摘要：黨的二十屆三中全會提出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求?！蓖七M城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須立足中國式現(xiàn)代化這一目標(biāo)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展正面臨來自人口規(guī)模、共同富裕、生態(tài)文明、文化傳承、糧食安全等多方位的現(xiàn)代化挑戰(zhàn)，凸顯著市場經(jīng)濟體制與城鄉(xiāng)二元體制、城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)與整體發(fā)展需要、短期發(fā)展導(dǎo)向與長期發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾。實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，不能簡單尋求城鄉(xiāng)關(guān)系改善，而要從體制、結(jié)構(gòu)、標(biāo)的三個層面深度融合城鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)要素市場化改革、構(gòu)建協(xié)調(diào)緊湊空間布局、引導(dǎo)發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展；中國式現(xiàn)代化；必然要求；實現(xiàn)路徑

黨的二十屆三中全會提出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求?！边@一論斷有兩點重要意義：一是指出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的底線要求，沒有城鄉(xiāng)融合發(fā)展就無法實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化；二是確立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要立足中國式現(xiàn)代化確立其內(nèi)涵。正如習(xí)近平總書記所說：“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗?！比绾卫斫獬青l(xiāng)融合發(fā)展與中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系？需要基于中國現(xiàn)實國情，分析當(dāng)前的城鄉(xiāng)發(fā)展與中國式現(xiàn)代化目標(biāo)之間的落差，準確把握城鄉(xiāng)關(guān)系中的主要矛盾，從而提出未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向。

一、問題的提出

“一切發(fā)達的、以商品交換為媒介的分工的基礎(chǔ)，都是城鄉(xiāng)的分離?？梢哉f，社會的全部經(jīng)濟史，都概括為這種對立的運動”。縱觀人類發(fā)展史，城鄉(xiāng)矛盾是世界上任何國家推進現(xiàn)代化都必須面對的問題。西方經(jīng)濟學(xué)將城鄉(xiāng)發(fā)展視作經(jīng)濟發(fā)展的自發(fā)過程。代表性觀點如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論，認為由于工農(nóng)生產(chǎn)率的相對落差，發(fā)展中國家農(nóng)村剩余勞動力會持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，直至達到“劉易斯拐點”。費景漢和拉尼斯修正了劉易斯模型，認為城市擴張的同時也需同步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，才能實現(xiàn)“商業(yè)化點”之后的現(xiàn)代化進程。在這種邏輯下，工業(yè)化成敗決定了現(xiàn)代化成敗，“以工補農(nóng)”是發(fā)展中國家解決城鄉(xiāng)矛盾的主要手段。

現(xiàn)有學(xué)者普遍承認，中國式現(xiàn)代化與西方式現(xiàn)代化是不同的，因此中國化解城鄉(xiāng)矛盾的路徑也具有特殊性。新中國成立以來，中國城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)二元-城鄉(xiāng)統(tǒng)籌-城鄉(xiāng)一體-城鄉(xiāng)融合”的階段轉(zhuǎn)變。自黨的十九大正式提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”以后，學(xué)界對其進行了豐富探討。

一是梳理城鄉(xiāng)融合發(fā)展的生成理路。馬克思城鄉(xiāng)關(guān)系演變理論指出隨著生產(chǎn)力發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系會經(jīng)歷“混沌-對立-融合”三個階段。我國的城鄉(xiāng)關(guān)系演進包括社會主義革命和建設(shè)時期的快速工業(yè)化的“城鄉(xiāng)兼顧”階段、新時期改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“城鄉(xiāng)互動”階段，以及新時代全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進程中的“城鄉(xiāng)融合”階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展旨在進一步解決城鄉(xiāng)二元體制帶來的發(fā)展不充分、不均衡問題。

二是剖析城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念內(nèi)涵。從政策話語變遷的視角出發(fā)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“城鄉(xiāng)一體化”的繼承和升華。城鄉(xiāng)一體化是目標(biāo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是手段、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是過程，其是城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會、生態(tài)的全面融合，本質(zhì)上是共建共享共榮的“城鄉(xiāng)生命共同體”。區(qū)別于“以工補農(nóng)”或“以城帶鄉(xiāng)”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展指城鄉(xiāng)兩極雙向推進下的協(xié)同交融發(fā)展。

三是探究城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐進路。制度視角下，要推進土地制度改革以加速城鄉(xiāng)融合與經(jīng)濟增長，也要在一般均衡視角對戶籍制度、公共服務(wù)均等化制度、土地市場一體化制度進行聯(lián)動改革。也有學(xué)者基于新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、縣域經(jīng)濟發(fā)展的視角提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革方案。社會學(xué)視角下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展還需理順鄉(xiāng)土社會關(guān)系，以鄉(xiāng)村內(nèi)生性的本土社會資源撬動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

既有研究對我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展進行了有益探索，并提出了一些改革路徑。然而，大多研究的基點是城鄉(xiāng)在經(jīng)濟發(fā)展中自發(fā)呈現(xiàn)的問題，而未將城鄉(xiāng)融合發(fā)展納入到中國式現(xiàn)代化這一宏大背景當(dāng)中；同時，既有研究也大多將中國城鄉(xiāng)發(fā)展中出現(xiàn)的問題視作單一制度或經(jīng)濟問題，缺乏多維視角的分析。黨的二十屆三中全會立足中國式現(xiàn)代化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指出了方向。只有把握中國式現(xiàn)代化這一目標(biāo)，明確中國城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀特征和未來趨勢，才能準確提出契合中國本土特征的推進路徑。

為此，本文從“中國式現(xiàn)代化”的視閾對城鄉(xiāng)融合發(fā)展進行考察，從“人口規(guī)模、共同富裕、生態(tài)文明、文化傳承、糧食安全”五個方面分析城鄉(xiāng)發(fā)展中的挑戰(zhàn)；并將其進“城鄉(xiāng)體制-空間結(jié)構(gòu)-發(fā)展標(biāo)的”三維分析框架當(dāng)中，剖析復(fù)雜艱巨挑戰(zhàn)背后的矛盾成因，揭示中國城鄉(xiāng)發(fā)展挑戰(zhàn)是由于特殊的城鄉(xiāng)體制安排、空間結(jié)構(gòu)差異以及發(fā)展目標(biāo)失衡所共同導(dǎo)致的結(jié)果，進而回應(yīng)以下問題：中國式現(xiàn)代化進程中城鄉(xiāng)發(fā)展的面臨什么挑戰(zhàn)？其所反映的深層次矛盾是什么？中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進路是什么？

二、中國式現(xiàn)代化中的城鄉(xiāng)發(fā)展挑戰(zhàn)

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。中國式現(xiàn)代化規(guī)定了城鄉(xiāng)發(fā)展的“應(yīng)然”方向，但城鄉(xiāng)發(fā)展的“實然”展現(xiàn)與之存在落差。這里圍繞中國式現(xiàn)代化五大特征：超大規(guī)模人口、共同富裕、人與自然和諧相處、物質(zhì)與精神文明相協(xié)調(diào)、走和平發(fā)展道路，分析當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展中的多重挑戰(zhàn)。

