各位來賓、女士們、先生們，大家上午好。非常高興參加這次城鎮(zhèn)化論壇。主辦方給我的題目是“以改革創(chuàng)新促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”，這個(gè)題目很好，圍繞這一主題，我講點(diǎn)看法。

1、推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是推進(jìn)改革

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，近代城鎮(zhèn)化是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展的。既然是自然過程，是一個(gè)趨勢和規(guī)律，為什么在中國，一定要加上一個(gè)"推進(jìn)"的動詞呢？為什么一定要政府主動提出來，人為地去加以"推進(jìn)"呢？其他國家的政府好像沒有特意提出并主動去推進(jìn)城鎮(zhèn)化。中國提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是因?yàn)橹袊赜械捏w制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的戶籍制度、土地制度以及附加其上的各種各樣的差異化的政策待遇。你有北京戶口，就可以搖號買北京牌照的車，就可以自由地在北京的大街小巷行使，就可以在北京買一套住房，就可以在北京參加高考等等。但是，這種制度好不好呢？顯然是有問題的，因?yàn)樽璧K了勞動力這種生產(chǎn)要素的自由流動，如果有條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)的城市沒有外地的勞動力進(jìn)入，僅靠城市戶籍勞動人口，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會受阻。北京、上海、深圳、廣州以及所有經(jīng)濟(jì)總量排在前列的城市，無一例外地是外地勞動力流入最多的城市。經(jīng)濟(jì)總量及其增長與勞動力流入的規(guī)模和速度高度正相關(guān)。

上世紀(jì)八十年代，我們的政策還是要求農(nóng)村剩余勞動力"離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城"，但這違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，八十年代后半期特別是1992年鄧小平南方談話后，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入加快發(fā)展的階段，"民工潮"越演越烈，當(dāng)然這是當(dāng)時(shí)帶有貶義的用語。上世紀(jì)九十年代后，對勞動力自由流動的限制開始逐步放開，但對城市化特別是對發(fā)展大城市仍有很多忌諱。1995年，我寫了《城市短缺》一文，中心思想是按照中國勞動力及其人口流動的規(guī)模，中國的城市是嚴(yán)重短缺的，只有解決了城市短缺問題，工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的短缺問題，才能逐步解決，并建議改變"離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城"的方針，改變嚴(yán)格控制大城市規(guī)模的方針，改革城市戶籍管理制度等。在參與"九五"計(jì)劃綱要起草時(shí)，試圖把自己的研究成果寫入"九五"計(jì)劃綱要，但沒有成功。開始時(shí)寫了"適當(dāng)發(fā)展大城市，積極發(fā)展中小城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)"，想改變"嚴(yán)格控制大城市規(guī)模"的方針。在部門討論時(shí)，當(dāng)時(shí)的有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提出這違反了城市規(guī)劃法。最后改為"逐步形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度，布局和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系"。

從"十五"計(jì)劃前期研究開始，我們就注意系統(tǒng)地研究城鎮(zhèn)化問題，1999年以規(guī)劃司的名義形成了《實(shí)施積極的城市化戰(zhàn)略、帶動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的報(bào)告》。報(bào)告開宗明義指出："實(shí)現(xiàn)城市化，是我國逐步擺脫不發(fā)達(dá)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必不可少的戰(zhàn)略任務(wù)。在我國向工業(yè)化中期和中等收入國家邁進(jìn)的21世紀(jì)初期，城市化將按其自身發(fā)展規(guī)律，進(jìn)入加速階段。滿足億萬農(nóng)民對城市化的渴求，并協(xié)調(diào)和管理好城市化這一巨大的社會結(jié)構(gòu)變革，是21世紀(jì)初期我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中最富挑戰(zhàn)性的課題之一"。這段話，至今仍有意義，20年過去了，城市化目前仍然是社會熱議的問題，仍是最富挑戰(zhàn)的課題，因?yàn)閱栴}沒有解決。在中央"十五"計(jì)劃建議前期準(zhǔn)備時(shí)，國家計(jì)委向當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)做了實(shí)施積極的城市化戰(zhàn)略的匯報(bào)，并得到基本認(rèn)可，但城市化改成了城鎮(zhèn)化，中央關(guān)于"十五"計(jì)劃建議提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。后來，我們還編制了《城鎮(zhèn)化重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》，但由于實(shí)際上各方面的認(rèn)識不一致，這個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃沒有很好實(shí)施。后面還有很多故事。

