內(nèi)容提要：為了解決城鄉(xiāng)建設用地不合理的“雙增長”和農(nóng)村日益嚴重的空心化問題，當前必須盡快為農(nóng)戶自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。自農(nóng)村改革以來，宅基地退出政策經(jīng)歷了允許農(nóng)村房屋與宅基地一體轉(zhuǎn)讓、禁止向城市居民出售農(nóng)村住宅及宅基地、探索宅基地有償退出與集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓三個階段?，F(xiàn)行宅基地退出模式主要有宅基地換房、宅基地收儲和市場化交易三種。比較而言，市場化交易能夠發(fā)現(xiàn)宅基地價值、實現(xiàn)供需平衡，有更好的推廣價值。但是，當前實施宅基地退出，除法律法規(guī)及觀念上的障礙外，還存在其經(jīng)濟價值難以實現(xiàn)、相關配套改革缺乏、少數(shù)農(nóng)戶的財產(chǎn)權不被重視等問題。為此，必須完善相關法律法規(guī)，加快綜合配套改革，依靠政府引導和市場化途徑，實施分類、分層、多樣化的策略，建立和完善長效機制，推動進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地。

中國的城鎮(zhèn)化是二十一世紀最受全球關注的大事之一。新世紀以來，中國城鎮(zhèn)化的步伐明顯加快，大量農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。2015年，中國超過7.7億人口常住城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率達到56.1%，比2008年提高了9.1個百分點。離開農(nóng)業(yè)農(nóng)村、在城市工作和生活的農(nóng)村勞動力達1.69億，其中舉家遷移的比例接近21.3%。預計到2030年，中國的城鎮(zhèn)化率將達到68%左右，期間仍會有大量的農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口向城鎮(zhèn)的集聚以及由此引起的土地資源配置和城鄉(xiāng)空間結(jié)構的調(diào)整。一般來講，在城鎮(zhèn)化的進程中，隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移，城鎮(zhèn)建設用地將增加而農(nóng)村建設用地將減少。

但是，受限于中國的農(nóng)村土地制度，農(nóng)村土地市場的發(fā)育遠遠滯后于勞動力市場。農(nóng)村宅基地①屬于集體所有，其使用權不能在市場上合法交易，進城農(nóng)戶有償退出宅基地的通道也十分缺乏。受此影響，中國的城鎮(zhèn)化引發(fā)了兩個突出的問題。一是在城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時，城市建設用地和農(nóng)村宅基地面積不合理地“雙增長”。全國農(nóng)村宅基地面積從2008年的1.36億畝，增加至2013年底的1.7億畝②，短短五年時間增加了25.0%；城市(包括縣城)建設用地面積則從2008年的0.82億畝，增加至2014年底的1.03億畝，六年間增長了25.6%。由于土地面積的不可增加性，城鄉(xiāng)建設用地增加必然以耕地(或潛在耕地)面積減少為代價，從而加大了國家耕地保護和糧食安全的長期壓力。二是在城市建設用地日益緊張和18億畝耕地紅線不斷逼近的壓力下，農(nóng)村建設用地低效率利用、農(nóng)村空心化等問題仍然十分嚴重。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，當前農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達0.9億畝以上，分別相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4③。

為了在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)優(yōu)化“人地”資源配置，提高農(nóng)村建設用地的利用效率，宅基地退出日益成為農(nóng)村土地制度改革的一個重點，受到學界和政界的高度關注。所謂宅基地退出，是指部分農(nóng)戶直接放棄宅基地使用權或者通過房屋轉(zhuǎn)讓同時讓渡宅基地使用權的一種自主選擇行為。與“轉(zhuǎn)讓”暗含了交易雙方不同，“退出”這一概念側(cè)重從宅基地出讓人(放棄宅基地農(nóng)戶)的角度考慮“人地分離”問題。

二、農(nóng)村宅基地退出的政策演變

自農(nóng)村改革以來，中國宅基地退出政策從最初允許房地一體轉(zhuǎn)讓，到二十世紀末以嚴禁“小產(chǎn)權房”的方式管控農(nóng)村房屋④和宅基地交易，發(fā)展到目前探索宅基地有償退出及集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，可謂“一波三折”。

(一)允許農(nóng)村房屋與宅基地房地一體轉(zhuǎn)讓(1978-1998年)

自1978年農(nóng)村改革至1998年間，雖然對宅基地管理不斷規(guī)范，但總體來說，國家仍然在承認農(nóng)民房屋私有產(chǎn)權的前提下，允許農(nóng)村房屋連同宅基地一同轉(zhuǎn)讓。1982年國務院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，不僅首次提出“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地”，還對城鎮(zhèn)居民取得宅基地的合法性進行了規(guī)定。1986年通過的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不得批準”?？紤]到住房和宅基地的不可分割性，這一規(guī)定實際上準許了農(nóng)民在出賣住房的同時退出宅基地。這部法律還在第41條規(guī)定，經(jīng)縣級人民政府批準，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，可以使用集體所有的土地。1988年修訂的《土地管理法》第2條規(guī)定，“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”。1991年發(fā)布的《土地管理法實施條例》對土地使用權轉(zhuǎn)讓的具體細則作了補充。

