【摘 要】村民自治是農(nóng)村改革進程中黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。它發(fā)源于村民實踐，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治上升為國家制度，導(dǎo)入到現(xiàn)代民主的軌道。村民自治的發(fā)展過程，也是現(xiàn)代民主元素不斷增多的過程。進入21世紀，村民自治被置于鄉(xiāng)村有效治理的體系之內(nèi)，成為治理有效的重要基礎(chǔ)。對于村民自治而言，民主與治理并不是分離和對立的。無論是基層民主，還是有效治理，最終都要體現(xiàn)為廣大村民根本利益的實現(xiàn)，都要求作為政治主體的廣大村民的積極參與。在有效治理的指引下，村民自治日益深化，不斷充實內(nèi)容，探索多樣化的形式。
【關(guān)鍵詞】民主；治理；村民自治
2018年是中國改革開放40周年。中國改革從農(nóng)村開始。村民自治是農(nóng)村改革取得的重大成果之一。中共中央總書記江澤民于1998年表示，“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是在黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！弊鳛榇迕褡灾畏梢罁?jù)的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》于1987年底頒布，并于1998年開始實施，距今30年整。2017年召開的中共十九大提出，加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。村民自治在基層民主與有效治理的框架下不斷推進，是改革開放以來的重要政治成果。
一、民主：村民自治的偉大創(chuàng)造
國家的治理體系是在長時間的歷史進程中形成的。中國是一個農(nóng)業(yè)古國，農(nóng)民大國。自秦朝以來，中國對鄉(xiāng)村的治理體系表現(xiàn)為雙向制：一是縱向的政府治理，國家政權(quán)從中央經(jīng)地方，至鄉(xiāng)里，一直延伸到家戶；二是橫向的社會自治，鄉(xiāng)村居民以家戶和村落為單位，依照習(xí)俗和規(guī)約，對家戶和村落事務(wù)進行自我管理。從總體上看，國家對鄉(xiāng)村社會管理的功能主要是獲得賦稅和勞役，涉及的事務(wù)很少，鄉(xiāng)村治理的大量事務(wù)是依靠鄉(xiāng)村居民進行自我管理。正如孫中山先生所描繪的：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關(guān)系很小。人民對于皇帝只有一個關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽任人民自生自滅。”正因為人民與國家的關(guān)系很弱，在歷史上，鄉(xiāng)村自治居于基礎(chǔ)性地位。國家正是依靠鄉(xiāng)村自治，通過低成本治理，實現(xiàn)“皇帝無為天下治”。
進入20世紀以后，傳統(tǒng)的國家治理，包括鄉(xiāng)村治理都難以為繼，并發(fā)生了巨大變化。這一變化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)民成為國家的主人，二是實行生產(chǎn)資料集體所有制。新中國建立以后，實行生產(chǎn)資料集體成員共同所有。這一產(chǎn)權(quán)制度天然地要求賦予每個集體成員以參與共同事務(wù)管理的民主權(quán)利。即使是人民公社管理也強調(diào)民主辦社。但由于人民公社的主要特點是集中統(tǒng)一經(jīng)營和“政社合一”的組織管理方式，“民主辦社”的原則在公社體制下難以落實。農(nóng)民在實際生活中更多的是被支配的客體。
1978年前后，隨著解放思想和政策調(diào)整，曾經(jīng)被壓制的“包產(chǎn)到戶”得以興起并得到中央的支持，迅速擴展。由于生產(chǎn)經(jīng)營單位由集體轉(zhuǎn)向家戶，社隊體制松馳，鄉(xiāng)村治理面臨“無人管事”的狀態(tài)。正是在此背景下，廣西一些地方的農(nóng)民自發(fā)組織起來，維護社會秩序。農(nóng)民自生自發(fā)的自治組織引起了中央高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。隨著人民公社體制的廢除，如何組織農(nóng)民、如何治理鄉(xiāng)村成為突出問題。當(dāng)時存在兩種思路，面臨著兩種選擇：一是沿襲公社體制，實行自上而下的縱向管理；二是改變公社體制，實行“政社分開”，通過設(shè)立村民委員會這一村民自治組織，實行農(nóng)民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。后一思路得以成為現(xiàn)實選擇。