為什么一個(gè)自然歷史過程的事情，在中國搞得轟轟烈烈，但人的城鎮(zhèn)化這一常識性問題卻沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，以至于出現(xiàn)了常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個(gè)概念，有了身份證，戶籍制度仍然堅(jiān)挺，現(xiàn)在有多出一個(gè)居住證，還有各種各樣城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，各種各樣的監(jiān)督檢查。原因很多，我覺得一個(gè)重要原因是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化當(dāng)作了一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的任務(wù)，而沒有當(dāng)作改革的任務(wù)。如果沒有戶籍制度和中國特色的土地制度，城鎮(zhèn)化，也就是人口在城市就業(yè)定居會按照其自身規(guī)律自然而然地發(fā)展進(jìn)步。但在中國，因?yàn)橛畜w制障礙，所以必須由政府推進(jìn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就是通過改革破除阻礙城鎮(zhèn)化的各種制度，包括戶籍制度、土地制度、住房制度、社會保障、公共服務(wù)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這里的推進(jìn)，就是改革。但是，各級政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，沒有把重點(diǎn)放在改革體制上，變成了規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)、招商引資建設(shè)房地產(chǎn)、城市改造更新，人的城鎮(zhèn)化這一常識被忘掉了，改革被丟掉了。

2、抓緊落實(shí)城鎮(zhèn)化改革舉措

黨的十八大特別是十八屆三中全會對城鎮(zhèn)化改革做了詳細(xì)部署，用了500多字專門闡明城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的改革，改革意義上的城鎮(zhèn)化開始起步。但總體上看，改革落實(shí)還有很多障礙，很多措施還沒有落地。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力再現(xiàn)，消費(fèi)增長乏力、投資增長下滑、居民收入增長放緩以及房地產(chǎn)問題越積越多的形勢下，要繼續(xù)把推進(jìn)城鎮(zhèn)化放在經(jīng)濟(jì)工作的重要位置，放在全面深化改革的重要位置。推進(jìn)城鎮(zhèn)化要干實(shí)事、正事，這個(gè)實(shí)事、正事，就是真刀真槍抓改革。有幾項(xiàng)改革是亟待深化或啟動的。

（一）加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

這是十九大提出的重要任務(wù)，中央已經(jīng)確定到2020年落戶1億人的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)完成得怎么樣呢？按照目前的進(jìn)度很可能難以完成。各有關(guān)部門和各級地方政府應(yīng)該按照習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出的明確要求切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革，而不是選擇性執(zhí)行。在戶籍制度改革的問題上，對白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)、對大學(xué)生和農(nóng)民工要平等對待、一視同仁。有關(guān)部門應(yīng)對一些地區(qū)不符合這種公平原則的積分制落戶進(jìn)行檢查、責(zé)令修改。

面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戶籍制度改革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分，是十九大提出的要素市場化改革的一部分，有助于增加農(nóng)民工群體一生的勞動時(shí)間，擴(kuò)大勞動供給，緩解用工難，減輕人工成本和社會保障成本的壓力，增強(qiáng)企業(yè)活力；有助于增加農(nóng)民工群體一生的勞動收入，擴(kuò)大消費(fèi)總規(guī)模；有助于提高全社會勞動生產(chǎn)率，延長中國經(jīng)濟(jì)中長速增長的階段。

（二）加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度

這也是十九大提出的重要任務(wù)。中國必須面對城鎮(zhèn)化的大勢重啟住房制度改革。這次住房制度改革的重點(diǎn)與上世紀(jì)九十年代不同，主要是面對城市化的大趨勢，解決進(jìn)入城市的新市民的住房問題。現(xiàn)在2億多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)長期在城市工作居住，城市已經(jīng)離不開他們了，他們中的絕大多數(shù)已經(jīng)不會回到農(nóng)村了，他們在農(nóng)村的住房常年處于空置狀態(tài)。城市給他們提供了就業(yè)崗位，但并沒有同步為這2億多人口準(zhǔn)備好買得起、租得起的住房。多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，可以增加居住用地和商品房、租賃房的供給主體。多主體，意味著破除壟斷，意味著競爭，競爭意味著可能降低居住用地的價(jià)格，意味著可能降低商品房和租賃房的價(jià)格。

