摘要：以城鎮(zhèn)化的視域去考察改革開放后我國(guó)農(nóng)村教育的變革歷程, 大致可以將其劃分為四個(gè)階段:農(nóng)村教育為農(nóng)服務(wù)的封閉探索期、農(nóng)村教育的困境期、農(nóng)村教育政策的調(diào)整期和困惑中的守望期。改革開放初期, 我國(guó)農(nóng)村教育雖然以為農(nóng)服務(wù)為立意, 但是走上的卻是一條不斷“離農(nóng)”的不歸之路。改革開放四十年農(nóng)村教育的變遷啟示我們要以城鎮(zhèn)化的思維去預(yù)判并破解農(nóng)村教育問題, 正視農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化, 主動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化。

人類文明的進(jìn)步史從某種角度上看就是一部城市化的發(fā)展史。城鎮(zhèn)化是我國(guó)當(dāng)代社會(huì)變遷的重要特征, 而改革開放正是當(dāng)代城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的重要分水嶺。改革開放后40年農(nóng)村教育的變革無不打上城鎮(zhèn)化的烙印。因此, 要考察改革開放以來農(nóng)村教育的變革, 就不得不從城鎮(zhèn)化的視域去觀照與探察。費(fèi)孝通曾言, “中國(guó)社會(huì)變遷中都市和鄉(xiāng)村至少是同樣重要。若是離開了都市的研究, 鄉(xiāng)村的變遷是不容易了解的”。[1]基于此, 本文試圖從城鎮(zhèn)化的視域, 探究我國(guó)農(nóng)村教育變革的歷程與經(jīng)歷的困境, 以便更好省思和解決我國(guó)農(nóng)村教育面臨的問題。

一、離土不離鄉(xiāng):農(nóng)村教育為農(nóng)服務(wù)的探索 (1978-1992)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施, 打破了以往農(nóng)村吃“大鍋飯”的格局, 農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性極大提高。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高, 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始從土地上釋放出來, 以往那種控制城市人口增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)分隔的政策開始松動(dòng)。但在改革開放的前期, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的情況下, 農(nóng)村人口的向城性流動(dòng)規(guī)模并不大, 人口多向鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集, 因此, 這一時(shí)期農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)呈現(xiàn)出“離土不離鄉(xiāng)”的特點(diǎn)。農(nóng)村人口“離土不離鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化背景, 使得這一時(shí)期農(nóng)村教育的變革仍然沿襲以往城鄉(xiāng)分隔的思維模式, 農(nóng)村教育的變革基本囿于農(nóng)村的社會(huì)場(chǎng)域, 針對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 從農(nóng)村教育內(nèi)部進(jìn)行變革, 教育政策呈現(xiàn)出一定的封閉性。回看這一時(shí)期農(nóng)村教育改革的探索主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一) 確立“為農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村教育辦學(xué)方向

面對(duì)農(nóng)村改革所帶來的農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)科技的極大需求, 農(nóng)村教育是依然我行我素地進(jìn)行升學(xué)教育, 還是進(jìn)行改革為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供科技動(dòng)力?這是改革開放初期擺在農(nóng)村教育面前的一道難題。

