最近幾年一組優(yōu)秀的中國(guó)社會(huì)學(xué)學(xué)者率先爭(zhēng)論，中國(guó)社會(huì)和治理的關(guān)鍵機(jī)制已經(jīng)從之前的“單位制”轉(zhuǎn)化為“項(xiàng)目制”。他們大多認(rèn)為，這個(gè)治理“轉(zhuǎn)型”代表的是現(xiàn)代化和合理化，包括專業(yè)化和技術(shù)化，是從“管制型”到“服務(wù)型”治理的演變。本文論證，在實(shí)際運(yùn)作中，“項(xiàng)目制”所遵循的其實(shí)是另一套邏輯，是逐利價(jià)值觀下所形成的權(quán)—錢結(jié)合，主要展示為“官商勾結(jié)”。這個(gè)機(jī)制一定程度上推動(dòng)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也促使社會(huì)越來(lái)越不公平，并已初步凝固為一種堅(jiān)韌的治理體制，亟需警惕和改革。
一、探討的問(wèn)題
有很多中西方學(xué)者過(guò)去特別突出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)比較特殊的“單位制”，認(rèn)為這是該時(shí)期社會(huì)組織的基本單元，也是治理運(yùn)作的基本單元。而最近幾年則有中國(guó)學(xué)者——主要是幾位社會(huì)學(xué)學(xué)者——率先指出，在21世紀(jì)的中國(guó)，“項(xiàng)目制”已經(jīng)取代“單位制”而成為中國(guó)治理的基本方法。
從單位制到項(xiàng)目制的“轉(zhuǎn)型”的大背景當(dāng)然是大規(guī)模的市場(chǎng)化、私營(yíng)企業(yè)的興起以及經(jīng)濟(jì)體制從“指令性”的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃到引導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)“規(guī)劃”的轉(zhuǎn)型(后者的討論見(jiàn)黃宗智等，2013)。中國(guó)社會(huì)的流動(dòng)性越來(lái)越高，其中農(nóng)民進(jìn)城打工是一個(gè)重要因素，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億(《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2014)。如今“單位”已經(jīng)不再是實(shí)施政府治理和中國(guó)社會(huì)的基本單元。
“項(xiàng)目制”的核心在于中央用“項(xiàng)目”的獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)、激勵(lì)下級(jí)政府與項(xiàng)目承包者。上世紀(jì)90年代中期實(shí)行分稅制以來(lái)，中央財(cái)政收入大規(guī)模擴(kuò)張，絕對(duì)收入和相對(duì)地方政府收入所占比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)前一段的改革時(shí)期。在80年代中期以后的財(cái)政包干制度下，地方政府的財(cái)政收入和支出一度超過(guò)中央，而在分稅制下則由中央再次占到最大比例。(詳見(jiàn)周飛舟，2006，2009，2012)在中央掌握前所未有的大量財(cái)政資金的現(xiàn)實(shí)下，“項(xiàng)目制”成為中央進(jìn)行財(cái)政“轉(zhuǎn)移支付”的主要手段，通過(guò)中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標(biāo)，用項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來(lái)推動(dòng)政策實(shí)施，已經(jīng)成為中央借以調(diào)動(dòng)地方政府執(zhí)行中央設(shè)定目標(biāo)積極性的最主要手段。對(duì)于非政府的投標(biāo)者，無(wú)論是企業(yè)還是個(gè)人也同樣。
今天，中央各部門一定程度上已經(jīng)變成一個(gè)個(gè)項(xiàng)目頒發(fā)和管理部門。至于地方政府，其相互間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為地方官員工作的一項(xiàng)主要工作，與“招商引資”一并成為地方政府工作的兩大主線。所涉及的領(lǐng)域不僅是經(jīng)濟(jì)，更包括教育、文化、科研、社區(qū)組建等眾多其它領(lǐng)域，當(dāng)然也包括“新農(nóng)村建設(shè)”。作為中央提倡的一個(gè)綜合性目標(biāo)，“新農(nóng)村建設(shè)”的“八大工程”(亦作“十大工程”)包含不少于94項(xiàng)不同的專項(xiàng)項(xiàng)目(如道路、河道、綠化、社區(qū)建設(shè)等)。今天，眾多村莊都在積極“抓包”項(xiàng)目，形成折曉葉和陳嬰嬰稱作“項(xiàng)目進(jìn)村”的現(xiàn)象(折曉葉、陳嬰嬰，2011)。這是當(dāng)今“資本下鄉(xiāng)”的一個(gè)重要方面。
作為話語(yǔ)，“項(xiàng)目”也已經(jīng)成為今天中國(guó)的一個(gè)關(guān)鍵詞，滲入人們的日常用語(yǔ)。不止地方官員、村干部等如此，即便是高校教師們的話語(yǔ)中，我們也可以看到“項(xiàng)目制”所扮演的關(guān)鍵角色。
渠敬東等(尤其是渠敬東[2012]的理論概括論文;亦見(jiàn)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星[2009])率先點(diǎn)出項(xiàng)目制作為治理手段的關(guān)鍵性。他們敏銳地指出，官方已經(jīng)采納并廣泛使用這樣的一個(gè)制度，賴之引導(dǎo)、建立其所期望的“發(fā)展”和“現(xiàn)代化”。他們的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于把問(wèn)題提到大家的面前來(lái)，突出了其重要性。對(duì)渠敬東來(lái)說(shuō)，單位制和項(xiàng)目制不僅是一種治理手段(如周飛舟所謂的“項(xiàng)目治國(guó)”[周飛舟，2006])，更是“一種體制的精神性內(nèi)涵”，“不僅表現(xiàn)為一種制度化的體制，也刻畫(huà)著一段特定歷史時(shí)期的時(shí)代精神”。(渠敬東，2012：114)
但是，在渠敬東等上引的文章中，概念的闡釋遠(yuǎn)多于扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)研究。以上的兩篇文章主要是理論化的論述，也帶有話語(yǔ)應(yīng)用和分析，但沒(méi)有扎實(shí)的、關(guān)乎實(shí)際運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)研究。即便是比較關(guān)心實(shí)際運(yùn)作的折曉葉和陳嬰嬰的文章，在考察“項(xiàng)目進(jìn)村”的現(xiàn)象中，其經(jīng)驗(yàn)依據(jù)也比較有限——在其所舉的實(shí)例中，我們看不到項(xiàng)目進(jìn)村的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程和效果。至于之后一些關(guān)于項(xiàng)目制的研究，例如陳家建(2013)的社區(qū)改造案例，雖然有關(guān)于施政意圖的細(xì)節(jié)，但我們從中仍然看不到活生生的具有真實(shí)感的實(shí)際效果的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。
以上轉(zhuǎn)述的學(xué)者們的分析，在缺乏實(shí)證研究檢驗(yàn)的局限下，一定程度上等于只是為官方的行為提供了學(xué)術(shù)化的表述，把官方采納的手段納入了現(xiàn)有(主要是)西方的理論當(dāng)中，特別是韋伯的經(jīng)典著作中的現(xiàn)代(西方)理性科層制的理想類型所開(kāi)啟的理論傳統(tǒng)中。(當(dāng)然，這樣的現(xiàn)象不限于社會(huì)學(xué)，也可以廣泛見(jiàn)于經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等其他社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，可以說(shuō)是他們的“主流”傾向。)他們之中有的對(duì)這個(gè)比較簡(jiǎn)單地用現(xiàn)代化理論來(lái)闡釋官方的說(shuō)辭和作為提出一些保留和批評(píng)，本文在下一節(jié)中還要進(jìn)一步討論(尤其是折曉葉、陳嬰嬰，2011;周飛舟，2009)。
這樣，學(xué)術(shù)界研究直到最近所表述的主要論點(diǎn)和近年來(lái)“轉(zhuǎn)型”關(guān)鍵詞下所闡釋的邏輯大同小異：簡(jiǎn)言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下不考慮激勵(lì)問(wèn)題，依賴的是命令，市場(chǎng)化了的今天依賴的則是人們逐利的激勵(lì)，有個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)(競(jìng)相獲取項(xiàng)目本身便是一種競(jìng)爭(zhēng))，其中差別類似于過(guò)去集體化社隊(duì)下的農(nóng)業(yè)和改革時(shí)期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的一家一戶個(gè)體農(nóng)業(yè)之間的不同。同時(shí)，項(xiàng)目制以及其一系列的配套，包括由上而下的項(xiàng)目制定、審核、分配、監(jiān)督、檢查，和再次“發(fā)包”，以及由下而上的申請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)、變通、應(yīng)對(duì)等，都被等同于現(xiàn)代化、專業(yè)化和“合理化”。這樣的學(xué)術(shù)話語(yǔ)歸根到底和一般的對(duì)“轉(zhuǎn)型”關(guān)鍵詞的理解是一致的，無(wú)論是對(duì)土地承包制度、市場(chǎng)化、治理、法律等諸多方面的敘述都如此。
