內(nèi)容提要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新是深化農(nóng)村改革和新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)作制度改革的“單項突進”以及供需主體的雙重缺失，導致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史困境，并日益成為困擾和阻礙農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。本文在考察建國以來農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷軌跡的基礎上，試圖探尋新時期解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失調(diào)的制度安排，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。
關鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給機制 新農(nóng)村建設
農(nóng)業(yè)是一個自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的交織過程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率既取決于投入，又直接受到自然條件的影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)在的不穩(wěn)定性及其在國民經(jīng)濟發(fā)展中無可取代的地位決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品的極端重要性。完善的配套設施是私人農(nóng)戶有效投入的先行條件，各要素間的互補性決定了缺乏基礎投入的經(jīng)營性投入是低效甚至無效的：一方面良好的設施能擴展農(nóng)業(yè)收益的邊界，從而影響主體的投資行為；另一方面公共教育、科研推廣越來越被證明為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增長的源泉，日益成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在變量，大多數(shù)分析表明，農(nóng)業(yè)研究的年收益率在20%～60%之間。[1](P177)公共產(chǎn)品(public good)相對于私人產(chǎn)品(private good)而言，具有消費的非排他性、非競爭性和不可分割性。在市場經(jīng)濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據(jù)主導位置，以至于具有外部效應的公共產(chǎn)品無法有效地由私人提供，只能以各級政府為主導進行供給。
一、人民公社時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的形成
（一）建國初期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制形成的歷史背景
中國封建王朝對鄉(xiāng)村的統(tǒng)治在于獲得對農(nóng)民合法的征稅權(quán)，在于參與對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余的剝奪和分割，但帝制時代的國家財政規(guī)模過小，政府的財政收入從來沒有超過GDP的4%，[2](P478-492)脆弱的財政體系僅能滿足維持政權(quán)和上層統(tǒng)治需要，鄉(xiāng)村社會也就不可能獲得外來資源的支持來實現(xiàn)進步和變遷，所以在漫長的農(nóng)業(yè)社會時期，鄉(xiāng)村社會一直延續(xù)（建立在宗族制度基礎之上的）公共產(chǎn)品自我供給的體制。
1949年中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，對鄉(xiāng)村社會進行了史無前例的資源整合和政治結(jié)構(gòu)改造，農(nóng)村社會的自主性喪失殆盡，1958年的人民公社化運動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被“政社合一”的人民公社所取代?！霸O計一種重新分配收入的制度安排，常常更有實效。這時，產(chǎn)出非但不增長，總產(chǎn)出多半還會下降。這種類型的制度安排，需要采取強制性的手段。”[3](P290)盡管被證實，人民公社生產(chǎn)效率明顯下降，但政府顯然有其他意圖，這種制度安排保障了從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提取資源以實現(xiàn)工業(yè)化強國方略的目標。在政府為重工業(yè)進行資本積累的情勢下，不可能有對鄉(xiāng)村的凈資金支持，因此鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不得不沿襲歷史上的自我供給體制。與過去不同的是，在中國共產(chǎn)黨的領導下，農(nóng)民在較大的范圍內(nèi)被積極地動員和組織起來，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給走上用勞動力最大限度替代資金的道路，應該說這是在既定的資源約束和資源稟賦條件下的最優(yōu)策略。
（二）人民公社時期農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制
