黨的十一屆三中全會(huì)以后，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行的以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不僅使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化。

原來(lái)負(fù)責(zé)組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)兩級(jí)組織因農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的變化失去了依托而逐漸癱瘓。農(nóng)村基層——村莊里出現(xiàn)了一定程度的無(wú)序和混亂狀態(tài)。改革和廢除人民公社體制，建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型社會(huì)管理體制，已成為農(nóng)村政治和經(jīng)濟(jì)改革的內(nèi)在要求。

在這種情況下，一些地方的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設(shè)了村民委員會(huì)這一新的組織形式。1980年2月，全國(guó)出現(xiàn)了第一個(gè)由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)－－廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村民委員會(huì)。這些自發(fā)組建的村民委員會(huì)自治程度較高，與村民一起訂立村規(guī)民約，實(shí)行村務(wù)民主管理，使人民公社解體后農(nóng)村出現(xiàn)的那些無(wú)序狀況得以解決。這一新生事物的出現(xiàn)，在全國(guó)很多地方得到學(xué)習(xí)和仿效。

執(zhí)政黨中央對(duì)此給予了高度重視和充分肯定。1982年修改憲法時(shí)，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，把“村民委員會(huì)”這一組織形式寫(xiě)進(jìn)了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)，確立了村民委員會(huì)是群眾性自治組織的法律地位。1983年頒行的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》也規(guī)定，“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作?！敝螅珖?guó)農(nóng)村逐步建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)。

但是這三十多年來(lái)，村民自治制度與承包經(jīng)營(yíng)制度一樣似乎并沒(méi)有給廣大農(nóng)民帶去鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮。而且在城市化的過(guò)程中，這個(gè)自治制度似乎也沒(méi)有能更多地保障農(nóng)民的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。農(nóng)民對(duì)這個(gè)明文規(guī)定了自己的多項(xiàng)民主權(quán)利的制度也開(kāi)始從當(dāng)初的熱情和期盼逐步向淡漠和無(wú)所謂的態(tài)度轉(zhuǎn)化。這是很令人費(fèi)解的。

現(xiàn)在我們又提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展目標(biāo)，而這個(gè)涉及新農(nóng)村社區(qū)管理方式的制度必然要面對(duì)如何加以改革的問(wèn)題。因此，我們有必要分析和探討村民自治制度本身及其導(dǎo)致的鄉(xiāng)村社區(qū)的重建問(wèn)題。

根據(jù)1987年試行后來(lái)于1998年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，負(fù)責(zé)“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。同時(shí)，村民委員會(huì)還強(qiáng)調(diào)了必須“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！盵1]

由此可見(jiàn)，根據(jù)該法我國(guó)的村民自治組織既是一個(gè)實(shí)行所謂“四大民主”的“三自”自治組織，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的附屬機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗枰獏f(xié)助政府開(kāi)展工作。不僅如此，它既擁有辦理公益事業(yè)的權(quán)利，又有辦理本村公共事務(wù)，向村民提供公共產(chǎn)品服務(wù)之類的原本該由政府所承擔(dān)的行政管理責(zé)任。顯然，這是村民自治組織在其誕生之日起就已經(jīng)深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。

這種建立在土地集體所有制上的村民自治組織制度在頒行初期人們?cè)鴮?duì)其傾注了很多期望，認(rèn)為這個(gè)自治制度能更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也能為中國(guó)的基層民主政治的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，并為政治體制的改革尋找到一個(gè)自下而上的突破口。可是，這個(gè)制度建立起來(lái)沒(méi)有多久，我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題還隨著這個(gè)村民自治制度和聯(lián)產(chǎn)承包制度的實(shí)踐和推行反而日益地惡化和嚴(yán)重起來(lái)了。毋庸諱言，上世紀(jì)九十年代讓廣大農(nóng)民苦不堪言的所謂農(nóng)村“三亂風(fēng)”（亂攤派、亂集資、亂罰款）與村民自治制度的諸多弊端密不可分。

隨著后來(lái)大包干制度的推行和農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，所謂“三提五統(tǒng)”[2]以及農(nóng)業(yè)稅的取消，村民委員會(huì)原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越來(lái)越薄弱，除了少數(shù)擁有較多數(shù)量集體資產(chǎn)的之外，絕大多數(shù)村民委員會(huì)已在經(jīng)濟(jì)上越來(lái)越難以為繼了。再加上村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦理公共事務(wù)的職能上存在高度的重疊，村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間的利益又完全不同，這種矛盾很難調(diào)和并變得日益尖銳起來(lái)。在這種情況下，我國(guó)的村民自治制度除了進(jìn)行徹底的改革之外，別無(wú)選擇。

要改革我國(guó)的村民自治制度，首先要弄明白村民委員會(huì)這個(gè)自治組織到底是一個(gè)什么性質(zhì)的自治組織，是行政組織呢？還是社會(huì)組織？抑或是經(jīng)濟(jì)組織？對(duì)此問(wèn)題，無(wú)論是1987年試行、1997年制訂的《村民委員會(huì)組織法》還是2010年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》均沒(méi)有正面予以回答。最近實(shí)施的《民法總則》也只是將村民委員會(huì)約定為一種特別法人。

據(jù)此，村民自治組織就是一個(gè)既要辦理公共事務(wù)，也要辦理公益事業(yè)的全面的自治組織了。從辦理公共事務(wù)和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作角度看，村民委員會(huì)這個(gè)村民自治組織的性質(zhì)是一個(gè)行政組織。但如果從法律授權(quán)該組織負(fù)責(zé)辦理公益事業(yè)的角度看，村民自治組織還具有一個(gè)社會(huì)組織，甚至經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。為什么要這么說(shuō)呢？因?yàn)?，辦理公共事務(wù)只能是政府機(jī)構(gòu)或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的職能。