當(dāng)然, 能夠升學(xué)擺脫農(nóng)村幾乎是所有農(nóng)民的愿望, 但是, 在我國(guó)當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化尚未能打破城鄉(xiāng)隔絕、農(nóng)村城鎮(zhèn)化尚處于“離土不離鄉(xiāng)”的階段、城鎮(zhèn)尚無法接納較多的農(nóng)村人口的情況下, 與其進(jìn)不了城, 倒不如在農(nóng)村搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作。而此時(shí)的農(nóng)村, 百?gòu)U待興, 對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技的需求很旺盛, 正是這種農(nóng)村內(nèi)部有需求、外部又沒有“拉力”的情況下, 不少地區(qū)開始主動(dòng)調(diào)整農(nóng)村教育的辦學(xué)方向, 探索為農(nóng)服務(wù)。“教育結(jié)構(gòu)要同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng), 農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有極重要的地位, 如果農(nóng)村辦學(xué)不為農(nóng)業(yè)服務(wù), 不為農(nóng)民服務(wù), 那就犯了方向性的錯(cuò)誤?！盵2]1983年5月, 中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》, 進(jìn)一步明確了農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)方向, 指出“農(nóng)村學(xué)校的任務(wù), 主要是提高新一代和廣大農(nóng)村勞動(dòng)者的文化科學(xué)水平, 促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè), 一定要適應(yīng)廣大農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn), 勞動(dòng)致富, 渴望人才的要求, 一定要引導(dǎo)廣大學(xué)生熱愛農(nóng)村, 熱愛勞動(dòng), 學(xué)好知識(shí)和本領(lǐng), 必須通過宣傳教育, 采取切實(shí)措施, 糾正目前社會(huì)上片面追求升學(xué)率的傾向。”[3]

(二) 探索依靠群眾, 分級(jí)辦理農(nóng)村教育的體制

農(nóng)村進(jìn)行改革后, “三級(jí)所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的辦學(xué)體制被打破, 單靠國(guó)家辦學(xué), 拮據(jù)的財(cái)政無力承擔(dān), 面對(duì)社隊(duì)學(xué)校辦學(xué)的困難, 得到改革紅利的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村教育的辦學(xué)給予了積極的支持。如湖南省桃江縣, “在農(nóng)業(yè)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的生產(chǎn)責(zé)任制之后, 廣大農(nóng)民已逐步富裕起來, 群眾集體辦學(xué)的可能性和積極性將會(huì)越來越高, 這是毋庸置疑的。農(nóng)民說得好, 養(yǎng)一只鴨子, 一年能產(chǎn)蛋20多斤, 每斤賣八角錢, 一年就有近20元的收入, 送崽女讀書, 出點(diǎn)錢不算吆子事。”[4]農(nóng)民興學(xué)的積極性逐漸被制度性地確立下來, 1983年2月, 時(shí)任河北省委書記高揚(yáng)在調(diào)研基礎(chǔ)上撰寫了《關(guān)于辦好農(nóng)村中小學(xué)的意見》, 提出“將小學(xué)、初中劃歸民辦, 即分別由農(nóng)村社隊(duì)負(fù)責(zé)辦;高中、師范、農(nóng)中、其他職業(yè)中學(xué)及每縣一兩所或三四所作為示范的初中由國(guó)家辦?！钡取鞍藯l意見”, [5]這八條意見首先在河北省內(nèi)推開。1984年3月, 河北省委、省政府向中央、國(guó)務(wù)院呈報(bào)《關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)教育改革情況的報(bào)告》。地方自發(fā)的探索經(jīng)驗(yàn)為國(guó)家的整體決策提供了依據(jù), 1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提出的“分級(jí)辦學(xué), 分級(jí)管理”的思想就體現(xiàn)了河北省農(nóng)村教育辦學(xué)體制改革的經(jīng)驗(yàn)。

這一政策的提出受教育體制改革大的時(shí)代背景的影響, 當(dāng)時(shí)國(guó)家在教育管理體制中力圖打破以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛, 為免管得太多、太死, 壓制地方辦教育的活力, 就將舉辦教育的權(quán)力逐級(jí)下放, 使地方政府、學(xué)校承受了很大的辦學(xué)壓力。這一政策在后來的推行中逐漸暴露出問題。