我們這里要問(wèn)的是：在實(shí)際運(yùn)作中，“項(xiàng)目制”所展示的是否真的像其背后的官方設(shè)想以及現(xiàn)有學(xué)術(shù)闡釋所指出的那樣，是現(xiàn)代化的、市場(chǎng)化的、合理化的，甚至還展示了政府從“管制型”到“服務(wù)型”的“轉(zhuǎn)型”?還是，在實(shí)際運(yùn)作之中，其實(shí)另有一套與其表達(dá)背離的實(shí)踐，一套鮮為學(xué)者們分析的邏輯?這不是說(shuō)官方有意地說(shuō)一套、做一套，而是說(shuō)，在一些基本的現(xiàn)存體制性因素下，再好的意圖似乎都不可避免地導(dǎo)致異化了的結(jié)果。實(shí)踐常常是在被另一種邏輯所主宰，不是來(lái)自政策自身意圖的邏輯，而是一種與之不同的潛在傾向和動(dòng)力，也是今天非常需要警惕和糾正的傾向。
本文首先借助一個(gè)具有比較翔實(shí)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的案例來(lái)試圖勾勒出這種異化的過(guò)程，借以展示其中的原因和動(dòng)力。在這個(gè)實(shí)例中，我們既能夠看到相關(guān)政策的意圖和形成過(guò)程，也可以看到其初步實(shí)施摸索階段中的經(jīng)驗(yàn)，以及其最終形成的運(yùn)作方式和效果。我們可以看到其不同階段中的演變過(guò)程，以及每個(gè)階段所展示的邏輯。然后，我們將從這樣得出的概念框架來(lái)重新檢視一些其它的實(shí)例，最終進(jìn)入更加寬闊和廣為人知的“土地財(cái)政”實(shí)例。
二、糧食政策中的突出實(shí)例：推廣雙季稻
我們借助的實(shí)際案例是政府通過(guò)項(xiàng)目制來(lái)推廣雙季稻種植的政策。它與黃宗智最近分析的推廣規(guī)模化的(所謂的)“家庭農(nóng)場(chǎng)”政策直接相關(guān)，但又并不完全相同。后者的動(dòng)力主要來(lái)自對(duì)一種想象中的“美國(guó)模式”的迷信，包括對(duì)市場(chǎng)化的資源配置和規(guī)模化的經(jīng)濟(jì)效益的錯(cuò)誤理解和迷信(黃宗智，2014a)。但是雙季稻的實(shí)例又比大量推行土地流轉(zhuǎn)和獎(jiǎng)勵(lì)“家庭農(nóng)場(chǎng)”更為清晰，因?yàn)樗用黠@地是一種反經(jīng)濟(jì)“規(guī)律”的行為，是中央通過(guò)地方政府和基層政權(quán)而強(qiáng)加于村莊的政策。我們先從這個(gè)案例出發(fā)來(lái)切入項(xiàng)目制問(wèn)題。
在政府原來(lái)的設(shè)想中，面對(duì)中國(guó)越來(lái)越大的糧食(以及大豆)需求和越來(lái)越少的種糧面積——是由于快速擴(kuò)增的養(yǎng)殖業(yè)的飼料需求以及農(nóng)業(yè)大規(guī)模從糧食轉(zhuǎn)向高值農(nóng)產(chǎn)品的趨勢(shì)所造成的糧食需求壓力——以及越來(lái)越大量糧食進(jìn)口的趨勢(shì)的背景下，“糧食安全”這個(gè)反映中國(guó)(清代中期以來(lái))根深蒂固的憂慮的概念，再次被提到中央決策日程。用雙季稻的推廣來(lái)促使單位面積糧食產(chǎn)量最大化已經(jīng)成為中央的主要對(duì)應(yīng)決策之一。其中邏輯似乎無(wú)可辯駁：在水稻種植中，從一年種植一茬單季稻到一年種植兩茬(早稻而后晚稻)，可以一舉提高單位面積總產(chǎn)量三分之一到一半。在人多地少的中國(guó)，這似乎是一個(gè)明智的、甚或是別無(wú)選擇的決策。2009年以來(lái)，政府日益加劇推廣雙季稻的力度，采用的主要是項(xiàng)目制的方法。2011年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)更是制定了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》，確定了全國(guó)要新增一千億斤糧食的規(guī)劃，為此項(xiàng)目要投資3645億元。(史普原，2014：6)
在龔為綱深入調(diào)查的湖南省“糧食大縣”平晚縣(這是學(xué)術(shù)名稱，之所以避免采用原名是因?yàn)槠溲芯克@得的部分相關(guān)材料比較敏感)，我們可以清楚地看到這個(gè)政策所經(jīng)歷的摸索過(guò)程、其與“家庭農(nóng)場(chǎng)”的相互關(guān)聯(lián)、以及其所導(dǎo)致的實(shí)際后果背后的機(jī)制與運(yùn)作邏輯。
(一)平晚縣經(jīng)歷的三種做法和三個(gè)階段
平晚縣從2009年開(kāi)始大力實(shí)施、推廣雙季稻政策，展示了三種不同的做法，一定程度上也是三個(gè)不同的階段。三個(gè)階段之中的第一個(gè)是主要通過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)安農(nóng)公司的承包來(lái)推廣雙季稻種植，由公司來(lái)負(fù)責(zé)每畝的農(nóng)活，按畝收費(fèi)。但是這個(gè)方案是一個(gè)高成本低效率的方法，不為村民們所接受。面對(duì)這個(gè)方案的失敗，第二個(gè)階段主要是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層村莊干部施加壓力來(lái)推廣雙季稻種植：有的村莊干部動(dòng)員了一些村民來(lái)把他們的地轉(zhuǎn)包給村干部來(lái)種植雙季稻，但對(duì)村莊干部來(lái)說(shuō)，這其實(shí)是個(gè)可一不可再的負(fù)擔(dān)。2012年之后的第三個(gè)階段，看來(lái)也將是最終形成的實(shí)際后果，是由基層干部 + “大戶”來(lái)承擔(dān)雙季稻“項(xiàng)目”。
這個(gè)演化過(guò)程的動(dòng)因顯而易見(jiàn)。首先，當(dāng)?shù)氐凝堫^大企業(yè)安農(nóng)公司是一項(xiàng)低效率的制度安排。由于其企業(yè)型公司的組織，它只可能依賴雇傭勞動(dòng)力來(lái)承擔(dān)種植的所有工作環(huán)節(jié)，不僅包括較強(qiáng)力度和技術(shù)要求的(一般由農(nóng)村青壯男勞動(dòng)力來(lái)承擔(dān)的，也是較高報(bào)酬的)工作環(huán)節(jié)——如(機(jī))耕、種、收，也包括較輕的管理環(huán)節(jié)的農(nóng)活(一般是由農(nóng)村輔助勞動(dòng)力的老年或婦女來(lái)承擔(dān)，也是較低報(bào)酬的)，如澆水、施肥、施農(nóng)藥和除草劑等工作。高原最新的文章細(xì)致地分析了這兩種不同的農(nóng)活，以及大農(nóng)場(chǎng)和小農(nóng)戶在這方面的異同及其所展示的經(jīng)濟(jì)邏輯(高原，2014)。問(wèn)題首先是，被雇的勞動(dòng)力價(jià)格較高，一般是全職的勞動(dòng)力，而不是按需要而投入的報(bào)酬較低廉的輔助性家庭勞動(dòng)力。同時(shí)，公司還面臨著對(duì)其所雇傭的勞動(dòng)力的監(jiān)督和激勵(lì)問(wèn)題。正如一般小戶的意見(jiàn)所反映，被雇的勞動(dòng)力不會(huì)像小農(nóng)戶對(duì)待自家農(nóng)場(chǎng)那樣投入精細(xì)的管理工作。為此，大部分當(dāng)?shù)氐男∞r(nóng)戶都覺(jué)得安農(nóng)公司沒(méi)有為他們做到其所承諾的標(biāo)準(zhǔn)，因此到頭來(lái)都不肯支付公司要求的每畝350元的服務(wù)費(fèi)，覺(jué)得收費(fèi)太高、效率太低，劃不來(lái)。同時(shí)，公司又要承擔(dān)相當(dāng)高的土地轉(zhuǎn)包費(fèi)用。因此，安農(nóng)公司承包種植雙季稻的任務(wù)很快便遇到不可持續(xù)的阻力。以上是推廣雙季稻種植頭一兩年(2009年和2010年)的狀況。(龔為綱，2014：114-189，尤見(jiàn)第173頁(yè))
為此，在上面的壓力下，有的村干部十分勉強(qiáng)地承擔(dān)了組織、種植雙季稻的任務(wù)。任務(wù)是由上級(jí)按每村多少畝地分派下來(lái)的。舉例說(shuō)，在竹山村，村書(shū)記某某正是如此向鄉(xiāng)村民們解釋為什么一定要種雙季稻，而面對(duì)村民們的抵制，他最終只好動(dòng)員了幾名村民把他們的土地轉(zhuǎn)包給村干部種植雙季稻，但對(duì)村干部來(lái)說(shuō)，這是個(gè)吃力不討好的沉重負(fù)擔(dān)。相對(duì)單季稻來(lái)說(shuō)，雙季稻要求的是幾乎加倍的勞動(dòng)和“資本”(機(jī)耕、播收費(fèi)，以及水、種子、肥料、農(nóng)藥、除草劑費(fèi)用)投入，但兩茬的凈收入合起來(lái)還達(dá)不到一茬單季稻的凈收入。(龔為綱，2014：第4章，尤見(jiàn)135頁(yè)，表4.8)
這個(gè)邏輯在黃宗智1992年的著作中已經(jīng)分析得相當(dāng)清楚。在黃作研究的松江地區(qū)，20世紀(jì)六七十年代積極推廣了雙季稻種植——當(dāng)時(shí)的口號(hào)是“消滅單季稻!”。但是，雙季稻種植其實(shí)是劃不來(lái)的，部分原因是地力的限制——多種一茬，兩茬收成都會(huì)遞減。另外，早稻和晚稻在質(zhì)量上都比不上單季稻，就連稻草(作為副產(chǎn)品原料)都不如單季稻。結(jié)果是收益的增加與投入的增加不成比例。在改革期間，由于轉(zhuǎn)入家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，農(nóng)民首先是由于閑暇的激勵(lì)(在集體分配勞動(dòng)制度下，閑暇不是激勵(lì))，后來(lái)是由于外出打工的激勵(lì)——無(wú)論哪個(gè)，都是一種“機(jī)會(huì)成本”——很快就放棄種植雙季稻。至于國(guó)家提倡的“糧食安全”、以及提高單位面積糧食總產(chǎn)量(不顧勞動(dòng)投入和農(nóng)戶實(shí)際收益)的指標(biāo)，對(duì)小農(nóng)戶來(lái)說(shuō)是沒(méi)有意義的，只是上面分派下來(lái)的“任務(wù)”、負(fù)擔(dān)，甚或只是上面違反小農(nóng)戶利益的“瞎指揮”。(黃宗智，2006：224-225，228-229， 241-242)
在以上的客觀實(shí)際下，平晚縣在推廣雙季稻種植的頭幾年中，引發(fā)了相當(dāng)廣泛的造假現(xiàn)象：鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村政府以及安農(nóng)公司在主干道的大馬路旁邊，也就是上面下來(lái)審查的官員所能夠最直接看到的地方，特地構(gòu)建出專門為了滿足上層審查的“雙季稻生產(chǎn)核心示范圈”，為的是應(yīng)付上面下來(lái)的走馬觀花的審查官員，設(shè)置了可以糊弄上層的育秧和雙季稻面積。這樣的現(xiàn)象促使一位詳細(xì)追蹤該地雙季稻種植情況的記者于2013年4月報(bào)道說(shuō)，上報(bào)的和上層按照項(xiàng)目要求而“驗(yàn)收”的雙季稻種植面積雖然名義上達(dá)到很高比例(水稻種植面積的90%以上)，但實(shí)際上只有約40%的水稻用地真正種植了雙季稻。(我們這里只能避免直接引用此篇比較詳細(xì)的報(bào)道，為的是其內(nèi)容的敏感性，直接影響到當(dāng)?shù)氐母刹亢晚?xiàng)目審核。)這種現(xiàn)象使我們聯(lián)想到周雪光之前對(duì)“退耕還林”等項(xiàng)目所闡釋的由地方政府和基層干部連同作假來(lái)滿足上面的要求的“共謀”現(xiàn)象，而實(shí)際作為則完全是另一回事(周雪光，2008)。