（一）人口規(guī)模挑戰(zhàn)：人地關(guān)系緊張且人力資本短缺

黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”。第七次全國人口普查顯示，截止2021年我國人口總數(shù)為14.4億，約占全球的18%。要保障如此巨大規(guī)模的人口整體邁入現(xiàn)代化社會，需要平衡人口與資源的緊張關(guān)系，也要促進勞動力要素實現(xiàn)高效配置。然而，當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展面臨人地關(guān)系緊張且人力資本短缺的復(fù)雜境況。

首先，人地關(guān)系緊張與勞動力配置不合理并存。在其他要素不變的情況下，人口規(guī)模巨大意味著人均資源占有量處于相對不利的地位。對于農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，我國呈現(xiàn)出顯著的“人地矛盾”。據(jù)統(tǒng)計，2023年中國人均耕地面積只有0.089公頃，遠低于其他經(jīng)濟體同期水平。與此同時，較少的耕地卻集中了巨大比例的勞動人口，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較低。2022年，中國農(nóng)業(yè)勞動力占比為24.1%，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為5萬元/人，相比其他中高等收入國家，我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員相對份額較高、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率卻較低。

其次，人口規(guī)模巨大與人力資本短缺并存。從城市來看，受全球貿(mào)易影響，就業(yè)于低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工面臨擠出效應(yīng)，非技術(shù)型勞動力可能會面臨就業(yè)危機，農(nóng)村勞動力質(zhì)量難以適配城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。從農(nóng)村來看，到2035年，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率要超過70%，農(nóng)作物耕種收綜合機械化率為要超過85%，隨著技術(shù)進步與規(guī)模化、機械化生產(chǎn)的推廣，農(nóng)村勞動力需求更少、勞動力質(zhì)量要求更高。而根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查，2016年，我國初中以上受教育程度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員僅占8.2%，這不符合未來農(nóng)村發(fā)展的人力資本要求。同時，未來農(nóng)村將會進入深度老齡化階段，加劇人力資本短缺態(tài)勢。

（二）共同富裕挑戰(zhàn)：城鄉(xiāng)差距過大

實現(xiàn)全體人民的共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。2023年，我國人均GDP達1.268萬美元，超過世界平均水平；人均GNI達12597美元，已非常接近高收入國家門檻。經(jīng)濟發(fā)展所取得的巨大成就，不能以城鄉(xiāng)貧富差距為代價。習(xí)近平總書記強調(diào)：“如果在現(xiàn)代化過程中把農(nóng)村四億多人落下，到頭來‘一邊是繁榮的城市，一邊是凋敝的農(nóng)村’，這不符合我們黨的執(zhí)政宗旨，也不符合社會主義的本質(zhì)要求?！?/span>

當(dāng)前，城鄉(xiāng)收入差距問題仍然嚴峻?！笆奈濉币?guī)劃指出：“我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出”，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大”是重要問題。近十年來，我國城鄉(xiāng)人均收入比值逐漸縮小，但絕對值差與中位數(shù)差正顯著增大（見圖1）。2023年我國城鄉(xiāng)人均可支配收入比為2.39，逐年降低；而絕對值差與中位數(shù)差分別為30130元28374元，較2014年分別擴大了64.2%和65.6%。而從比值來看，美國等OCED國家的城鄉(xiāng)人均收入比大多處在1.25以下。參照此標(biāo)準，如果按照當(dāng)前我國城鄉(xiāng)收入比每年0.06左右的下降速率，我國至少還需要19年的時間才能對標(biāo)OCED經(jīng)濟體。

圖1 2014-2023年我國城鄉(xiāng)收入絕對值差與比值

數(shù)據(jù)來源：2014-2023年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

圖2 2017-2022年我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普及率

數(shù)據(jù)來源：2017-2022年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。

除收入差距外，城鄉(xiāng)物質(zhì)生活條件的差距也很明顯（見圖2）。其一，農(nóng)村基礎(chǔ)生活設(shè)施較為落后。據(jù)統(tǒng)計，2022年我國農(nóng)村供水普及率為86.02%，燃氣普及率為39.93%，意味著仍有七千多萬的農(nóng)村人口無法享受到便利安全的用水條件，三億多的農(nóng)村人口仍使用木材或煤炭作為燃料。黨的二十大報告指出，到2035年要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，其中農(nóng)村要具備基本現(xiàn)代化生活條件，顯然較這一目標(biāo)仍有差距。其二，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療等民生服務(wù)以及社會保障差距較大。以每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量為例，城鄉(xiāng)長期維持在2-2.2倍的差距，且農(nóng)村普遍缺乏能夠長期留下來的教育、醫(yī)療人才。從養(yǎng)老保障來看，2023年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險年人均養(yǎng)老金為44913元，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險年人均養(yǎng)老金僅為2671元，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平僅為城鎮(zhèn)職工的6%。

（三）生態(tài)文明挑戰(zhàn)：可持續(xù)發(fā)展問題

堅持人與自然和諧相處是中國式現(xiàn)代化的基本特征之一。馬克思認為，資本主義生產(chǎn)模式下的城市集中，忽視人與自然的交換關(guān)系，帶來生態(tài)破壞問題。避免發(fā)展對生態(tài)文明造成的破壞，是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。然而，在我國推進城鎮(zhèn)化進程中，不可避免地帶來一系列仍待解決的環(huán)境問題，中國式現(xiàn)代化面臨可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。

改革開放以來，城市和鄉(xiāng)村雙雙陷入到經(jīng)濟發(fā)展的大漩渦之中。一些耗能高、污染重的化工、造紙等行業(yè)以聯(lián)營、分廠等名義進入農(nóng)村地區(qū)。由于監(jiān)管缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一方面未經(jīng)處理將“三廢”排入環(huán)境中，另一方面大量砍伐森林和占用耕地，使農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的犧牲品。20世紀90年代以后，我國進入到壓縮式工業(yè)化的快速發(fā)展階段，但快速擴張的城市空間以及不合理的發(fā)展策略，也帶來了資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境容量不足等重要問題。近些年來，得益于黨和國家對生態(tài)文明的高度重視以及相關(guān)法律法規(guī)、政策文本的出臺，我國城鄉(xiāng)環(huán)境問題得到顯著改善。但同時，以大氣污染為主的“城市病”以及農(nóng)村面源污染等諸多生態(tài)問題仍有顯現(xiàn)，人與自然的緊張關(guān)系仍然沒有得到根本上的扭轉(zhuǎn)，自然環(huán)境被破壞所帶來的可持續(xù)發(fā)展問題仍待進一步解決。

（四）文化傳承挑戰(zhàn)：城鎮(zhèn)化進程中的文化危機

中國式現(xiàn)代化是物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，保護鄉(xiāng)村文化實現(xiàn)精神文明的重要任務(wù)?！班l(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力”。推進中國式現(xiàn)代化，要保護好發(fā)源自農(nóng)村的文化遺產(chǎn)，讓城鄉(xiāng)文明交相呼應(yīng)、融合互鑒，不能讓農(nóng)村變成荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。