以自治重組農(nóng)民和治理鄉(xiāng)村的選擇，是在中共十一屆三中全會召開后的大背景下的產(chǎn)物。1978年召開的中共十一屆三中全會強調(diào)，要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“必須首先調(diào)動我國幾億農(nóng)民的社會主義積極性，必須在經(jīng)濟上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實保障他們的民主權(quán)利”。鄧小平認為：“調(diào)動積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因為給農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性。”并強調(diào)：“調(diào)動積極性是最大的民主?！鞭r(nóng)村改革的啟動與基本經(jīng)驗就是充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，內(nèi)容主要包括不可分離的兩個方面：一是通過建立以家庭承包制為主的經(jīng)營體制，使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)民成為經(jīng)濟生活的主體；二是廢除人民公社體制，在政治上形成“鄉(xiāng)政村治”格局，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，在村設(shè)立村民委員會，實行村民自治，農(nóng)民的民主權(quán)利得到制度化落實和保障，農(nóng)民成為政治生活的主體。
正是在以上背景下，1987年制定并通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。面對眾多爭議，力推村民自治的時任全國人大常委會委員長彭真做了許多工作，他將村民自治上升到社會主義民主政治建設(shè)的高度加以認識。在他看來，“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，十億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力?！薄傲硪环矫?，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。”“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?！彼麖娬{(diào)：“八億農(nóng)民實行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過。幾千年的封建社會，什么時候有過群眾自治？沒有?！?/p>
從國家與社會關(guān)系的角度看，村民自治是對歷史上的鄉(xiāng)村自治的接續(xù)。數(shù)千年來，中國鄉(xiāng)村主要是依靠自我而不是國家行政的力量進行治理。這正是在人民公社體制松馳的背景下，農(nóng)民很快能夠自我組織起來管理鄉(xiāng)村事務(wù)的重要原因。因此，自治有著深厚的歷史土壤和社會基礎(chǔ)。但是，20世紀80年代開啟的村民自治又是歷史上從來沒有過的偉大創(chuàng)造。盡管它是自生自發(fā)的，但在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，將村民自治納入到整個社會主義民主政治建設(shè)的框架內(nèi)，是人民行使民主權(quán)利的重要方面。與歷史上的鄉(xiāng)村自治相比，村民自治表現(xiàn)出兩個突出特點：一是法定制度。中國歷史上的鄉(xiāng)村自治是一種自然的歷史過程，不是國家的法定制度。而村民自治則上升到國家法定制度層面，并成為中國特色社會主義基本政治制度的內(nèi)容之一。除了作為國家根本大法的憲法規(guī)定外，還制定了專門的《村民委員會組織法》及一系列法規(guī)文件，使得村民自治制度化。二是民主權(quán)利。中國歷史上的鄉(xiāng)村自治作為一種自然的歷史產(chǎn)物，國家只是默認其存在。而村民自治作為一項法定制度，將人民行使自治確定為一項法定的權(quán)利，具有制度的正當(dāng)性。換句話說，廣大村民進行自治，不是一種恩賜，一種默認，而是理所當(dāng)然、不可剝奪的資格。廢除人民公社體制以后，實行家庭承包。所有權(quán)在集體，由少數(shù)人代表行使集體產(chǎn)權(quán)，承包權(quán)在農(nóng)戶。農(nóng)民有相應(yīng)的經(jīng)濟自主權(quán)，同時也有參與公共事務(wù)管理的政治參與權(quán)。以上兩個特點是歷史上從來沒有過的。
