城鎮(zhèn)化必須解決土地問題，土地問題的核心是正確處理土地使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系

改革開放以來，中國進入經(jīng)濟高速增長和城市化進程加快的歷史時期，土地除了是農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵保障之外，還成為中國城市快速擴張及工業(yè)高速發(fā)展的重要工具，關(guān)乎地方政府融資及財政增長與穩(wěn)定，被視為引發(fā)社會矛盾和權(quán)益糾紛的“導火線”，是中國“三農(nóng)”問題的集中表現(xiàn)。如何解決18億畝耕地、四億畝農(nóng)村建設(shè)用地、三萬個建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)、300萬個村莊、7.5億農(nóng)村人口的富裕成長，已成為中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的核心和不可逾越的主題。伴隨著近30多年城市化、工業(yè)化的高速進程，目前中國城鎮(zhèn)人口已達到5.8億，城鎮(zhèn)化水平超過50%。未來30年，中國至少還有三億農(nóng)民從村鎮(zhèn)遷移進城市。中國在經(jīng)濟高速增長的背后也存在著巨大隱患：建設(shè)用地粗放擴張、耕地資源浪費嚴重、土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理、人地矛盾突出；城市化不但沒有更集約地利用土地，反而造成土地利用的更不集約；國有土地資產(chǎn)流失、土地財政過重、調(diào)控政策難以奏效，土地金融市場隱藏巨大財政和金融風險。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式和土地管理方式是進一步深化改革和發(fā)展的關(guān)鍵問題，是中國持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

解決這一問續(xù)，必須分析土地財產(chǎn)權(quán)利形成過程的機理，從理論和實踐上提出一套土地金融宏觀管理的新原則、新思想和新機制。

土地權(quán)屬問題

從目前中國的土地產(chǎn)權(quán)特征來看，中國土地制度最大特點就是土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離。中國城市的土地屬于國有，集體土地屬于集體所有，城市國有土地和集體土地可以通過在有限期內(nèi)，以出讓或承包經(jīng)營的方式，交付具體的土地使用者，后者在支付一定的出讓或承包價格后獲得該土地一定年限內(nèi)的使用權(quán)。從中國土地使用的具體實踐看，“國家所有”實際上是“地方政府所有”，“集體所有”實際上是“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府所有”，國家或集體的土地所有權(quán)主體地位被現(xiàn)實虛化，農(nóng)民不能對土地作主，農(nóng)民土地使用權(quán)不能合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到很好保障。

土地屬于“物”概念中不動產(chǎn)的部分，自古以來都被認為具有最大的價值。土地的價值，從法的角度看，實際上就是土地權(quán)利的價值，亦即是在土地之上形成的一系列權(quán)利價值的總和。每一具體的土地權(quán)利對應(yīng)不同的權(quán)利主體，其要求實現(xiàn)的經(jīng)濟目的都是不同的。因此，對物的權(quán)利的理解，應(yīng)該是一個由單一到復(fù)雜、由“合”到“分”多主體參與的過程，這是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的必然。

土地財產(chǎn)權(quán)利形成機理上分析

土地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)的形式與土地財產(chǎn)形成的各個階段是密切相關(guān)的；土地財產(chǎn)權(quán)利存在的形態(tài)與土地在不同階段內(nèi)表現(xiàn)出的價值形式息息相關(guān)。土地財產(chǎn)的形成包括四個階段：即土地未開發(fā)階段、土地開發(fā)階段、土地租售（土地出租、出讓）階段和不動產(chǎn)的形成、經(jīng)營和保有階段。在土地未開發(fā)階段，土地的權(quán)利主體就是土地所有權(quán)的主體，即國家或農(nóng)民集體，此時土地權(quán)利主體體現(xiàn)為單一的所有權(quán)形式，其主體為國家或農(nóng)民集體。

在土地開發(fā)階段，形成可建設(shè)條件后，土地權(quán)利表現(xiàn)為地方政府享有的對土地的開發(fā)、管理等權(quán)利，對應(yīng)主體依實際情況而定：若對該土地采取出租的方式，則土地權(quán)利主體體現(xiàn)為國家所有，若采取出讓的形式，土地權(quán)利體現(xiàn)為土地使用者所有；在土地之上形成建筑物或附著物后，其不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)按照房地產(chǎn)權(quán)一致的原則，視具體情況而定：若土地為國家出租，則不動產(chǎn)權(quán)利主體為國家所有，其出租的行為屬于所有權(quán)權(quán)利束范疇；若土地為出讓，則不動產(chǎn)權(quán)利主體為土地使用者所有，當土地使用者對其實施處分、占有、收益、抵押等，其行為屬于土地使用權(quán)權(quán)利束范疇。

