鄉(xiāng)村全面振興包括鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理等任務(wù)，在2025年之前有一個(gè)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效五年銜接期或者過(guò)渡期，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，我們通常將以前貧困人口現(xiàn)在稱為脫貧人口，現(xiàn)在研究探討幫扶制度問(wèn)題，幫扶對(duì)象就稱為低收入人口，過(guò)去的貧困地區(qū)及脫貧地區(qū)現(xiàn)在將稱作欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2025年后面臨新的制度變化，就是對(duì)低收入人口欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶如何推進(jìn)？是否還要繼續(xù)實(shí)行持續(xù)的幫扶政策？

一、對(duì)過(guò)渡期鞏固拓展脫貧成果與鄉(xiāng)村振興的總體評(píng)價(jià)

對(duì)于過(guò)渡期的總體評(píng)價(jià)，我們可以依據(jù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接這五個(gè)大方面：

第一，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果長(zhǎng)效機(jī)制。首先要保持幫扶政策的連續(xù)性，設(shè)立5年政策過(guò)渡期，確保“政策、責(zé)任、幫扶、監(jiān)管”四不摘。其次要建立防返貧的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，針對(duì)不同群體實(shí)施精準(zhǔn)分層分類管理，同時(shí)實(shí)行動(dòng)態(tài)清零，其中應(yīng)以脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶及因突發(fā)狀況導(dǎo)致生活困難的群體為重點(diǎn)對(duì)象。再次要強(qiáng)化“兩不愁三保障”政策的落實(shí)，確保教育、醫(yī)療、住房及飲水安全持續(xù)得到保障。最后要關(guān)注易地扶貧搬遷群體，持續(xù)做好后續(xù)扶持工作，確保其在新環(huán)境中能夠穩(wěn)定發(fā)展。

第二，聚力做好脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。一是支持脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。壯大了一批特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造了一批集聚發(fā)展的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育了一批聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的經(jīng)營(yíng)主體，創(chuàng)響了一批小而精的特色品牌。二是促進(jìn)脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)。三是持續(xù)提升脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，重點(diǎn)規(guī)劃并建設(shè)一批高速公路、客貨共線鐵路、水利電力、機(jī)場(chǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)等區(qū)域性和跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)較大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路，加強(qiáng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)路和旅游路建設(shè)力度。此外，實(shí)施了“快遞進(jìn)村”工程，提升了農(nóng)村物流服務(wù)水平。

第三，健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制。一方面，加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)。重點(diǎn)覆蓋農(nóng)村低保對(duì)象、特困供養(yǎng)人員及返貧風(fēng)險(xiǎn)群體，同步監(jiān)測(cè)因重大疾病、自然災(zāi)害或突發(fā)事故導(dǎo)致基本生活陷入困境的家庭，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別與動(dòng)態(tài)化管理。另一方面，完善分層分類的社會(huì)救助保障體系，依據(jù)困難程度實(shí)施差異化幫扶措施，確保各類困難群體得到有效幫扶，針對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)力人員建立基本生活動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，織密兜牢喪失勞動(dòng)能力人口基本生活保障底線，持續(xù)做好社會(huì)救助兜底保障工作。

第四，提升了脫貧地區(qū)整體發(fā)展水平。在西部地區(qū)遴選重點(diǎn)脫貧縣進(jìn)行政策資源傾斜，集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣；與此同時(shí)，持續(xù)優(yōu)化并創(chuàng)新東西部協(xié)作及對(duì)口支援機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各界力量積極參與，形成多元化幫扶格局。

第五，加強(qiáng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興政策有效銜接：一是做好財(cái)政投入政策銜接，二是做好金融服務(wù)政策銜接，三是做好土地支持政策銜接。

總體來(lái)說(shuō)，過(guò)渡期鞏固了成果，守牢了底線，也防止了發(fā)生規(guī)模性返貧，取得了非常大的成效。

一方面，鞏固了成果。產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等成效明顯。在推進(jìn)就業(yè)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)方面，實(shí)現(xiàn)務(wù)工就業(yè)規(guī)模每年穩(wěn)定在3000萬(wàn)以上，截至2023末，務(wù)工人數(shù)達(dá)到3396.9萬(wàn)人，務(wù)工收入占脫貧人口總收入的六成以上。此外，中央持續(xù)優(yōu)化財(cái)政資金投向結(jié)構(gòu)，財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，由2021年的53%提升至目前的60%以上，3/4的脫貧戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體形成了比較緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。目前，832個(gè)脫貧縣中，有近3萬(wàn)家供應(yīng)商入駐農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)銷平臺(tái)，建成農(nóng)產(chǎn)品數(shù)字化供應(yīng)鏈體系，在銷土特產(chǎn)40多萬(wàn)款，助力320多萬(wàn)脫貧戶增收。在居民收入方面，3年來(lái)，脫貧地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均增速均超過(guò)全國(guó)農(nóng)村居民平均水平。2024年2月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《中華人民共和國(guó)2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2023年脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入16396元，比上年增長(zhǎng)8.5%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)8.4%。在持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)方面，脫貧地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，綠色發(fā)展理念逐步形成。

