)一步加快。2002年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出“要逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場”。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺，此后相繼出臺了一系列維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的政策。

（三）2013—2016年以城鄉(xiāng)要素市場一體化改革探索為主

黨的十六大以后，農(nóng)村社會事業(yè)加快發(fā)展，但在制度上仍然是城鄉(xiāng)分割的，而且城鄉(xiāng)要素市場一體化進(jìn)展緩慢，城鄉(xiāng)二元體制依然明顯。對此，黨的十八大提出推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。黨的十八屆三中全會專門對健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制做出部署。此后，以土地為核心的城鄉(xiāng)要素市場一體化改革邁出新步伐，城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度開始并軌。

在農(nóng)村土地制度改革方面，2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，并開展試點。2015年，國家在33個試點地區(qū)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度“三塊地”改革試點，并在2019年全面推開農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，并深化宅基地改革試點。此外，還在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押等方面進(jìn)行積極探索。

這一時期，城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度并軌也取得積極進(jìn)展。2014年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。2016年開始推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度并軌，2018年基本完成制度整合。在公共衛(wèi)生經(jīng)費保障等方面，也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。農(nóng)村居民在基本公共服務(wù)方面能享受到制度上的均等。

（四）2017年后從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2017年，黨的十九大在總結(jié)國內(nèi)外城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，著眼于當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展實際和未來城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展趨勢，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。當(dāng)年年底召開的中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步提出，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。我國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再次上升到城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出的必然性及新要求

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的繼承和升華，既具有鮮明的時代特征，也具有鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和價值導(dǎo)向。

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求

1．推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的客觀需要。實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，全面建成小康社會，短板在農(nóng)村，難點是農(nóng)村貧困人口脫貧；實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，短板仍然在農(nóng)村，難點是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村常住人口還有5．64億人，到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，仍會有約4億人居住在鄉(xiāng)村；即使到2050年，依然有幾億人居住在鄉(xiāng)村。如果不進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元體制、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)會讓鄉(xiāng)村一步步走向衰落，鄉(xiāng)村就不可能同步實現(xiàn)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)就無法實現(xiàn)，整個國家也無法實現(xiàn)全面現(xiàn)代化。

2．推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解城鄉(xiāng)二元問題、釋放鄉(xiāng)村活力的迫切要求。新中國成立70年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得舉世矚目的成就，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題仍然突出，是新時代我國社會主要矛盾的突出表現(xiàn)。從城市看，以城帶鄉(xiāng)的功能還不強(qiáng)。長期以來形成的二元戶籍制度以及依附于其上的二元福利制度，阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程，數(shù)億農(nóng)民工徘徊于城鄉(xiāng)之間，半拉子城鎮(zhèn)化、不徹底的轉(zhuǎn)移，不僅影響城鎮(zhèn)健康發(fā)展，也影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，阻礙農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升，農(nóng)業(yè)比較效益長期處在較低水平，進(jìn)而又將優(yōu)質(zhì)要素資源不斷擠出鄉(xiāng)村，影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。從鄉(xiāng)村看，活力沒有充分發(fā)揮。鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)在制度層面取得積極進(jìn)展，但服務(wù)水平和質(zhì)量仍然較低；鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，污水處理普及率還很低，無害化衛(wèi)生廁所普及率也不高，城鄉(xiāng)人居環(huán)境差距還很大；城鄉(xiāng)要素市場一體化還處于試點階段，人、地、錢總體上還處于從鄉(xiāng)村向城市單向流動狀態(tài)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村嚴(yán)重“失血”、活力不足。解決這些問題，迫切需要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度和政策。

3．推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、認(rèn)識鄉(xiāng)村價值的必然結(jié)果。在傳統(tǒng)觀念中，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之地、農(nóng)民生活之地。但從國際經(jīng)驗看，鄉(xiāng)村是有其自身發(fā)展規(guī)律的，鄉(xiāng)村的價值和功能是會變化的，會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷豐富。西方社會對于鄉(xiāng)村價值的認(rèn)知，總體遵循著從“生產(chǎn)主義”到“后生產(chǎn)主義”再到“多功能鄉(xiāng)村”的演化路徑?？傮w看，隨著收入水平的提高，城鄉(xiāng)居民對生態(tài)、文化產(chǎn)品的需求會快速增長；城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平后，鄉(xiāng)村的稀缺性會日益顯現(xiàn)；糧食安全保障能力顯著提升后，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的多種功能得以發(fā)揮。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、社會價值、文化價值和政治功能日益顯現(xiàn)。鄉(xiāng)村是涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展載體，也在成為一些高科技產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展空間，能為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系開辟新領(lǐng)域。鄉(xiāng)村是生態(tài)產(chǎn)品的主要供給者，能提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的良好生態(tài)環(huán)境需要。鄉(xiāng)村有數(shù)億人口居住，擁有龐大的傳統(tǒng)治理資源，能為整個社會和諧穩(wěn)定、有效治理發(fā)揮巨大作用。鄉(xiāng)村是中華民族5000年文明的發(fā)源地和主要傳承地，農(nóng)耕文明是中華文明的根，鄉(xiāng)村文化關(guān)系著民族文化和民族精神的維系，億萬農(nóng)民對中國革命、建設(shè)、改革做出了巨大貢獻(xiàn)。必須科學(xué)把握鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，全面認(rèn)知和充分發(fā)揮新時代鄉(xiāng)村的價值和功能，不僅要補(bǔ)鄉(xiāng)村的短板，更要揚鄉(xiāng)村的長處，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、融合發(fā)展。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段的客觀趨勢