但是，在上面堅(jiān)決施加的壓力以及通過(guò)“項(xiàng)目治理”而提供的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼(以下簡(jiǎn)稱“獎(jiǎng)補(bǔ))”制度之下，很快便形成了另一種機(jī)制：唯有兩種人才能夠從這種客觀情況下獲得對(duì)自己有利的收益。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部。這是因?yàn)檎ㄟ^(guò)“項(xiàng)目制”對(duì)完成上面指標(biāo)的縣鄉(xiāng)政府和干部有一定的獎(jiǎng)勵(lì)。在縣一級(jí)，在“以縣為主”政策的推動(dòng)模式下，縣政府是獲益較多的一個(gè)主體：被選為“100糧食超級(jí)大縣”的政府一年可以從中央獲得不止一千萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)平晚這樣一個(gè)縣來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)十分可觀的數(shù)目，其實(shí)是其最大的一項(xiàng)預(yù)算外財(cái)政收入。(龔為綱，2014：38-39)在如此的激勵(lì)下，難怪村級(jí)干部會(huì)感受到像竹山村村委書(shū)記在一個(gè)會(huì)議上所描述的來(lái)自上面的壓力：上面要我們這樣做，我們必須得做。(龔為綱，2014：第5章，尤見(jiàn)147-153)在這樣的情況下，通過(guò)層層下達(dá)的項(xiàng)目激勵(lì)制度，每一層的基層政府與政權(quán)組織當(dāng)然也會(huì)獲得部分相應(yīng)的報(bào)酬來(lái)作為該政策項(xiàng)目的激勵(lì)動(dòng)力。
第二種人是當(dāng)?shù)氐某邪按髴簟薄Ｎ覀兩厦嬉呀?jīng)看到，由公司或村干部來(lái)組織、承擔(dān)雙季稻生產(chǎn)是虧本的、劃不來(lái)的、不可持續(xù)的。但對(duì)掌握一定數(shù)目“資本”的當(dāng)?shù)亍按髴簟眮?lái)說(shuō)，他們可以運(yùn)用另一種邏輯來(lái)使種植雙季稻變成為對(duì)他們來(lái)說(shuō)是合算的工程項(xiàng)目。我們已經(jīng)看到，對(duì)一個(gè)小戶來(lái)說(shuō)，雙季稻種植很簡(jiǎn)單地是不合算的，得不償失的。但是，對(duì)一個(gè)有點(diǎn)錢、有能力承租百畝以上土地的“大戶”來(lái)說(shuō)，他可以承擔(dān)遞減的按畝收入：只要每畝帶有一定的凈收入，他可以不在乎勞動(dòng)和其它投入的報(bào)酬的遞減。其中的道理很簡(jiǎn)單，配合上面的獎(jiǎng)勵(lì)，他從每一畝地所獲得的較低收入可以憑借“規(guī)模化”來(lái)克服：一個(gè)小戶可以從種植一畝水稻獲得將近千元的純收入(而且只需要投入一半的勞動(dòng))，而一個(gè)大戶經(jīng)營(yíng)者每茬只能獲得不到一半的純收益。也就是說(shuō)，兩茬水稻的純收益總額還不到一茬單季稻的純收益。但是，對(duì)一個(gè)大戶來(lái)說(shuō)，他并不在乎每畝收益的減少和遞減。對(duì)他個(gè)人來(lái)說(shuō)，他只在乎的是總收益，而總收益是可以通過(guò)“規(guī)模化”來(lái)提升的。哪怕每畝只有不到500元的純收益，在上面的推動(dòng)和幫助下，他可以承包旁人10倍，20倍土地(即100畝～200畝耕地)、甚或更多的耕地。這樣，他的總收益可以達(dá)到小戶的5倍、10倍，甚或更多。對(duì)他個(gè)人來(lái)說(shuō)，這樣的一筆賬算下來(lái)還是劃得來(lái)的，何況他可以通過(guò)政府的獎(jiǎng)勵(lì)(超過(guò)50畝雙季稻，每畝獎(jiǎng)勵(lì)150元[龔為綱，2014：220-226])，將自己的總收益再提高一個(gè)層次，約30%。這樣，和當(dāng)?shù)氐男∞r(nóng)戶不同，大戶愿意種植雙季稻。(以上的分析亦見(jiàn)黃宗智，2014a：186-188;亦見(jiàn)陳義媛，2013：142-143)
(二)干部 + 大戶的運(yùn)作邏輯
我們這里要問(wèn)：為什么當(dāng)?shù)卮笠?guī)模的安農(nóng)公司反倒不能依賴同樣的邏輯來(lái)牟利?首先，我們要說(shuō)明不同規(guī)模的“資本”的不同回報(bào)預(yù)期。安農(nóng)公司的創(chuàng)始資本是1500萬(wàn)元(注冊(cè)資金是300萬(wàn)元)(龔為綱，2014：209)，它的運(yùn)作邏輯和回報(bào)預(yù)期是和城市中型規(guī)模的資本相似的，包括房地產(chǎn)業(yè)、觀光旅游、出口農(nóng)業(yè)等高回報(bào)的經(jīng)營(yíng)。它的預(yù)期和一位村級(jí)的種植一兩百畝地的“大戶”是不一樣的，后者的相關(guān)對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)是村莊的小戶，不是城市的大資本。這也是安農(nóng)公司監(jiān)管下的農(nóng)活達(dá)不到小農(nóng)戶所要求的標(biāo)準(zhǔn)的部分原因。
此外，還有一個(gè)重要的考慮，一個(gè)本地的“大戶”具有一定的當(dāng)?shù)仃P(guān)系，特別關(guān)鍵的是，他可以利用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)的輔助勞動(dòng)力和短期雇工(即“短工”)，工資要低于安農(nóng)公司依賴的全職雇工。這樣他可以借用中國(guó)比較獨(dú)特的龐大的廉價(jià)家庭輔助勞動(dòng)力來(lái)降低自己的經(jīng)營(yíng)成本。(詳細(xì)論證見(jiàn)高原，2014)而一個(gè)“龍頭企業(yè)”公司則只能通過(guò)“合同農(nóng)業(yè)”或“訂單農(nóng)業(yè)”——與小戶家庭農(nóng)場(chǎng)簽訂種植合同——來(lái)獲得同樣的條件。這也是為什么許多農(nóng)業(yè)公司最終會(huì)從純雇工的“產(chǎn)業(yè)模式”改為部分雇工、更大部分使用合同農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式來(lái)降低自己的成本。但總體來(lái)說(shuō)，對(duì)安農(nóng)公司那樣的“龍頭企業(yè)”來(lái)說(shuō)，其真正的興奮點(diǎn)不會(huì)是雙季稻的種植。我們甚至可以說(shuō)，他們之所以協(xié)助政府來(lái)經(jīng)營(yíng)雙季稻種植，為的并不是其物質(zhì)報(bào)酬，而更多的是為了搞好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，追求的不是簡(jiǎn)單的物質(zhì)資本收益，而更多是潛在的、具有高回報(bào)潛力的“象征資本”收益。
正是這樣的一個(gè)機(jī)制，促使當(dāng)?shù)氐母刹亢痛髴粽J(rèn)識(shí)到，上面定下的雙季稻種植指標(biāo)，唯有通過(guò)以上的干部 +大戶的結(jié)合，才是最實(shí)際的、穩(wěn)定的和“高效的”。同時(shí)，“大戶”種植是一個(gè)可以獲得上面許多官員——由于對(duì)“規(guī)模效益”的迷信(充分體現(xiàn)于提倡規(guī)?；按蟆薄凹彝マr(nóng)場(chǎng)”的政策項(xiàng)目)——的認(rèn)可。黃宗智的《“家庭農(nóng)場(chǎng)”是中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展出路嗎?》一文特別突出了政策背后對(duì)(想象中的)美國(guó)模式的崇拜和迷信，以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益的錯(cuò)誤理解;這里我們可以看到，其實(shí)規(guī)?；凹彝マr(nóng)場(chǎng)”政策也有一定的“實(shí)用”考慮：在現(xiàn)有體制和“項(xiàng)目”獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)行機(jī)制之下，它是一個(gè)最實(shí)際可行的做法。難怪在2012年7月由中央18個(gè)部委參與的上海松江區(qū)泖港鎮(zhèn)的“家庭農(nóng)場(chǎng)”試點(diǎn)和調(diào)查研究，自始便集中于糧食的種植，而該項(xiàng)調(diào)查則與中央2013年“一號(hào)文件”提倡大力發(fā)展規(guī)?；凹彝マr(nóng)場(chǎng)”的決策直接相關(guān)(黃宗智，2014a：186)
結(jié)果是，在平晚縣，經(jīng)過(guò)2009年到2012年的摸索和嘗試，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)和村莊干部 + 大戶模式在實(shí)際運(yùn)作中成為推廣雙季稻最廣為應(yīng)用的模式。
(三)變態(tài)的后果
確實(shí)，在許多官員們和學(xué)者的視角中，這個(gè)模式是符合“合理化”、“現(xiàn)代化”、“規(guī)?；边壿嫷?，更是符合國(guó)家“糧食安全”政策的。它和國(guó)家正式采納鼓勵(lì)“大”“家庭農(nóng)場(chǎng)”的政策也是相符的。有的更以為這是中國(guó)走上美國(guó)式“家庭農(nóng)場(chǎng)”的道路。也許，有的更認(rèn)為這是一個(gè)綜合、超越左右分歧的理想政策：它既符合“右派”要求土地進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和私有化以及農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；脑O(shè)想，也滿足了反對(duì)把中國(guó)糧食生產(chǎn)完全市場(chǎng)化(更大規(guī)模地由市場(chǎng)和價(jià)格機(jī)制來(lái)推動(dòng)更佳的資源配置、更多地進(jìn)口糧食、更全面地由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)決定中國(guó)的農(nóng)業(yè)布局)的“左派”思路，要求由政府介入來(lái)保證中國(guó)的“糧食安全”。國(guó)家的目的是增加糧食總產(chǎn)量，雙季稻如果總產(chǎn)量比單季稻高，則國(guó)家也達(dá)到了增產(chǎn)的目的。在那樣的思路之下，平晚縣的結(jié)果似乎很好地綜合了這兩種意見(jiàn)，做到了左右雙方都想要的“雙贏”結(jié)果。這樣的邏輯可能是2009年推廣雙季稻和2013年推廣大型“家庭農(nóng)場(chǎng)”農(nóng)業(yè)決策背后的邏輯。