另一方面，守牢了底線。防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象實(shí)現(xiàn)應(yīng)納盡納應(yīng)幫盡幫。監(jiān)測(cè)對(duì)象返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定消除。累計(jì)超過(guò)六成的監(jiān)測(cè)對(duì)象消除了返貧風(fēng)險(xiǎn)，剩余都落實(shí)了幫扶措施，沒(méi)有發(fā)生整村整鄉(xiāng)的返貧現(xiàn)象。守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。

二、過(guò)渡期后建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度必要性

脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，我國(guó)采取了設(shè)立五年過(guò)渡期的重大舉措，保持了脫貧地區(qū)原有幫扶政策總體穩(wěn)定，牢牢守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。如今過(guò)渡期即將結(jié)束，那建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度是否還有必要？從鞏固成果同鄉(xiāng)村振興底線目標(biāo)任務(wù)來(lái)說(shuō)，防止返貧和治理任務(wù)是底線目標(biāo)，還是要繼續(xù)進(jìn)行幫扶。從以下幾個(gè)方面來(lái)說(shuō)：一是低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的客觀需要，以前是“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，到了高質(zhì)量發(fā)展階段，我們?nèi)绾戊柟踢@樣的成果？現(xiàn)在面臨很大的挑戰(zhàn)，包括收入變化等，是否有可持續(xù)性？所以從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)是一個(gè)客觀需要；二是建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度是提升中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑；三是建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇，剛才也有專家提到了基尼系數(shù)，農(nóng)村比全國(guó)還高，160個(gè)國(guó)家重點(diǎn)幫扶縣，脫貧人口占到15.7%，GDP是全國(guó)1/3，一般公共收入是1/6，過(guò)渡期后可以通過(guò)這樣來(lái)提升，盡可能縮?。ú罹啵?。群體之間的差距仍在拉大，相對(duì)在縮小，但絕對(duì)還在拉大，很多數(shù)據(jù)從2015年到2023年整體來(lái)說(shuō)是一個(gè)大趨勢(shì)。區(qū)域之間絕對(duì)差距仍然較大，且持續(xù)增加，從東中西分省和分縣來(lái)看也同樣存在這個(gè)現(xiàn)象。

三、建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度面臨的問(wèn)題和新挑戰(zhàn)

在這種情況下，如何建立幫扶制度？我們要幫，但我們也面臨很大的困難和問(wèn)題：一是當(dāng)前脫貧人口、防返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象抗風(fēng)險(xiǎn)能力仍然較弱，脆弱性較高，部分脫貧人口內(nèi)生動(dòng)力不足，仍然存在因病因?yàn)?zāi)返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)，從收入比重和收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，對(duì)于政府的轉(zhuǎn)移支付依賴性還是比較高，農(nóng)村醫(yī)保繳費(fèi)逐年上漲，很多人不愿意繳了，另外是自然災(zāi)害；二是脫貧地區(qū)幫扶政策長(zhǎng)期固化帶來(lái)新的地區(qū)發(fā)展不平等，從打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)開始到現(xiàn)在也有十幾年時(shí)間了，貧困地區(qū)取得了很大的成效，但對(duì)于非貧困地區(qū)，部分縣臨近貧困縣和貧困人口，它的條件比脫貧條件好，但一個(gè)地區(qū)不是脫貧的，所以整個(gè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)低于其他地區(qū)了；三是脫貧地區(qū)和脫貧人口出現(xiàn)了內(nèi)生動(dòng)力不足，等靠要思想嚴(yán)重；四是脫貧攻堅(jiān)是一種超常規(guī)、非常態(tài)的短期目標(biāo)下做法，不應(yīng)常態(tài)化；五是過(guò)去一些做法不可能長(zhǎng)期化，成本太高；六是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩和財(cái)政收入下降，為繼續(xù)建立常態(tài)化幫扶機(jī)制的資金支持增添了困難。我國(guó)GDP增長(zhǎng)顯然出現(xiàn)下降趨勢(shì)，財(cái)政收入下降，支出保持不變或者部分還要增加。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資包括房地產(chǎn)投資、土地出讓金等收入都發(fā)生了變化，對(duì)地方財(cái)政也造成了很大的影響。

四、如何建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度

2025年過(guò)渡期以后，低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶如何來(lái)進(jìn)行推進(jìn)？首先我們要確定新的目標(biāo)：一是要增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，只有促進(jìn)內(nèi)生動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育培訓(xùn)、科技創(chuàng)新等多方面入手，能力提升很重要，提高其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；二要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；三是縮小收入差距，促進(jìn)共同富裕，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、農(nóng)村內(nèi)部的發(fā)展差距，這是我們達(dá)到共同富裕的新目標(biāo)，過(guò)去是“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)全面小康這樣的目標(biāo)，未來(lái)可能是這個(gè)大目標(biāo)；四是加快綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，從發(fā)展目標(biāo)來(lái)說(shuō)，至少有這四個(gè)大方面。