經(jīng)過試行，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》得以修訂并正式實行。修訂后的法律除了原有的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的表述以外，特別補充了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，即通常所說的“四個民主”。至此，村民自治的民主導(dǎo)向更為鮮明。1998年后為配合《中華人民共和國村民委員會組織法》，中央出臺了一系列村民自治的文件，均體現(xiàn)了基層民主和村民權(quán)利的原則，包括如何落實村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。
村民自治作為法定制度，從立法到實施，都被置于基層民主的框架內(nèi)，體現(xiàn)了現(xiàn)代政治的基本要求。首先是平等。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治表現(xiàn)為差等性，主要是居于主導(dǎo)地位的人進行治理，相當(dāng)部分的人被排斥在自治的范圍之外，如廣大婦女。村民自治充分體現(xiàn)了平等原則，無論性別、身份、地位，都享有參與村民自治事務(wù)的權(quán)利。在選舉中，村民平等獲得選民資格，實行“一人一票”。特別是從制度上為女性提供了擔(dān)任村委會成員的專門通道。其次是自由。村民在參與自治活動中可以自由表達意志。如選舉時專門設(shè)置投票箱，實行無記名投票和秘密投票。再次是法治。村民在行使自治權(quán)利時受到法律保護。村民的自治權(quán)利受到侵犯時，可以向?qū)ｉT的機構(gòu)投訴。村民自治愈發(fā)展，其現(xiàn)代民主元素愈增多，中國特色社會主義民主政治大廈愈牢固。
正是在基層民主的導(dǎo)向下，村民自治成為廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的偉大創(chuàng)造。它開創(chuàng)了一條在十多億人口的大國里通過基層群眾自治實現(xiàn)人民直接管理公共事務(wù)的民主道路。這一道路不僅在中國歷史上沒有過，就是在世界歷史上也具有獨特的價值。從政治發(fā)展看，“在處于現(xiàn)代化之中的社會，擴大政治參與的一個關(guān)鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國家政治”，并賦予其政治主體地位和民主權(quán)利。億萬農(nóng)民作為政治主體，通過村民自治制度參與基層政治過程，從而大大改變了長期以來農(nóng)民只能作為被動的政治客體的格局。同時，村民自治的偉大實踐，為執(zhí)政黨如何運用民主與法治的方式治理國家提供了豐富的經(jīng)驗。中國歷史上缺乏民主與法治的傳統(tǒng)，只有通過不斷的實踐才能積累經(jīng)驗。在一黨長期執(zhí)政條件下如何實踐民主與法治，是世界歷史上從未有過的。如果能夠把這一問題解決好，可以說是政治領(lǐng)域的一大奇跡!
二、治理：村民自治的深化探索
將村民自治納入到基層民主的框架內(nèi)，以廣大農(nóng)民享受到村民自治權(quán)利為導(dǎo)向，使得中國的鄉(xiāng)村治理提升到一個嶄新的層次，進入到現(xiàn)代政治的通道。這是歷史上前所未有的。而愈是偉大的創(chuàng)造，制度導(dǎo)向度愈高，面臨的挑戰(zhàn)和困境愈多。積極推動村民自治的彭真對此早有預(yù)見。在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時，他特別強調(diào)：“辦好村民委員會，實行村民自治，是一項長期的、艱巨的工作，不要把它看得那么容易，決不是作一個決定，國家發(fā)一個號令，就能短期都能搞好的?！?/p>
村民自治雖然發(fā)生于鄉(xiāng)村田野，其命運和走向卻與國家建設(shè)密切相關(guān)。20世紀中國的重要使命是國家政權(quán)建設(shè)，即從歷史上的“皇權(quán)不下縣”走向政權(quán)管理延續(xù)到基層，同時集中資源推動國家經(jīng)濟發(fā)展。這一歷史背景決定了村民自治不是歷史上的國家缺位條件下的鄉(xiāng)村民眾的自我治理，而是要背負著國家使命。正因為如此，村民自治出生不久，便面臨著人民公社時期基層行政管理的接續(xù)問題。作為村民自治載體的村民委員會承擔(dān)了大量的行政任務(wù)，僅僅是法定的工作就達上百項。與此同時，村委會還要完成諸如計劃生育、土地征用等號稱“天下第一難”的事務(wù)。村民委員會承擔(dān)大量行政工作，導(dǎo)致人們理所當(dāng)然地將村委會視之為“行政村”，村民自治因此被懸空。