在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制必然是以“自上而下”為特征，由國家計劃決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量。然而，由于通過稅收手段籌集的公共資源非常有限，而且僅限于公社本級，因而制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足，人民公社正常運轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品主要靠制度外供給。制度外籌資是指沒有納入到正規(guī)財政體制范疇內(nèi)的鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品籌資方式，它在公社時期無疑占有極為重要的位置，即使不考慮工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”因素，公社時期農(nóng)民間接負擔與上年人均純收入的平均比例也達到了24.8%。當時的農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給有如下特征：
(1)稅費負擔隱形化。農(nóng)村基本核算單位總收入由生產(chǎn)費、折舊費和管理費；稅收；公積金；公益金；社員個人分配四部分組成。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各項費用，再確定個人分配，因此從物質(zhì)成本分攤的角度講，公社所提供的制度外公共產(chǎn)品對社員個人而言是一個外生變量，決定制度外公共產(chǎn)品供給水平的主要因素，是政府的指令。[4]以1978年為例，全國農(nóng)村社員個人分配僅占總收入的53.1%。
(2)勞動代替資本充分化。在制度外公共產(chǎn)品人力成本的分攤上，公社時期勞動對資本的替代達到了無與倫比的程度。制度外公共產(chǎn)品的人力成本，以增加工分總數(shù)、從而降低工分值的方式得到分攤。工分制以及工分總量膨脹的無約束，是公社時期制度外公共產(chǎn)品供給的主要基礎。1958和1959兩年的全國冬春修建中，都是出動了上億的勞動力，不論從開工處數(shù)之多和完成土石方數(shù)量之巨都是空前的。建國30多年來，江蘇省農(nóng)田基本建設投入約150億元，其中，國家投資36億元，社隊自籌38億元，其余70多億元都是靠農(nóng)民的勞動積累。
作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的一次重大實驗，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制極大地改變了封建鄉(xiāng)村社會格局，降低了鄉(xiāng)村社會與外部世界和主流社會的分離程度，推動鄉(xiāng)村社會成員在思想觀念上的革新和鄉(xiāng)村組織的現(xiàn)代化。[5]農(nóng)民被高強度地組織起來，舉辦了許多過去難以辦到的公共事業(yè)，極大地提高了鄉(xiāng)村社會基礎教育、醫(yī)療保健等公共產(chǎn)品的供給水平。建國初期，各地掀起大搞農(nóng)田水利基本建設的熱潮，一批大型的灌溉排水工程得以修建，如河南人民勝利渠、江蘇蘇北灌溉總渠、陜西洛惠渠等，四川都江堰、寧夏唐徠渠等大型灌區(qū)也得到整修和擴建，困擾中國農(nóng)業(yè)發(fā)展幾千年的問題得到初步解決。從1952到1978年，全國總灌溉面積由1996萬公頃增加到4496.5萬公頃，機耕面積占有效灌溉面積的比例由1.6%增加到54.1%。顯然，這些遠非傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營可以完成，也不是以自愿為基礎的農(nóng)民合作社可以勝任的。
二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制變遷
（一）人民公社制度廢除后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給環(huán)境變遷
隨著從非均衡制度環(huán)境中獲得利益的逐漸增加，次級的制度安排必將以低于改變基礎制度安排的成本被誘發(fā)、刺激出來。然而，家庭責任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經(jīng)濟制度環(huán)境，政治和法律制度環(huán)境卻從集體農(nóng)作時期延存了下來，后者與市場經(jīng)濟取向改革的內(nèi)在矛盾必然決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性。
家庭責任制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了高效率的激勵機制，但它只是在家庭承包的土地這一準私人物品上，引進了民間投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機制，卻未從實質(zhì)上觸及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給機制并提供有效的制度安排。在“囚徒效應”下，理性的、尋求自身利益的農(nóng)民不會為實現(xiàn)群體的利益而采取行動，而只會選擇做一個搭便車者。隨著集體經(jīng)濟組織的解體，“公地悲劇”表現(xiàn)為原有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遭到相當程度的破壞，如農(nóng)田水利設施年久失修、道路橋梁無人問津、大型農(nóng)業(yè)機械肢解破碎等。正如哈丁所說，“這是一個悲劇。在一個信奉公地自由使用的社會里，每個人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有人趨之若鶩的目的地?！?/span>[6](P11)顯然，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的這種制度缺陷需要政府予以彌補，然而，面對改革初期的巨大成功，政府對農(nóng)業(yè)的總投資持續(xù)下降，相應地，對農(nóng)村公共產(chǎn)品（如基建、水利）的投資也在削減（見表1）。