我國農(nóng)村擁有大量的文化遺產(chǎn)，但在城鎮(zhèn)化進程中面臨傳承挑戰(zhàn)。我國通過認定的全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)總數(shù)達到18項，是世界上通過認定數(shù)量最多的國家。同時，我國也是目前世界上擁有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)量最多的國家，其中有73%以上的非遺項目保存在農(nóng)村，與鄉(xiāng)村生活息息相關(guān)，與鄉(xiāng)村發(fā)展血脈相連。然而，在城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)村豐富的文化遺產(chǎn)正不斷被破壞。據(jù)統(tǒng)計，2000年到2020年，我國自然村數(shù)量從363萬下降到236萬，在二十年的時間內(nèi)減少了127萬個，其中包含大量傳統(tǒng)村落。同時，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟懸殊，鄉(xiāng)村文化價值被扭曲、鄉(xiāng)村文化魅力消失的問題也很嚴重。產(chǎn)生的后果是，城市文化對鄉(xiāng)村文化進行暴力改造，對于傳統(tǒng)村落強硬復(fù)刻城市文化價值體系，造成大量文化資源遭到破壞，造成“千城一面”、“千村一面”的景象。

（五）糧食安全挑戰(zhàn)：糧食生產(chǎn)保障問題

中國式現(xiàn)代化要走和平發(fā)展的道路，糧食安全是我國應(yīng)對不斷變化的國際局勢的基石與底氣。新冠疫情以來，40余國出臺100多項限制糧食等農(nóng)產(chǎn)品出口措施；2023年全球約21.5%的人口面臨極端糧食不安全問題。面對全球糧食供應(yīng)的不確定性與風(fēng)險，必須“全方位夯實糧食安全根基”“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。然而，當(dāng)前糧食安全面臨兩大挑戰(zhàn)。

一是糧食表觀自給率逐漸下降?！霸诩Z食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認為進入工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決?！弊鳛榇_保國家安全的“壓艙石”，糧食安全要求將糧食自給率保持在較高水平。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程加速、城鄉(xiāng)居民生活水平提高以及膳食結(jié)構(gòu)變化，我國居民糧食消費水平不斷增長，然而糧食產(chǎn)量增幅與糧食消費增幅難以協(xié)調(diào)。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布數(shù)據(jù)，2023年，我國糧食表觀自給率僅為81.3%。這意味著當(dāng)前我國有將近20%的糧食依賴進口，糧食安全問題愈發(fā)嚴峻。

二是保障糧食安全與促進農(nóng)民增收存在矛盾，耕地面積不斷減少。在人地關(guān)系緊張的背景下，我國土地租金較高，造成糧食生產(chǎn)成本較高，但糧食價格的上漲幅度受限，這使得種糧的收益較低。2019-2021年種植蔬菜、水果的平均成本利潤率為種植糧食的17.3倍和5.0倍，相較于種植其他作物的村莊，糧食為主要種植物的村莊人均收入低約20%。糧食收入的比較收入低，也損害著農(nóng)民的種糧積極性，“非糧化”、耕地撂荒等現(xiàn)象嚴重，糧食作物播種面積占比整體上呈下降局勢（見圖3）。同時，比較“一調(diào)”和“三調(diào)”，除黑龍江、新疆、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古外，其余省份的耕地面積都有不同比例的降低，甚至逼近基本農(nóng)田保護面積指標(biāo)，這直接影響著糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。

圖3 2012-2022年農(nóng)作物、糧食作物播種面積變化

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒2023》相關(guān)數(shù)據(jù)制作

三、中國式現(xiàn)代化視閾下城鄉(xiāng)發(fā)展的三組矛盾

中國式現(xiàn)代化進程中的城鄉(xiāng)發(fā)展挑戰(zhàn)兼具復(fù)雜性與艱巨性，需要對其內(nèi)在矛盾進行系統(tǒng)分析。西方經(jīng)典理論將城鄉(xiāng)關(guān)系視作簡單經(jīng)濟學(xué)問題，以效率提高或經(jīng)濟增長為研究主旨，顯然對中國式現(xiàn)代化進程中的城鄉(xiāng)挑戰(zhàn)缺乏解釋力。本文認為，之所以存在上述挑戰(zhàn)，需要從體制、結(jié)構(gòu)、標(biāo)的三個維度進行分析。

（一）市場經(jīng)濟體制與城鄉(xiāng)二元體制之間的矛盾

我國城鄉(xiāng)關(guān)系最顯著的特征表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元體制，即國家在推進現(xiàn)代化進程中差異化地塑造了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。在社會主義革命和建設(shè)時期，為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，加快將我國從落后農(nóng)業(yè)國變?yōu)楣I(yè)國，國家采取了迅速工業(yè)化的策略，通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的經(jīng)濟政策與戶籍遷移限制政策，形成了農(nóng)村支持城市的城鄉(xiāng)二元體制。

改革開放初期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率顯著提升，城市的改革相對緩慢，城鄉(xiāng)人均收入比不斷縮小，在1978年達到2.17。但隨后出臺的城市偏向型政策以及城市價格體系和金融體制改革，使得城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大。與此同時，城市和鄉(xiāng)村的流動限制也逐漸消解，大量農(nóng)村勞動力流入城市。尤其是加入世貿(mào)組織以后，農(nóng)村為城市制造業(yè)發(fā)展提供了大量勞動力，塑造了超大規(guī)模的人口流動浪潮。然而國家對農(nóng)村的市場化改革仍實行具有限制性的體制安排，在“居民權(quán)利、要素配置、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局”上采取了一系列二元制度，這導(dǎo)致即便勞動力大量轉(zhuǎn)移后，二元結(jié)構(gòu)仍未消除。

可以說，改革開放以后，中國的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出市場經(jīng)濟體制與城鄉(xiāng)二元體制交織的局面，伴隨現(xiàn)代化進程不斷推進，這兩種體制的內(nèi)在矛盾愈發(fā)凸顯。不可否認，在一定發(fā)展時期內(nèi)，城鄉(xiāng)二元體制具有“保護型”特征，農(nóng)村在現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著“蓄水池”功能，農(nóng)民在面臨高度競爭的城市環(huán)境時，可以選擇性地返回農(nóng)村，避免了許多發(fā)展中國家出現(xiàn)的“城市貧民窟”現(xiàn)象。但也正因為城鄉(xiāng)差異性的體制安排加大了市場對于農(nóng)村資源配置的交易成本，使得農(nóng)村土地、勞動力等要素在市場經(jīng)濟發(fā)展中的配置效率較低，城鄉(xiāng)差距不斷固化。

第一，城鄉(xiāng)要素流通不暢，降低了資源配置效用。通過市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，競爭型的市場體制顯著地推動了中國經(jīng)濟發(fā)展。然而，由于城鄉(xiāng)體制差異，城鄉(xiāng)要素存在權(quán)能不對等的現(xiàn)象，阻礙城鄉(xiāng)要素的雙向流動，使得農(nóng)村要素難以有效與市場銜接。作為農(nóng)村最重要的資源，土地交易受到國家嚴格管控，使得土地難以通過市場化機制發(fā)揮其應(yīng)有經(jīng)濟效益，嚴重制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展能力。同時，國家對于資本等要素進入農(nóng)村也存在著相應(yīng)的限制。農(nóng)村要素確權(quán)改革、土地抵押、宅基地轉(zhuǎn)讓等改革等相對滯后，完善的價格機制尚未形成，資本進入農(nóng)村容易面臨價格信號失靈、制度成本較高的問題。在要素?zé)o法充分與市場融合時，農(nóng)村發(fā)展就會受到制約。