此后，為了控制不斷增加的“小產(chǎn)權房”，1998年重新修訂的《土地管理法》刪除了關于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以在農(nóng)村取得宅基地的規(guī)定，但仍然在第2條保留了“土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，并在第62條指出“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。雖然本次修訂后的法律不再支持非農(nóng)業(yè)戶口居民申請宅基地，但仍然延續(xù)了先前房地一體轉(zhuǎn)讓的思路，并沒有禁止宅基地使用權轉(zhuǎn)讓⑤?？梢园l(fā)現(xiàn)，這一時期，農(nóng)村房屋和宅基地管控遵循的是房地一體可轉(zhuǎn)讓的思路。

(二)禁止向城市居民出售農(nóng)村住房及宅基地(1999-2008年)

針對不斷升溫的“炒地熱”和農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓管理的混亂，1999年5月國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市占用農(nóng)民集體土地建住宅”，從而限制了農(nóng)戶土地使用權轉(zhuǎn)讓和房屋處置的權利。此前，從法律層面上來講，國家從未限制過農(nóng)民的房屋處置權及相應宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓，更沒有限制受讓對象⑥。盡管2004年修訂的《土地管理法》仍保留了“土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”和“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”等條款，但隨著城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)日益增加和“小產(chǎn)權房”頗具規(guī)模且屢禁不止，2004年10月國務院發(fā)布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，要求“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。當年11月，國土資源部發(fā)布《關于加強宅基地管理的意見》，強調(diào)“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。

在《物權法》草案審議稿中，曾規(guī)定“本集體以外的人通過轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權的，應當繳納宅基地使用費?！焙蟮雇酥痢罢厥褂脵嗳私?jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”⑦。但最終出于多方面的考慮，2007年頒布實施的《物權法》刪除了上述內(nèi)容，指出“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”，從而規(guī)避了宅基地使用權轉(zhuǎn)讓這一十分重要而又敏感的問題。2008年中央一號文件再次強調(diào)，嚴格農(nóng)村集體建設用地管理，嚴禁通過“以租代征”等方式提供建設用地，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”。當年7月，住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部先后發(fā)文規(guī)定：城市居民在農(nóng)村購買住宅，申請住房所有權轉(zhuǎn)移登記和宅基地使用權登記的，不予辦理或受理。可見，禁止農(nóng)村住宅和宅基地使用權向城市居民轉(zhuǎn)讓，是這一時期宅基地管理政策的核心目標。

(三)探索宅基地有償退出與集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓(2008年以來)

為了提高宅基地利用效率，破解日益嚴重的農(nóng)村空心化問題，2008年以后，在嚴禁“小產(chǎn)權房”交易的同時，國家開始鼓勵進城農(nóng)戶宅基地退出和集體經(jīng)濟組織成員之間的宅基地轉(zhuǎn)讓。2008年國務院發(fā)布的《關于促進節(jié)約集約用地的通知》指出，“對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當?shù)卣山o予獎勵或補助”。2010年國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》又指出，要“按照農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，逐步適度減少農(nóng)村生活空間，將閑置的農(nóng)村居民點等復墾整理成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間或綠色生態(tài)空間”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》充分體現(xiàn)了這一思路。十八屆五中全會和2016年中央一號文件都提出，要維護進城農(nóng)戶的宅基地使用權，并支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。全國“十三五”規(guī)劃綱要也明確指出，要“開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點”。

不過，目前宅基地退出的受讓人仍被限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出，進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地“要在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”。同年8月，國務院印發(fā)的《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》也要求，“對農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)”。

總之，近年來，國家開始強化農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押等權能，加快為宅基地有償退出提供制度安排。不過，改革的主要思路是將受讓人限制在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部，城市居民購置農(nóng)村住宅和宅基地使用權仍然無法獲得政策支持。

三、農(nóng)村宅基地退出的模式比較

隨著城鎮(zhèn)化導致的城鄉(xiāng)建設用地“雙增長”問題日益嚴重，為了提高農(nóng)村建設用地的利用效率、消解城市對建設用地的渴求，近年來，越來越多的地方進行了農(nóng)村宅基地退出嘗試。

(一)幾種主要的宅基地退出模式

1.宅基地換房

顧名思義，宅基地換房是指農(nóng)民以宅基地換取小城鎮(zhèn)或規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的房屋。宅基地換房可以分為兩類：