同時，由于其居住的分散性、生產(chǎn)方式的封閉性，再加上缺少政治參與的組織形式，農(nóng)民并沒有形成一個利益集團。因此，在“委托—代理”關系中，農(nóng)民的弱勢地位、缺乏有效的供給談判制度以及長期形成的行政管理體制決定了農(nóng)民作為委托人不能對政府代理人形成有效地制約。農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志，農(nóng)村社區(qū)制度外公共產(chǎn)品供給不是取決于由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求，而是由社區(qū)外部的行政指令決定，如鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府和部門下達、布置的各項達標、升級活動等。
（二）聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制變遷
1982年《憲法》所界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面，但是，中央政府下放了事權(quán)，卻沒有給予地方相應的財權(quán)。1994年分稅制改革也沒有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政利益，這次財稅體制改革不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入，反而使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境；再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰退以及省級以下農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的減少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入捉襟見肘，公共產(chǎn)品供給嚴重缺乏。與此同時，私人投資并沒有彌補政府投資的縮減，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過財稅等制度外渠道籌集供給公共產(chǎn)品便成為必然選擇。改革后，我國一直實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足可以自籌的管理機制，這相當于在實踐中默許了基層政府向農(nóng)民取得費用的合理性。
當時，農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來源主要有兩種形式：貨幣形式，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤和管理費、“三提五統(tǒng)”、各種集資捐贈收入、各種罰沒收入；勞動形式，即農(nóng)民依照法律、法規(guī)的規(guī)定必須承擔的村提留、農(nóng)村義務工和勞動積累工。從性質(zhì)上判斷，這種制度外財政及其他稅外負擔與公社時期的公共產(chǎn)品制度外籌資是相同的，是公社時期制度安排的延續(xù)，這使家庭承包制下政府供給主體增加收費項目、加重農(nóng)民負擔有了機制上的可能性。此時期的制度外供給也出現(xiàn)了一些新特點：
(1)稅費負擔顯性化。由于農(nóng)戶實際支配了絕大部分農(nóng)村資產(chǎn)，并擁有生產(chǎn)經(jīng)營活動的剩余索取權(quán)，社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資對象自然地由集體轉(zhuǎn)向農(nóng)戶，必須直接向農(nóng)戶收取費用。這種費用是對農(nóng)戶生產(chǎn)剩余直接的奪取，而不再是集體收益的一種分配方式，過去的隱性剝奪顯性化、公開化了。與1978年以前相比，農(nóng)民稅費負擔不論是項目還是數(shù)量都在增加，僅中央部委涉及農(nóng)民負擔的項目就達九十三項，還有大量無法統(tǒng)計的“搭車”收費，[7](P151)農(nóng)民不堪重負（見表2）。
(2)勞動投入貨幣化。由于鄉(xiāng)政府的動員能力相對于公社時期要低得多，因此基層政府普遍采取了以交費的形式代替勞動投入的做法，致使農(nóng)民的稅費負擔進一步加重。2000年，農(nóng)民人均稅費負擔154.97元，占上年人均純收入比重的19.4%，而在1993年，這一比重高達30.8%。
三、強制性制度變遷的歷史困境及其效率表現(xiàn)
路徑依賴的原理說明，具有正反饋機制的體系，一旦在外部性因素的影響下被系統(tǒng)所采納，便會沿著一定的路徑發(fā)展演進，而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所取代，甚至“鎖定”于惡性循環(huán)的被動狀態(tài)中，難以自拔。建國迄今，我國一直實行城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品二元供給制度，城市居民可以免費享受良好的基礎教育、發(fā)達的交通、優(yōu)越的市政設施以及整潔的環(huán)境，而農(nóng)村居民不僅與此無緣，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產(chǎn)品交納費用。從表3中可以看出，聯(lián)產(chǎn)承包制實施后，國家仍然不重視對農(nóng)村發(fā)展的支持，公共產(chǎn)品的絕大部分投入成本仍然由農(nóng)民代替國家承擔。