進一步，城鄉(xiāng)二元體制也限制了農(nóng)民公平參與市場競爭并獲得合法收益的權(quán)利。從收入來源上看，2023年城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入比值為9.99，顯著高于其他收入比值（見表1）。這反映在城鄉(xiāng)二元體制和市場經(jīng)濟體制交織下，城鄉(xiāng)居民的收入分配機制存在不公平。城市居民更容易通過房產(chǎn)等資產(chǎn)獲取收益并積累財富，而在農(nóng)民的收入則呈現(xiàn)單一化，農(nóng)民利用土地、房屋等獲利能力較弱。同時，2023年城鄉(xiāng)居民工資性收入差值為22158元，是導(dǎo)致收入絕對值差的主要原因。這既是由于農(nóng)民參與市場競爭的能力較弱，也是由于戶籍歧視導(dǎo)致農(nóng)民工無法獲得公平工資的現(xiàn)象仍然嚴重。換句話說，盡管農(nóng)民的生產(chǎn)生活遵循市場邏輯，但農(nóng)民的收益分配并不完全以市場決定，這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大。

表1  按收入來源劃分城鄉(xiāng)居民人均可支配收入與比值

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局《2023年居民收入和消費支出情況》相關(guān)數(shù)據(jù)測算

第二，即便城鄉(xiāng)逐步形成了相對自由的勞動力流動，但戶籍制度造成了農(nóng)民權(quán)利和能力的隱性剝奪。阿馬蒂亞森曾就貧困產(chǎn)生的原因進行了分析，認為貧困不僅是指收入層面，而是能力和權(quán)利的失敗，這意味著貧富差距的產(chǎn)生并不能簡單歸咎于經(jīng)濟能力，而是多個維度的能力和權(quán)利的不平等。聚焦我國城鄉(xiāng)發(fā)展歷程，城鄉(xiāng)二元體制性差異以及城鄉(xiāng)權(quán)利開放的差異，固化并加劇了城鄉(xiāng)不平等。改革開放以后，我國農(nóng)民大規(guī)模向城市流出，形成了一個涵蓋城鄉(xiāng)的勞動力市場，勞動力價格一定程度由市場配置決定。但同時，城鄉(xiāng)二元體制下，戶籍制度使得農(nóng)民以及農(nóng)民工無法享有與城市居民同等的子女教育、住房保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等。長期來看，且既有的城鄉(xiāng)社會保障體系與公共服務(wù)體系存在巨大鴻溝。當(dāng)農(nóng)民缺乏平等獲得社會保障與公共服務(wù)的權(quán)利，農(nóng)民的生存和發(fā)展能力會受到更為長遠的影響，當(dāng)農(nóng)民遇到重大變故時更缺乏風(fēng)險防范的能力，例如當(dāng)農(nóng)民失業(yè)返鄉(xiāng)或失能時，其養(yǎng)老金水平遠低于農(nóng)村最低收入標(biāo)準，如果不謀求其他勞動收入，仍需要通過農(nóng)村最低生活保障維系其生計。另外，在城鄉(xiāng)教育資源差距下，農(nóng)民也更難提升自我人力資本，更難在高度競爭的勞動力市場中獲得發(fā)展機會，反而可能會加劇社會流動受阻、城鄉(xiāng)貧富差距固化。

盡管自黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”以來，我國出臺稅費改革、農(nóng)業(yè)補貼等大量“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策，但資源配置不優(yōu)、城鄉(xiāng)收入差距并未得到根本解決。城鄉(xiāng)人均收入比在一定時期內(nèi)還在不斷攀升，在2009年達到3.33的峰值。相較于韓國等國家在20世紀后期實行的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略帶來的城鄉(xiāng)收入差距的快速降低甚至扭轉(zhuǎn)，我國城鄉(xiāng)收入差距比值起點高、降速慢，也遠沒有從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距不對等關(guān)系。面對城鄉(xiāng)二元體制和市場經(jīng)濟體制交織的獨特國情，以財政轉(zhuǎn)移為主的政策設(shè)計并不能高效地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的市場競爭優(yōu)勢，更無法轉(zhuǎn)化為農(nóng)民參與并贏得市場競爭的權(quán)利和能力。因此，如果無法根本上化解市場經(jīng)濟體制與城鄉(xiāng)二元體制之間矛盾，政府對于農(nóng)村的相關(guān)投入就很難發(fā)揮效用，資源高效配置以及城鄉(xiāng)共同富裕就難以實現(xiàn)。

（二）城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)與整體發(fā)展需要之間的矛盾

中國現(xiàn)代化進程的另一個顯著特征表現(xiàn)在，時空條件下的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡。相比起美歐等先發(fā)國家，中國需要在幾十年的時間內(nèi)對西方200年現(xiàn)代化進程進行超越，需要尋求不同的發(fā)展策略。中國原有的發(fā)展策略是圍繞大城市和沿海地區(qū)的，使得空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是資本、勞動向大城市與超大城市集聚，相關(guān)的財政、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)政策也促進了這種城市極化效應(yīng)；二是區(qū)域的工業(yè)化和城市化也呈現(xiàn)出極化現(xiàn)象，東中西發(fā)展不均衡。

德國發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家赫希曼（A.O. Hirshman）曾提出“極化-涓滴效應(yīng)”，用以解釋區(qū)域發(fā)展的差異性。在市場經(jīng)濟推動下，經(jīng)濟活動會向區(qū)位條件優(yōu)越的地區(qū)集聚從而產(chǎn)生“極化效應(yīng)”；而長期來看，增長極會反過來向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)要素，從而產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”。而從我國的區(qū)域發(fā)展差異來看，以大城市和東部地區(qū)為主的增長極對我國經(jīng)濟騰飛提供了助力，然而這種極化效應(yīng)所產(chǎn)生的擴散效果還比較弱。截至2018年，“京津冀、長三角、珠三角”三大城市群用不足7%的國土面積，匯聚了全國28.7%的人口，創(chuàng)造了41.9%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。但是，當(dāng)前極化所帶來的經(jīng)濟效應(yīng)正呈現(xiàn)衰減態(tài)勢，但“涓滴效應(yīng)”還不顯著。極化和涓滴的斷裂，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展之間的結(jié)構(gòu)性失衡，帶來城鄉(xiāng)發(fā)展挑戰(zhàn)。

