農(nóng)村區(qū)域環(huán)境自主治理模式理論研究

開展農(nóng)村區(qū)域環(huán)境治理的背景

國家“十一五”規(guī)劃明確提出新農(nóng)村建設(shè)的具體要求，即按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的基本方向，扎實穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。其中，“村容整潔”是指根據(jù)農(nóng)村的實際和特點，搞好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，保留歷史文脈，建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境，形成優(yōu)美的農(nóng)村人居環(huán)境[1]。2010年1月，國家財政部公布，中央財政在未來3年內(nèi)將安排專項資金120億元用于農(nóng)村環(huán)境治理。2014年，四川省成都市委、市政府決定“突出整治農(nóng)村環(huán)境”，大力推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村拓展、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，用3～5年時間開展以農(nóng)村環(huán)境治理等為主的“四改六治理”行動，農(nóng)村環(huán)境治理工作全面鋪開。

自主治理理論

埃莉諾?奧斯特羅姆[2]建立的自主治理理論，通過理論分析及實證研究，提出了解決公共事物困境的第三條路徑——自主治理。該理論起初用于解決公共池塘問題。在小范圍公共池塘資源情境中，自主治理是指在沒有徹底私有化和沒有完全的政府集中控制下，公共池塘資源的使用者彼此之間達(dá)成使用公共資源的條約或者規(guī)則，并通過設(shè)計一系列運行機制，對這些條約或者規(guī)則加以執(zhí)行。這些條約及其運行機制構(gòu)成了自主治理制度。自主治理制度既有“私有特征”，也有“公有特征”；這一小群公共池塘資源的使用者可以組成一個組織，即自主治理組織。不同自主治理組織并非都有統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)，而且其制度安排也有差異。

自主治理理論需要解決三大問題——制度的制定、行為的執(zhí)行監(jiān)督和行為的誠信。假設(shè)制度制定的問題能夠得到解決，如何解決行為的執(zhí)行監(jiān)督和誠信問題呢？埃莉諾?奧斯特羅姆通過案例分析，提出了八項制度設(shè)計原則：清晰界定邊界、一致性、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可、分權(quán)制企業(yè)。這八項原則是“成功”自主治理制度所共有的基本設(shè)計原則。在一定程度上，這套原則也可用于預(yù)測既定的自主治理制度安排能否延續(xù)并解決公共池塘資源問題，同時用于探索農(nóng)村環(huán)境自主治理模式實踐。

農(nóng)村區(qū)域環(huán)境自主治理的理論基礎(chǔ)

農(nóng)村環(huán)境自治是指作為農(nóng)村環(huán)境主體的村民，在沒有完全私有化和政府完全集中控制化的情況下，依托政府組織的引導(dǎo)，在社會團體的法制指導(dǎo)下，彼此間自愿達(dá)成某些村規(guī)民約，并通過一定程度的行為運行，對村規(guī)民約加以執(zhí)行的新型治理模式。這是在埃莉諾?奧斯特羅姆建立的自主治理理論基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村區(qū)域特點而為農(nóng)村環(huán)境治理開辟的新路徑。過去，我國的環(huán)境管理模式是政府主導(dǎo)型，農(nóng)村環(huán)境面域廣、污染源小，政府對農(nóng)村環(huán)境問題信息只能二次不完全獲取，故該模式對于解決農(nóng)村環(huán)境問題存在信息不完全且監(jiān)管成本高等問題。單靠傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理難以解決問題，而村民才是農(nóng)村環(huán)境問題的完全信息者，對環(huán)境信息的獲取更直接、具體、準(zhǔn)確；村民也是環(huán)境問題的造成者和受害者，完全的“公眾參與”能保證環(huán)境治理成果的長效性和全面性。建立以村民為主體的農(nóng)村環(huán)境自主治理模式，勢在必行。

農(nóng)村環(huán)境自主治理模式初步探究

農(nóng)村環(huán)境自主治理的前提條件。農(nóng)村環(huán)境治理雖由傳統(tǒng)的政府強制型單一主導(dǎo)管理，逐步發(fā)展到引入市場管理，如場鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生實行公司外包作業(yè)、土地管理和環(huán)境保護(hù)等多部門參與的共同管理，但歸根結(jié)底還是政府“埋單”，投入大量人力、物力、財力，治理效果卻不明顯、不常態(tài)。分析研究我國農(nóng)村現(xiàn)有基本聚居特點：第一，村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模，具有一定數(shù)量的共同生活人群。第二，同一行政村區(qū)域劃分。第三，村民在感情上和心理上有認(rèn)同感和歸屬感。第四，當(dāng)?shù)卮迕耖L期生活在農(nóng)村，對當(dāng)?shù)氐馁Y源和環(huán)境問題非常熟悉。第五，他們有能力管好這些資源。這五個特點與埃莉諾?奧斯特羅姆的自主治理理論的條件假設(shè)相契合，為農(nóng)村環(huán)境自主治理提供了前提條件。當(dāng)現(xiàn)實條件與理論模型的條件假設(shè)逼近時，說明實際行為的結(jié)果將與理論的預(yù)測行為結(jié)果非常相近。如果將自主治理理論研究完全運用到農(nóng)村環(huán)境治理中，必須具有三個基本特征：一是自主治理制度無須借助外部強制力，徹底撇開傳統(tǒng)的政府強制型完全治理行為；二是自主治理制度是個體間合作博弈，實現(xiàn)“合作解”的一種制度安排；三是自主治理制度是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎(chǔ)之上的。