這一“集權(quán)制”制度安排具有顯在的不合理性，因為“社會自由契約決定了公共行為與開支，以及稅收規(guī)定，它既是公民群體所希冀的，同時又應不侵犯公民的正當權(quán)利?！?/span>[8](P5)然而，中國農(nóng)民的公法權(quán)利觀念淡薄，無法形成強有力的政治支持約束，它使農(nóng)民在公法權(quán)利的主張上依賴于權(quán)力者的自律和仗義執(zhí)言者的“為民請命”等非制度性手段，為掌權(quán)者留下了極大的權(quán)力發(fā)揮空間，使其侵犯農(nóng)民的私法權(quán)利成為可能。
同時，在集權(quán)制權(quán)力構(gòu)架下，單一的供給主體、自上而下的決策機制和高度集中的資金安排無法達到預期的制度績效。吳錦良認為，政府提供的不成功的制度安排可能會使社會付出巨大的代價。[9](P147)由于在行政力量的庇護下不存在生產(chǎn)終止機制，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)的政府沒有動力追求生產(chǎn)成本最小化，并產(chǎn)生無法預料的遠離公共目標的副作用。[10](P265)隨著市場化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間信息不對稱的加劇以及監(jiān)督機制的失效，農(nóng)村難以實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的激勵兼容而導致供給水平不斷惡化，公共資源配置既無法實現(xiàn)效率優(yōu)先，也難以兼顧公平，其危害性已遠遠超出農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的范疇，進而影響到整個國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，這一形勢是令人擔憂的：
(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足。主要體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足，如大型的水利灌溉設施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)作物良種開發(fā)和培育、農(nóng)業(yè)商品信息等。1979至1988年，全國農(nóng)業(yè)基建投資總額為409.5億元，占同期全民所有制基建投資額的4.8%；1989至1996年，則分別為721.77億元和2.13%，呈持續(xù)下降趨勢。農(nóng)業(yè)基本建設投入的長期不足，導致農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱落后，抵御自然災害能力大幅度下降（見表4）；二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給包括農(nóng)村教育、農(nóng)民醫(yī)療保障及農(nóng)村環(huán)境保護等嚴重短缺。在縣、鄉(xiāng)政府財力的限制下，大部分農(nóng)村地區(qū)的義務教育供給不足且質(zhì)量低下，2001年城市和農(nóng)村小學人均經(jīng)費比為4.44；農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，社會保障水平低下。農(nóng)村每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員13人，病床9.3張，而城市每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員72人，病床46.6張；[11]2002年，城市失業(yè)保險率已達71.7%，農(nóng)村幾乎為零；城市居民領取最低保障金的人數(shù)達2053萬人，國家財政支出112.3億元，而農(nóng)村只有傳統(tǒng)的“五保戶”供養(yǎng)制度，享有人數(shù)僅為270萬人，約占農(nóng)村人口的0.3%，供養(yǎng)費用支出僅為27億元；同時，因人口迅速增加和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化。
(2)部分公共產(chǎn)品供給過剩。80年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸成為一個獨立的經(jīng)濟實體，從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”，[12]在政績考核和經(jīng)濟利益驅(qū)動下，農(nóng)村基層政府成為既壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體，其行為目標和農(nóng)民追求目標的沖突，不可避免地帶來農(nóng)村公共資源籌集和使用的失衡。從圖1可知，A[,1]為消費者預算約束線，U為無差異曲線，在E點上消費者會選擇OP的私人產(chǎn)品和OG的公共產(chǎn)品，并按PA/OA比率繳納稅費，此時消費者福利達到最大化；但如果出現(xiàn)政府官員替代消費者決策，則會改變消費預先的意愿消費組合，使無差異曲線上移至U[,1]處，消費者承擔了P[,1]A/OA的稅費率，此時，由于非意愿公共產(chǎn)品的過度供給，使消費者福利受損，資源配置出現(xiàn)非效率。表現(xiàn)在實踐中，有些地方政府不愿提供見效慢、期限長、具有戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品，而熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，如各類達標升級活動、小康工程等，實際上這些公共設施（包括臃腫的政權(quán)機構(gòu)）農(nóng)民根本不需要或者需求較少。
圖1非意愿消費選擇下的公共產(chǎn)品供給
四、新農(nóng)村建設語境下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新