1．我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了良好的環(huán)境。我國人均GDP從2002年的1149美元提高到2018年的9732美元，已進(jìn)入中上等收入國家行列，正在向高收入國家邁進(jìn)。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平大幅提高，消費結(jié)構(gòu)也不斷升級。2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)39251元，農(nóng)村居民人均可支配收入為14617元；而教育文化娛樂消費支出從2002年的902元/人上升到2018年的2974元/人。數(shù)量龐大的人口對健康食品、生態(tài)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品的需求，為強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)作用、促進(jìn)城鄉(xiāng)商品要素雙向流動創(chuàng)造了巨大空間。

2．農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的大幅改善為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。隨著政府投入的加大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施極大改善。2017年農(nóng)村集中供水普及率已接近70%，電網(wǎng)基本實現(xiàn)全覆蓋；農(nóng)村公路總里程達(dá)400萬公里，是2002年的3倍，建制村基本實現(xiàn)了通硬化路；農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)基本普及，平均每百戶擁有移動電話數(shù)量已超過城市居民。農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善、特別是交通和互聯(lián)網(wǎng)的普及，極大增強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的連接性，使城鄉(xiāng)間人員、商品、要素、信息的雙向流動更加便利。

3．糧食生產(chǎn)能力大幅提升使鄉(xiāng)村多元價值得以發(fā)揮，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為可能。國家持續(xù)實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，糧食生產(chǎn)能力大幅提升，人均糧食產(chǎn)量從2002年的357公斤提高到2018年的471公斤，谷物自給率一直保持在95%以上的水平。糧食生產(chǎn)能力的提升，使鄉(xiāng)村有更多資源用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，拓展生態(tài)、文化等多種功能，吸引更多城市資源下鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有更豐富、更深刻的內(nèi)涵和要求

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是將城市和鄉(xiāng)村放在平等的地位，全面推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、治理各領(lǐng)域的制度并軌、體制統(tǒng)一，加快城鄉(xiāng)要素市場一體化，讓公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間合理布局，治理資源在城鄉(xiāng)之間科學(xué)調(diào)配，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的功能，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。需要指出的是，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是城鄉(xiāng)一樣發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)之間的制度一體、市場統(tǒng)一、互聯(lián)互通、機(jī)會均等。即使實現(xiàn)了城鄉(xiāng)高度融合，城鄉(xiāng)之間的差距、不同鄉(xiāng)村之間的差距仍然存在，但這種差距主要是基于區(qū)位條件、人力資本等因素導(dǎo)致的客觀差距，而不是由于城鄉(xiāng)身份、所有制身份導(dǎo)致的制度性差距。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展既堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方法，堅持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標(biāo)，同時又有更高的要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在理念上，既重視城市集聚人口、集聚財富、集聚技術(shù)，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能；又注重鄉(xiāng)村是生態(tài)屏障，為居民提供農(nóng)產(chǎn)品，傳承歷史文化等功能。強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村具有平等的地位，二者是相互補(bǔ)充、相互依賴、相互促進(jìn)的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化應(yīng)該也能夠同步發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在方法上，要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、政府治理等方面相互融合和共同發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在政策要求上，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動公共資源更多向鄉(xiāng)村配置；注重城鄉(xiāng)聯(lián)動改革、擴(kuò)大雙向開放，實現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動和平等交換；更加重視推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)治理能力差距。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