但實(shí)際的效果真是這樣嗎?首先，我們根據(jù)以上敘述的經(jīng)驗(yàn)和邏輯可以看到，這樣的雙季稻種植絕對(duì)不是“資源的最佳配置”。大戶在那樣的情況下種植雙季稻，唯有錯(cuò)誤地僅僅從單位耕地面積產(chǎn)出的狹窄視角來(lái)分析，才是最大化的。對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的正確理解需要從各種要素配合的效率而不是從其中單一要素(耕地面積產(chǎn)出)來(lái)考慮。也就是說(shuō)，我們要同時(shí)考慮土地、勞動(dòng)、資本投入的綜合效率，分析其綜合的投入和產(chǎn)出以及收益。那樣來(lái)考慮的話，雙季稻其實(shí)非常明顯是不經(jīng)濟(jì)的：它節(jié)省了耕地，但浪費(fèi)了勞力(因?yàn)槠鋄按日]勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯要低于單季稻)，也浪費(fèi)了“資本投入”(種子、肥料、灌溉、農(nóng)藥、除草劑)，因?yàn)檫@些資本生產(chǎn)雙季稻的效率也是明顯低于單季稻的。其綜合的生產(chǎn)率是比不上單季稻的。
這個(gè)道理其實(shí)很簡(jiǎn)單。農(nóng)民關(guān)注的正是各種投入的綜合考慮，體現(xiàn)于(相對(duì)土地、勞動(dòng)力、資本的綜合投入組合的)其最關(guān)心的凈收益。農(nóng)民之所以在上世紀(jì)80年代不再愿意種植雙季稻絕對(duì)不是因?yàn)樗麄儜卸杌蛴薮阑虿粣?ài)國(guó)，而是因?yàn)樗麄兇_切知道雙季稻的投入是不劃算的。它絕對(duì)不是上層決策者、項(xiàng)目發(fā)包者以及主流經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)家們所想象的合理化與現(xiàn)代化。農(nóng)民其實(shí)非常清楚地知道雙季稻種植是不經(jīng)濟(jì)的和不合理的，他們沒(méi)有官員們和學(xué)者們的眾多模式和專業(yè)用詞，但是他們對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際的認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)單直接，腳踏實(shí)地，要比官員和學(xué)者們實(shí)際得多。
“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”也同樣。農(nóng)民之所以拒絕安農(nóng)公司的服務(wù)是因?yàn)樗麄兎浅Ｇ逦刂雷约业膭趧?dòng)力的投入要比公司雇傭的勞動(dòng)力精細(xì)，也便宜得多，尤其是使用低“機(jī)會(huì)成本”的家庭輔助勞動(dòng)力來(lái)負(fù)擔(dān)管理性的農(nóng)活(區(qū)別于耕、播、收這種高技術(shù)、高強(qiáng)度、高價(jià)值農(nóng)活[高原，2014])。他們清楚地知道官員們所說(shuō)的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”其實(shí)是不經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，其中關(guān)鍵在于，他們不會(huì)像官員和學(xué)者們那樣迷信誤解了的、修辭化了的“規(guī)模效益”，而是在更實(shí)際地考慮到本身的利益。
而官方正在全力實(shí)施的政策在實(shí)際運(yùn)作中的邏輯其實(shí)也很簡(jiǎn)單：對(duì)縣鄉(xiāng)地方干部來(lái)說(shuō)，無(wú)論他們心里是怎么想的，他們之所以推行雙季稻政策主要是因?yàn)檫@是上面要求的，當(dāng)然也是因?yàn)樽约涸凇澳繕?biāo)責(zé)任制”體系下的考核，也是因?yàn)樯厦嫱ㄟ^(guò)“項(xiàng)目制”提供了物質(zhì)激勵(lì)——千萬(wàn)元以上的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)。①而對(duì)種植大戶來(lái)說(shuō)，邏輯其實(shí)也很簡(jiǎn)單：種植雙季稻雖然劃不來(lái)，但是，由于上面的獎(jiǎng)勵(lì)和地方干部的推動(dòng)(幫助他們租入土地)，每畝還是可以有收益的(雖然不如單季稻)。由于這個(gè)現(xiàn)實(shí)，他們可以借用上面對(duì)“規(guī)模效益”的迷信而把自己個(gè)人的年總收益最大化。至于這并不是最合理的土地、勞動(dòng)力和資本(農(nóng)機(jī)、種子、農(nóng)藥等)投入的綜合使用，他們并不在乎，尤其因?yàn)閲?guó)家通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)提供了一部分的投入。這樣，無(wú)論是地方干部還是大種植戶，種雙季稻的實(shí)際運(yùn)作邏輯其實(shí)是通過(guò)執(zhí)行國(guó)家的要求來(lái)獲利，并分享國(guó)家項(xiàng)目所提供的獎(jiǎng)補(bǔ)。其實(shí)質(zhì)不是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而是與權(quán)力拉關(guān)系和掙國(guó)家的錢。國(guó)家政策也許不合理，也許是出于對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)際的不理解，但當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)是，借助國(guó)家項(xiàng)目的推動(dòng)以及所提供的獎(jiǎng)補(bǔ)，已經(jīng)成為在21世紀(jì)“力農(nóng)致富”的首要途徑。具有諷刺意味的是，“封建”明清時(shí)期的力農(nóng)致富的經(jīng)營(yíng)式農(nóng)場(chǎng)主反倒真正是源自市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作(因種植市場(chǎng)上高值的經(jīng)濟(jì)作物)而致富的人(詳見(jiàn)黃宗智，2004：第六章、第八章、第九章)，而今天被聲稱為市場(chǎng)化和資本化時(shí)期的新興大戶，反倒是源自與市場(chǎng)機(jī)制相反的機(jī)制——即與政府“勾結(jié)”而致富的機(jī)制。這里我們可以聯(lián)想到在高等院校憑借項(xiàng)目的“力項(xiàng)致富”者，與政策本身要推動(dòng)高水平學(xué)術(shù)研究的目的其實(shí)完全是兩回事。
這里的最好例子其實(shí)是安農(nóng)公司。我們上面已經(jīng)看到，作為推廣雙季稻種植的載體，這個(gè)公司自始便是失敗的，因?yàn)樗慕?jīng)營(yíng)邏輯在中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)下是不經(jīng)濟(jì)的，是比不過(guò)高效使用家庭輔助勞動(dòng)力的小農(nóng)戶的(黃宗智，2014a;高原，2014)。雖然如此，在中央和地方政府的“招商引資”和“項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)”兩大政策下，大力推動(dòng)、扶持了作為“龍頭企業(yè)”的安農(nóng)公司，使其得以在幾年之中從一個(gè)只具有300萬(wàn)元注冊(cè)基金的小企業(yè)，“成功地”轉(zhuǎn)化為一個(gè)擁有好幾千萬(wàn)資金的企業(yè)。在應(yīng)付中央提倡的雙季稻種植上，它們采用的一種手段是憑借較小的“代管戶”來(lái)克服種植的風(fēng)險(xiǎn)和低收入，并塑造了“產(chǎn)糧大縣迎檢驗(yàn)收的核心圈”來(lái)應(yīng)付上面的監(jiān)督、審查、驗(yàn)收。其真正的回報(bào)則不是在于雙季稻種植，而是在于獲得與地方政府更緊密合作的機(jī)會(huì)。由此，他們和當(dāng)?shù)卣晒Φ厮茉炝艘粋€(gè)“國(guó)家農(nóng)業(yè)科技示范園”，作為爭(zhēng)取中央多種項(xiàng)目補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)的手段?！翱萍际痉秷@”這個(gè)由地方政府(匯合多項(xiàng)項(xiàng)目而)“打包”而成的項(xiàng)目的總投資則達(dá)到一億元(關(guān)于項(xiàng)目制中的中央“發(fā)包”、地方政府“打包”以及村級(jí)“抓包”的分析，見(jiàn)折曉葉、陳嬰嬰，2011)。2012年，安農(nóng)公司經(jīng)營(yíng)的土地面積達(dá)到35000畝。(龔為綱，2014：179)這是個(gè)很能說(shuō)明問(wèn)題的實(shí)例，代表的是當(dāng)今的“招商引資”和“項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)”并行的政策下，在基層所形成的地方政府、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶三角型的權(quán)—錢逐利結(jié)合，所導(dǎo)致的則是雙季稻種植這種不經(jīng)濟(jì)行為以及大戶與小農(nóng)戶之間的分化。
三、其他案例以及土地財(cái)政
以上關(guān)于湖南平晚縣的案例，其2009年以來(lái)推廣的雙季稻種植政策和2013年以來(lái)推廣的通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)發(fā)展成規(guī)模的“家庭農(nóng)場(chǎng)”政策，固然相當(dāng)翔實(shí)，所突出的邏輯也明顯具有不僅只限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的含義，但我們這里還是要問(wèn)：類似的機(jī)制還能見(jiàn)于別的領(lǐng)域嗎?
(一)真?zhèn)魏献魃?