要按照十八屆三中全會要求和有關(guān)中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，結(jié)合住房公積金制度改革，抓緊設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。這一政策性金融機(jī)構(gòu)，可以吸收有意購房人的存款，購房時(shí)給予優(yōu)惠利息貸款支持。這樣，就可以把現(xiàn)行強(qiáng)制性的住房公積金一次性地納入工資，解決現(xiàn)在住房公積金存在的問題，如真想買房的人不繳納公積金，繳納公積金的很多人已經(jīng)不想買房了。

租購并舉，最主要的是租購?fù)瑱?quán)，購房人和租房仍同等享受公共服務(wù)，這就要改變戶口只能落在產(chǎn)權(quán)房上，難以落在承租房上的問題。

（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

這是十八屆三中全會提出的改革目標(biāo)和任務(wù)。這項(xiàng)改革先是在部分縣市分頭進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地的改革試點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)改為"三塊地"在這些縣市同步推進(jìn)，改革試點(diǎn)取得了不少成效。但我們完全可以在思想上再解放一點(diǎn)，在不改變農(nóng)村建設(shè)用地集體所有的前提下，通過所有權(quán)與使用權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度改革解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場分割問題，實(shí)現(xiàn)同國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地可以不改變其所有權(quán)進(jìn)入城市建設(shè)用地市場。這至少有利于解決城中村改造難問題。有的地區(qū)，原村民集體經(jīng)濟(jì)組織自建、合建房即城中村提供的住房占住房總量的很大比重，大大超過商品房的數(shù)量。若通過拆遷改為國有用地、再招拍掛建設(shè)商品房，成本相當(dāng)高，房價(jià)很難降下來，而且拆遷難度極大。若不改變其土地或部分房子的集體所有性質(zhì)，不改變部分房子的個(gè)人所有產(chǎn)權(quán)，要求原村民集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人，按照城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行改造或重建，允許其改造或重建的住宅進(jìn)入房地產(chǎn)市場，他們的積極性就會提高，因?yàn)樗麄儧]有失掉產(chǎn)權(quán)，而且改造后還會增加收入。這實(shí)際上是政府讓利，不再獲取土地出讓金，也是把原來屬于房地產(chǎn)企業(yè)的利潤轉(zhuǎn)移給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和購房人、租房人。

農(nóng)村空置的宅基地也可以進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝，相當(dāng)于城市建成區(qū)的37%，比城市目前城市住宅用地總量還多，若拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，就可以大幅度降低地價(jià)。應(yīng)賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權(quán)，可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承。允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地使用權(quán)，其收入可以用于在城市購房的初始資金。同時(shí)，允許城市人下鄉(xiāng)購買宅基地使用權(quán)。

（四）建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制

這也是十八屆三中全會提出的改革任務(wù)。同時(shí)，三中全會提出了兩條改革舉措，一是允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，二是允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。

地方政府發(fā)債的改革已經(jīng)通過預(yù)算法的修改得以落實(shí)。但具體做法有待完善，還是自上而下的分配發(fā)債指標(biāo)，地方政府無權(quán)根據(jù)自身需要和財(cái)力自主決定發(fā)債規(guī)模，這恐怕也是目前地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的土壤之一。應(yīng)該按照三中全會確定的"規(guī)范透明"原則，賦予城市政府發(fā)行法定債務(wù)的自主權(quán)，上級部門的任務(wù)是進(jìn)行規(guī)范和透明，讓市場決定城市政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)、收益。

允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，這項(xiàng)改革演變成現(xiàn)在廣泛推行的PPP。但PPP項(xiàng)目中，"寧要國企，不要民資"十分普遍。若給民營企業(yè)一個(gè)固定回報(bào)，擔(dān)心被說成國有資產(chǎn)流失，而給國企一個(gè)相同的固定回報(bào)，則沒有這種思想負(fù)擔(dān)。同時(shí)，民營企業(yè)心里也不托底，怕政府不守信用，怕建設(shè)經(jīng)營中沒有話語權(quán)。