首先，大城市的極化效應(yīng)制約著城鄉(xiāng)整體發(fā)展。我國早在2001年就提出要“走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”。然而，在全球化和經(jīng)濟發(fā)展需要的導(dǎo)向下，中國的城市化不可避免出現(xiàn)兩極分化。一是大城市，尤其是特大、超大城市的集聚效應(yīng)愈發(fā)顯著，逼近資源承載力極限；二是絕大多數(shù)小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)，呈現(xiàn)出萎縮態(tài)勢。理論上，城市集聚發(fā)展能夠帶動周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，產(chǎn)生外溢效用，然而中國面臨的情境是，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的聯(lián)系，連接農(nóng)村的小城鎮(zhèn)發(fā)展動力不足，梯度城鄉(xiāng)發(fā)展體系沒有構(gòu)建起來，無法形成相應(yīng)的價值鏈，大城市積累的資源和技術(shù)也無法向鄉(xiāng)村擴散，城鄉(xiāng)在分工協(xié)作、經(jīng)濟循環(huán)中存在壁壘。

同時，大城市的極化效應(yīng)帶來城市生活環(huán)境惡化與生活成本激增，增加了城市對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的推力，不利于深度城市化。由于中小城市缺乏吸引力，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷向大城市集聚，當(dāng)人口規(guī)模超過了城市自身的承載力，就會出現(xiàn)各類城市?。怀鞘猩畛杀疽搽S人口密度增大而激增，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶意愿和落戶能力，農(nóng)民只能不斷往返于城鄉(xiāng)之間。2023年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到了66.16%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.3%，全國農(nóng)民工總數(shù)量達到2.97億，約占全國總?cè)丝诘?0%。當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度較低，農(nóng)村土地等要素也就難以得到釋放和活化，城鄉(xiāng)差距會進一步拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。

其次，區(qū)域的極化效應(yīng)也制約著城鄉(xiāng)整體發(fā)展。當(dāng)前，大部分東部沿海地區(qū)已進入工業(yè)化后期，而中西部地區(qū)仍處在工業(yè)化中期，整體上呈現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)零散分布、都市圈在東南沿海地區(qū)集中的局面。東部沿海地區(qū)的極化效應(yīng)，一定程度上形成了對中西部地區(qū)發(fā)展機會的剝奪，固化了區(qū)域之間的不均衡格局。一方面，區(qū)域壁壘導(dǎo)致東部發(fā)展成果無法向中西部擴散，并強化著東部地區(qū)的集聚效應(yīng)；另一方面，東部地區(qū)具備較為完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能，增加了產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)進行轉(zhuǎn)移的粘性。從農(nóng)民工流動幅度來看， 2023年中部和西部地區(qū)農(nóng)民工的跨省流動比例仍高達51.7%和44.5%，遠高于東部地區(qū)的13.8%，反映著中西部地區(qū)城市就業(yè)機會欠缺，后果是大量人力資本流出，反過來也制約著中西部進一步發(fā)展。同時，東部地區(qū)由于有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，城市對于農(nóng)村的擴散效應(yīng)也會更強，相較于中西部地區(qū)，東部地區(qū)農(nóng)民的人均可支配收入增長幅度更大（見圖4）。根據(jù)第七次人口普查，當(dāng)前我國東部地區(qū)的常住人口城鎮(zhèn)化率為70.76%，而中西部則分別為59%和57.27%，中西部農(nóng)村人口比例遠高于東部。意味著中西部地區(qū)是未來推進城鎮(zhèn)化、縮小城鄉(xiāng)收入差距的主戰(zhàn)場。如果不解決區(qū)域極化現(xiàn)象，大量中西部農(nóng)村的發(fā)展就會受到制約，全國意義上的共同富裕也就難以實現(xiàn)。

圖4 2013-2022年東部、中部、西部地區(qū)農(nóng)村人均可支配收入絕對值變化

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2023》相關(guān)數(shù)據(jù)制作

（三）短期發(fā)展導(dǎo)向與長期發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾

顯然，中國式現(xiàn)代化是全面的現(xiàn)代化，不僅要考慮短期收益，更要長期可持續(xù)。為此，城鄉(xiāng)發(fā)展也應(yīng)當(dāng)是全面的，在經(jīng)濟發(fā)展時也要充分考慮生態(tài)、文化、糧食安全目標(biāo)，才能真正實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。然而，在我國發(fā)展的進程中，大量政策以經(jīng)濟發(fā)展作為短期發(fā)展導(dǎo)向，忽視其他方面的各個要求，帶來生態(tài)、文化、糧食安全的發(fā)展挑戰(zhàn)，不符合長期發(fā)展目標(biāo)。本質(zhì)上，短期導(dǎo)向與長期目標(biāo)的矛盾反映城鄉(xiāng)價值目標(biāo)割裂，城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢難以彰顯。

首先，經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)曾一度成為地方政府的主要目標(biāo)，其后果與中國式現(xiàn)代化的長期發(fā)展目標(biāo)不符。中國的經(jīng)濟增長與政府體制密切相關(guān)，政府內(nèi)部通過對將地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效與地方官員的政治績效相掛鉤，塑造了具有“強激勵”性質(zhì)的“晉升錦標(biāo)賽”?！皶x升錦標(biāo)賽”導(dǎo)致地方政府往往為了爭奪上級注意力，過分追求經(jīng)濟發(fā)展的短期效益。相較于農(nóng)業(yè)資源開發(fā)過長的回報周期，工業(yè)追求利潤和效益，往往見效較快，因此地方政府普遍采取簡單的、粗放式的經(jīng)濟發(fā)展方式。一是發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，但由于產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重、造成了大量污染問題以及工資比較優(yōu)勢缺乏的原因，鄉(xiāng)村工業(yè)難以在與城市工業(yè)競爭中生存下來，不僅造成城鄉(xiāng)資源誤置，更對鄉(xiāng)村生態(tài)資源、土地資源造成不可逆的破壞。二是著重發(fā)展城市工業(yè)，帶來的后果就是城市始終掌握發(fā)展正義的話語權(quán)，農(nóng)村價值往往被剝離在經(jīng)濟發(fā)展之外，農(nóng)村的生態(tài)保護、文化保護以及耕地保護需要讓步于城市發(fā)展，城市發(fā)展也對農(nóng)村的生態(tài)、文化以及農(nóng)產(chǎn)品供給造成大量的負外部性影響。

短期發(fā)展導(dǎo)向與長期發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾，更反映出相應(yīng)的制度設(shè)計中缺乏對于城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢的考察。大衛(wèi)·李嘉圖曾提出比較優(yōu)勢理論，認為在國際貿(mào)易中不同國家根據(jù)比較優(yōu)勢形成國際分工可以優(yōu)化貿(mào)易體系，對于解釋當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展存在的挑戰(zhàn)也有啟發(fā)意義。城市和農(nóng)村本就在功能上有差異，城市在資源集聚與技術(shù)發(fā)展具有優(yōu)勢，而農(nóng)村則在自然資源、文化資源與土地資源方面有優(yōu)勢，只有充分發(fā)揮城鄉(xiāng)之間的比較優(yōu)勢，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏。由于生態(tài)、文化、國家安全等目標(biāo)無法快速且直接地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟績效，農(nóng)村的生態(tài)資源、文化資源并未被合理利用，反而許多地方政府打著經(jīng)濟發(fā)展的旗號，將城市的污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、忽視農(nóng)村寶貴的文化遺產(chǎn)、大量耕地被違法違規(guī)占用于城市發(fā)展，從而帶來城鄉(xiāng)發(fā)展陷入扭曲和割裂的局面。當(dāng)中國式現(xiàn)代化對生態(tài)文明、文化傳承、糧食安全做出要求時，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)發(fā)展面貌無法做出及時回應(yīng)。