無論是改革開放前城鄉(xiāng)二元體制強(qiáng)化導(dǎo)致的弊端，還是改革開放后破除城鄉(xiāng)二元體制帶來的活力；無論是發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，還是掉入“中等收入陷阱”國家的失敗教訓(xùn)，都深刻昭示我們，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。在決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的整個進(jìn)程中，都必須科學(xué)把握好城鄉(xiāng)關(guān)系，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處的階段，及時調(diào)整完善相關(guān)制度和政策。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)二元體制在改革中逐步被破除。改革的主線是不斷明晰政府與市場的關(guān)系，一方面持續(xù)強(qiáng)化政府的公共資源配置職能，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化，提升鄉(xiāng)村治理能力；另一方面通過明晰產(chǎn)權(quán)、培育主體、放開價格，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)商品市場一體化（主要是農(nóng)產(chǎn)品）和要素市場一體化（人員、土地、資金、技術(shù)等）。當(dāng)前，我國人均GDP接近1萬美元，城鎮(zhèn)化率接近60%，鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件大幅改善，鄉(xiāng)村的稀缺性和投資價值日益顯現(xiàn)，市場驅(qū)動的城鄉(xiāng)要素流動開始加快，我國總體上正在進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速期。新時期推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要傳承改革開放40年的成功經(jīng)驗，堅持以處理好政府和市場的關(guān)系為主線，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，在城鎮(zhèn)化的大格局下重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同推進(jìn)整個國家現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）繼續(xù)發(fā)揮好政府在公共資源配置方面的作用

堅持把社會事業(yè)建設(shè)的重點放在農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、設(shè)施均衡，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提擋升級和長效管護(hù)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通化。特別是要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機(jī)制。根據(jù)國家基本公共服務(wù)清單和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任。公共教育、公共衛(wèi)生等涉及人力資本培育、群眾健康的公共服務(wù)項目，應(yīng)以中央為主要承擔(dān)者。社會救助等兜底性公共服務(wù)，中央政府也要承擔(dān)部分支出責(zé)任。完善轉(zhuǎn)移支付制度，縮小地區(qū)間財力差距，提高縣級財政保障能力。擴(kuò)大省管縣范圍，加大省級政府轉(zhuǎn)移支付對省域內(nèi)公共服務(wù)財力差距的調(diào)節(jié)力度。

（二）繼續(xù)強(qiáng)化城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自具有不同的功能，城鎮(zhèn)可以為鄉(xiāng)村發(fā)展提供廣闊的市場（農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和城市消費下鄉(xiāng)等）、要素支持、技術(shù)支撐。可以說，城鎮(zhèn)化水平越高，城市對鄉(xiāng)村的帶動作用越強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度越高。在現(xiàn)階段，我國仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，人口向城市轉(zhuǎn)移仍然是大趨勢，必須繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)。首先，要提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量。我國常住人口城鎮(zhèn)化率才60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率不到45%，在中西部地區(qū)這兩個比重更低。要堅持以人為本，適應(yīng)我國產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的新趨勢，完善戶籍制度改革配套政策，鼓勵農(nóng)民工就地就近市民化。其次，要完善城鄉(xiāng)一體的空間布局體系，推動產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施在縣城—集鎮(zhèn)—特色小鎮(zhèn)—中心村—居民點形成梯度布局。特別是要加強(qiáng)集鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，當(dāng)好鄉(xiāng)村商品進(jìn)城和城市資源下鄉(xiāng)的中轉(zhuǎn)站，使城市的輻射帶動效應(yīng)能直抵鄉(xiāng)村。

（三）推動城鄉(xiāng)聯(lián)動改革、擴(kuò)大雙向開放

既要適應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動的大趨勢，深化農(nóng)村土地和產(chǎn)權(quán)制度改革，增強(qiáng)開放性和流動性；又要健全城市科技、人才、資本下鄉(xiāng)的激勵機(jī)制，促進(jìn)更多要素向鄉(xiāng)村流動，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換。特別要為人口雙向流動創(chuàng)造更好的制度環(huán)境，既要提升進(jìn)城農(nóng)民工的公共服務(wù)，也要解決城里人在鄉(xiāng)村的公共服務(wù)問題。如，城市老年人在鄉(xiāng)村養(yǎng)老、醫(yī)療的問題，鄉(xiāng)村新就業(yè)人員、專業(yè)人才參加城市社保的問題，鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)人員的子女教育問題等。要加快完善面向鄉(xiāng)村的異地就醫(yī)結(jié)算、異地參保體系，更好地吸引城市市民下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、“新鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)，吸引更多的人才、凝聚更多的人氣促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（四）建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展體制機(jī)制

相比較于城市，鄉(xiāng)村還是短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須做到農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。要盡快出臺落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針的具體政策和考核機(jī)制，使各級黨委和政府都能從干部配備、要素配置、資金投入、公共服務(wù)上優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展成為各級黨委和政府的行動自覺和制度規(guī)則，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年08期

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