進入不動產(chǎn)形成、經(jīng)營和保有階段后，土地權(quán)利表現(xiàn)的形式多樣化，視具體情況而定。若不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，則其轉(zhuǎn)讓、抵押、處分、收益的行為屬于國家所有權(quán)權(quán)利束范疇；若不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于私人所有，則其轉(zhuǎn)讓、抵押、處分、收益的行為屬于私人所有權(quán)權(quán)利束范疇。

在土地財產(chǎn)形成的第一、三、四各階段，其對應(yīng)的土地權(quán)利，不管是國有土地所有權(quán)，農(nóng)民集體土地所有權(quán)，還是土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)等，都是屬于物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，享有自由占有、利用、收益、抵押等權(quán)利。但是，對于土地財產(chǎn)形成的第二個階段而言，土地的開發(fā)權(quán)卻不是一種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，而是一種地方政府享有的對本地區(qū)行政轄區(qū)范圍內(nèi)土地的行政管理權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》以及相關(guān)法律的規(guī)定，物權(quán)是基本的財產(chǎn)權(quán)，是債權(quán)發(fā)生的前提，非物權(quán)性質(zhì)的地方政府享有的土地行政、管理、開發(fā)等權(quán)利，不能形成債權(quán)的基礎(chǔ)，從而也就不能形成位于物權(quán)內(nèi)容之上的一系列金融創(chuàng)新的活動，因此，必須考慮如何將地方政府的土地開發(fā)權(quán)納入到物權(quán)的范疇，以解決土地財產(chǎn)形成第二階段，即土地開發(fā)過程中的一系列的金融問題。

在明晰國家土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，進一步實體化國家土地所有權(quán)的內(nèi)容，如在土地財產(chǎn)權(quán)利存在的不同時段，分別對屬于國家所有權(quán)內(nèi)容的權(quán)利進行剝離，進而將之資產(chǎn)化和資本化，最終通過一種創(chuàng)新的（金融）制度安排，將國家在土地財產(chǎn)存續(xù)的各個階段的權(quán)利，固化為市場上可以流通的產(chǎn)品，即土地金融產(chǎn)品。伴隨著土地由資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，存在一個強化土地制度創(chuàng)新向土地金融資產(chǎn)管理的邏輯演變趨勢，即通過土地資源性資產(chǎn)管理，進一步加強土地資源管理的體制創(chuàng)新，土地市場與金融市場的結(jié)合因此日趨緊密，構(gòu)建完善的土地金融制度也就成為可能。例如可以考慮建立土地基金，這樣不但有助于整個國家土地所有權(quán)的價值得到體現(xiàn)，而且有助于利用這套市場化的國家土地所有權(quán)的權(quán)利價值體系，對目前宏觀調(diào)控不甚理想的的土地市場和房地產(chǎn)市場產(chǎn)生積極效用。

從地租理論上分析

在中國，國家是土地所有者，級差地租Ⅰ應(yīng)該全部歸國家所有，而級差地租Ⅱ，在土地出讓的期限內(nèi)或出租的期限內(nèi)，主要應(yīng)該歸土地使用者所有。因為級差地租主要是由于地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投資等，改善了城市土地的區(qū)域環(huán)境，即形成了土地的交通便捷性，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的完備性帶來的。所以，級差地租的大部分應(yīng)該歸于地方政府。由此，在對國家土地所有權(quán)與土地使用權(quán)進行分離的基礎(chǔ)上，有必要嘗試進行國家土地所有權(quán)與地方政府土地開發(fā)權(quán)的分離，實現(xiàn)中央土地所有權(quán)益和地方土地所有權(quán)益的分離，形成中央政府-地方政府-開發(fā)者三層土地權(quán)利關(guān)系，即國家作為土地的所有者，享有要求絕對地租的權(quán)利，地方政府作為土地的開發(fā)者，享有要求級差地租Ⅰ的權(quán)利，土地開發(fā)作為土地的建設(shè)者，應(yīng)該享有要求一部分級差地租Ⅱ的權(quán)利。所以，用絕對地租資本化方式體現(xiàn)中央土地所有權(quán)益，用級差地租資本化方式體現(xiàn)地方土地所有權(quán)益，結(jié)合金融創(chuàng)新，即形成以中央土地所有權(quán)益未來絕對地租資本化為基礎(chǔ)的中央土地基金，和形成以地方土地所有權(quán)益未來級差地租Ⅰ資本化，以及土地開發(fā)權(quán)為主的未來級差地租Ⅱ的資本化為基礎(chǔ)的地方土地基金，有利于在經(jīng)濟上實置國家土地所有權(quán)，更重要的是，有利于國家利用地租資本化的方法，強化國家土地所有權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容，切實解決國有土地所有權(quán)虛化-即國有土地資產(chǎn)收益的體制外流失問題，建立土地資產(chǎn)資本運作和流轉(zhuǎn)體系，實現(xiàn)對全國區(qū)域收入分配、地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的調(diào)節(jié)。