其次，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村所具有的比較優(yōu)勢逐漸彰顯出來，但實踐中受制于城鄉(xiāng)價值體系的斷裂，農(nóng)村的生態(tài)、文化、耕地價值并未被最大程度激活。2021年通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》總則第三條指出：“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所強調(diào)的農(nóng)村功能，與中國式現(xiàn)代化對于城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定具有高度一致性，彰顯著農(nóng)村的比較優(yōu)勢。然而，雖然國家出臺了一系列圍繞農(nóng)村生態(tài)保護、文化保護與糧食種植補貼政策，但大多遵循限制或補貼策略，強調(diào)對先前所造成的環(huán)境污染、文化破壞、耕地損失進行彌補，并未將農(nóng)村所具有的資源真正進行活化。根本上，雖然農(nóng)村價值得到了強調(diào)，但城鄉(xiāng)價值體系沒有融合，農(nóng)村的生態(tài)資源、文化資源、耕地資源難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，對于城市的資本、技術(shù)等要素的吸引力和附著力較低，農(nóng)村的比較優(yōu)勢并未被高效利用起來。甚至由于限制型的發(fā)展策略，可能會潛在地剝奪農(nóng)民的發(fā)展正義，農(nóng)村的比較優(yōu)勢缺乏長效可持續(xù)的發(fā)展路徑。因此，要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢，不能割裂化地看待城鄉(xiāng)價值，而是需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，尋求農(nóng)村的生態(tài)、文化、耕地資源的經(jīng)濟價值，將其與城市優(yōu)勢要素結(jié)合，讓農(nóng)村的生態(tài)價值、文化價值、安全價值在持續(xù)得以彰顯。

四、中國式現(xiàn)代化視閾下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的出路

圍繞上述三重矛盾，中國式現(xiàn)代化視閾下城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)從“體制-結(jié)構(gòu)-標(biāo)的”三個維度探索改革進路，以此解決當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。因此，本文圍繞城鄉(xiāng)要素市場化改革、協(xié)調(diào)緊湊空間布局以及發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢三個方面入手，探討實現(xiàn)城鄉(xiāng)體制融合、結(jié)構(gòu)融合與標(biāo)的融合的路徑。

（一）加快城鄉(xiāng)要素市場化改革，推進城鄉(xiāng)體制融合

城鄉(xiāng)二元的體制安排使得農(nóng)村各類要素?zé)o法高效銜接市場，造成資源配置的低效性并擴大著城鄉(xiāng)不平等。因此，解決城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的人口規(guī)模挑戰(zhàn)與共同富裕挑戰(zhàn)，首先應(yīng)打破城鄉(xiāng)體制障礙，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場。一方面要打破城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制機制壁壘，解決要素交易中的合法性與渠道缺失的問題，促進要素自由流動。另一方面要逐步消解城鄉(xiāng)要素的權(quán)能差異，推進城鄉(xiāng)要素“地位平等”。同時，“有為政府”要與“有效市場”結(jié)合，政府應(yīng)將公共事業(yè)建設(shè)的重點放在農(nóng)村，并有序推進城鄉(xiāng)融合進程。這里從三個方面提出改革進路。

第一，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，解決“三塊地”改革中的難點堵點，提高土地資源配置效率。一是加快推進農(nóng)村承包地與宅基地“三權(quán)分置”，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制，將農(nóng)民住房、閑置農(nóng)房通過出租、入股、合作等方式盤活增值，與鄉(xiāng)村文旅、旅居等新業(yè)態(tài)結(jié)合，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入與生計能力。二是建立城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，形成規(guī)范化、公平化的流轉(zhuǎn)交易程序，保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市、同價同權(quán)。在形成科學(xué)價格評估機制的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償退出機制。同時，保障退出的農(nóng)民享有集體收益分配權(quán)，通過股權(quán)量化到個人，持續(xù)為進城農(nóng)民提供收益；也應(yīng)保留農(nóng)民于集體內(nèi)部優(yōu)先再次受讓承包地、宅基地的權(quán)利，為進城農(nóng)民返鄉(xiāng)塑造彈性空間，這樣既可以為農(nóng)民減輕顧慮，提高農(nóng)民退出的積極性，又能夠持續(xù)發(fā)揮農(nóng)村“蓄水池”功能。三是發(fā)揮政府監(jiān)管作用，建立資格審查、規(guī)模控制、價格引導(dǎo)制度，構(gòu)建政府、企業(yè)、集體、村民之間的多主體利益聯(lián)結(jié)機制，對不具備履約條件的主體進行排查，對擾亂要素價格的行為依法處罰。四是發(fā)揮政府對土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。對于城鎮(zhèn)化程度較高的東部沿海地區(qū)農(nóng)村，土地上往往附著巨大利益，因此應(yīng)加強土地管理的規(guī)范化運作，進一步優(yōu)化城市規(guī)劃，提高土地利用效率并設(shè)立合理的地利分配制度；對于土地規(guī)模龐大但附加價值較低的中西部農(nóng)村而言，則更需在保障農(nóng)民土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，依托集體的統(tǒng)籌功能進行機制創(chuàng)新，解決農(nóng)業(yè)土地細碎化的問題并提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)效率。

第二，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場，推進城鄉(xiāng)居民雙向流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求破除城鄉(xiāng)戶籍制度限制，推動農(nóng)村剩余勞動力充分轉(zhuǎn)移，優(yōu)化人力資源配置，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率創(chuàng)造條件。一是進一步推動戶籍制度改革，地方政府需落實以常住人口居住證作為提供公共服務(wù)的依據(jù)的政策要求，將為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城市居民同等的社會保險、住房保障、子女教育納入當(dāng)?shù)卣呢斦桶l(fā)展規(guī)劃；同時，要打破農(nóng)民工獲取公共服務(wù)的可及性障礙，提高屬地政府主體責(zé)任，提高農(nóng)民工表達需求的能力，建立供給成本分擔(dān)機制。二是健全農(nóng)民工就業(yè)保障體系，制定相關(guān)法律法規(guī)避免就業(yè)中的戶籍歧視；健全城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保機制，督促企業(yè)為符合條件的農(nóng)民工繳納保費，做到應(yīng)保盡保。三是加大農(nóng)村人力資本投入。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度松綁，影響居民自主選擇的關(guān)鍵是勞動者素質(zhì)與市場的匹配程度。尤其是，科技進步引發(fā)產(chǎn)業(yè)變革，對農(nóng)村人力資本提出新的要求。面向未來城市產(chǎn)業(yè)布局，對農(nóng)村新生勞動力和擬轉(zhuǎn)移勞動力開展就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)；面向職業(yè)農(nóng)民和有意扎根農(nóng)業(yè)的年輕農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民，圍繞規(guī)?；C械化、綠色化、智能化、數(shù)字化提供農(nóng)技培訓(xùn)，打造具有現(xiàn)代化知識和技能的農(nóng)業(yè)從業(yè)者。