農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給造成了農(nóng)民負擔過重，維持現(xiàn)有制度的成本越來越大，而收益越來越小，于是政府的各種稅改措施相繼出臺，以2005年大部分省份的農(nóng)業(yè)稅相繼減免完畢為標志，制度外籌資的口子完全被堵死。在后農(nóng)業(yè)稅時代，農(nóng)民的負擔確實減輕了，但縣鄉(xiāng)財政卻陷入了困境，農(nóng)民所遭受的合法化利益流失并不能完全消除。只有加快對農(nóng)村公共產(chǎn)品的補償性供給，建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，才能消除“制度剝削”的根源，維護農(nóng)民的根本利益。
（一）構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給體制
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新的首要之義是構(gòu)建多元化供給體制，即打破單中心體制下權(quán)力高度集中的格局，形成多層次供給體制和多元化籌資渠道。所謂多元化，意味著“把有局限的但獨立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分配給無數(shù)的管轄單位，所有的公共當局具有有限但獨立的官方地位，沒有任何個人或群體作為最終的和全能的權(quán)威凌駕于法律之上?！?/span>[6](P286)其本質(zhì)是根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)構(gòu)建多個以法律規(guī)范的、相對獨立的公共產(chǎn)品供給主體，擴展公共產(chǎn)品消費者的選擇集合，維護消費者的主權(quán)地位。
全國性公共產(chǎn)品，包括社會治安、貨幣穩(wěn)定、公平分配、政府活動等，應該由中央政府無償提供。農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品，包括基礎教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護、計劃生育等，對于增強國民素質(zhì)、促進農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義，國家應本著公平的原則，按貧窮程度通過轉(zhuǎn)移支付的形式無償提供。其他地方性公共產(chǎn)品，如道路、電網(wǎng)、飲水、小型水利灌溉等基礎設施建設、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導等，因其區(qū)域性特征明顯，應以縣、鄉(xiāng)政府提供，中央、省、市級政府適當補助的形式供給。村集體組織可以通過集資供應村范圍內(nèi)的道路建設、公共固定資產(chǎn)、運輸設備、村集體福利等更小的區(qū)域性公共產(chǎn)品。
顯然，一味地希冀政府的財政支持也是不現(xiàn)實的，對政府財政的“等、靠、要”必將延緩農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給步伐?？扑?、戈爾丁、德姆塞茨等都指出，對那些只在一定程度上具有非排他性和非競爭性，可以通過收費的方式彌補其邊際成本和耗費的準公共產(chǎn)品，可以交由市場主體提供。本著“誰投資，誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”等方式充分調(diào)動各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化發(fā)展。即使是應該由政府提供的公共產(chǎn)品也并非意味著一定由政府部門生產(chǎn)，在區(qū)分公共產(chǎn)品提供和生產(chǎn)的基礎上，政府可以利用政策、預算或合約安排形成經(jīng)濟激勵，引導私人企業(yè)或非營利部門參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)，如農(nóng)村教育、醫(yī)療保健、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導等。
而小范圍受益的灌溉、治蟲、湖泊資源利用、鄉(xiāng)村道路修建、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通以及種植養(yǎng)殖供產(chǎn)銷聯(lián)合體等，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產(chǎn)品范疇。對于這類產(chǎn)品，政府提供顯然不合理，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式是將農(nóng)民組織起來，成立農(nóng)業(yè)合作社，通過俱樂部方式將外部收益內(nèi)在化。“在一個結(jié)構(gòu)緊密的社區(qū)內(nèi)，人們個人主義較少并會嚴格遵從社會規(guī)范，因而搭便車問題不會太嚴重?！?/span>[13](P391)在市場和政府雙雙失靈的情況下，民間非營利的第三部門可以拾漏補缺。
有效率的公共產(chǎn)品供給應當是政府機制和市場機制的復合調(diào)節(jié)、公共部門和私人部門的混合生產(chǎn)。也就是說，政府調(diào)節(jié)機制和市場調(diào)節(jié)機制在具體某種公共產(chǎn)品供給以及在具體公共產(chǎn)品供給的某一個環(huán)節(jié)不是簡單的非此即彼的替代關系，而是以效率為準繩的職能互補關系。[14]新的市場主體的進入可以打破政府的壟斷地位，將對政府提高公共產(chǎn)品供給效率形成反逼態(tài)勢。
（二）增加財政轉(zhuǎn)移支付力度，以法制化實現(xiàn)各級政府事權(quán)和財權(quán)對等