從土地價值形成過程分析

土地在投入市場前后劃分為兩大基本形態(tài)，即土地開發(fā)價值形態(tài)和土地市場價值形態(tài)。具體說，土地投入市場前可以劃分為兩個階段，即土地未利用狀態(tài)，以及從土地未利用狀態(tài)開發(fā)成為可利用狀態(tài), 或稱之為“生地”開發(fā)成為“熟地”的過程。在這兩個階段中，土地權(quán)利的主體主要與土地所有權(quán)的主體相對應(yīng)，即國家。土地投入市場后也可以劃分為兩個階段，即土地出租或出售階段以及不動產(chǎn)保有、經(jīng)營階段。在這兩個階段，土地權(quán)利在形式上表現(xiàn)為不僅僅是單一的土地所有權(quán)，而是包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等多種權(quán)利在內(nèi)的復(fù)合權(quán)利。

土地投入市場前后的形態(tài)和產(chǎn)權(quán)

土地投入市場前階段的形態(tài)和權(quán)利

第一，土地未利用形態(tài)和產(chǎn)權(quán)。一般來說，未利用土地是不具備市場價值的，但是，由于土地資源的有限性和稀缺性，在未來能夠達到一定建設(shè)用地標準的未利用土地具備價值升值的預(yù)期。這是因為，當新增建設(shè)用地的供給不能滿足日益擴大的城市用地需求時，對城市周圍未開發(fā)的土地就形成了一種隱性需求，而一旦土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃允許其轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，則由于用途的變更必定導致對該土地需求的增加，這樣，未利用土地就會在市場機制的作用下，形成一個市場價格。這個市場價格就可以理解為該土地變更用途時的價格。由于國家實際上是未開發(fā)土地的權(quán)利主體，所以，由于規(guī)劃用途變更導致形成的未開發(fā)土地的價格就是該地的權(quán)利價格。國家通過規(guī)劃變更未利用土地為建設(shè)用地，也可以將之理解成為國家以土地所有者的身份設(shè)定土地發(fā)展權(quán)，若土地使用者要改變該土地的用途，則必須向政府購買土地發(fā)展權(quán)。政府通過出售該土地的發(fā)展權(quán)，可以獲得一筆貨幣收入。當前中國沒有設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，對于土地用途變更，僅僅是通過土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的限制，對土地用途實行嚴格的管制。但是，由于土地國家所有權(quán)的缺位，實際上是地方政府扮演土地所有者的角色。由于地方政府利益機制的驅(qū)使，如基于發(fā)展地方經(jīng)濟，增加本地GDP收入，顯化自身政績等動機，以土地換資金，對當屆地方政府來說，是成本最低、風險最小的途徑。因此，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃通常是“長官意志”的產(chǎn)物，故嚴格的土地用途變更管制制度在實踐中的執(zhí)行效果往往不夠理想。

因此，從未利用土地產(chǎn)權(quán)保護的角度入手，需要在未利用地之上設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，土地使用者在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃許可的前提下，若欲變更該土地的用途，必須向國家購買該土地發(fā)展權(quán)。而國家可以通過出售該土地發(fā)展權(quán)得到的收入，建立一個公益性的、專項的土地調(diào)控基金，用于基本農(nóng)田保護、農(nóng)地整理和扶持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。土地調(diào)控基金是集合地方用地者向國家（中央）支付購買土地發(fā)展權(quán)的收入形成的資產(chǎn)池，可以分為中央土地調(diào)控基金和地方土地調(diào)控基金。地方土地調(diào)控基金可以是在中央土地基金下形成的一個子基金。在中央土地調(diào)控基金的統(tǒng)籌安排下，各地方土地調(diào)控基金支出扶持欠發(fā)達地區(qū)的土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對貧困地區(qū)的經(jīng)濟支持。土地調(diào)控基金宗旨是非贏利性質(zhì)的、公益性的，是政府實現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移的機制，實現(xiàn)區(qū)域公平的工具。