學(xué)術(shù)界已經(jīng)有一些關(guān)于“偽合作社”的研究積累。舉其最近突出者，張穎、任大鵬指出，合作社在所有權(quán)和運(yùn)作中，多有“公司化”的傾向，產(chǎn)權(quán)和資金使用都由少數(shù)甚或理事長(zhǎng)一人控制，完全不符合合作社要為大多數(shù)的成員謀求利益的原來(lái)旨意。(張穎、任大鵬，2010)在馮小的新近的研究中，舉了這樣一個(gè)實(shí)例：在H市，之前曾經(jīng)在該市當(dāng)過(guò)糧食局局長(zhǎng)的某某下海做生意，承包了五千畝土地，其中六百畝自己種植，主要是為了形成一個(gè)示范區(qū)來(lái)供上級(jí)審查，借此獲得了多項(xiàng)“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”政策下的政府項(xiàng)目補(bǔ)貼，包括一系列的基礎(chǔ)設(shè)施(泵站、道路、水渠等)項(xiàng)目補(bǔ)貼以及發(fā)展基金。此外，這位經(jīng)營(yíng)者還把自己的公司包裝為一個(gè)合作社，借此獲取良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼以及農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼。這位前糧食局局長(zhǎng)變成農(nóng)業(yè)企業(yè)家的實(shí)際經(jīng)營(yíng)方式其實(shí)主要是反租倒包其通過(guò)政府關(guān)系流轉(zhuǎn)入公司的四千多畝地。另外，還用“訂單”方式納入了十萬(wàn)畝地的小戶，給他們提供種子和化肥，由公司購(gòu)買其所種糧食。憑借那樣的經(jīng)營(yíng)方式，該公司正在爭(zhēng)取達(dá)到上億元的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。如此，通過(guò)其官僚背景和與H市政府下屬一個(gè)縣的合作，這位前官僚企業(yè)家打造出了該地的一個(gè)主要龍頭企業(yè)和“招商引資”政績(jī)。(馮小，2014b)當(dāng)然，前糧食局局長(zhǎng)的官場(chǎng)背景使這位官商更清楚地掌握政府的運(yùn)作邏輯、更有條件借助自己的官場(chǎng)關(guān)系并更清楚地掌握憑借“項(xiàng)目致富”的方法。
這個(gè)案例為我們上面說(shuō)的多個(gè)論點(diǎn)提供了佐證。最關(guān)鍵的當(dāng)然是權(quán)力和資本的勾結(jié)，哪怕是非經(jīng)濟(jì)行為，也可以說(shuō)是(人們所廣泛談?wù)摰?“官商勾結(jié)”。它既反映了項(xiàng)目治理體制下的官僚體系運(yùn)作，也反映了“目標(biāo)責(zé)任制”體制下的官僚體系運(yùn)作。同時(shí)，它說(shuō)明小戶經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性：即便是這樣規(guī)模的“龍頭企業(yè)”，仍然主要(在十萬(wàn)畝土地上)采用了“反租倒包”和“訂單”農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方法——即以小農(nóng)家庭為主要生產(chǎn)單位的經(jīng)營(yíng)模式，為的正是其相對(duì)高效的便宜勞動(dòng)力和“小而精”的耕種方式，借此來(lái)克服大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的不經(jīng)濟(jì)性。(關(guān)于中國(guó)“小而精”農(nóng)業(yè)歷史和模式與美國(guó)的“大而粗”農(nóng)業(yè)歷史和模式的不同的詳細(xì)論證，見(jiàn)黃宗智，2014a;亦見(jiàn)高原，2014)但最重要的也許還是，它說(shuō)明了一個(gè)動(dòng)機(jī)很好的政策(農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社)是怎樣被現(xiàn)今的政治體制和項(xiàng)目治理方法“異化”為一個(gè)“偽合作社”——農(nóng)民社員完全沒(méi)有決定權(quán)的合作社?，F(xiàn)實(shí)是，“合作社”以及“三農(nóng)問(wèn)題”一定程度上已經(jīng)成為只是一個(gè)地方政府和商業(yè)資本所可以用來(lái)牟利的“符號(hào)”和修辭。這正是作者馮小所要說(shuō)明的中心概念。(馮小，2014b)
馮小的文章具有三個(gè)更加詳細(xì)扎實(shí)的案例，其中有一個(gè)值得我們這里特別一提。在湖北H市S鎮(zhèn)，一位王老板和當(dāng)?shù)氐幕旎祛^目劉剛以及一位經(jīng)濟(jì)能人陳鵬合伙流轉(zhuǎn)了八百畝地用來(lái)種苗木，爭(zhēng)得多個(gè)項(xiàng)目來(lái)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。2011年投入生產(chǎn)，由村里的小組長(zhǎng)干部協(xié)同雇傭、管理、監(jiān)督苗木公司的苗木種植。(馮小，2014b;亦見(jiàn)馮小，2014a)這也是一個(gè)權(quán)錢結(jié)合的案例，只是在村干部和大戶之外，還加上了當(dāng)?shù)氐幕疑珓?shì)力。和上述的糧食公司同樣，為了獲得國(guó)家的獎(jiǎng)補(bǔ)，這個(gè)公司同樣把自己包裝成為一個(gè)“專業(yè)合作社”來(lái)爭(zhēng)取國(guó)家支農(nóng)資源，雖然實(shí)際上，除了自己擴(kuò)大生產(chǎn)和雇傭當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力之外，公司并沒(méi)有為一般的小農(nóng)戶提供實(shí)際的服務(wù)，和表達(dá)與理論中的為廣大農(nóng)民服務(wù)并以農(nóng)民為自主主體的“合作社”完全是兩碼事。
在另一份最新的研究中，許建明敏銳地指出，以往國(guó)家和學(xué)術(shù)界多把合作社等同于一個(gè)企業(yè)單位來(lái)思考，其實(shí)是錯(cuò)誤的、不符實(shí)際的誤區(qū)。真正的合作社是社團(tuán)組織，其目的應(yīng)該是為社團(tuán)的成員服務(wù)，而不是為一個(gè)被認(rèn)作企業(yè)的合作社來(lái)爭(zhēng)取最大的利潤(rùn)。為此，許建明把“規(guī)范化的合作社”定義為社員擁有股份和“一人一票”的社團(tuán)組織。然后，通過(guò)對(duì)福建6個(gè)縣的合作社的抽樣調(diào)查，探索了不同規(guī)范化程度的合作社對(duì)社員收入所起的作用。他發(fā)現(xiàn)，規(guī)范化程度越高的合作社，亦即越由社員掌控資本和權(quán)力的合作社，對(duì)社員的收入提高影響越大;反之，越是由(大戶或企業(yè)家的)資本掌控的(低度規(guī)范化)合作社則對(duì)社員收入提高的影響越小(許建明，2014)。作為佐證，許建明還系統(tǒng)分析了作為臺(tái)灣農(nóng)業(yè)投資集中點(diǎn)的彰浦縣的2000年～2010年的小農(nóng)戶收入，發(fā)現(xiàn)大量的臺(tái)灣農(nóng)業(yè)投資進(jìn)入該縣并沒(méi)有提高該地小農(nóng)戶的收入。(許建明，2014：第六章;亦見(jiàn)許建明，待刊)這是一個(gè)思路清晰、針對(duì)性強(qiáng)，并精確使用數(shù)據(jù)的有說(shuō)服力的研究。
當(dāng)然，我們需要更多扎實(shí)的論證才能夠下定論。雖然如此，黃宗智農(nóng)業(yè)三卷本(黃宗智，2014b)的第三卷論證，在臺(tái)灣地區(qū)和韓國(guó)，由于歷史上的巧合，原來(lái)由日本殖民者設(shè)立的以農(nóng)政為主要任務(wù)的基層政府機(jī)關(guān)，后來(lái)在美國(guó)的治理(日本)或決定性影響(韓國(guó)、臺(tái)灣)下，逐步把資源和權(quán)力讓出給民主化下(即由社員控制)的農(nóng)協(xié)組織，由此形成生氣蓬勃的、為農(nóng)民利益服務(wù)的綜合農(nóng)協(xié)合作組織，更推進(jìn)了整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)體制的民主化。它有效地推進(jìn)了合作社的組建，有效地為小農(nóng)戶組織了“縱向一體化”的服務(wù)，更有效地開(kāi)通了農(nóng)民自主的農(nóng)協(xié)組織參與高層決策的民主制度。這是一個(gè)源自歷史上(在日本統(tǒng)治之后由美國(guó)統(tǒng)治或起到?jīng)Q定性影響)的偶然巧合而形成的合作社模式，也是中國(guó)所應(yīng)該借鑒的模式。(黃宗智，2014b：第十章)
但中國(guó)迄今所實(shí)施的則要么是集體時(shí)期的過(guò)分管制，要么是改革時(shí)期的過(guò)分消極放任。實(shí)際上，在現(xiàn)行體制下，沒(méi)有國(guó)家更積極地引導(dǎo)，根本就沒(méi)有可能組織真正成氣候的合作社(融資難是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題)，而過(guò)分管制的集體傳統(tǒng)，和改革時(shí)期國(guó)家不積極引導(dǎo)的矯枉過(guò)正——源自對(duì)之前的經(jīng)驗(yàn)的極端反應(yīng)以及對(duì)市場(chǎng)理論的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和迷信——?jiǎng)t一直是個(gè)障礙。譬如，迄今國(guó)家的金融制度基本只貸款給以開(kāi)發(fā)建設(shè)用地為抵押的開(kāi)發(fā)商，而極少貸款給普通農(nóng)民。事實(shí)是，國(guó)家一直沒(méi)有真正信任農(nóng)民，一直沒(méi)有讓國(guó)家的支農(nóng)資源真正讓普通農(nóng)民(小農(nóng)戶)自主地來(lái)運(yùn)用，而那樣才是真正能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的激勵(lì)、才是真正能夠推動(dòng)農(nóng)民自主組織的激勵(lì)。那樣才是促使國(guó)家和農(nóng)民真正合作，而不是目前這種既過(guò)度放任(如聽(tīng)?wèi){農(nóng)民自己去組織合作社)又過(guò)度管制(如過(guò)度限制農(nóng)村信貸)的體制。現(xiàn)今的做法最終只能促使權(quán)錢的結(jié)合，只能導(dǎo)致變態(tài)的、違反大多數(shù)農(nóng)民利益的政策實(shí)施。
(二)“抓包”和“扶貧”
在最新的經(jīng)驗(yàn)研究中，尹利民和全文婷根據(jù)贛北一個(gè)村的深入調(diào)查，說(shuō)明了項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中的一個(gè)特殊機(jī)制。要成功地“抓包”項(xiàng)目資助，一個(gè)村莊必須首先籌得相應(yīng)的配套資金。在他們研究的D村的第四組，為了獲得總額150萬(wàn)元的項(xiàng)目資助，該組名義上首先向工程承包方借債50萬(wàn)元，另外通過(guò)村干部私人關(guān)系，委托個(gè)體企業(yè)主轉(zhuǎn)入60萬(wàn)元。但這只是虛假的“借債”，其實(shí)踐方式是，先轉(zhuǎn)入資金來(lái)滿足項(xiàng)目申請(qǐng)的要求，然后在資金到賬檢查完后再把賬戶“抽空”，實(shí)際上資金只是在賬上過(guò)了一遍，只是為了滿足上面的要求的“空轉(zhuǎn)”，并沒(méi)有成為真正可用的資金。另外，第四組還爭(zhēng)得扶貧資金10萬(wàn)元，借此達(dá)到了必須的120萬(wàn)元配套資金，由此獲得150萬(wàn)元的項(xiàng)目資金。此項(xiàng)工程的實(shí)際花費(fèi)最終將會(huì)是230萬(wàn)元，D村四組將為此負(fù)債70萬(wàn)元(230萬(wàn)元減去項(xiàng)目的150萬(wàn)和10萬(wàn)扶貧基金)。在這之前，D 村的第一、二、三組已經(jīng)以同樣的辦法籌得并花費(fèi)了170萬(wàn)元，負(fù)債50萬(wàn)元。(尹利民、全文婷，2014：54-55)可以見(jiàn)得，這樣的運(yùn)作機(jī)制稱不上“合理化”，實(shí)質(zhì)上是由當(dāng)?shù)氐恼?、企業(yè)和村莊政權(quán)連同起來(lái)為了獲得項(xiàng)目資金而一定程度上“共謀”欺騙國(guó)家。