一類是政府主導的宅基地換房。其基本動機是在城鄉(xiāng)建設用地利用效率“冰火兩重天”的困境下，從國家的“增減掛鉤”政策出發(fā)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)籌利用。這類宅基地換房，主要發(fā)生在城郊地區(qū)，是城市規(guī)模擴張和土地制度約束下的創(chuàng)新之舉。四川郫縣在縣政府主導下開展的宅基地換房就是這方面的典型。郫縣是成都市的近郊縣，距離成都市區(qū)僅10千米。近年來，隨著成都城市規(guī)模的擴張，郫縣大部分已經(jīng)融入中心城區(qū)。為了協(xié)調(diào)推進人口和土地城鎮(zhèn)化，2012年以來，郫縣開始實施宅基地退出，并為退出宅基地的農(nóng)戶制定集中安置和貨幣化補貼兩種選擇。根據(jù)郫縣制定的辦法，以某農(nóng)戶退出宅基地170平方米為例，選擇安置房和現(xiàn)金，分別可以獲得29.51萬元和20.33萬元的補貼。由于選擇安置房對農(nóng)民更為有利，截至2014年底，只有195戶選擇了貨幣化補貼，占比不到10%，絕大部分退地農(nóng)戶都選擇了集中安置。

另一類是農(nóng)業(yè)企業(yè)主導的宅基地換房。其主要考慮是發(fā)揮農(nóng)村建設用地的商品屬性，在改善農(nóng)民居住環(huán)境、使其就地或者就近轉(zhuǎn)移的同時，在節(jié)約的建設用地上從事房地產(chǎn)開發(fā)獲利。河南?？h中鶴集團是開展宅基地換房業(yè)務的農(nóng)業(yè)企業(yè)之一。自2010年起，中鶴集團依托?？h糧食精深加工園區(qū)，按照“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體”的理念，開始了占地11平方千米的中鶴新城建設，并在地方政府的協(xié)助下，推動農(nóng)民以農(nóng)村宅基地和房屋置換樓房。其安排具體如下：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每個農(nóng)民有30平方米在新城購房的指標，指標內(nèi)售價為建造成本的一半(650元/平方米)，超過指標的部分按成本價出售；根據(jù)農(nóng)戶退出的宅基地面積、房屋間數(shù)和新舊程度等獲得相應的置換補貼。因此，農(nóng)戶只需花費幾萬元甚至不用支付費用，就可以以舊換新，住進新城社區(qū)。至2014年上半年，已有4個村的1085戶農(nóng)戶，共計4020人，整體搬進了中鶴新城。

2.宅基地收儲

近年來，一些地方政府和村集體，出于各種目的開展了宅基地收儲工作，提高了農(nóng)村宅基地利用效率，改善了村民居住環(huán)境。宅基地收儲分兩種情況，一種是村集體收儲。福建晉江市砌坑村是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村集體實施宅基地收儲的典型。自2006年起，砌坑村開始由集體經(jīng)濟組織安排資金，實施宅基地收儲、村莊統(tǒng)一規(guī)劃建設和集中安置搬遷。為了規(guī)范宅基地退出和村內(nèi)搬遷工作，2016年3月，砌坑村在總結(jié)前期經(jīng)驗的基礎上，制定了宅基地退出補償辦法：根據(jù)宅基地位置優(yōu)劣，村集體給予每平方米100-300元的退出補償；宅基地全部退出的，提供另有住房證明，補償標準上浮20%；對于房屋，依據(jù)新舊狀況和建筑結(jié)構，每平方米給予80-110元(土木結(jié)構)、200-400元(石結(jié)構)和250-500元(鋼混結(jié)構)不等的貨幣補貼；退出宅基地面積在50平方米以上的，在本村購買安置房，享受每平方米套房500元、別墅600元的優(yōu)惠價格。至2015年底，村集體已回購宅基地218處，涉及(拆遷)房屋面積超過7萬平方米，統(tǒng)一建設安置樓75套、別墅56套。

另一種是政府收儲。與晉江市村集體主導的宅基地收儲不同，2013年寧夏平羅縣為了插花安置生態(tài)移民，在縣域范圍內(nèi)制定了詳細的宅基地和房屋收儲辦法，并出資500萬元設立農(nóng)村宅基地和房屋收儲基金，啟動了收儲式宅基地退出試點工作。一是按不同區(qū)位將標準面積(270平方米)的宅基地收儲價格確定為1萬元、9000元和8000元三個等級。未取得使用證的宅基地及超標部分，折價收購。二是根據(jù)建造年限和房屋結(jié)構，明確2010年以后建造的磚木結(jié)構且外墻貼瓷磚的房屋，收儲價格為每平方米700元；2010年之前建造的或未取得所有權證的房屋，折價收購。折價比例由相關各方協(xié)商確定。此外，退出農(nóng)戶必須同時退出宅基地、房屋、承包地和相應的集體成員身份以及收益分配權。以典型農(nóng)戶退出270平方米宅基地、100平方米(2010年以后建造的磚木結(jié)構)房屋、5畝承包地和4口人的集體成員身份為例，退出補償合計約為13.6萬元。至2015年8月收儲工作結(jié)束，農(nóng)戶退出宅基地和房屋1718處，安置生態(tài)移民1174戶。