對于具備向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化潛力的農(nóng)村集體土地，其對應(yīng)的土地所有權(quán)是農(nóng)民集體，按照現(xiàn)行的土地征用政策，政府征收農(nóng)民集體的土地需支付的費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等項，但不包括農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化后的增值收益。農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的增值收益包括兩個層面：一是由于政府規(guī)劃的實施和區(qū)域環(huán)境效應(yīng)，造成該土地的社會性增值收益；二是土地使用者對該地形成建筑物或附著物后帶來的土地投資增值收益；對于前者，根據(jù)“漲價歸公”原則，增值收益應(yīng)為國家所有，而對于后者，基于地租理論的分析，農(nóng)民集體作為土地所有者，也應(yīng)享有一部分土地投資增值收益分配的權(quán)利。因此，現(xiàn)階段土地征用政策是不符合農(nóng)民利益，也不符合國家利益的。 

為解決這一問題，我們可以從土地權(quán)利束的剝離入手，對適合轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的土地，以土地所有者的身份設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，通過金融創(chuàng)新，形成土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的剝離。國家通過向社會募資的方法，以國家對農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的一部分屬于國家的社會性增值收益為擔保，完善地方土地調(diào)控基金功能，以連續(xù)的、分期的方式向失地農(nóng)民（農(nóng)民集體）進行各項補償費用的支付，其現(xiàn)金流的總和就可形成農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的價格。這樣，建立“漲價歸公”原則更合理的實現(xiàn)機制，即通過建立基金的方式吸收社會資金并給予回報，實現(xiàn)公眾利益。而且，通過這樣一套機制，解決失地農(nóng)民權(quán)利無從保障，補償不到位和一次性貨幣補償容易造成的一系列問題，為失去生活保障功能土地的農(nóng)民提供一套穩(wěn)定、長效的資金支持的方式。

第二，“生地”到“熟地”的形態(tài)和權(quán)利。土地由“生”到“熟”的過程是形成土地價值增值的一個重要階段。這一過程也就是通常所說的土地一級開發(fā)過程，在這一過程中通過征地、拆遷及“通平”等市政配套設(shè)施的建設(shè)，使土地具備可以出讓、出租的條件，從而形成土地開發(fā)的增值收益。這一階段，國家作為土地所有權(quán)的主體在形式上表現(xiàn)為土地的開發(fā)權(quán)和收益權(quán)。而在實踐中，地方政府實際上成為土地開發(fā)的主體。地方政府通過本地的土地儲備機構(gòu)，進行對土地的征購、拆遷、整理、開發(fā)、儲備等，最后對形成出讓條件的土地進行招、拍、掛的運作，收取一次性的土地出讓金，從而實現(xiàn)土地的部分收益權(quán)。就這個過程而言，土地開發(fā)權(quán)的實現(xiàn)經(jīng)歷了國家-地方政府-地方政府下屬的土地儲備機構(gòu)雙重委托-代理結(jié)構(gòu)。由于存在中央-地方政府博弈機制，國家所有權(quán)下的土地開發(fā)權(quán)，實際上是由地方政府充當，后者委托下屬的土地儲備機構(gòu)組織進行土地的開發(fā)。

這種實踐中的土地開發(fā)權(quán)的易位至少導致四個方面的缺陷：一是地方政府以民事主體參與市場行為（土地儲備機構(gòu)是地方政府的事業(yè)單位，而非企業(yè)，然而土地儲備機構(gòu)以贏利最大化的原則運作城市土地資產(chǎn)，角色與功能定位模糊），其本身就帶有利用土地行政壟斷權(quán)從事市場行為、牟取最大利益的嫌疑；二是這種行為虛化了國家作為土地最終所有者的地位，弱化了國家進行土地市場宏觀調(diào)控的能力；三是地方政府最終通過收取一次性的土地出讓金的方式，雖然實現(xiàn)了一定程度的土地開發(fā)增值收益權(quán)，但同時失去了土地作為稀缺資源未來的收益權(quán)（也可以理解為失去了對土地未來升值的看漲期權(quán)）；四是，一次性收取巨額的土地出讓金，不但增加土地使用者的財務(wù)成本，更增加了土地使用者將負擔最終轉(zhuǎn)嫁給消費者身上的動機。

如果通過一種有效的制度設(shè)計，顯化國家在土地開發(fā)過程中所有者的地位，即：將國家土地所有權(quán)名下的開發(fā)權(quán)實體化和價值化，并通過中央土地調(diào)控基金的形成操作，可以解決上面的問題。中央政府以出售土地開發(fā)權(quán)的方式集合大量的資金，形成基金池，例如形成中央土地調(diào)控基金的一筆資金來源，投資于購買發(fā)達地區(qū)的土地基金的股權(quán)或憑證，以便于進行土地公開市場業(yè)務(wù)的操作，即在土地市場價格上漲時拋出一部分股權(quán)或證券，緩解需求壓力；在土地價格下降時購買一部分發(fā)達地區(qū)的土地基金的股權(quán)或證券，保證供需平衡。