(三) 在農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行“三教統(tǒng)籌”的改革

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施讓一些地區(qū)農(nóng)民對(duì)學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)表現(xiàn)出極大的積極性。按照農(nóng)民的說法叫做“聯(lián)產(chǎn)”又“聯(lián)心”, 戶戶都關(guān)心生產(chǎn), 人人都真心實(shí)意要學(xué)習(xí)技術(shù)。因此, 農(nóng)村業(yè)余教育的群眾基礎(chǔ)比過去的任何時(shí)候都要廣泛和深厚得多。過去在農(nóng)村開展業(yè)余教育, 往往要去“勸學(xué)”, 現(xiàn)在是廣大農(nóng)民來“求教”, [6]這就需要對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)只為升學(xué)服務(wù)的農(nóng)村教育進(jìn)行變革, 為了更好地利用農(nóng)村教育來為農(nóng)村當(dāng)?shù)厣鐣?huì)建設(shè)服務(wù), 很多地區(qū)在發(fā)展普通教育的同時(shí)大力發(fā)展職業(yè)教育與成人教育。例如, 湖南省桃江縣開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的業(yè)余教育, 在此過程中又探索普通教育業(yè)余教育、幼兒教育, “三教一起抓”, 這里已經(jīng)有了初步的“三教統(tǒng)籌”思想的醞釀。[7]1980年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國(guó)家勞動(dòng)總局《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》, 指出“縣以下教育事業(yè)應(yīng)對(duì)主要面向農(nóng)村, 為農(nóng)村的各項(xiàng)建設(shè)服務(wù)”, 提倡將部分普通高中改為職業(yè) (技術(shù)) 學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)。[8]這一時(shí)期, 農(nóng)村職業(yè)教育得到了迅猛的發(fā)展。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提出, “教育必須為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù), 社會(huì)主義建設(shè)必須依靠教育”的方針, 在此方針的引領(lǐng)下, 一些地區(qū)主動(dòng)探索改革農(nóng)村教育以服務(wù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展, 并取得了一定的效果。1987年2月國(guó)家教委在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上, 決定在陽(yáng)原、完縣、青龍三縣建立農(nóng)村教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū), 農(nóng)村教育綜合改革正式拉開序幕。1989年, 國(guó)家在全國(guó)設(shè)立了116個(gè)農(nóng)村教育綜合改革實(shí)驗(yàn)縣。90年代中期后, 又試圖以點(diǎn)帶面推廣教育綜合改革的經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村教育綜合改革一方面強(qiáng)調(diào)普通教育、職業(yè)教育和成人教育的“三教統(tǒng)籌”, 另一方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、科學(xué)、教育的“農(nóng)科教結(jié)合”, 旨在通過綜合性的措施發(fā)展農(nóng)村教育, 進(jìn)而改變農(nóng)村面貌。

農(nóng)村教育綜合改革在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)相對(duì)分隔的背景下, 曾一度為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了一定成效, 涌現(xiàn)出三類典型:沿海、城郊地區(qū)的典型模式———以蘇南地區(qū)為例;中等發(fā)達(dá)地區(qū)的典型, 以河北獲鹿縣為例;山區(qū)、貧困地區(qū)的典型模式, 以山西省前元莊為例。[9]

二、城鎮(zhèn)化加速:農(nóng)村教育面臨困境 (1992-2002)

1992年鄧小平的南方談話和當(dāng)年10月中共十四大的召開, 標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革正式走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的軌道。從此, 市場(chǎng)化改革成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的最強(qiáng)大動(dòng)力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在我國(guó)逐漸建立, 戶籍與糧食供應(yīng)脫鉤, 人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)開始加大。同時(shí), 由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展高潮的衰退, 農(nóng)村人口不再像1980年代一樣采取“離土不離鄉(xiāng), 進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村內(nèi)部就地轉(zhuǎn)移的方式, 而是掀起了規(guī)模龐大的農(nóng)民工進(jìn)城運(yùn)動(dòng)。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段論 (納瑟姆曲線) , 到1995年前后, 我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速城鎮(zhèn)化階段。農(nóng)村教育發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生著急劇的變化, 注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村教育改革陷入了困境。

(一) 農(nóng)村人口外流, 農(nóng)村教育綜合改革面臨危機(jī)