3.市場化交易

與宅基地換房、收儲等政府或村集體主導的宅基地退出模式不同，一些地方政府順應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，利用市場機制有效實現(xiàn)了部分農(nóng)戶閑置宅基地的退出。從各地的實踐看，通過市場化交易實現(xiàn)宅基地退出主要有兩種類型。一種是房地一體轉(zhuǎn)讓。浙江樂清市開展的房地一體轉(zhuǎn)讓就是這方面的有益探索。長期以來，為了獲得經(jīng)營資金，樂清人對農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓的需求強烈。為了規(guī)范農(nóng)村房屋交易行為，新世紀以來，當?shù)卣_始對農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓進行登記備案。至2007年底，經(jīng)住建局登記備案的農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓累計為88起。此時，理論上，誰都可以購買農(nóng)村房屋并在交稅后登記過戶。2008年，受國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部有關文件的影響，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓登記暫停。但是，當?shù)剞r(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的市場需求十分強烈，民間自發(fā)的農(nóng)房轉(zhuǎn)讓依然盛行。2009年7月，樂清再次放開了農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)村房產(chǎn)“在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”，壓抑的農(nóng)村房屋交易需求得以釋放，2010年農(nóng)房轉(zhuǎn)讓達383起。此后，樂清市農(nóng)村房屋和宅基地房地一體跨村、跨鎮(zhèn)交易的現(xiàn)象日益普遍。僅“十二五”期間，就有5409起農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓在樂清市住建局進行了登記備案。

另一種是地票交易制度。2008年12月，重慶市在全市范圍內(nèi)啟動了地票交易制度。所謂地票，是指土地權利人自愿將其建設用地按規(guī)定復墾為合格的耕地等農(nóng)用地后，減少建設用地所形成的在交易所交易的建設用地指標。2015年底，重慶市在實踐經(jīng)驗的基礎上，發(fā)布了《重慶市地票管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地未超過667平方米的部分，地票凈收益的85%歸宅基地使用權人，15%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；超過667平方米的地票凈收益全部歸后者。由于退出收益明顯，農(nóng)民進行宅基地復墾、參與地票交易的熱情很高。至2015年底，重慶累計成交地票17.29萬畝，成交價款345.66億元，畝均價格達20萬元，惠及農(nóng)戶超過20萬戶。

(二)不同退出模式的比較分析

對比上述各種宅基地退出模式發(fā)現(xiàn)，除實施動機不同外，其在主導方、基本特點、補償資金來源、交易半徑、可推廣性等方面也存在明顯差異(見表1)。具體而言，對于市場化性質(zhì)的宅基地退出，重慶市借助地票交易制度，成功打通了城市和農(nóng)村兩種不同產(chǎn)權屬性的建設用地的聯(lián)系渠道，實現(xiàn)了城市資金向農(nóng)村回流，其交易半徑覆蓋全市，不僅退出補償高(每畝20萬元)，而且地票供需基本平衡，因此可推廣性很強。浙江樂清市遵循市場經(jīng)濟的邏輯，積極明晰產(chǎn)權、主動作為，將當?shù)仄毡榇嬖诘姆康匾惑w跨村、跨鎮(zhèn)交易規(guī)范化，并對本市農(nóng)業(yè)戶籍人口購置外村房屋予以登記過戶，通過發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，成功在全市范圍內(nèi)盤活了農(nóng)村房屋和宅基地，不僅增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和政府的稅收收入，還進一步激發(fā)了市場經(jīng)濟活力，對于其他市場經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)有很強的借鑒意義。在宅基地退出過程中，樂清市有關政府部門是順勢而為，因此并沒有安排大量人力、物力推進此事。重慶市和浙江樂清宅基地退出的經(jīng)驗表明，實施農(nóng)村宅基地退出，要按照十八屆三中全會的精神，讓市場在資源配置中起決定性作用和政府更好發(fā)揮作用。