行政化體現(xiàn)國家統(tǒng)一意志，意味著規(guī)范化、一致性。而這種規(guī)范化的村民自治往往會與多樣性的鄉(xiāng)村實際相脫離，作為自治主體的村民意志被忽視。與此同時，村民自治大規(guī)模推進正值我國“三農(nóng)問題”十分嚴峻的時期。工業(yè)化和城市化加速，農(nóng)村精英人口大量外流。在這樣一種內(nèi)外壓力下，作為群眾自治組織的村民委員會迅速行政化并不堪重負。正如彭真預(yù)見的村民自治存在的危險之一是：“給村民委員會頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮。”村民自治制度盡管賦予了村民一定的民主權(quán)利，但諸如農(nóng)民負擔(dān)、計劃生育、農(nóng)民外流等問題，并不是村民自治所能夠解決的，且大大制約了村民自治的實際成效。這是因為，村民自治畢竟是整個國家治理的基層部分，并為國家所主導(dǎo)。正是在完成各種各樣的政府任務(wù)的導(dǎo)向下，村民委員會這一群眾自治組織不知不覺地走向行政化，村民難以通過村民委員會這一組織平臺開展自治活動。
為了解決日益嚴峻的“三農(nóng)問題”，進入21世紀以后，中央提出了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，強調(diào)多予少取，一舉取消了長達1000多年的農(nóng)業(yè)稅，并出臺了各種惠農(nóng)政策。這一舉措大大緩解了日益嚴峻的“三農(nóng)問題”，不僅為農(nóng)民減負，也為村民自治減負。與此同時，新農(nóng)村建設(shè)為村民自治的活躍提供了契機。新農(nóng)村建設(shè)面臨大量農(nóng)村事務(wù)需要有效治理。一些地方習(xí)慣于運用自上而下的政府力量進行治理。而另一些地方則在政府主導(dǎo)下積極探索農(nóng)民參與治理公共事務(wù)的形式。其突出特點是“重心下移”，將村民自治的重心下沉到村民小組或者自然村，即便于村民自治的層面。為了尋找最合適的村民自治單元，一些地方還提出了“利益相關(guān)、地域相近、規(guī)模適度、文化相同、便于自治”等標(biāo)準(zhǔn)，并在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。正是在此背景下，2014年和2015年的兩個中央1號文件都提出了要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式。
黨的十八大以后，中央提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，治理成為國家的重要導(dǎo)向。在這一背景下，民主導(dǎo)向的村民自治進程受到實踐的檢驗和反思。1998年以來，村民自治在民主制度建設(shè)方面取得了突出成效，但是也暴露出一些問題。突出的是民主選舉中存在賄選和派系競爭等問題，民主自治的形式過于單一，并因為過分強調(diào)民主形式而忽視了有效治理，導(dǎo)致村民參與熱情降低等。與此同時，從國際經(jīng)驗上看，西方式民主演化至今，在相當(dāng)程度上陷入形式主義，過分追求民主形式，而忽視民主內(nèi)容，甚至造成互相對立和撕裂，效率低下，以致人們對民主的價值產(chǎn)生懷疑。如習(xí)近平總書記提出的：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際無權(quán)的現(xiàn)象?！敝袊┠曜⒁獾竭@一傾向，成功地將治理的理念引入政治生活，注重通過治理讓民眾有更多的獲得感。
正是在以上背景下，村民自治進入到一個新的通道，這就是有效治理。2006年提出新農(nóng)村建設(shè)的20字方針中包括“管理民主”，2017年提出的鄉(xiāng)村振興20字方針中將“管理民主”替換為“治理有效”。治理有效顯然是比村民自治和基層民主的內(nèi)容更為豐富的范疇，它包括國家治理鄉(xiāng)村的大政方針、中國共產(chǎn)黨基層組織的有效領(lǐng)導(dǎo)、地方和基層人民政府的有效管理，以及廣大村民的有效參與等，特別強調(diào)解決問題，促進農(nóng)村發(fā)展。只有在各方面力量的共同努力下，鄉(xiāng)村振興才有可能。顯然，有效治理比基層民主的范圍更為廣闊。
當(dāng)然，村民自治進入到有效治理的通道，并不意味著民主與治理是對立的，更不是只要治理不要民主。從廣義說，民主意味著國家治理以人民為中心。無論是中央，還是基層黨組織和政府，其治理基本依據(jù)都是為了實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。如果離開了民主談治理，治理有效就無法體現(xiàn)人民群眾的利益要求。從狹義上看，治理不僅是領(lǐng)導(dǎo)者的行為，更包括廣大民眾的直接參與。鄉(xiāng)村振興的主體最終是廣大人民群眾，沒有基層民主保障村民群眾的制度化參與，鄉(xiāng)村振興便難以實現(xiàn)。從這一意義說，鄧小平在農(nóng)村改革之初，將調(diào)動積極性視為最大民主的提法仍然具有十分重要的意義。