所謂公共事務(wù)是指那些涉及社會(huì)公眾共同利益并需向公眾提供公共服務(wù)的事務(wù)，主要是指政治性事務(wù)和社會(huì)性事務(wù)，也包括部分經(jīng)濟(jì)性事務(wù)，如辦理民政、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護(hù)等方面的公共事務(wù)，以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業(yè)。

眾所周知，辦理公共事務(wù)是政府的職責(zé)，也只有政府才是辦理公共事務(wù)的主體?？墒俏覀儏s把所有這些原本應(yīng)該由一級(jí)政府辦理的公共事務(wù)以法律形式全部交由一個(gè)村民的自治組織來(lái)“辦理”了。不僅如此，我們還在法律中規(guī)定村民委員會(huì)有責(zé)任“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！边@就是說(shuō)，村民自治組織不僅要辦理這些公共事務(wù)，而且還有法律責(zé)任去協(xié)助上級(jí)政府開(kāi)展工作。這樣，村民自治組織就整個(gè)兒成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的一個(gè)駐村派出機(jī)構(gòu)了。該法幾經(jīng)修訂之所以保留了這種與村民自治本意相悖的規(guī)定，估計(jì)可能有如下三個(gè)原因：

第一，由于當(dāng)時(shí)政社合一的人民公社已經(jīng)解體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政

府與村莊之間的關(guān)系處于模糊狀態(tài)，農(nóng)村出現(xiàn)了一定的權(quán)力真空，當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級(jí)延伸到農(nóng)村基層，保證國(guó)家意志的貫徹，以推動(dòng)當(dāng)時(shí)提出的所謂有計(jì)劃的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，因?yàn)槲覀儗?duì)所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉，而采用類似于人民公社“政社合一”式的行政方式來(lái)管理和控制農(nóng)村社會(huì)來(lái)卻是輕車熟路，自覺(jué)或不自覺(jué)就沿襲了以前的做法。一句話：習(xí)慣了。

第三，也是最重要的原因，即我們?cè)诹⒎ó?dāng)時(shí)以及后來(lái)修法，這三十多年來(lái)我們的政府體制迄今基本上沒(méi)有進(jìn)行必要的改革。我們依舊不懂得政府的主要職責(zé)就是辦理公共事務(wù)以及向社會(huì)公眾提供更多更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品而不是一味地管理和控制。于是我們便習(xí)慣地把這些天賦的、必須由政府辦理公共事務(wù)的職責(zé)一股腦地全部推到這個(gè)村民自治組織身上了。

因此，改革村民自治制度的要害就在于要將這個(gè)自治組織的職能去行政化，即將我們于三十年前用法律授予它的辦理公共事務(wù)的行政管理權(quán)再還給政府，徹底消除人民公社“政社合一”的基層政治管制的傳統(tǒng)。

我們所在的這個(gè)世界上幾乎所有國(guó)家都實(shí)行的是三級(jí)行政，即中央、省（州、府）和市縣（郡、鎮(zhèn)、町、區(qū)）。我國(guó)自古以來(lái)也是如此。但現(xiàn)在為了管控社會(huì)的各個(gè)方面，我們卻一直在實(shí)行中央、省市自治區(qū)、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等五級(jí)行政體制。這種奇怪的五級(jí)行政不僅養(yǎng)了世界上最龐大的財(cái)政供養(yǎng)人員，也耗費(fèi)了巨量的公帑，還產(chǎn)生了一個(gè)世界上規(guī)模最大、效率低下且權(quán)力缺乏監(jiān)督的官僚集團(tuán)。可就是這樣，不知出于何種意圖，我們還要以立法或修法方式在中國(guó)社會(huì)的底部——村莊又人為創(chuàng)造出一個(gè)行政村來(lái)嚴(yán)加管控。由此可見(jiàn)，村民自治制度如不推行去行政化改革，中國(guó)的行政層級(jí)居然多達(dá)六級(jí)，是國(guó)際普遍性政府制度設(shè)置的一倍！這實(shí)在是不可理喻的事情。僅此可見(jiàn)，村民委員會(huì)的去行政化改革也是勢(shì)在必行。何況隨著將來(lái)行政及其區(qū)劃制度改革的推行，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這兩級(jí)政府也必然會(huì)縮減成一級(jí)政府。

還有，人民公社的“政社合一”的基層管制體制是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的。也就是說(shuō)，只要實(shí)行這個(gè)土地的集體所有制，就不可避免地要在農(nóng)村的村一級(jí)設(shè)立行政或類行政機(jī)構(gòu)，以維護(hù)這種土地制度可能給政府帶來(lái)的利益。這幾十年來(lái)我國(guó)政府能從大規(guī)模城市化征地過(guò)程中所獲得的數(shù)十萬(wàn)億元人民幣計(jì)的巨量的土地利益就是與這種土地制度以及基于這種土地制度所設(shè)計(jì)和建立起來(lái)的行政化的村民自治制度息息相關(guān)的。

所以，村民自治組織的去行政化改革其實(shí)是一個(gè)連同土地制度改革、合作社制度改革（主要應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)型合作社）以及政府體制改革在內(nèi)的綜合性體制改革。這幾項(xiàng)改革內(nèi)容相輔相成，互相制約，缺一不可，必須統(tǒng)籌兼顧，但得越快改革越好。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：作者的微信公眾號(hào)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)