對于收儲式宅基地退出，寧夏平羅縣是為了“插花安置”其他縣遷移過來的生態(tài)移民，由國家財政主要出資、遷移農(nóng)戶進行補充的政府收儲行為。由于它引入其他縣的生態(tài)移民作為農(nóng)村土地和房屋的受讓人，而且是借助自治區(qū)移民補貼進行收儲，實際上將交易半徑擴展到了省級層面。從當?shù)剞r(nóng)戶的參與積極性和試點改革效果來看，平羅嘗試的政府對宅基地和房屋收儲，具有很強的可行性，可以在更多地方尤其是涉及移民搬遷的地區(qū)進行類似嘗試。福建晉江市實施的由村集體主導的宅基地回購，類似于村內(nèi)的拆遷、騰退，目的是為了統(tǒng)一規(guī)劃建設，從而改善村民居住環(huán)境，本質(zhì)上是村民居住形態(tài)的改變。對于遠離城鎮(zhèn)的典型傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，受當前法律法規(guī)約束和土地交易市場缺乏的影響，村民上樓節(jié)約出來的建設用地，難以實現(xiàn)價值增值，而且拆舊建新要消耗村集體和村民大量財富，故這種模式只能在經(jīng)濟實力強的個別村莊進行嘗試，其可推廣性很弱。

對于宅基地換房，雖然從主導方來看，既可以由政府推進，也可以由農(nóng)業(yè)企業(yè)甚至村集體實施，但其根本動機基本都是追求土地增值收益，本質(zhì)上仍然是拆遷安置。宅基地換房不僅涉及農(nóng)村土地性質(zhì)的改變，而且要求農(nóng)戶連片參與，難以考慮不同類型農(nóng)戶的差異化需求。另外，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)民的收入水平和生活習慣并不一定適合“上樓”。因此，無論是政府主導還是企業(yè)推動，宅基地換房都存在一些法理和學理上的問題，其背后有較多的隱患，有可能導致農(nóng)民“被上樓”。而且，在國家強調(diào)農(nóng)民財產(chǎn)權利、要求逐漸減少征地范圍的大趨勢下，這種以房地產(chǎn)開發(fā)為導向的宅基地退出模式有“與民爭利”的嫌疑。因此，開展類似方式的宅基地退出，應慎之又慎。

四、當前宅基地退出面臨的主要問題

近年來各地的實踐表明，盡快為部分農(nóng)戶尤其是進城農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)村宅基地及房屋提供制度安排，具有必要性和可行性。但是，受多方面因素的制約，中國農(nóng)村宅基地退出改革仍面臨不少問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是宅基地退出存在法律法規(guī)及觀念上的障礙。農(nóng)村房屋無疑是大部分農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，國家從未否認農(nóng)村房屋的私有產(chǎn)權屬性。理論上，農(nóng)戶擁有農(nóng)村房屋的收益權、處置權。而且，從歷次修訂的《土地管理法》都保留“土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，……”等規(guī)定可以看出，國家是允許農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的。由于農(nóng)村住房和宅基地的不可分離性，也可以據(jù)此認為法律并沒有禁止宅基地轉(zhuǎn)讓，但是宅基地使用權要依法轉(zhuǎn)讓?？上У氖?，截至目前，尚未有關于宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定。《物權法》也只是技術性地規(guī)定宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓，“適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。一方面是關于宅基地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定一直未能出臺，另一方面是對“小產(chǎn)權房”的管控日益嚴格，國家在禁止城郊農(nóng)村住房交易的同時，實際上也限制了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的住房及宅基地轉(zhuǎn)讓。而《物權法》、《擔保法》關于宅基地使用權不得抵押的規(guī)定，則進一步限制了農(nóng)村住房的可交易性。同時，最近關于宅基地退出或轉(zhuǎn)讓、農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款等改革試點文件將受讓人限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的規(guī)定，也強化了對農(nóng)村住房和宅基地不可跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓的認識。

此外，還應認識到，除了法律法規(guī)的限制，社會觀念也是影響宅基地退出和土地節(jié)約集約利用的一個重要障礙。很多農(nóng)民認為宅基地是祖宗留下來的、應當繼續(xù)傳承給后代的遺產(chǎn)，“只有敗家子才賣房賣地”，一些進城農(nóng)民甚至把宅基地和房屋看成是“根”和鄉(xiāng)愁的具象化，因此“進城、離農(nóng)而不退地”，加劇了農(nóng)村空心化。還有部分學者認為，宅基地是保障農(nóng)民居住權的根本，如果允許農(nóng)村住房和宅基地轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)濟遭受沖擊時，可能會產(chǎn)生大量“居無定所”的游民，從而威脅社會穩(wěn)定⑧。這種擔憂也成為宅基地退出的一種阻力。