行使土地收益權(quán)是指中央政府在土地由“生地”開發(fā)成為“熟地”后價值增值的一個要求權(quán)。從以往的實踐經(jīng)驗來看，地方政府作為中央政府的代理人，以一次性的土地出讓方式得到了相當于土地收益權(quán)的一部分收入，但同時喪失了土地未來的看漲期權(quán)。中央政府可以通過與地方政府采取協(xié)議的方式，將土地的一部分收益權(quán)留存地方，納入地方財政循環(huán)的軌道，而對于未來可能產(chǎn)生的市場增值收益部分，可以約定由中央分享此部分風險略高的收益。繼而，借助金融工具的創(chuàng)新和金融市場的力量，中央可以將這部分未來可能的收益進行證券化，形成中央土地基金的一大資金來源，從而成為穩(wěn)定土地市場的重要力量。

土地投入市場后的財產(chǎn)形態(tài)和權(quán)利

第一，土地出租或出讓階段。“生地”在開發(fā)成為“熟地”后，地方政府通過出讓的手段一次性地將一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)交付給使用者，作為土地所有權(quán)的代理人，地方政府獲得了出讓土地使用權(quán)的收入；而土地使用者通過在受讓土地上進行房屋建設(shè)和其他附著物建設(shè)，亦可以形成轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、收益等權(quán)利，在這個階段，土地權(quán)利束中對應(yīng)的權(quán)利主體是多樣化的，每一個土地權(quán)利的主體都依次分享該項權(quán)利所帶來的利益。

從現(xiàn)實的情形來看，地方政府在一次性收取出讓土地使用權(quán)的收入后，實現(xiàn)作為實際的土地所有者意圖的經(jīng)濟利益，而土地使用者在對土地進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押后，也相應(yīng)實現(xiàn)自身意圖的經(jīng)濟利益。后者獲得的土地使用權(quán)是獨立于土地所有權(quán)之外的，在一定的期限內(nèi)基本上具備土地所有權(quán)的所有權(quán)能，因此，在實現(xiàn)土地使用權(quán)讓渡后，國家作為土地所有者的角色實際上完全虛化，除強制性的行政手段外，不太可能再用經(jīng)濟手段介入對這部分土地的調(diào)控。而這部分進入市場的土地是城市存量土地的主體，如果能夠通過一種有效的制度設(shè)計，使得國家作為土地所有者的角色也能介入到這部分土地的調(diào)控中，則對于解決中國目前的土地、房產(chǎn)價格高漲的問題應(yīng)該具有一定的可能性。

實踐證明，目前中國實行“招、拍、掛”方式對形成久高不下的房地產(chǎn)市場價格有一定的推波助瀾作用，而且作為博弈一方的土地使用者（開發(fā)商），在當前金融體制和當前的土地出讓制度不夠健全的情況下，早期通過分期、分批繳納出讓金，抵押貸款等方式，往往以較低的自有資金、以超離實際的價格拿地、儲地，攫取了本應(yīng)為公共利益的一部分土地增值收益。近些年來，國家土地政策、金融政策不斷收緊，又出現(xiàn)了大量房地產(chǎn)上市公司利用豐富的融資渠道、便利的融資條件，近乎“不計成本”地在公開市場上參與招拍掛，片面助長了土地價格。房地產(chǎn)價格的一路飆升，融資囤地、“地王”頻現(xiàn)，加劇房價虛漲，使得宏觀調(diào)控政策難以實施。如果考慮改良現(xiàn)行的一次性土地出讓制度，對于一些區(qū)位優(yōu)勢突出、收益高而且比較穩(wěn)定的土地，如商業(yè)、服務(wù)業(yè)、休閑、娛樂用地等，以收取年租金的形式或分期收取土地出讓收入的方式，將土地出租或短期出讓給企業(yè)使用，對解決上述問題應(yīng)該可以起到一定的作用。