按照國際慣例，在城市工業(yè)具備了自我積累、自我發(fā)展的能力后，工業(yè)應反哺農(nóng)業(yè)，給予農(nóng)民相應的補償?，F(xiàn)階段應把公共產(chǎn)品供給的重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，繼續(xù)加大國民收入再分配向農(nóng)村的傾斜力度，不斷地提高兩個比重，力爭將農(nóng)業(yè)則政支出占GDP比重提高到18%的水平，將農(nóng)業(yè)則政支出占財政總支出的比重提高到17%水平左右。應在《農(nóng)業(yè)法》基礎上，制定更加明確和更具約束力的《農(nóng)業(yè)投資法》，對各級政府的農(nóng)業(yè)投資職責、投資方式、管理體制、金融支農(nóng)政策以及新增財政用于農(nóng)業(yè)的比例等做出明確的法律界定，用法律的手段支持和加強農(nóng)業(yè)。
由于制度惰性或社會改革“路徑依賴”的影響，多元化體制中多個治理主體之間不可避免地會產(chǎn)生沖突，但與在單中心體制下不同，其沖突的解決不應依賴于行政命令，而是依賴于健全的法律以及獨立的司法體系。所以，必須在憲法或相關法律中清晰界定各級政府的財權(quán)和事權(quán)，使中央和地方均有各自的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)和調(diào)整權(quán)，做到依法理財，也使其它各級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)嫁事權(quán)的行為失去合理性，打破各級政府間非合作的博弈困境；同時，要取消對基層政府的公共產(chǎn)品“達標”、“評比”機制，代之以農(nóng)民滿意度為指標的基層政府干部考核制度，約束乃至消除政府官員背離公共利益的驅(qū)動力，推動地方政府由經(jīng)濟建設型轉(zhuǎn)向公共服務型。
（三）改革“自上而下”的供給決策機制，健全公共資源使用監(jiān)督制度
中國農(nóng)民人數(shù)眾多，但集體談判能力差，不能充分顯示自己的偏好，他們在與其他社會集團的角逐中以及與政府的談判中，始終處于不利的地位。因此，要在事實上消除壓力型行政體制得以存在的基礎，借助公共產(chǎn)品最優(yōu)供給模型，建立一種民主表達機制，以充分體現(xiàn)農(nóng)民的需求偏好，由轄區(qū)內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給。區(qū)域性公共產(chǎn)品，都是直接關系到農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，農(nóng)民急需因而不愿或較少隱瞞其偏好的產(chǎn)品，在已確定必須繳納稅費的前提下，這樣做會增加農(nóng)民對公共產(chǎn)品偏好顯露的真實性。
同時，要加強對公共資源使用的監(jiān)督檢查，提高利用效率：(1)我國涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的部門多達15個，政策間相互制約現(xiàn)象時有發(fā)生，致使資金使用分散、交叉和重復等現(xiàn)象嚴重，相當一部分被用于機構(gòu)和人員開支，擠占挪用和虛假提供的現(xiàn)象相當普遍。因此，必須強化社會審計監(jiān)督作用，及時查處各項違規(guī)、違紀行為，將公共資源的使用置于嚴格的社會監(jiān)督之下。(2)積極發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督作用，確保公共資源的合理使用；通過法律法規(guī)形式界定黨、政、人民代表大會及各種政治組織實行監(jiān)督的具體權(quán)責、反映渠道、處理程序和反饋機制，以及對社會監(jiān)督的法律保護、獎勵機制；建立有效的信息收集和披露機制，堅持政務公開、村務公開，促進決策主體執(zhí)政過程中的信息公開和決策透明。
（四）明晰集體與私人產(chǎn)權(quán)界限，保護民間投資者利益
當前，民間投資者的私人產(chǎn)權(quán)，及其所衍生的人格化權(quán)利、利益沖突，不僅同公有產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)調(diào)整國家與集體產(chǎn)權(quán)關系的規(guī)則和機制之間出現(xiàn)了裂痕；而且，現(xiàn)代工商業(yè)和民主法制的主流話語，也使得諸多私人產(chǎn)權(quán)糾紛已經(jīng)從政治意識形態(tài)爭論越來越演變成為法律規(guī)則、司法程序和證據(jù)技術(shù)問題。而這背后蘊含的一般命題就是，中國轉(zhuǎn)型期民間私人投資鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品面臨著制度困局。因此，政府必須從制度建設著手，明晰集體與私人產(chǎn)權(quán)的界限，保證投資者對建成后的農(nóng)村公共產(chǎn)品擁有產(chǎn)權(quán)和利潤支配權(quán)，盡可能地消除民間資本進入鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品領域所面對的風險和可能遭遇的制度性障礙，這既是公共產(chǎn)品持續(xù)運轉(zhuǎn)的保障，又是保護私人資本投資積極性的關鍵。但是，即使我們確立了可預期的私人產(chǎn)權(quán)，國家權(quán)利、地方性利益共同體和民間私人投資者之間的持續(xù)性“角力”還是無法避免。[15](P386)在各種制度、觀念和規(guī)則間進行合理權(quán)衡，得出符合歷史邏輯和實踐理性的“起承轉(zhuǎn)合”，將是十分艱難的，于是，立法者、政策制定者、執(zhí)行者把握時代方向的能力、眼力和魄力就顯得異常重要。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)史》(南京)
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