二是因受讓人有限導致農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟價值難以實現(xiàn)?，F(xiàn)有法律法規(guī)傾向于將宅基地使用權轉(zhuǎn)讓限制在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部。在農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體經(jīng)濟組織成員人數(shù)不斷減少的背景下，將交易限制在集體經(jīng)濟組織這么狹小的范圍內(nèi)，將導致宅基地退出受讓人的政策性缺乏，或者從另外的角度看，將造成閑置宅基地(建設用地)的區(qū)域性過剩，最終大量農(nóng)戶欲“離農(nóng)、退地、進城”而不得。同時，政府對宅基地退出受讓人的限制，還阻滯了宅基地轉(zhuǎn)讓市場的形成，進而限制了市場機制的價格發(fā)現(xiàn)功能，使得閑置宅基地“如何退出”、“以什么價格退出”、“資金從哪里來”等成為改革的難點，也使得進城農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟價值難以實現(xiàn)。正因如此，前述大部分宅基地退出改革實踐，無論是宅基地換房還是宅基地收儲，當?shù)卣畬嶋H上都充當了農(nóng)戶宅基地退出的直接受讓人的角色。政府行為成為市場機制缺失的一種替代。

由于退出方式的不同，各地農(nóng)戶退出宅基地的補償價格也有明顯差別。比如，同屬西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，寧夏平羅以政府收儲方式確定的退出補償標準為：270平方米宅基地退出補償最高不超過1萬元，而重慶農(nóng)村整理出的地票，相同面積的交易價格高達8.1萬元，即使需要一定的復墾成本，后者的退出補償也遠高于前者。即便如此，考慮到平羅縣僅需“插花安置”1174戶生態(tài)移民，卻有3000戶申請退出宅基地和住房，其收儲價格顯然仍有降低的空間。另外，東部村集體經(jīng)濟實力較強和村民收入水平較高的晉江砌坑村，相同面積宅基地的退出補貼最高只有8.1萬元。很明顯，由于在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設用地，并采取市場化交易的途徑，重慶非城郊的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地退出補償高于東部地區(qū)試點村莊。這表明，如果把受讓人局限于本集體經(jīng)濟組織之內(nèi)，即使采取市場化交易的方式，農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟價值也難以得到充分實現(xiàn)。

三是宅基地退出的綜合配套改革嚴重滯后。這一問題具體表現(xiàn)在城和鄉(xiāng)兩個方面：一是宅基地退出后的城市融入問題。在城鄉(xiāng)建設用地不合理“雙增長”的情況下，一些地方政府開展宅基地退出試點，主要是為了解決城鎮(zhèn)化推進或產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設中的用地不足問題，較少考慮人的問題，“化地不化人”的現(xiàn)象普遍存在。但是，除財產(chǎn)屬性外，宅基地及住房還具有一定的生產(chǎn)和社會保障功能，對農(nóng)民而言，讓其退出宅基地必須統(tǒng)籌考慮其就業(yè)、醫(yī)療、教育等問題，否則農(nóng)戶即使退出農(nóng)村住房和宅基地，也無法真正融入城市、成為市民。二是農(nóng)村其他資源資產(chǎn)與宅基地的共同退出問題。當前各地推進的宅基地退出，主要集中在住房和宅基地方面，較少考慮承包地以及其他農(nóng)村資源資產(chǎn)，一些進城落戶農(nóng)民在放棄宅基地的同時，仍然擁有承包地和集體經(jīng)濟組織成員身份，無法徹底退出土地、離開農(nóng)村。當然，這與各地退出試點獲得授權改革范圍有一定關系。很多試點地區(qū)反映，按照試點改革“封閉運行”、“不得搶跑”的要求，他們只能在宅基地方面嘗試突破，而不能同時涉及承包地等。不過，針對這些問題，重慶配合地票交易制度的戶籍制度改革、寧夏平羅縣的土地財產(chǎn)權利與成員身份“一攬子”退出等，已經(jīng)做出了有益探索。此外，宅基地退出和轉(zhuǎn)讓涉及到集體經(jīng)濟組織成員的認定，但國家層面尚未出臺關于集體經(jīng)濟組織成員的界定辦法，也在一定程度上影響了宅基地退出工作的開展。

四是對少數(shù)不合作農(nóng)戶財產(chǎn)權的保護未引起重視。少數(shù)不愿意退出農(nóng)村住房和宅基地的農(nóng)戶財產(chǎn)權保護問題，在政府主導的城郊農(nóng)村宅基地換房模式中最為明顯。一般而言，基于土地整理和產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃而實施的宅基地換房，要求整村拆遷、連片退出。但是，農(nóng)民早已分層、分化，不同類型的農(nóng)戶退出意愿、市民化能力甚至生活習慣等都有明顯差異，政府主導的宅基地和房屋退出方式、補償價格可能難以讓片區(qū)的每戶農(nóng)戶都滿意。為了避免行政強迫，大部分試點地區(qū)在宅基地和住房連片退出時，主要采取“少數(shù)服從(絕對)多數(shù)”的策略，比如天津華明鎮(zhèn)宅基地換房要求試點各村必須95%的人擁護、另外5%不反對；浙江吳興區(qū)實施“房票”也要求相應村愿意拆遷比例和安置協(xié)議簽訂率必須達到90%以上。如此一來，一部分原本不愿意退出的農(nóng)戶可能基于“從眾心理”或者礙于親朋鄰里的“游說”而同意拆遷。但是，必須認識到，個別農(nóng)戶可能出于各種原因而拒絕參與。從調(diào)研情況來看，各地在宅基地和住房連片退出時，很少為個別不愿退出宅基地的農(nóng)戶制定具體辦法，有的地方甚至訴諸暴力，引發(fā)了諸多問題。比如，吳興區(qū)采取的策略是等“釘子戶”慢慢轉(zhuǎn)變，而郫縣紅光鎮(zhèn)個別村則采取暴力拆遷的方式。后者一度成為東方衛(wèi)視、華西都市報等媒體報道的熱點事件，不僅影響了社會和諧穩(wěn)定，還損害了公眾對宅基地退出改革的評價。