采用收取年租金或分期收取土地出讓金的形式，實際上是強化了國家土地所有者的地位，弱化了企業(yè)土地使用者的地位。這是因為，首先，收取年租金或分期的土地出讓收入，其實質(zhì)是實現(xiàn)了國家土地所有權(quán)中的租賃權(quán)能，其次，用實現(xiàn)土地所有權(quán)中租賃權(quán)的方式進行土地權(quán)利的移轉(zhuǎn)，變相弱化企業(yè)的土地使用權(quán)，突出了國家作為土地出租人的地位，有利于國家利用土地所有權(quán)人的身份，以收取地租的形式進行有效的宏觀調(diào)控?？梢园凑胀恋赜猛镜姆诸悾Y(jié)合具體的區(qū)域情況和實際情況，進行具體分析，靈活決定土地出讓或出租的方式。對于收益性比較強的土地，如用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)的土地，因其本身能夠產(chǎn)生未來穩(wěn)定的收益預(yù)期，可以采取年租制或分期收取土地出讓收入的方式，對于工業(yè)、倉儲等收益性較次的土地以及普通住宅等用地，可以采用出讓的方式，使經(jīng)營性企業(yè)或居民獲得穩(wěn)定的土地使用權(quán)。對于位于城市中心區(qū)位、用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)的土地，主張從土地所有權(quán)中剝離出租賃權(quán)，用租賃權(quán)來替代土地使用權(quán)，將有利于國家加強對土地的控制，也是形成土地金融制度創(chuàng)新的重要一環(huán)。土地的年租金或分期交付的土地出讓收入，是形成土地資產(chǎn)資本化的基礎(chǔ)。通過對這部分預(yù)期的、穩(wěn)定的、連續(xù)的土地租金流進行打包，設(shè)計成可以在金融市場上流通的工具，不但是形成中央土地基金重要資金來源之一，而且對于國家利用經(jīng)濟或金融手段調(diào)節(jié)城市的存量土地市場，也有著十分顯著的意義。

第二，不動產(chǎn)保有或經(jīng)營階段。在土地之上形成建筑物或附著物并出售后，土地權(quán)利指向的主體與不動產(chǎn)指向的主體視具體情況而定。如果土地是以出讓的方式取得的，在形成建筑物和附著物并實現(xiàn)銷售后，其土地權(quán)利與不動產(chǎn)權(quán)利主體的指向相一致。對于這部分已經(jīng)進入市場的土地及其房地產(chǎn)，國家雖然在名義上具備城市土地的所有權(quán)，但如前所述，國家作為土地所有者的角色事實上被完全虛化，除強制性行政手段外，不太可能再用經(jīng)濟手段介入對這部分土地的宏觀調(diào)控，只能通過市場機制作用形成自發(fā)調(diào)節(jié)；如果土地是以出租的方式取得的，則土地權(quán)利對應(yīng)著多樣化的主體。國家作為出租人，享有土地權(quán)利束中關(guān)于出租并依法取得出租收入的權(quán)利；承租人有在約定存續(xù)期間內(nèi)享受租約規(guī)定中對該不動產(chǎn)的一切權(quán)利，并負有向出租人，即國家，支付定期租金的義務(wù)。因此，國家對于這部分的土地及其不動產(chǎn)，從理論上講具備一定的調(diào)控能力。

對于土地產(chǎn)權(quán)和房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)合一的不動產(chǎn)，國家于此已經(jīng)無調(diào)節(jié)、干預(yù)的能力，因此，這部分房地產(chǎn)完全通過市場機制作用進行資源的合理配置并實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值的最大化。也即是說，可以通過借助金融市場的力量，根據(jù)不動產(chǎn)不同的權(quán)利人的要求，設(shè)計開發(fā)一系列位于房地產(chǎn)權(quán)利之上可以流通和交易的金融工具，如發(fā)行MBS、ABS、REITS、CMBS等，實現(xiàn)成熟性房地產(chǎn)價值的高效運營。

為了使上述構(gòu)想具備較強的操作性，也為了使地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民土地使用權(quán)能夠合理流轉(zhuǎn)，我們還必須分析設(shè)置物權(quán)化土地使用權(quán)的可行性。

置物權(quán)化土地使用權(quán)的可行性

不動產(chǎn)物權(quán)是指不動產(chǎn)權(quán)利主體依法對不動產(chǎn)享有的直接支配及排除他人干涉的權(quán)利。中國土地所有權(quán)的代表是國務(wù)院，但對土地的直接支配者則是相應(yīng)的地方各級政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶。根據(jù)理論，在土地財產(chǎn)形成的第一和第二階段，土地財產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)的形式為單一的所有權(quán)形式或土地使用權(quán)、管理權(quán)形式。而在現(xiàn)行的實踐活動中，中央一級的土地所有權(quán)的物權(quán)內(nèi)容并沒有得到充分的體現(xiàn)，名正而言不順；地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地使用、管理權(quán)卻實質(zhì)上享有土地物權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容，但卻無土地物權(quán)之名字，名不正而言順。因此，完全有必要對地方各級政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶實際上享有土地直接支配權(quán)的前提下的使用權(quán)進行“正位”，即將其從土地財產(chǎn)權(quán)利束中分離，形成一種性質(zhì)上與國家土地所有權(quán)不同、但卻具備一定物權(quán)性質(zhì)的法定權(quán)利，對抗第三人和任意人，這樣不但有利于顯化和強化國家土地所有權(quán)的經(jīng)濟內(nèi)容和利益要求，而且更利于地方各級政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶以其本身的使用權(quán)為基礎(chǔ)，進行有利于土地開發(fā)利用的經(jīng)營活動，也有利于金融機構(gòu)進行一系列金融創(chuàng)新活動，這不但很有意義，而且具備較強的操作性。因此，地方各級政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶使用的土地實際上具備土地物權(quán)主體的特征。