過(guò)渡期后的幫扶應(yīng)該遵循什么原則呢？比如進(jìn)入常態(tài)化分層分類幫扶制度，以往的短期性、超常規(guī)幫扶轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期性、制度化的幫扶，進(jìn)而提升國(guó)家治理的有效性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，也就是形成穩(wěn)定化、機(jī)制化、規(guī)范化、制度化、法治化的幫扶機(jī)制。如何實(shí)現(xiàn)呢？將原有做法進(jìn)行延續(xù)、優(yōu)化、調(diào)整、完善和剔除，這樣真正能達(dá)到穩(wěn)健化，不僅要精準(zhǔn)化、常規(guī)化，識(shí)別哪些是低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這必須精準(zhǔn)，幫扶也同樣要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化；還要追求長(zhǎng)期性、連續(xù)性，目標(biāo)要長(zhǎng)期性，最終目標(biāo)是共同富裕，不能急于求成，要有耐性，久久為功；更要制度化、規(guī)范化，這是未來(lái)我們?cè)趲头鲞^(guò)程中是非常重要的內(nèi)容。

五、幫扶制度的新對(duì)象和范圍

幫扶對(duì)象到底有哪些？新的條件下，哪些是低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)？識(shí)別可能有很多方法，比如以2023年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%（7499元）、50%（9374元）、60%（11249元）分別作為低收入人口的識(shí)別線，來(lái)劃定人口是多少。此外，還可以借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)做法，以農(nóng)村戶籍人口總量的10%～12%作為過(guò)渡期后低收入人口總體規(guī)劃，這是合理的。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的識(shí)別，以前是貧困地區(qū)，現(xiàn)在以縣級(jí)為基本單位來(lái)確定欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在此基礎(chǔ)上可能更多要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、教育醫(yī)療、養(yǎng)老等多個(gè)維度進(jìn)行綜合識(shí)別，比如以收入導(dǎo)向的識(shí)別，以發(fā)展為導(dǎo)向的欠發(fā)達(dá)地區(qū)識(shí)別，以綜合水平為導(dǎo)向的欠發(fā)達(dá)地區(qū)識(shí)別，把收入和發(fā)展兩個(gè)方面綜合起來(lái)進(jìn)行排序，在不同的排序中總體來(lái)劃定，根據(jù)財(cái)政支持程度來(lái)確定欠發(fā)達(dá)地區(qū)到底有多少。總體來(lái)說(shuō)，未來(lái)低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要是以教育薄弱人群、生態(tài)脆弱區(qū)居民等為幫扶重點(diǎn)的相對(duì)落后群體。

六、建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度

幫扶新戰(zhàn)略如何確定？過(guò)渡期后常態(tài)化幫扶的新戰(zhàn)略要以縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向，遵循市場(chǎng)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，滿足教育強(qiáng)國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)以及共同富裕的需要。對(duì)低收入人口幫扶實(shí)施分層分類幫扶和管理，對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的低收入人口，由民政部主導(dǎo)將其納入社會(huì)保障進(jìn)行兜底，通過(guò)救助制度和政策體系；對(duì)有勞動(dòng)能力的低收入人口和弱勞動(dòng)能力的低收入人口，采取由農(nóng)業(yè)農(nóng)村幫扶部門牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門的針對(duì)性開發(fā)式幫扶。

在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，可能需要一些政策方面的銜接。首先是政策的延續(xù)性和幫扶的可持續(xù)性，平穩(wěn)過(guò)渡，馬上2025年了，現(xiàn)在可能就是如何實(shí)現(xiàn)這樣的過(guò)渡，包括體制機(jī)制，低收入人口這塊如何跟民政部過(guò)渡。其次是防返貧，我國(guó)防返貧這塊的壓力還是非常大，尤其是最近幾年的自然災(zāi)害以及各方面的因素造成的，如何把防返貧的監(jiān)測(cè)和低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)互聯(lián)互通。另外是資金投入，在財(cái)政面臨困難的情況下，保證幫扶資金。

因此，本文提出了幾個(gè)幫扶的新戰(zhàn)略：一是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)新部署，考慮未來(lái)整體的發(fā)展布局，人口變化，農(nóng)村人口在減少，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的建設(shè)；二是形成產(chǎn)業(yè)幫扶市場(chǎng)化新模式，更加注重效率提升，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，比如基金等其他方面能夠撬動(dòng)金融社會(huì)資本更多的投入，不能僅僅是財(cái)政收入來(lái)支持；三是構(gòu)建多層次的教育幫扶新體系，優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，務(wù)實(shí)的職業(yè)教育，有效的技能培訓(xùn)，如何做到優(yōu)質(zhì)均衡；四是探索綠色高質(zhì)量發(fā)展的新模式，也就是說(shuō)把綠色高質(zhì)量發(fā)展作為指導(dǎo)思想，加大對(duì)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域的投入和補(bǔ)償力度，探索新的生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型等方面的新模式。

作者系北京師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心主任、教授；來(lái)源：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2025年1期

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