第三，逐步消除城鄉(xiāng)居民的社會保障與公共服務(wù)差異。實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障與公共服務(wù)均等化，是縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力要素地位平等與雙向流動的基礎(chǔ)條件。從社會保障來看，首要任務(wù)是提高財政對于農(nóng)村社會保障的補貼水平與覆蓋范圍，重點是提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距；同時應(yīng)完善農(nóng)村社會保障體系，建構(gòu)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次標(biāo)準調(diào)整機制，根據(jù)地方居民收入設(shè)定合理的參保最低標(biāo)準，并逐步提高農(nóng)村社會保障服務(wù)和管理質(zhì)量。從公共服務(wù)來看，一是圍繞新發(fā)布的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準》，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制，合理劃分央地財政事權(quán)與支出責(zé)任；二是持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，因地制宜推進農(nóng)村市政服務(wù)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綠化、廁所革命等內(nèi)容；三是完善鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療人才資源的培育與引進機制，提高農(nóng)村基層教師、衛(wèi)生服務(wù)人員的工資水平，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育資源向農(nóng)村流動。另外，有條件的集體經(jīng)濟組織可以利用集體經(jīng)營獲利反哺組織成員或供給村社服務(wù)，彌補現(xiàn)有的農(nóng)村社會保險與公共服務(wù)供給的不足。

（二）構(gòu)建協(xié)調(diào)緊湊空間布局，推進城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)融合

當(dāng)前，空間發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡，既不符合空間正義要求，也制約著共同富裕的實現(xiàn)。因此，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循系統(tǒng)集成的原則，破除割裂化或集中化思維，系統(tǒng)化推進區(qū)域均衡與城鄉(xiāng)一體的整體布局。其一，要根據(jù)未來的發(fā)展趨勢與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求形成全域均衡的發(fā)展結(jié)構(gòu)，規(guī)避要素集中對后發(fā)地區(qū)發(fā)展帶來的不利影響，推動國內(nèi)大循環(huán)實現(xiàn)，增強后發(fā)地區(qū)城市輻射作用、縮小區(qū)域間貧富差距。其二，堅持城鄉(xiāng)一體的發(fā)展理念，建設(shè)合理的城市布局與梯度銜接體系。

第一，建構(gòu)東中西協(xié)調(diào)發(fā)展格局。首先，建立區(qū)域合作平臺與聯(lián)動機制，推動區(qū)域間優(yōu)勢互補與產(chǎn)業(yè)鏈合作。改革開放以后，在出口型政策引導(dǎo)下，東部地區(qū)集聚了豐富的資本和技術(shù)要素，中西部地區(qū)則擁有更多的自然資源與勞動力優(yōu)勢。國家層面可以圍繞新能源汽車、半導(dǎo)體、醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)等新興核心產(chǎn)業(yè)進行區(qū)域化布局，推動?xùn)|部高端制造和技術(shù)研發(fā)產(chǎn)業(yè)與中西部原材料供應(yīng)、基礎(chǔ)制造和勞動力密集型產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈的上下游聯(lián)動，構(gòu)建跨省、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作平臺，進一步提升中西部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/span>

其次，引導(dǎo)工業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，培育和壯大西部的都市圈和城市群，強化中西部地區(qū)城市的經(jīng)濟發(fā)展和輻射能力，提高中西部農(nóng)業(yè)勞動力就地、就近轉(zhuǎn)移比例。2024年9月中央和國務(wù)院提出：“引導(dǎo)資金、技術(shù)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)從東部向中西部、從中心城市向腹地有序轉(zhuǎn)移”。這一政策具有兩點啟示：其一，中西部地區(qū)需抓住本輪產(chǎn)業(yè)調(diào)整機遇，為企業(yè)提供土地優(yōu)惠、融資支持等政策。其二，相較于東部地區(qū)，中西部地區(qū)城市群與城市群外部、省內(nèi)中心城市與其他城市的差距更大，因此需要根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，合理分布中心城市與腹地城市的產(chǎn)業(yè)分工，提高城市群、省域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。

第二，構(gòu)建大中小城市緊湊發(fā)展結(jié)構(gòu)。首先，提高作為城鄉(xiāng)樞紐的中小城市的發(fā)展水平。政策應(yīng)鼓勵產(chǎn)業(yè)由中心城市向周邊及外圍中小城市轉(zhuǎn)移，并加大對中小城市的交通與信息基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)的財政支持力度，提高中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力與人口承載能力。應(yīng)重點支持縣域建設(shè)，推動教育、醫(yī)療等公共政策向縣城傾斜，培育縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。其次，推動城鄉(xiāng)梯度銜接，構(gòu)建“城鄉(xiāng)連續(xù)體”。不同類型的城市具有不同的發(fā)展路徑，需要因地制宜、循序漸進地推進城鄉(xiāng)梯度銜接。對于經(jīng)濟實力較強的都市圈，城鄉(xiāng)收入差距較小且具有較強的公共服務(wù)能力，應(yīng)在內(nèi)部推進產(chǎn)業(yè)從城區(qū)到郊區(qū)再到縣城的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)銜接的同時構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系；對于中心極化較強的大城市，應(yīng)當(dāng)推進市區(qū)與郊區(qū)的空間融合、要素再配置和產(chǎn)業(yè)再分工；對于經(jīng)濟實力較弱縣域而言，則應(yīng)圍繞一二三產(chǎn)業(yè)融合以及新業(yè)態(tài)進行產(chǎn)業(yè)布局，并以重點鎮(zhèn)為節(jié)點推進城鄉(xiāng)融合。

（三）引導(dǎo)發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢，推進城鄉(xiāng)標(biāo)的融合

在現(xiàn)代化的進程中，城市因其具有資源集中、規(guī)?；a(chǎn)的優(yōu)勢備受關(guān)注，而農(nóng)村的生態(tài)文明、文化傳承以及糧食安全的價值則被忽略，造成了大量負面后果。為此，需要破除城鄉(xiāng)分立的發(fā)展思路，尋求城鄉(xiāng)價值的雙向互嵌，發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢。其一，應(yīng)當(dāng)在發(fā)展中更加凸顯出農(nóng)村角色地位，引導(dǎo)激活農(nóng)村在生態(tài)、文化、糧食生產(chǎn)方面的資源優(yōu)勢，圍繞農(nóng)村價值推進鄉(xiāng)村振興。其二，推進城鄉(xiāng)價值聯(lián)動與功能互嵌，形成城鄉(xiāng)一體的發(fā)展目標(biāo)，并構(gòu)建城鄉(xiāng)優(yōu)勢要素互補機制，形成更加緊密的、更可持續(xù)的互動關(guān)系。