由基層民主到有效治理，村民自治步步深入。一是內(nèi)容更為豐富。中國的村民自治產(chǎn)生于農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，特別是所有權(quán)與承包權(quán)的分離。村民自治作為一種治理方式，一直與產(chǎn)權(quán)改革相伴隨。近年來，中國農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革進一步深化，實行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。土地如何流轉(zhuǎn)、集體產(chǎn)權(quán)如何量化具體化，都關(guān)系著廣大農(nóng)民的切身利益。村民自治則為解決這些問題提供了基本的組織制度基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)、集體產(chǎn)權(quán)改革等重大事務(wù)的決策過程中，如果沒有廣大群眾通過村民自治平臺參與其中，不能使群眾自己的事情自己辦，不知會發(fā)生多少群體性事件。
二是形式更為多樣。中國地域遼闊，各地發(fā)展不平衡。村民自治產(chǎn)生起初，注重地方性差異，如《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》明確規(guī)定：“村民委員會根據(jù)村民居住狀況，人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。”“村民委員會一般設(shè)在自然村；幾個自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會；大的自然村可以設(shè)立幾個村民委員會?！钡捎诖迕裎瘑T會的行政化，導(dǎo)致村民自治形式單一化，并聚焦于村委會的選舉。隨著國家宏觀環(huán)境的變化，村委會的行政化壓力有所減輕，村民自治形式日趨多樣化。村民自治從重“選人”到重“議事”，大家的事情大家議，大家的事情大家辦。各種協(xié)商議事監(jiān)事的自治形式日益豐富，且在新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用。如廣東云浮市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組建立三級理事會，特別是以組（自然村）為單位的理事會，開發(fā)農(nóng)村內(nèi)在資源，興辦農(nóng)村公益事業(yè)。湖北省秭歸縣在建設(shè)“幸福村落”活動中，以利益相關(guān)和地域相近為標(biāo)準(zhǔn)，將建制村以下的村落作為自治單位，發(fā)揮村民內(nèi)在的主動力量，實現(xiàn)自我發(fā)展。
村民自治作為一種以農(nóng)民為主體的治理方式，總是與農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r相聯(lián)系。隨著工業(yè)化、城市化的深入推進，村民自治會不斷面臨新的挑戰(zhàn)，如農(nóng)業(yè)老齡化和鄉(xiāng)村空心化。沒有優(yōu)質(zhì)的村民，就難有優(yōu)質(zhì)的村民自治。同時，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的變化，也為村民自治的轉(zhuǎn)化提供了新的進路。從先行探索的一些地方的經(jīng)驗看，地方和基層政府將主要承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)職能，村民委員會的行政功能愈益弱化，將向自治性回歸，主要是自我處理本村內(nèi)部事務(wù)。同時，對“村民”的定義日益具有動態(tài)性，村民自治的運行也日益具有開放性。
作者簡介：徐勇，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院（政治科學(xué)高等研究院）教授、教育部首批文科長江學(xué)者特聘教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《當(dāng)代世界與社會主義》2018年第4期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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