地方各級政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶使用的土地還具備土地物權(quán)客體的特征。物權(quán)為支配特定物、獨立物的權(quán)利。物權(quán)的客體是具體的、特定的物，這可以使權(quán)利人明確其支配的對象和范圍。地方行政區(qū)域內(nèi)的土地是直接受地方政府管轄的，地方政府對其具有直接支配的權(quán)利：在土地未開發(fā)階段，對土地的直接支配形式表現(xiàn)為土地用途的管制權(quán)和建設(shè)用地的審批權(quán)；在土地開發(fā)階段，對土地的直接支配形式表現(xiàn)為土地的一級開發(fā)權(quán)；在土地開發(fā)完成后，對土地的直接支配形式則表現(xiàn)為對開發(fā)后的土地進行出讓的權(quán)利。同樣，農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶也在一定程度上對其經(jīng)營范圍土地具有直接支配的權(quán)利。因此，從土地實際占有和支配的形式上來看，地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶支配的土地無疑具備土地物權(quán)客體的特征。

地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶支配的土地使用權(quán)還具備排他性的特征。物權(quán)具有排他性，在同一物上的物權(quán)不得成立數(shù)個不相容的物權(quán)，已經(jīng)成立的物權(quán)可以排斥同一內(nèi)容的物權(quán)。地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶不但對其經(jīng)營范圍土地具有事實上的壟斷，而且根據(jù)現(xiàn)行的土地管理和儲備相關(guān)規(guī)定，土地一級開發(fā)亦是由地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶實施，開發(fā)后的土地使用權(quán)同樣具備壟斷性和排他性的特征，這就為土地的使用權(quán)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化提供了一個重要的條件。

地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地使用權(quán)還具備直接享有享受利益的特征。物權(quán)的一個重要特征在于，物權(quán)主體享有直接位于該物權(quán)之上全面利益的權(quán)利。對于不動產(chǎn)而言，用益物權(quán)人可以從不動產(chǎn)使用價值上獲得利益，擔保物權(quán)人享有的是不動產(chǎn)的抵押權(quán)。地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地在市場上公開出讓，可以獲得一部分土地的出讓利益，這符合物權(quán)的收益特性；而從對使用土地的融資方式來看，地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶實際上同樣享有對土地的抵押權(quán)利，即以土地的使用價值和增值價值為擔保，向銀行尋求發(fā)展過程中的融資。也就是說，地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地使用權(quán)同時具備用益物權(quán)和擔保物權(quán)的特征，這是形成土地使用權(quán)向有別于土地所有權(quán)的物權(quán)轉(zhuǎn)化的一個重要準備因素。

設(shè)置物權(quán)化土地使用權(quán)的方法和步驟 

在國有土地所有權(quán)下設(shè)立土地物權(quán)

中國采用的是一元制下的土地所有權(quán)形式，即中華人民共和國是土地所有權(quán)的唯一主體，國務(wù)院是國家土地所有權(quán)的代表。但是，作為土地所有者的中央政府，可以授予地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶所有權(quán)的行使權(quán)，而這種行使權(quán)的一個重要內(nèi)容就是實現(xiàn)地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶對直接支配土地的開發(fā)權(quán)和利用權(quán)。為避免與國有土地所有權(quán)的沖突，保證國有土地資產(chǎn)的保值、增值，強化國有土地所有權(quán)的經(jīng)濟內(nèi)容，同時并引導地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶合理開發(fā)、利用土地的行為，可以將地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶享有的土地使用權(quán)從土地財產(chǎn)權(quán)利束中分離，形成一種位于國有土地所有權(quán)之下的土地物權(quán)，通過立法的形式予以確認、設(shè)立。

對不動產(chǎn)物權(quán)依法登記

根據(jù)《物權(quán)法》第一編第二章第九條：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。以及第十七條：不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應(yīng)當與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準。對于地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶對其直接支配土地的使用權(quán)，可以考慮通過政府土地登記機構(gòu)予以確認，同時，考慮到地方土地管理部門實質(zhì)上是當?shù)卣囊粋€職能部門，為避免關(guān)聯(lián)性的影響，建議可以在國土資源部統(tǒng)一登記，并報國務(wù)院備案。