農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)體系。農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)體系中包括三個層次即政策層、組織層、操作層。政策層主要體現(xiàn)在政府機構(gòu)，通過“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”的智能轉(zhuǎn)變，參與國家相關(guān)法律法規(guī)制定，出臺一定的農(nóng)村環(huán)境自治模式的積極推動政策。組織層掌握著上下聯(lián)動的職能，一般由村委或者社區(qū)組成。雖然村民成為了環(huán)境自治的主體，但因其文化程度較低或者組織能力不夠等各方面的“短板”，自主治理模式的徹底落實需要由一批能夠彌補這些“短板”的村民組織給予指導(dǎo)，制定操作行為層面的規(guī)定約定，既能掌握環(huán)境自治的具體詳細(xì)操作情況，又能與政府進(jìn)行合理的接洽，比如村民間達(dá)成的院前屋后清掃制度等某些村規(guī)民約。操作層是具體執(zhí)行環(huán)境治理自治模式的組織成員，不僅僅對農(nóng)村生產(chǎn)生活起著決定作用，也對相互之間的行為執(zhí)行力度進(jìn)行自我監(jiān)督和自我管理。

農(nóng)村環(huán)境自主治理模式調(diào)研。以大量的實地調(diào)研資料作為支撐，借鑒當(dāng)前以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調(diào)研主要從農(nóng)戶收入和環(huán)境治理的執(zhí)行等方面進(jìn)行，這也是當(dāng)前比較成熟具體的研究方法。筆者通過資料收集400份、個人訪談80余次、問卷調(diào)查300次，統(tǒng)計并分析彭州市農(nóng)村村民參與環(huán)境治理、農(nóng)村村委組織治理、農(nóng)村環(huán)境污染、農(nóng)村生產(chǎn)和村民收入等情況。

彭州市農(nóng)村區(qū)域環(huán)境自主治理情況

彭州市幅員面積1421平方公里，人口80.35萬，轄20個鎮(zhèn)、353個行政村（社區(qū)）、102個社區(qū)居民委員會和251個村民委員會，以蔬菜培育、水果培植和鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主。近幾年，響應(yīng)“建設(shè)幸福美麗新村”號召，彭州市全面整治農(nóng)村環(huán)境，探索創(chuàng)新治理模式，村容村貌得到了較大改善。

自治模式的宣傳條件創(chuàng)造

彭州市為踐行農(nóng)村環(huán)境自治模式，實施了環(huán)境治理幾大項目，包括省級“美麗鄉(xiāng)村”示范村莊創(chuàng)建、百村容貌整治、農(nóng)村散居院落環(huán)境整治等，充分深入群眾、了解群眾，進(jìn)而發(fā)動群眾，讓群眾的理解發(fā)自內(nèi)心、支持源于自覺。成立自主治理管委會，具備操作層和政策層兩級最低程度的認(rèn)可，表現(xiàn)在：村民對管委會決策權(quán)威性認(rèn)同；基層政府對管委會支持和認(rèn)可，為以群眾為主體的環(huán)境自治模式奠定了堅實基礎(chǔ)。

利用組織平臺宣傳自治模式。以龍門山鎮(zhèn)為例，鎮(zhèn)村先進(jìn)黨員和管委會成員組成的環(huán)境自主治理委員會，通過“壩壩會”、村民大會、進(jìn)門入戶、“一對一”幫扶等方式深入群眾，記錄并梳理群眾意見和建議，將群眾訴求等內(nèi)容納入農(nóng)村區(qū)域環(huán)境自主治理模式實踐的主攻方向和重點內(nèi)容，制定環(huán)境管理方案和規(guī)劃方案。

利用媒體平臺宣傳自治模式。利用廣電平臺，激活傳統(tǒng)媒體的發(fā)動作用；開通微博平臺，傳遞新興媒體的宣傳效果。通過全方位、寬領(lǐng)域、多層次地詮釋和宣傳，讓農(nóng)村環(huán)境自主治理工作為各年齡段的村民所了解。

群眾自主治理制度保障

各鎮(zhèn)分別成立以管委會和村社黨小組為主的組織層，帶領(lǐng)村民制定符合當(dāng)?shù)匚幕尘昂铜h(huán)境特點的村規(guī)民約，如《院落管理責(zé)任書》和《農(nóng)村垃圾分類意見書》，挨家挨戶與村民達(dá)成協(xié)議，引導(dǎo)村民投工投勞開展環(huán)境自治。