需要思考的問題是，若PPP項(xiàng)目都搞成地方政府與國企的合作，是不是失去了本來的意義呢？按照三中全會文件，國有資本要更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，若國有資本投入到這些民間資本也可以干的領(lǐng)域，必然產(chǎn)生擠出效應(yīng)，擠壓民間投資空間。另外，地方政府與國企的合作，本質(zhì)上是左手與右手的合作，都是國有資本。國企也要從銀行貸款開展PPP項(xiàng)目建設(shè)，地方政府卻要給國企支付高于貸款利率的固定回報(bào)。與其如此，多給地方政府一點(diǎn)債務(wù)指標(biāo)，地方政府發(fā)債或貸款的成本總比PPP合作中承諾的固定回報(bào)便宜一些，今后財(cái)政的壓力會小一點(diǎn)。

（五）以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局

這是十九大提出的任務(wù)，看起來是一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展的途徑問題，但真要形成城市群，不改革是不行的。這里的改革任務(wù)有很多。如，如何通過規(guī)劃體制改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的一體化，制定"多規(guī)合一"的空間規(guī)劃。改革規(guī)劃的審批體制，由立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)審定，形成具有法律約束力的規(guī)劃，違反規(guī)劃就是違法，這樣才能實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。如何打破地區(qū)封鎖，實(shí)現(xiàn)市場的一體化，招商引資政策的均等化。如何實(shí)現(xiàn)人口、資金、土地、科研成果等在城市群自由流動、市場化配置。如何實(shí)現(xiàn)交通一體化和網(wǎng)絡(luò)化，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，這就要改革以行政區(qū)為界限的規(guī)劃交通的體制。如何打通斷頭路，很多城市群硬件上建成了一小時(shí)交通圈，但因各種各樣的行駛限制，硬件上的一小時(shí)交通圈實(shí)際上變成了實(shí)際行駛時(shí)的二小時(shí)、三小時(shí)交通圈。如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化，統(tǒng)一各城市污染物治理和生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法，建立統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制。如何建立和完善跨區(qū)域的城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，這也是三中全會提出的改革任務(wù)，現(xiàn)在的一些跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制，還是臨時(shí)性的，缺乏權(quán)威性，難以有效解決城市群發(fā)展中各種矛盾。

（六）簡化行政層級和改革建制市設(shè)置模式

我國目前實(shí)行的市管縣體制是1983年以來逐漸形成的，一定程度上發(fā)揮了城鄉(xiāng)合治、以市帶縣的功能，但增加了管理層次，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。應(yīng)該推進(jìn)減少行政區(qū)劃層級改革。

改革達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)就改變行政區(qū)劃名稱和管轄范圍的做法，原則上不應(yīng)再進(jìn)行全域的"地改市"、"縣改市"、"縣改區(qū)"，改為"切塊設(shè)市"，即縣城或建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口規(guī)模達(dá)到20萬人口的后，應(yīng)經(jīng)一定法定程序?qū)⑵浣ǔ蓞^(qū)部分改為建制市，不再設(shè)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展等指標(biāo)作為設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。目前一些建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了設(shè)市人口標(biāo)準(zhǔn)甚至超過過去的大城市人口標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該盡快改變其行政設(shè)置，實(shí)行"鎮(zhèn)改市"，大幅度增加中小城市的數(shù)量。

3、改進(jìn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方式方法

推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是推進(jìn)改革，就要在推進(jìn)方法上進(jìn)行一些調(diào)整完善。首先要在思想上把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為改革任務(wù)，而不是發(fā)展任務(wù)來看待和完成。二是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的效果，就看戶籍制度是否改了，改革后現(xiàn)有常住人口是否落戶了，不用考核其他方面的工作和指標(biāo)，要把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡單化，而不是復(fù)雜化。三是城鎮(zhèn)化改革的大政方針已經(jīng)明確，完全可以在全國同步推開，沒有必要再搞各種各樣的試點(diǎn)。四是從制定新文件為主轉(zhuǎn)變?yōu)閺U除舊文件為主。改革有的時(shí)候需要建立新的制度，這就需要發(fā)文件。但改革有的時(shí)候就是破除舊體制，這種情況下，改革需要的是廢止文件，沒有必要事事都要發(fā)新文件。五是推廣改革案例。有的改革，一個(gè)案例勝過一打文件。城市化領(lǐng)域，無論制定多少文件也很難窮盡所有城市的不同情況。所以，可以采取推出改革典型案例的方式，告訴各個(gè)城市只要按照這些案例改革就可以了。

以上，僅供參考，謝謝大家。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華城鎮(zhèn)化智庫 微信公眾號

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