物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)的取得

物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)的取得是順利實現(xiàn)地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶土地管理權(quán)力和土地利用權(quán)利的重要一步。中央政府是土地開發(fā)權(quán)的設(shè)立者，指向是土地儲備機構(gòu)、土地開發(fā)企業(yè)、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶等。土地儲備機構(gòu)或土地開發(fā)企業(yè)等要取得土地使用權(quán)，可以由政府招標委托，選擇符合條件的開發(fā)商作為土地使用權(quán)的委托人，或通過政府以授權(quán)委托的方式選擇合適的土地使用主體，之后予以登記、公示，由政府或相關(guān)管理部門向符合要求的使用主體頒發(fā)土地使用權(quán)證書，形成對土地開發(fā)權(quán)和使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的取得。

地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶土地使用權(quán)的滅失

滅失是基于其通過公開市場的行為，成功實現(xiàn)與新的土地使用者簽定土地使用權(quán)出讓協(xié)議后，在新的土地使用者交付土地使用權(quán)出讓金，并獲得土地使用權(quán)出讓證書為基礎(chǔ)的。此時，新的土地使用者的土地使用權(quán)成功實現(xiàn)了對原有土地使用權(quán)的替代，從而，原有土地使用權(quán)終止，并報政府土地管理部門注銷。

土地使用權(quán)物權(quán)化具體運用的效用分析

為土地開發(fā)提供法律上的依據(jù)

在土地一級開發(fā)市場中，地方政府實際上是以待開發(fā)的土地所有權(quán)為抵押，向銀行貸款，進行土地開發(fā)儲備項目的融資。但是，根據(jù)中國《憲法》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，地方政府不具備土地所有者的資格，因此，各地的土地儲備機構(gòu)或授權(quán)開發(fā)的開發(fā)商以待開發(fā)的土地為抵押去融資，在法律上是沒有依據(jù)的。

按照以上分析，土地開發(fā)權(quán)和使用權(quán)實際上具備了物權(quán)的一系列基本特征，如果能對之物權(quán)化，再用待開發(fā)的或可使用的土地作為抵押向銀行貸款，這符合其作為一種用益物權(quán)具有占有、處分、收益和抵押的權(quán)能。因此，假設(shè)在形成土地使用權(quán)這一物權(quán)的基礎(chǔ)上，再與其他的市場民事主體建立債權(quán)債務(wù)或委托代理關(guān)系，使得參與各方能夠就基于此物權(quán)基礎(chǔ)之上衍生的各種權(quán)利關(guān)系達到收益，也就促進了對該物權(quán)充分、有效的利用。 

為土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃市場

土地是中國市場經(jīng)濟體系中具有最大價值的商品。目前，中國有百億平方米的村鎮(zhèn)房屋、近四億畝的集體建設(shè)用地，以及18.27億畝的耕地、1.77億畝的園地、35.42億畝的林地和39.29億畝牧草地，其價值至少超過百萬億以上人民幣的市值，通過抵押、擔保等路徑打通這個不動產(chǎn)體系的融資渠道，至少會有五六萬億人民幣的信貸需求，倘若土地變?yōu)橘Y本，特別是農(nóng)民土地變?yōu)橘Y本，就可能比較好地解決中國村鎮(zhèn)建設(shè)的資本積累問題，促進內(nèi)需經(jīng)濟體系的發(fā)展，保證中國經(jīng)濟進入中國歷史上最巔峰的水平。

結(jié)論

城鎮(zhèn)化必須解決土地問題。土地問題的核心是正確處理土地使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系。本研究立足于國家層面，分析土地財產(chǎn)形成整個過程，堅持“土地資產(chǎn)化-資產(chǎn)資本化-資本證券化-證券市場化-市場規(guī)范化”方向，在理論上認證了在土地開發(fā)使用各個不同階段剝離國家所有權(quán)的對應(yīng)權(quán)利，進一步明確中央政府、地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶各自的產(chǎn)權(quán)邊界的可行性。

在明晰土地所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系的基礎(chǔ)上，一方面可考慮設(shè)立國家土地調(diào)控基金，作為集合地方用地者向國家（中央）支付購買土地發(fā)展權(quán)收入形成的資產(chǎn)池，使土地所有權(quán)通過市場機制的辦法得到更好的體現(xiàn)，其宗旨是非贏利性質(zhì)的、公益性的，是政府實現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移的機制，實現(xiàn)區(qū)域公平的工具。另一方面，可考慮農(nóng)村土地家庭經(jīng)營承包期可由目前的30年延展到永久使用，可以繼承。這樣不但有可能發(fā)掘農(nóng)村土地巨大的價值資源，而且有可能從根本上解決國有土地“虛置”問題，促進城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村社會健康持續(xù)發(fā)展。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國際融資》

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