落實網(wǎng)格化衛(wèi)生管理機制。網(wǎng)格化衛(wèi)生管理主要體現(xiàn)在農(nóng)村散居院落環(huán)境治理方面。明確各散居院落住戶的衛(wèi)生自治區(qū)域，以戶為單位將院落劃分成若干個責(zé)任區(qū)域。院落自治管理委員會與每戶簽訂《院落整改承諾書》，農(nóng)戶按承諾書規(guī)定自掃責(zé)任區(qū)，保潔人員再集中清運垃圾，形成了“農(nóng)戶自掃責(zé)任區(qū)、共同管理公共區(qū)、保潔人員集中清運”的各負(fù)其責(zé)、自我服務(wù)的良性機制。

建立資金保障機制。政府政策層負(fù)責(zé)，建立治理經(jīng)費多元投入體系，按照“村民自籌、村公資金補貼、政府獎勵”的模式，落實環(huán)境自治經(jīng)費保障。一是自籌衛(wèi)生管理費。院落自治管理委員會倡議每戶按120元/年的標(biāo)準(zhǔn)自籌衛(wèi)生管理費用，納入院落整治資金，并執(zhí)行收支公示制度，賦予村民參與院落整治的權(quán)利和監(jiān)督義務(wù)。二是合理分配村公資金。經(jīng)村（社區(qū)）議事會通過后，可合理使用部分村公資金，同時采取農(nóng)戶投工投勞的方式完善試點村的基礎(chǔ)設(shè)施。三是政府獎勵。被評為“環(huán)境優(yōu)美村”的，市委、市政府給予其相應(yīng)獎勵。

建立垃圾分類機制。以“先示范、后推廣”為基本要求，以“減量化、資源化、無害化”為基本標(biāo)準(zhǔn)，建立完善農(nóng)村生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理全過程管理體系，探索實施群眾全程參與的“四二四三”農(nóng)村垃圾分類管理辦法。“四二四三”即：垃圾分為四類（不可回收垃圾、可回收再生資源垃圾、廚余垃圾、有毒有害垃圾）；農(nóng)戶和垃圾分類指導(dǎo)員雙重對接管理，農(nóng)戶分類與指導(dǎo)員分類結(jié)合，開展垃圾源頭分類工作；四級分揀（農(nóng)戶分揀、指導(dǎo)員分揀、回收站點分揀和壓縮站分揀）；三方評比，農(nóng)戶可通過預(yù)約回收站點回收分類的垃圾來兌換現(xiàn)金，通過每月評比回收可回收垃圾和有毒有害垃圾量，來評選優(yōu)秀垃圾分類示范戶，給予一定物質(zhì)獎勵，并對優(yōu)秀指導(dǎo)員和垃圾分類成績顯著的村進(jìn)行獎勵。

建立監(jiān)督考評機制。通過環(huán)境治理責(zé)任劃分，實行互相監(jiān)督；通過發(fā)展農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，接受外界的監(jiān)督。向每戶居民收取100～120元/年不等的資金作為獎勵基金，每月開展“星級文明住戶”“衛(wèi)生之家”“文明家庭”“清潔之家”等評比，評比結(jié)果與年終返還掛鉤，以此促進(jìn)群眾從過去的旁觀者和被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H參與者和管理者。

對農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的政策建議

從政策層、組織層和操作層目前在農(nóng)村環(huán)境自主治理方面的探索實踐可見，該模式逐漸被廣大村民接納，村容村貌得到了較大改善，農(nóng)村環(huán)境治理日趨常態(tài)化。

在彭州市農(nóng)村環(huán)境自主治理模式運行中，發(fā)動群眾起到了重要作用，但完全實踐農(nóng)村環(huán)境自治工作仍然存在問題。筆者認(rèn)為，落實農(nóng)村環(huán)境自治模式，應(yīng)注意幾點：一是加強國家層面的農(nóng)村環(huán)境自治法律法規(guī)的制定，改進(jìn)政策的宏觀供給，鼓勵組織層和操作層參與政策制定。二是保障農(nóng)村環(huán)境自治模式的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高效運行。三是加強對環(huán)境自治模式運行的監(jiān)管。政策執(zhí)行、行為落實，最后著重的就是監(jiān)管。如何優(yōu)化環(huán)境自治的監(jiān)管機制，需要政策層、組織層和操作層繼續(xù)深入思考。四是進(jìn)一步做好群眾思想工作，這是一切革命的基礎(chǔ)。

結(jié)語

農(nóng)村環(huán)境自主治理模式在彭州市農(nóng)村環(huán)境治理工作中發(fā)揮著巨大力量，廣大村民作為環(huán)境治理的主體，將為環(huán)境治理提供嶄新的視角和發(fā)展方向。應(yīng)借鑒初有成效的農(nóng)村環(huán)境自治模式的結(jié)構(gòu)和框架，具體分析各地的治理要素和環(huán)境狀況，確定環(huán)境治理的基本方向，進(jìn)一步完善和提升農(nóng)村環(huán)境自治模式，對接新型城鎮(zhèn)化的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)全域經(jīng)濟發(fā)展，人民共同富裕。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)

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