五、農(nóng)村宅基地退出的制度安排

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。當前，中央已經(jīng)明確，到2020年，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，屆時全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2015年的39.9%提高至45%。在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的同時，必須盡快為進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。

(一)確立市場機制在宅基地退出中的決定性作用

宅基地是農(nóng)村集體建設用地的主體。從長遠發(fā)展看，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，就必須在現(xiàn)行推進農(nóng)村經(jīng)營性建設用地同等入市的基礎上，逐步將農(nóng)村宅基地納入統(tǒng)一市場。也就是說，今后大量進城農(nóng)民農(nóng)村宅基地的退出，必須采取市場化的途徑，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場框架下進行。因為只有這樣，才能充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，不斷提高農(nóng)村宅基地和房屋的可交易性，為大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益創(chuàng)造條件。當前宅基地退出試點的經(jīng)驗也表明，市場化交易模式是農(nóng)戶進城后宅基地和房屋退出的必由之路。但是，應該看到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是一項長期的艱巨任務，不可能一蹴而就，需要在試點的基礎上分階段穩(wěn)步推進。當前應著力做好以下兩方面的工作。

一是認識到實施宅基地退出的重要性。盡管中央已經(jīng)意識到為部分農(nóng)民尤其是進城落戶農(nóng)民提供土地退出通道的重要性，并設立了有關改革試點，但整體來說，社會公眾對實施農(nóng)村宅基地退出的重要性認識不足。要通過輿論宣傳、學術研討等方式，讓公眾認識到，實施農(nóng)村宅基地退出，不僅可以遏制城鎮(zhèn)化進程中城市建設用地和農(nóng)村宅基地不合理的“雙增長”，提高農(nóng)村建設用地利用效率，還可以激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會活力，避免形成新時代的“不在地主”，有效治理農(nóng)村空心化，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二是擴大宅基地退出的市場半徑。顯然，將宅基地使用權和農(nóng)民房屋交易限制在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，在農(nóng)村人口都大量外遷的情況下，必然造成受讓人缺乏和交易價格低下，實際上相當于禁止了宅基地退出。解決當前宅基地使用權退出中受讓人缺乏、(政府確定的)退出方式及補償價格不盡合理等問題，必須打破當前關于宅基地使用權轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村住房抵押處置限于集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部的行政性規(guī)定，逐步擴大宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的市場半徑。當前，可以借鑒浙江樂清的模式，在市域或縣域范圍內(nèi)嘗試跨集體經(jīng)濟組織的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓，并逐步擴大交易范圍；可以總結(jié)重慶的地票經(jīng)驗，或者借鑒荷蘭土地銀行的模式，以在更大范圍內(nèi)實行地票交易或國家土地收儲的方式，為農(nóng)戶退出宅基地提供區(qū)域性、全國性的市場。總之，目前來看，無論是發(fā)揮政府主導作用，還是充分借助市場機制，都必須逐步擴大農(nóng)村宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的市場邊界。

(二)制定分類、分層、多樣化的宅基地退出策略

中國地域遼闊，各地區(qū)自然條件、發(fā)展階段以及經(jīng)濟社會特點相差懸殊。對于不同的地區(qū)，推進實施宅基地退出尤其是政府主導的宅基地退出，應該因地制宜，從本地實際出發(fā)，采取分類、分層、多樣化的實施策略。

首先，應區(qū)別對待符合法律規(guī)定、標準面積內(nèi)的宅基地與超標宅基地。由于農(nóng)村宅基地的福利取得、無償使用且缺乏退出激勵，加之基層干部的不作為甚至貪污腐敗，導致農(nóng)村宅基地超標情況嚴重⑨。以河南正陽縣為例，據(jù)統(tǒng)計該縣戶均宅基地達3畝，是當?shù)貥藴实?span lang="EN-US">10多倍，其中一戶宅基地竟多達13畝，且常年閑置。因此，對于符合一戶一宅規(guī)定且面積不超標的宅基地退出，要按照合理價格進行補償，補償價格可以根據(jù)當?shù)爻鞘型恋爻鲎尳?、土地租金等指標來確定。對于超標部分宅基地，為了減少改革阻力、避免引發(fā)社會問題，不宜采取直接清理或?qū)嵭袩o償退出，而是可以參照寧夏平羅、福建晉江的做法，進行折價收購，或者借鑒重慶的經(jīng)驗，將退出補償劃歸所在集體。