類似于此，在馬良燦研究的貴州Y村，扶貧項(xiàng)目結(jié)果也同樣脫離了項(xiàng)目設(shè)計(jì)的目的以及該地貧窮老百姓的實(shí)際需要。首先是地方政府憑項(xiàng)目資金來(lái)強(qiáng)力推廣蔬菜種植的扶貧工程，但實(shí)際上當(dāng)?shù)囟靖珊?，不適合種蔬菜，項(xiàng)目因此很快便以失敗告終。此外，Y村動(dòng)用了四百萬(wàn)元的扶貧項(xiàng)目資金，強(qiáng)力推廣每戶養(yǎng)3頭牛，但實(shí)際上該地農(nóng)戶承受不了所需的投入，大多在收到種牛之后便直接賣出，整個(gè)項(xiàng)目結(jié)果同樣失敗。最后則是危房改造項(xiàng)目，指定給每戶3萬(wàn)元貸款。當(dāng)?shù)刎毟F戶因此多采納高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)建房，結(jié)果使每戶負(fù)債5萬(wàn)元以上。為了還債，絕大部分的勞動(dòng)力被迫出外打工，挖空了新蓋的社區(qū)，使其呈現(xiàn)一片蕭條的景象。據(jù)此，馬良燦論證，由于貧窮農(nóng)民本身主體性的缺失，扶貧項(xiàng)目工程多淪為形象的“亮點(diǎn)村”、“示范村”，為的多是“路邊花”、“雪花膏”類型的工程，實(shí)際結(jié)果只是當(dāng)?shù)氐臋?quán)與錢為了獲得政府項(xiàng)目資助而進(jìn)行的一種“政權(quán)經(jīng)營(yíng)”，打造的只是個(gè)別“亮點(diǎn)村”的脫貧，而不是真正的扶貧。(馬良燦，2013：尤見(jiàn)第216頁(yè))在那樣的運(yùn)作機(jī)制下，難怪會(huì)出現(xiàn)像Y村那樣的脫離現(xiàn)實(shí)的扶貧工程。
正是以上討論的這些新一代的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究，說(shuō)明項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制和效果與學(xué)術(shù)界之前憑現(xiàn)代化(科層制化、專業(yè)化、合理化)理論所推想的完全是兩碼事，真的是“說(shuō)的是一回事，做的是另一回事”，實(shí)在談不上什么“合理化”。
(三)土地財(cái)政
我們可以沿著以上的思路去分析許多其它的現(xiàn)象，其中比較最重要的也許是城鎮(zhèn)化中的土地征用和開(kāi)發(fā)。這也是一個(gè)具有較多扎實(shí)經(jīng)驗(yàn)研究的課題。中央原來(lái)的決策和動(dòng)機(jī)是比較明顯的。在城鎮(zhèn)化進(jìn)展的過(guò)程之中，土地是一個(gè)關(guān)鍵的財(cái)政收入來(lái)源，其實(shí)也是城鎮(zhèn)化本身的關(guān)鍵資本來(lái)源。適當(dāng)控制地方政府建設(shè)用地的擴(kuò)增乃是中央從指令性的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃體制的一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。此外，眾所熟知，中央特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)18億畝耕地的紅線，在這個(gè)戰(zhàn)略性的決策前提之下，每年分配給地方政府一定的建設(shè)用地指標(biāo)，其用意在于適當(dāng)控制建設(shè)用地的價(jià)格，借以達(dá)到穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略目的。在實(shí)際運(yùn)作之中，是要允許地方政府一定的來(lái)自開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的財(cái)政收入，借以促進(jìn)穩(wěn)定又快速地發(fā)展，借助的是市場(chǎng)化的物質(zhì)激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，中央一直認(rèn)為也要關(guān)注到社會(huì)公平。
但是，在實(shí)際運(yùn)作中，土地開(kāi)發(fā)幾乎不可避免地陷入權(quán)、錢勾結(jié)的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。用抽象化了的數(shù)字來(lái)表述的話，在征用農(nóng)業(yè)用地為建設(shè)用地的初始階段，較發(fā)達(dá)地區(qū)征用一畝地的價(jià)格可能才一萬(wàn)元，而在(地方)政府完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商的階段，價(jià)格已經(jīng)上漲許多倍，達(dá)到不止十萬(wàn)元的幅度，而在開(kāi)發(fā)商完成其建筑之后，其市場(chǎng)價(jià)格更可能達(dá)到一百萬(wàn)元以上。(陶然、汪暉，2010;天則經(jīng)濟(jì)研究所中國(guó)土地問(wèn)題課題組，2007;陶然、陸曦、蘇富兵、汪暉，2009;黃宗智，2011;黃宗智，2010)在這樣一個(gè)過(guò)程中，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，從征地價(jià)格和土地出讓價(jià)格之間的差價(jià)所獲得的收入很快就成為地方財(cái)政預(yù)算外收入的最大項(xiàng)，直接關(guān)系到地方政府和官員的切身利益。而對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，中國(guó)這樣的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地、房地產(chǎn)增值乃是快速致富的主要通道。加上中央政策用“目標(biāo)責(zé)任制”的管理機(jī)制來(lái)特別強(qiáng)調(diào)地方政府和官員之間的“招商引資”“政績(jī)”競(jìng)賽(王漢生、王一鴿，2009)，在那樣幅度的利益激勵(lì)之下，官商連同追求其共同的利益幾乎是不可避免的實(shí)際效果。而其中一個(gè)重要的激勵(lì)和治理機(jī)制是中央引導(dǎo)“發(fā)展”的各種各樣項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)。地方政府五花八門的工業(yè)和技術(shù)“園區(qū)”、“基地”等正是為了更有效地爭(zhēng)取中央項(xiàng)目補(bǔ)貼和貸款的“打包”手段。
從理論上來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借以達(dá)到最優(yōu)資源配置和效率。從征地到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)再到開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)都是一個(gè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，由此做到高效合理地、快速地土地開(kāi)發(fā)。但是，在實(shí)際運(yùn)作中，正是這樣的制度，造成了權(quán)與錢的結(jié)合。對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，其與該地政府的關(guān)系乃是能夠成功獲得開(kāi)發(fā)土地“項(xiàng)目”的最關(guān)鍵因素。要從眾多謀求暴利的開(kāi)發(fā)商的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，必須要具有與政府和其官員的良好“關(guān)系”。
在周飛舟的分析中，這樣的體制和效果的終極肇端是高度中央集權(quán)的體制。所謂的地方“分權(quán)”并不是真正的“分權(quán)”，而只是中央有意地“放權(quán)”，而其放權(quán)是伴隨著中央的進(jìn)一步集權(quán)來(lái)激發(fā)的：目標(biāo)是中央設(shè)置的，資源也是中央所控制的，通過(guò)其部委的“條條”來(lái)“發(fā)包”和招標(biāo)，制造一個(gè)由中央緊密控制的“錦標(biāo)賽”。地方政府官員的委任也是由中央緊密控制的，通過(guò)其高度集中的人事制度來(lái)選拔最符合中央目標(biāo)的地方官員。在這樣的體制下，地方政府競(jìng)相試圖最高程度地達(dá)到中央所設(shè)置的目標(biāo)，中央則通過(guò)嚴(yán)密控制的目標(biāo)責(zé)任制來(lái)審核地方政府和官員的政績(jī)。按照周飛舟分析的邏輯，如此的機(jī)制很容易造成下面一層層的浮夸，最終甚至使得中央完全與真正的實(shí)際隔絕，而下層則會(huì)趨向?qū)訉庸仓\、甚至造假來(lái)滿足中央的要求。在周飛舟看來(lái)，這樣的變態(tài)結(jié)果的最極端的例子是“大躍進(jìn)”。他警告我們說(shuō)，今天的改革仍要警惕重蹈覆轍的可能。(周飛舟，2009)
無(wú)論當(dāng)前體制的起源以及“錦標(biāo)賽體制”概念的洞察力如何，可以確定的是這個(gè)體制所產(chǎn)生的效果。大家知道，2013年年底和2014年年初，北京市區(qū)(五環(huán)以內(nèi))房屋的實(shí)際價(jià)格已經(jīng)超過(guò)了5萬(wàn)元/平方米，也就是說(shuō)，一套一百平方米左右的兩居一廳“房子”起碼要賣五百萬(wàn)元。對(duì)家里原來(lái)沒(méi)有單位分配房子的，或并不具有較深厚經(jīng)濟(jì)根底的人——譬如，一個(gè)新近進(jìn)入“白領(lǐng)”的“中產(chǎn)階級(jí)”的就業(yè)者——來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)很不容易籌集的數(shù)目。我們?cè)诰┑母叩仍盒５慕處焸兌贾溃趯W(xué)校大多不能再提供住房的現(xiàn)實(shí)下，一般新聘的講師和副教授基本都沒(méi)有能力買房。這也是在北京和上海這樣的城市，真正能夠進(jìn)入有房有車的“中產(chǎn)階級(jí)”的新白領(lǐng)其實(shí)只是新就業(yè)人口中的較低比例的關(guān)鍵原因，更不用說(shuō)藍(lán)領(lǐng)的、沒(méi)有城市戶籍的“農(nóng)民工”了。我們千萬(wàn)不能把大都市的社會(huì)想象為一個(gè)“中產(chǎn)階級(jí)”已經(jīng)占到，或行將占到大多數(shù)或高比例的“橄欖型”社會(huì)(更詳細(xì)的討論見(jiàn)黃宗智，2009：56-59)。
