2015年末,全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)共59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。在推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)工作過(guò)程中,因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限,導(dǎo)致抵押物處置難這一問(wèn)題阻礙了金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)房抵押貸款的積極性。本文探討了賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權(quán),來(lái)解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限進(jìn)而使農(nóng)房流轉(zhuǎn)受限的問(wèn)題,通過(guò)實(shí)行宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)和法定租賃權(quán)并行,切實(shí)盤(pán)活農(nóng)民自有財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn),更好的維護(hù)農(nóng)民集體、農(nóng)村村民、農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人的權(quán)益。

宅基地使用權(quán)及農(nóng)房流轉(zhuǎn)存在的難題

(一)宅基地使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)定相互矛盾。根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。根據(jù)該條款,只有在符合上述情況下,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)才可以轉(zhuǎn)讓,據(jù)此可以認(rèn)定宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。然而,在《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”,依據(jù)該條款,又有暗含宅基地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓之意;《物權(quán)法》第155 條規(guī)定“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅時(shí),應(yīng)及時(shí)辦理變更登記或注銷(xiāo)登記手續(xù)”,該條款也表明農(nóng)村宅基地是可以轉(zhuǎn)讓的。

(二)農(nóng)房對(duì)宅基地的依附性導(dǎo)致農(nóng)房可否流轉(zhuǎn)受限。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度是公有私用,同時(shí)法律承認(rèn)建筑在土地上的房屋作為獨(dú)立的物權(quán)客體為私人所有。盡管農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)可以相互獨(dú)立,但農(nóng)房無(wú)法獨(dú)立于所占宅基地之外單獨(dú)存在。農(nóng)房依附于宅基地而建,農(nóng)房是農(nóng)民的合法私有財(cái)產(chǎn),但宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)民擁有的是宅基地使用權(quán)。農(nóng)民能否對(duì)其房屋所有權(quán)進(jìn)行處分在很大程度上取決于宅基地使用權(quán)的處分自由。目前法律對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制,帶來(lái)的就是對(duì)建筑在農(nóng)村宅基地上農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)的管制。

(三)農(nóng)房可否流轉(zhuǎn)無(wú)明確的法律法規(guī)做保障。根據(jù)《民法通則》、《物權(quán)法》等法律規(guī)定,農(nóng)房是農(nóng)村居民合法的私有財(cái)產(chǎn),農(nóng)民有權(quán)利自由處分自家農(nóng)房;而《憲法》第十條規(guī)定“宅基地和自留地、自留山,屬于集體所有”,農(nóng)民擁有的是該宅基地的使用權(quán)。而基于宅基地使用權(quán)不得向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員流轉(zhuǎn)的特殊性,農(nóng)房流轉(zhuǎn)必然引起房屋所占宅基地使用權(quán)附帶轉(zhuǎn)讓,導(dǎo)致農(nóng)房的流轉(zhuǎn)受到限制。因缺乏明確系統(tǒng)的法律規(guī)定,在以往出現(xiàn)的眾多農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)法律糾紛案件中,法官根據(jù)不同法律會(huì)作出截然不同的裁決結(jié)果。

(四)農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人范圍非常狹窄。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”內(nèi)容,以及宅基地使用權(quán)不得向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員流轉(zhuǎn)的規(guī)定,農(nóng)房受讓人只能限定在本農(nóng)村集體居民范圍內(nèi)。同時(shí),《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”,因此受讓人還應(yīng)滿(mǎn)足“沒(méi)有住房和宅基地,且符合宅基地使用權(quán)分配條件”等要求。

綜上所述,因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限,農(nóng)房抵押貸款一旦形成不良,抵押物處置困難重重。若通過(guò)立法賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權(quán),或可解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限進(jìn)而農(nóng)房流轉(zhuǎn)受限的問(wèn)題。

通過(guò)賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的可行性

如農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員,總體設(shè)想是:以法律規(guī)定該非集體成員對(duì)該農(nóng)村房屋依附下的宅基地,在房屋存續(xù)的年限內(nèi)享有法定租賃權(quán),出讓人在此期間不得向受讓人主張宅基地使用權(quán),但可以請(qǐng)求法定收益權(quán),費(fèi)用可以由雙方當(dāng)事人協(xié)商,該法定租賃關(guān)系可以在房屋滅失或房屋依附的農(nóng)村宅基地所有權(quán)被國(guó)家征收或征用時(shí)消失。實(shí)現(xiàn)上述設(shè)想的原因如下:

(一)土地禁止出租的禁令已取消。1982年《憲法》規(guī)定:“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！闭f(shuō)明當(dāng)時(shí)是禁止土地租賃的。1988《憲法修正案》第2條,將上述規(guī)定修改為:“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！边@表明土地不得出租的禁令已取消,顯然土地是可以租賃的?！稇椃ā凡](méi)有區(qū)分國(guó)有土地與集體所有的土地,因此國(guó)有土地可以租賃,集體所有的宅基地也應(yīng)可以租賃。

(二)借鑒我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置推行的成功經(jīng)驗(yàn)。最近,國(guó)務(wù)院關(guān)于完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新,可作為宅基地改革的參照方向。宅基地與農(nóng)村土地都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地,《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村承包土地可由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng),從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。宅基地法定租賃權(quán)也近似一種經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、法定租賃權(quán)三權(quán)并行,保留了宅基地集體所有的前提,保護(hù)了農(nóng)村村民的使用權(quán),更以法律形式保障了農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人對(duì)宅基地利用的權(quán)利。

(三)國(guó)內(nèi)外均有成功案例。對(duì)于宅基地的債權(quán)流轉(zhuǎn)的構(gòu)建,可以借鑒日本的《暫登記擔(dān)保法》(第10條)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法。比如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)法律規(guī)定:土地及其土地上之房屋同屬一人所有,而僅將土地或僅將房屋所有權(quán)讓與他人,或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r(shí)或先后讓與相異之人時(shí),土地受讓人或房屋受讓人與出讓人間,推定在房屋的使用期限內(nèi),有租賃關(guān)系。

通過(guò)賦予宅基地法定租賃權(quán)后,農(nóng)房流轉(zhuǎn)時(shí),無(wú)需轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),而是令受讓人依法取得宅基地的法定租賃權(quán)即可滿(mǎn)足其對(duì)土地利用的需要,宅基地使用權(quán)人獲得受讓人所繳納的租金。據(jù)此,農(nóng)房流轉(zhuǎn)就可擺脫宅基地使用權(quán)的相關(guān)限制,改變只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的狀況,可在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)。

推進(jìn)農(nóng)房流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套政策建議

(一)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房確權(quán)登記。宅基地使用權(quán)可依審批而設(shè)立,而現(xiàn)實(shí)中存在大量農(nóng)房以占有和使用的方式“宣告”其對(duì)農(nóng)房的所有權(quán)。對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行登記的,建議不必急于全部登記,當(dāng)宅基地使用權(quán)人欲對(duì)農(nóng)房進(jìn)行處分時(shí),則需先到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理確權(quán)登記,否則不發(fā)生轉(zhuǎn)讓的法律效力。轉(zhuǎn)讓再次登記之后,對(duì)農(nóng)房受讓人而言,其擁有的是該農(nóng)房的所有權(quán)和所占宅基地的法定租賃權(quán),法定租賃期到期后由該農(nóng)戶(hù)或該集體經(jīng)濟(jì)組織收回。

(二)加快培育農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一是建立農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制,重點(diǎn)是農(nóng)房交易的中介機(jī)制、宅基地法定租賃權(quán)收益分配機(jī)制及監(jiān)督管理機(jī)制的建設(shè)。二是建立健全農(nóng)房評(píng)估制度,即由具有農(nóng)村房屋評(píng)估資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師評(píng)估房屋價(jià)值,并報(bào)請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)管理部門(mén)審定。三是由政府統(tǒng)一成立農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易平臺(tái),要使農(nóng)房的交易活動(dòng)公開(kāi)化、契約化,提高農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的透明度。

(三)完善相關(guān)法律法規(guī)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度,建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)和立法機(jī)構(gòu)盡快掃清現(xiàn)有農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等相關(guān)法律障礙,明晰現(xiàn)有農(nóng)房所有權(quán)、宅基地使用權(quán)兩者及兩者之間等產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定,并以法律法規(guī)的形式,對(duì)宅基地法定租賃權(quán)設(shè)定期限,賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

(四)提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一是加大農(nóng)村戶(hù)籍制度改革力度。二是大力培育農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng),加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,為農(nóng)房流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。三是加快建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系,擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面,改變宅基地的唯一社會(huì)保障功能現(xiàn)狀,真正為農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)房解除后顧之憂(yōu),促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)移,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：金融界 頭條號(hào)

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