其次，要結(jié)合農(nóng)戶分化的社會現(xiàn)實，分層推進農(nóng)村宅基地退出。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進加快了農(nóng)戶分化。分化產(chǎn)生的異質(zhì)性農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地和房屋有不同的依賴程度、價值認知和產(chǎn)權偏好，因此其退出意愿必然不同。我們對冀、魯、豫三省779戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果也表明，并非所有的農(nóng)戶都愿意放棄宅基地，愿意整村搬遷、換城鎮(zhèn)住房和直接出售宅基地的農(nóng)戶比例分別為79.77%、59.13%和45.92%。這意味著，如果采取整村搬遷的方式開展宅基地退出工作，至少有20%的農(nóng)戶反對；如果是宅基地換城鎮(zhèn)住房，則有超過40%的農(nóng)戶反對。為了減少改革阻力，規(guī)避創(chuàng)新風險，宅基地退出必須具有包容性和分層性。寧夏平羅縣施行的“退出申請制”，提供了一個可借鑒的思路。

最后，要為農(nóng)戶有償退出宅基地提供靈活性、多樣化的制度安排。為了讓更多人愿意參與政府主導的宅基地退出，除集中安置、貨幣補貼外，還可以嘗試根據(jù)農(nóng)戶的差異化需求，提供更加多樣化、更具靈活性的制度安排。對于確實不愿意參與宅基地退出的農(nóng)戶，可以考慮以宅基地和房屋“調(diào)換”的方式，將其搬遷至需要連片開發(fā)的區(qū)域之外。

(三)建立和完善農(nóng)村宅基地退出的長效機制

探索進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地，既是落實農(nóng)民土地和房屋財產(chǎn)權利的重要舉措，也是推動進城農(nóng)民盡快融入城市的關鍵環(huán)節(jié)。要確保進城落戶農(nóng)民能夠自愿、主動地退出宅基地，就必須進一步完善相關法律法規(guī)，加快推進綜合配套改革，依靠政府引導和市場化的途徑，建立和完善農(nóng)村宅基地退出的長效機制。當前，應著力做好以下三個方面的工作。

一要加快修改和制定宅基地使用權退出的法律法規(guī)。修改《物權法》、《擔保法》中宅基地使用權不得抵押的規(guī)定，強化宅基地的用益物權，明確宅基地流轉(zhuǎn)、退出、抵押等行為的合法性；完善宅基地制度，制定農(nóng)村住房建設用地的相關法規(guī)，對宅基地的申請條件、審批程序、權利登記、權利內(nèi)容、權利行使的限度、權利的滅失等問題做出明確、全面的規(guī)定；制定全國性的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定辦法》，創(chuàng)新完善集體經(jīng)濟資產(chǎn)所有權實現(xiàn)形式。

二要切實保護農(nóng)民的宅基地使用權和住房財產(chǎn)權。宅基地和農(nóng)村房屋退出，必須遵循自愿有償?shù)脑瓌t，必須切實維護和保障農(nóng)民的土地權益。在中央“同地同權”的土地制度改革思路下，宅基地作為農(nóng)村集體建設用地，其使用權可以抵押、轉(zhuǎn)讓是大勢所趨。否則，農(nóng)民住房的財產(chǎn)權將成“空中樓閣”。此外，農(nóng)民的抗爭意識早已覺醒，傳統(tǒng)的征地拆遷模式難以為繼。實施宅基地自愿有償退出，要盡力找到“改革的最大公約數(shù)”，在維護和保障農(nóng)民宅基地使用權和住房財產(chǎn)權的前提下有序推進宅基地退出。

三要以農(nóng)村土地制度綜合改革推動宅基地退出?？梢钥紤]在購房補貼、養(yǎng)老保險、子女入學等方面為進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地提供激勵，統(tǒng)籌推進宅基地退出和進城農(nóng)民的市民化工作；可以嘗試把宅基地退出與國家新型城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、宅基地有償使用制度等結(jié)合起來，設立更多綜合改革試點，提高農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性；可以設置一些綜合改革試驗區(qū)，強化農(nóng)村承包地、宅基地制度改革和集體產(chǎn)權制度改革的聯(lián)動性，整體考慮宅基地、承包地和其他集體資源資產(chǎn)的“一攬子”退出。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東岳論叢》2016年第9期

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