以上對(duì)土地財(cái)政眾多研究的簡(jiǎn)單總結(jié)說(shuō)明，權(quán)—錢、官—商的勾結(jié)應(yīng)該可以說(shuō)是改革期間呈現(xiàn)的最大、最重要的體制性問(wèn)題之一。這也是人們相當(dāng)普遍的共識(shí)。此外，還有許多關(guān)乎同一問(wèn)題的佐證，例如由“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”概念(區(qū)別具有法律保護(hù)和社會(huì)保障的正規(guī)職工以及沒(méi)有這種保護(hù)的農(nóng)民工)所總結(jié)的以及國(guó)際基尼系數(shù)所反映的中國(guó)日益嚴(yán)重的社會(huì)不公(黃宗智，2009，2010，2012)，以及國(guó)家勞動(dòng)法規(guī)的日益脫離真正勞動(dòng)人民(黃宗智，2013)等現(xiàn)象，都說(shuō)明無(wú)論中央的意圖如何，在實(shí)際運(yùn)作中，中國(guó)已經(jīng)毫無(wú)疑問(wèn)地日益趨向一個(gè)由權(quán)—錢、官—商組成的特權(quán)階級(jí)和數(shù)量龐大、占據(jù)全體人民大多數(shù)的“老百姓”間差別日益懸殊的社會(huì)，而其背后的動(dòng)力正是改革后期由多種因素所共同組成的一個(gè)日益凝固的“轉(zhuǎn)型”國(guó)家“體制”。從這樣的視角理解，無(wú)論是“項(xiàng)目制”、“招商引資”、“目標(biāo)責(zé)任制”、“錦標(biāo)賽”等都是這個(gè)改革后期形成的政治經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作機(jī)制中的關(guān)鍵部分。一方面是過(guò)度集權(quán)和官僚化、形式化的政治體制，另一方面則是道德價(jià)值的缺失以及逐利價(jià)值觀向全社會(huì)滲透。兩者結(jié)合，組成了今天項(xiàng)目制運(yùn)行的機(jī)制和實(shí)際效果，也導(dǎo)致了大規(guī)模地弄虛作假。
四、一個(gè)地方的實(shí)驗(yàn)
雖然這樣，筆者認(rèn)為并且懇切希望現(xiàn)實(shí)并不一定必然如此。一個(gè)例子是近十年來(lái)在中央指示下的一個(gè)實(shí)驗(yàn)。該地在2012年出現(xiàn)了十分嚴(yán)重的領(lǐng)導(dǎo)層危機(jī)，并且因此成為一個(gè)議論紛紛的、左右鮮明對(duì)立的議題，促使幾乎所有的相關(guān)討論都淪為高度意識(shí)形態(tài)化的爭(zhēng)論。但我們?nèi)匀粦?yīng)該在這里平心靜氣地重新檢視一下該地的實(shí)驗(yàn)的一些基本事實(shí)，以及其所展示的可能發(fā)展方向。其中關(guān)鍵在于排除意識(shí)形態(tài)化的爭(zhēng)論而集中于實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。
重慶市雖然和北京同樣是直轄市，其新建商品房成交均價(jià)在2012年仍然才每平方米6000元～7000元(黃宗智，2012：24)。黃宗智在其2013年5月訪問(wèn)重慶大學(xué)高等研究院的一個(gè)特別突出的印象是，所接觸到的4位青年講師和副教授個(gè)個(gè)都正在買房(或剛剛買了房)，他們的實(shí)際購(gòu)買價(jià)格在每平方米一萬(wàn)元左右，與北京的青年教授們因?yàn)橘I不起房子而要每月付3000元以上來(lái)租住一個(gè)一居室的公寓形成非常鮮明的對(duì)照。正因?yàn)槿绱?，重慶有房有車的新“中產(chǎn)階級(jí)”所占比例明顯要比北京高得多。
究其原因，一個(gè)重要因素是，在市長(zhǎng)黃奇帆的領(lǐng)導(dǎo)之下，重慶市政府十年來(lái)一直在積極控制普通商品房的價(jià)格，而其重要手段之一就是限定土地價(jià)格不能超過(guò)最終樓盤價(jià)格的三分之一。當(dāng)然，市政府在黃奇帆的領(lǐng)導(dǎo)下多年來(lái)儲(chǔ)備了較多的(三十萬(wàn)畝)土地，使政府能夠靈活適應(yīng)市場(chǎng)需求，是個(gè)重要因素。(黃奇帆，2013)而重慶在其近年來(lái)實(shí)驗(yàn)的“地票”制度——利用中央所允許的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”制度，農(nóng)民可以將其(非農(nóng)用地的)宅基地復(fù)墾而獲得同等面積的“地票”，由此而進(jìn)入重慶市政府所組建的“地票交易所”來(lái)把其“地票”賣給政府或開(kāi)發(fā)商而獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償(每畝一萬(wàn)多元)的不止十萬(wàn)元一畝的價(jià)格——之下，更進(jìn)一步擴(kuò)增了其所儲(chǔ)備的土地。(黃宗智，2011：20)同時(shí)，重慶相對(duì)來(lái)說(shuō)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展在2007年到2011年的五年間年增長(zhǎng)率達(dá)到16%(屈宏斌，2012;亦見(jiàn)黃宗智，2012：22)，相對(duì)北京和上海來(lái)說(shuō)還是一個(gè)發(fā)展程度較低、較晚的城市，也是重慶住房?jī)r(jià)格相對(duì)較低的一個(gè)因素。
此外，市政府大規(guī)模組建廉價(jià)公租房，調(diào)控住房需求，也起了一定作用。一方面，它為中下層(在主城區(qū)具有五年以上穩(wěn)定工作的)“農(nóng)民工”和大學(xué)新畢業(yè)的青年提供了廉價(jià)公租房(月租約10元/平方米)，并給予居住滿五年的住戶廉價(jià)購(gòu)買公租房的選擇。原來(lái)建造4000萬(wàn)平方米的計(jì)劃(足夠?yàn)?百萬(wàn)人～3百萬(wàn)人提供住處)，如今已經(jīng)基本完成，并且確實(shí)是通過(guò)開(kāi)放、透明的搖號(hào)制度來(lái)分配的，為大量的中下階層人群提供了有尊嚴(yán)的住房條件。在其計(jì)劃中，這樣的廉價(jià)房將解決市區(qū)30%人口的住房問(wèn)題、一般商品房則滿足60%的需求、剩下的10%是高端房，要交納較高的房產(chǎn)稅。這樣，一定程度上減輕了對(duì)商品房和高檔房需求的壓力。(黃宗智，2011：16-19;黃奇帆，2013)難怪，重慶的公租房工程已經(jīng)被中央所采納。(黃宗智，2011：18)2011年3月14日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議的中外記者見(jiàn)面會(huì)上宣稱國(guó)家將在五年內(nèi)建造3600萬(wàn)套公租房，由中央為此項(xiàng)目補(bǔ)助1030億元。(《今后五年建3600萬(wàn)套保障房 今年中央補(bǔ)助1030億》，2011)在具體操作層面上，能否做到重慶那樣的服務(wù)民生的效果尚待觀察。
至于公租房的組建資金，重慶采用的辦法主要是其“第三財(cái)政”。在全國(guó)其它地方，政府的“土地財(cái)政”收入主要限于“一級(jí)市場(chǎng)”，即政府建好基礎(chǔ)設(shè)施之后便把土地(“熟地”)在所謂的“一級(jí)市場(chǎng)”“出讓”給開(kāi)發(fā)商，獲得的是該市場(chǎng)的賣價(jià)，減去征用“毛地”的成本。這是一般意義上的“土地財(cái)政”收入，亦稱“第二財(cái)政”，是預(yù)算內(nèi)的“第一財(cái)政”(用以支付工資等開(kāi)支)之外的最主要的“預(yù)算外”收入。但重慶則發(fā)明了“第三財(cái)政”，即由政府的城建公司而不是開(kāi)發(fā)商來(lái)建筑房子，借此獲取“二級(jí)市場(chǎng)”中更高的收益。政府投入的其實(shí)主要是同一塊土地，但可以在蓋房的階段憑借土地的進(jìn)一步增值來(lái)貸款建房，憑借在別處是出讓給開(kāi)發(fā)商的增值來(lái)完成政府的這項(xiàng)工程。然后再用新建樓盤的住戶的租金以及商戶的租金來(lái)支付貸款利息，用出售房子給住滿5年的租戶所獲得的錢來(lái)支付貸入的本金。這樣的一種運(yùn)作之所以被稱為“第三財(cái)政”是因?yàn)樗饕钦髽I(yè)(城建公司)從經(jīng)營(yíng)所獲得的利潤(rùn)。其獨(dú)特之處有兩點(diǎn)：一是公有(政府所有)企業(yè)直接從經(jīng)營(yíng)而在(房產(chǎn))市場(chǎng)上獲得利潤(rùn)，二是把其利潤(rùn)明確地用于“民生”。(黃宗智，2011：10-16)
這里要進(jìn)一步說(shuō)明，重慶的“第三財(cái)政”的用途當(dāng)然不限于建造廉價(jià)公租房。重慶政府經(jīng)營(yíng)的八大公司，除了“城建”之外，還包括高速公路、高等級(jí)公路、地產(chǎn)、能源、城市交通、水務(wù)和水利(“八大投”的正式名稱是重慶城市建設(shè)投資[集團(tuán)]有限公司、重慶高速公路發(fā)展有限公司、重慶市高等級(jí)公路投資有限公司、重慶地產(chǎn)[集團(tuán)]有限公司、重慶市能源投資[集團(tuán)]有限公司、重慶城市交通開(kāi)發(fā)投資[集團(tuán)]有限公司、重慶水務(wù)控股[集團(tuán)]有限公司、重慶市水利投資[集團(tuán)]有限公司——蘇偉、楊帆、劉士文，2011：183)。它們都是盈利的公司并且和土地緊密相關(guān)。重慶市政府的國(guó)資委之所以能夠在2002年廉價(jià)購(gòu)買1100家負(fù)債沉重的企業(yè)和其157億元的壞債，靠的主要是憑其所儲(chǔ)備的土地資源而獲得的資金，而“八大投”之所以能夠具有豐富的資金來(lái)經(jīng)營(yíng)也同樣是依靠其土地資源。近十年來(lái)，這些政府經(jīng)營(yíng)的公司一直都伴隨城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和快速發(fā)展而盈利和增值，到2009年其原先在2002年所購(gòu)買的1746億元的國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值已經(jīng)突破一萬(wàn)億元，是2002年的六倍，而市政府堅(jiān)決把這些國(guó)營(yíng)企業(yè)所獲得的利潤(rùn)的不止一半用于民生——這才是重慶“第三財(cái)政”(黃宗智稱之為“第三只手”，區(qū)別于那只市場(chǎng)運(yùn)作的“看不見(jiàn)的手”和政府那只“看得見(jiàn)的手”的調(diào)控)經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵，也是其創(chuàng)新的核心所在。(黃宗智，2011：10-16)
最后，重慶房地產(chǎn)市價(jià)之所以遠(yuǎn)比北京和上海的合理靠的還有它所采用的房地產(chǎn)稅來(lái)遏制房地產(chǎn)價(jià)格的飆升。2011年重慶率先實(shí)施房地產(chǎn)稅，成為全國(guó)的試點(diǎn)城市。配合其按揭控制——第一套房首付20%，第二套首付50%，第三套零按揭——適當(dāng)、成功地遏制了房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)和投資以及拉低了房地產(chǎn)的均價(jià)。(黃奇帆，2013)
如此的土地財(cái)政和全國(guó)許多別處的城市發(fā)展的差別乍看似乎并不那么明顯，但實(shí)際上截然不同。一般意義的土地財(cái)政意味的是地方政府?dāng)U大自身財(cái)政收入以及開(kāi)發(fā)商追求房地產(chǎn)暴利兩者的結(jié)合，是政府的權(quán)力和商人資本為其共同利益的結(jié)合。這是土地財(cái)政和“招商引資”所憑借的主要推動(dòng)機(jī)制，也是中國(guó)過(guò)去城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。在這樣的過(guò)程中，結(jié)果很容易變成地方政府的形象工程、甚至是官員貪污和腐敗，以及開(kāi)發(fā)商的暴富，與老百姓的利益沒(méi)有太大關(guān)聯(lián)。其動(dòng)力最主要是來(lái)自兩者——掌權(quán)者和商人——為追求自身的利益而付出的努力。