第一，激活農(nóng)村資源價值，確立農(nóng)村價值定位。激活農(nóng)村資源價值，具體可以分三步。其一，現(xiàn)階段的首要任務(wù)是圍繞生態(tài)資源、文化資源、耕地資源構(gòu)建全國統(tǒng)一的價值核算標(biāo)準，在農(nóng)村進行資源摸排并明晰資源權(quán)屬，建立生態(tài)、文化、耕地保護紅線，完善生態(tài)損害、文化損壞、糧食生產(chǎn)補償機制。其二，健全多樣化的目標(biāo)激勵機制，轉(zhuǎn)變單一化經(jīng)濟指標(biāo)，引導(dǎo)地方政府結(jié)合本土特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢創(chuàng)新資源價值實現(xiàn)方式。比如，延慶開展生態(tài)產(chǎn)品總值（GEP）核算，有效提高了地方政府的生態(tài)價值實現(xiàn)積極性與主體性。其三，有條件的地方可以有序推進生態(tài)、文化資源的市場化，建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易平臺，提高各類資源要素的經(jīng)濟效益，凸顯農(nóng)村價值的同時也能夠推進實現(xiàn)共同富裕。可借鑒國內(nèi)外已有的先進經(jīng)驗，結(jié)合本土特征進行推廣。以生態(tài)資源為例，美國上世紀80年代創(chuàng)立“濕地緩解銀行”，為因開發(fā)導(dǎo)致的濕地生態(tài)價值和功能喪失提供一種替代選擇，促進了濕地生態(tài)價值的保護與濕地經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化；澳大利亞針對生態(tài)多樣性保護建立了“生態(tài)銀行”、“生物多樣性補償制度”等。國內(nèi)來看，浙江衢州開展“兩山銀行”試點，對區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)資源進行清查、定價、確權(quán)，將碎片的生態(tài)資源進行整合并實現(xiàn)其資產(chǎn)化，提升了生態(tài)資源的經(jīng)濟價值。

第二，推進城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補，推進城鄉(xiāng)目標(biāo)協(xié)同。首先，引導(dǎo)城鄉(xiāng)形成功能互補的產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈，利用農(nóng)村豐富的生態(tài)、文化、耕地資源為城市提供服務(wù)。應(yīng)當(dāng)圍繞各地資源稟賦與發(fā)展特征差異，明確村莊發(fā)展定位。例如，對于東部地區(qū)，例如廣東、浙江等地而言，近郊村主要為城市的制造業(yè)提供配套服務(wù)，因此重點應(yīng)當(dāng)圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化轉(zhuǎn)型與改造升級村工業(yè)園區(qū)；對于中西部地區(qū)，例如具有豐富民族文化、歷史遺產(chǎn)、自然景觀的四川、云南等地，則應(yīng)注重發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、民族手工藝品等特色產(chǎn)業(yè)，為城市供給更為優(yōu)質(zhì)的生態(tài)、文化產(chǎn)品與服務(wù)；但對于缺乏區(qū)位優(yōu)勢且無特色資源的外圍鄉(xiāng)村而言，則應(yīng)立足本地市場需求圍繞第一產(chǎn)業(yè)進行發(fā)展，引導(dǎo)村莊抱團式聯(lián)村發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向規(guī)模化、深加工、品牌化方向發(fā)展。

其次，挖掘城市資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、知識、管理要素在農(nóng)村的應(yīng)用場景，完善各類要素的供給機制，促進要素在不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的優(yōu)化整合。一是培育農(nóng)村金融市場，完善中小銀行和農(nóng)村信用社結(jié)構(gòu)，以數(shù)字金融體系建設(shè)增強農(nóng)村金融普惠性，解決城鄉(xiāng)資本配置失衡問題。二是加快鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。數(shù)字技術(shù)在促進鄉(xiāng)村生態(tài)文旅宣傳、農(nóng)產(chǎn)品銷售方面具有關(guān)鍵作用。然而，截至2023年12月底，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率為66.5%，與城市相差16.8個百分點，應(yīng)加大力度推進鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施短板。在此基礎(chǔ)上，在農(nóng)村大力推廣應(yīng)用電子商務(wù)平臺，鼓勵政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟組織三方合作推進農(nóng)業(yè)商品銷售和服務(wù)的線上化，并配給相應(yīng)的倉儲物流保障。從地域差異看，西部地區(qū)的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)整體建設(shè)水平以及農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售額占比都顯著低于東部和中部地區(qū)，國家層面應(yīng)加大對西部地區(qū)鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型的財政支持力度。三是推進技術(shù)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化。建立產(chǎn)學(xué)研一體的技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺，加大對智慧農(nóng)機、農(nóng)業(yè)監(jiān)測設(shè)備的政策性補貼，提高農(nóng)業(yè)的智能化與精細化程度；同時圍繞能源技術(shù)、生命科學(xué)技術(shù)變革進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略部署，比如利用農(nóng)村的巨大的空間資源與生物質(zhì)材料資源率先在農(nóng)村推廣全面電力化，為城鄉(xiāng)能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型提供支撐；再比如可利用無土栽培技術(shù)在城市空間推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為糧食安全提供保障。四是推動管理要素向農(nóng)村流動，完善農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的培育、引進政策體系，打造一批既懂專業(yè)技術(shù)又有現(xiàn)代化管理能力的復(fù)合型人才，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平。

結(jié)語

改革開放以后，中國城鄉(xiāng)關(guān)系得到改善，城鄉(xiāng)發(fā)展取得顯著成就。然而，以中國式現(xiàn)代化為目標(biāo)，城鄉(xiāng)發(fā)展仍面臨許多挑戰(zhàn)。在超大人口規(guī)模的國情下，農(nóng)村人地關(guān)系緊張且人力資本短缺；城鄉(xiāng)居民收入、物質(zhì)生活條件差距較大；城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境破壞威脅可持續(xù)發(fā)展；鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化面臨存續(xù)危機；在走和平發(fā)展道路的進程中，糧食安全遭受挑戰(zhàn)。分析問題產(chǎn)生的原因，根本在于三點矛盾。一是市場經(jīng)濟體制與城鄉(xiāng)二元體制矛盾，城鄉(xiāng)發(fā)展割裂；二是城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)與整體發(fā)展需要矛盾，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失調(diào)；三是短期發(fā)展導(dǎo)向與長期發(fā)展目標(biāo)矛盾，城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢難以彰顯。

為此，本文圍繞“體制-結(jié)構(gòu)-標(biāo)的”三個維度，提出了三條路徑。一是加快城鄉(xiāng)要素市場化改革，引導(dǎo)土地和勞動力能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動，彌合城鄉(xiāng)居民社會保障與公共服務(wù)的差距，逐步提高土地和勞動力配置效率與農(nóng)村居民的生存發(fā)展能力；二是構(gòu)建協(xié)調(diào)緊湊的空間布局，推動區(qū)域之間形成更合理緊密的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)梯度銜接體系，將城市的發(fā)展成果更大程度擴散到農(nóng)村；三是引導(dǎo)發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢，充分激活鄉(xiāng)村生態(tài)、文化與耕地資源價值，形成優(yōu)勢互補、互融互通的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。當(dāng)城鄉(xiāng)在體制、結(jié)構(gòu)、標(biāo)的形成融合體系，城鄉(xiāng)發(fā)展所顯露出的挑戰(zhàn)會逐步化解，也能夠更好地推進中國式現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。

作者簡介： 解安，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院長聘教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究中心副主任；張承文,清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《教學(xué)與研究》2025年第3期

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