重慶所展示的則完全是另外一套邏輯：它是政府為了民生而追求的發(fā)展，甚至是做到用社會(huì)公平來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展——以提高中下層民眾的收入來(lái)擴(kuò)大消費(fèi)和內(nèi)需——的戰(zhàn)略性高度，所依賴的不是狹窄的官員和開(kāi)發(fā)商“個(gè)人”的“理性”逐利，而是黃奇帆等領(lǐng)導(dǎo)，在中央的指導(dǎo)下有意識(shí)地探尋能夠兼顧發(fā)展與公平的實(shí)驗(yàn)。前者也許可以恰當(dāng)?shù)乇环Q作“中國(guó)特色的資本主義”(即政府起到較大作用的、借助資本牟利動(dòng)機(jī)來(lái)推動(dòng)該種“發(fā)展”，也有學(xué)者稱之為“國(guó)家資本主義”——關(guān)于這個(gè)議題的詳細(xì)討論見(jiàn)黃宗智等，2012)的發(fā)展。而后者則更接近“中國(guó)特色的社會(huì)主義”或“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”(即借助市場(chǎng)動(dòng)力來(lái)為“民生”服務(wù)，亦即為大多數(shù)的老百姓的利益服務(wù))的不同意義的發(fā)展。一定程度上，它展示了“為發(fā)展而公平，為公平而發(fā)展”的邏輯(詳細(xì)討論見(jiàn)黃宗智，2014b：第3卷，第十五章)。雖然只是“資本”和“社會(huì)”兩字之差，其分別的實(shí)際含義與發(fā)展前景截然不同。重慶經(jīng)驗(yàn)的重要性不在個(gè)別官員的成敗，而在其所展示的可能發(fā)展方向。
歸根到底，雖然同是在中央引導(dǎo)下的“發(fā)展”，同是在現(xiàn)有體制和“項(xiàng)目制”運(yùn)作下的措施，其所倚賴的理念、激勵(lì)機(jī)制和實(shí)際效果則截然不同。同樣被表達(dá)為“發(fā)展”，但一個(gè)是以地方政府和商業(yè)資本自身的利益為其追求的目標(biāo)，一個(gè)則是以老百姓的利益為其追求的終極目標(biāo)。同樣是依賴“土地財(cái)政”的“秘訣”和操作，但一個(gè)止于資本主義所建構(gòu)的個(gè)人逐利價(jià)值觀，一個(gè)則更進(jìn)一步追求(具有深厚歷史傳統(tǒng)的)民生理念以及(源自現(xiàn)代社會(huì)主義革命的)公平理念。一念之差，所導(dǎo)致的差別是少數(shù)特權(quán)階層的富裕和廣大民眾幸福之間的不同。
我們應(yīng)該從這個(gè)大框架來(lái)理解重慶的另一個(gè)意義重大的舉措和成績(jī)。伴隨公租房的建設(shè)是其對(duì)在市區(qū)工作三年(在重慶市各區(qū)城鎮(zhèn))到五年(在主城區(qū))以上的322萬(wàn)農(nóng)民工，從農(nóng)村戶籍到市民和城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)換。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2012年的系統(tǒng)研究報(bào)告，此項(xiàng)龐大的工程在2010年8月啟動(dòng)，原先估計(jì)需要三年來(lái)完成，居然在一年半之內(nèi)提前于2012年3月完成(于至善，2012;亦見(jiàn)黃宗智，2011：17;黃宗智，2012：23)。具有市民身份意味這些農(nóng)民工現(xiàn)在享有和城市與城鎮(zhèn)居民同等的醫(yī)療、退休、教育等福利。加上廉價(jià)的公租房(和租住五年以上便可廉價(jià)購(gòu)買的權(quán)利)，無(wú)疑是為該市的農(nóng)民工提供了“有尊嚴(yán)”地融入城市生活的條件。這是我們?cè)谥貞c市以外的其他城市還沒(méi)有看到的成績(jī)，也是公平對(duì)待全國(guó)2.7億農(nóng)民工的典范舉措，更是帶有社會(huì)公平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典范。
固然，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角來(lái)考慮，重慶的經(jīng)驗(yàn)還缺乏一條鮮明有效的農(nóng)村發(fā)展道路，遲早也還需要摸索出一條走向民主監(jiān)督的去集權(quán)化道路，需要做到能夠不僅保障民生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，更能保障公民的權(quán)利與自由的政治體制。它所展示的是一條局限于借助政府集權(quán)和國(guó)有企業(yè)來(lái)做到公平發(fā)展的短、中期途徑。要做到能夠成為長(zhǎng)期道路的“模式”，它還需要更加根本性的政治體制改革。
五、結(jié)論
項(xiàng)目制的核心機(jī)制在于中央用分配和獎(jiǎng)補(bǔ)資金的手段來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府和其他承包者的積極性。這固然可以是一個(gè)有效的機(jī)制，可以引起一定程度的競(jìng)爭(zhēng)以及上下層的互動(dòng)。明確的項(xiàng)目目標(biāo)，也可能導(dǎo)致招標(biāo)和申請(qǐng)、監(jiān)督和運(yùn)作，驗(yàn)收和效果過(guò)程中一定程度的專業(yè)化、技術(shù)化。這些都與源自韋伯原先提出的“合理化”(“理性化”)理想類型理論相符。它也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直在使用的機(jī)制之一(雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到當(dāng)前中國(guó)這樣成為主要治理手段的程度)。
但是需要明確，這樣的手段容易成為自身的終極目標(biāo)。它依賴的激勵(lì)機(jī)制是地方政府以及投標(biāo)人的牟利積極性。改革以來(lái)的中國(guó)，人們的主要價(jià)值觀已經(jīng)變?yōu)橹鹄旧?。有錢的才是有本事的，才是贏家，才是幸福者已經(jīng)成為社會(huì)上廣為人們接受的價(jià)值觀，并且深深滲透政府組織和官員。再加上政府仍然掌控的龐大的權(quán)力以及官僚體制的可怕管制和形式主義習(xí)性，便很容易導(dǎo)致上述的弄虛作假以及權(quán)與錢、官與商的勾結(jié)，從而導(dǎo)致官商致富而民眾不富的當(dāng)前現(xiàn)實(shí)。這樣，項(xiàng)目制所導(dǎo)致的結(jié)果往往不是“現(xiàn)代化”、“合理化”以及政府從管制型到服務(wù)型的“轉(zhuǎn)型”，而是官商逐利和政權(quán)經(jīng)營(yíng)，以及日益顯著的貧富懸殊。
在那樣的機(jī)制的運(yùn)作中，資本主義價(jià)值觀以及資本主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，實(shí)際上成為官商勾結(jié)逐利的自我辯護(hù)?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”的利益追求、由“經(jīng)濟(jì)人”推動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制和最佳資源配置，并由此推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化以及為民造福，都成為逐利官商的自我辯護(hù)和表?yè)P(yáng)。但其實(shí)際的效果和機(jī)制不過(guò)是純粹的自利、甚至是損人利己的自利。
但是，正如重慶實(shí)驗(yàn)的案例所展示，權(quán)力龐大的政府所起的作用，可以通過(guò)民生和公平的價(jià)值觀而成為促進(jìn)不同發(fā)展方向的重要?jiǎng)恿?。?dòng)用政府掌控的資源和政府企業(yè)的利潤(rùn)來(lái)為民生服務(wù)是個(gè)鮮明的例子。在民生和公平，而不是自利的價(jià)值觀推動(dòng)下，集權(quán)的政府可以真正成為造福社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力而不是其異化。在民主化初始階段，沒(méi)有民主監(jiān)督和限制可以成為一個(gè)國(guó)家體系的優(yōu)點(diǎn)而不是弱點(diǎn)。它可以是過(guò)渡時(shí)期采用的一個(gè)有效手段。
當(dāng)然，其中關(guān)鍵也在于如何實(shí)施。這就要通過(guò)實(shí)踐來(lái)探索可行的方案。這里，中國(guó)共產(chǎn)黨的地方實(shí)驗(yàn)的“試點(diǎn)”決策傳統(tǒng)是可資利用的資源。以往成功的實(shí)驗(yàn)，哪怕在其中摻合了某些領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤，或其它的偶然因素，仍然應(yīng)該獲得明確的認(rèn)可，并予以持續(xù)的實(shí)驗(yàn)機(jī)會(huì)?！绊?xiàng)目制”理論本身也許無(wú)可厚非，但它顯然需要其它的制度配套和較崇高的價(jià)值取向方才可能展示其所可能起的“現(xiàn)代化”和“合理化”作用。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野來(lái)考慮，其中的關(guān)鍵也許是，理論中的受惠者是否真正能夠成為實(shí)際運(yùn)作中的主體。
*本文由黃宗智執(zhí)筆，龔為綱提供平晚縣的研究，高原提供大、小農(nóng)戶糧食種植比較的研究。文稿修訂經(jīng)過(guò)三人協(xié)商。
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【注釋】
①關(guān)于治理制度和方法更全面的討論，包括中央與地方的關(guān)系和條條與塊塊的問(wèn)題，見(jiàn)龔為綱：《農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年，第二章、第三章。
黃宗智：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院、美國(guó)加利福尼亞大學(xué)洛杉磯校區(qū)歷史系(Philip C. C. Huang， School of Law， Renmin University of China; Department of History， University of California， Los Angeles)
龔為綱：新加坡管理大學(xué)社會(huì)科學(xué)院(Gong Weigang， School of Social Science at Singapore Management University)
高原：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院歷史與社會(huì)高等研究所(Yuan Gao，School of Agricultural Economics and Rural Development， Institute for Advanced Historical and Social Research， Renmin University of China)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《開(kāi)放時(shí)代》
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