“三教統(tǒng)籌”是在城鄉(xiāng)區(qū)隔的年代, 著眼于農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部教育資源整合提出的。農(nóng)村各類型教育之間倡導(dǎo)兼顧與統(tǒng)籌, 有很多局限性, 沒有考慮城鄉(xiāng)教育資源的統(tǒng)籌, 沒有城鄉(xiāng)一體化的整體設(shè)計(jì)。[10]在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生巨大變化的情況下, 我國(guó)農(nóng)村教育的改革沒有能夠及時(shí)回應(yīng)這種變化, 使得農(nóng)村教育改革陷入了窘境。例如, 1995年山西省政府發(fā)出在全省山區(qū)農(nóng)村開展學(xué)習(xí)、推廣前元莊實(shí)驗(yàn)學(xué)校經(jīng)驗(yàn)活動(dòng)的號(hào)召。呂梁地區(qū)也多次發(fā)出類似的號(hào)召, 但是阻力重重, 沒有取得預(yù)期效果。正如記者所反映的:當(dāng)?shù)刈匀粭l件實(shí)在惡劣, 即使學(xué)生學(xué)會(huì)了科學(xué)種田、種葡萄, 收入也難有大的提高, 一場(chǎng)早災(zāi)、一場(chǎng)連陰雨就可能毀了所有的科學(xué)成果。相反, 該村外出打工的人, 每人每年至少要帶回來1萬(wàn)多元錢。因此, 就連兼任村黨支部書記的康毅也不再堅(jiān)持非要把人才留在農(nóng)村不可, 而是以“大量往外輸出人才”為榮。隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的推進(jìn), 肯定有越來越多的農(nóng)村人口往城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 這也是前元莊實(shí)驗(yàn)學(xué)校無法回避的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。就在前元莊實(shí)驗(yàn)面臨危機(jī)之時(shí), 學(xué)者專家仍在不斷鼓吹前元莊實(shí)驗(yàn)的成功, 結(jié)果導(dǎo)致“典型越拔越高, 維持典型的壓力越來越大”。[11]90年代中期以后, 當(dāng)改革典型成為一種模式以后, 改革就開始滑向形式主義。

快速的城鎮(zhèn)化在摧毀了80年代農(nóng)村教育改革成果的同時(shí), 更為嚴(yán)重的是也使農(nóng)村教育面臨更為嚴(yán)峻的人口流動(dòng)、生源流失的艱難處境。90年代中后期, 留守兒童、流動(dòng)兒童等農(nóng)村教育問題開始出現(xiàn), 農(nóng)村教育呈現(xiàn)出新的卻又難以解決的問題, 這一問題延續(xù)至今。

(二) 教育管理層級(jí)太低, 農(nóng)村教育辦學(xué)舉步維艱

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提出基礎(chǔ)教育實(shí)行由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則, 把舉辦義務(wù)教育的責(zé)任交給地方政府。在這一政策指導(dǎo)下, 農(nóng)村義務(wù)教育基本形成了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)的格局。這種義務(wù)教育管理體制加大了地方政府特別是鄉(xiāng)、村兩級(jí)舉辦義務(wù)教育的財(cái)政負(fù)擔(dān), 形成了“小馬拉大車”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)體制格局, 這就導(dǎo)致了持久的“普九”欠債問題和90年代全國(guó)廣泛的農(nóng)村教師工資拖欠問題。

全國(guó)各地尤其是貧困地區(qū)地方政府, 主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和學(xué)校自身在推動(dòng)“普九”達(dá)標(biāo)的過程中, 曾依靠政策性舉債來進(jìn)行教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購(gòu)置等學(xué)校建設(shè)與維護(hù), 但是由于稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育費(fèi)附加等費(fèi)用取消, 導(dǎo)致債務(wù)償還不上。與此同時(shí), 在中央和省級(jí)政府下?lián)苣承ｍ?xiàng)資金時(shí)需要地方政府給予相應(yīng)的配套資金, 而這又讓地方政府不得不再度舉債, 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面沿用以往“普九”的做法動(dòng)員建筑商帶資建校, 由此形成新的債務(wù)。[12]“普九”欠債在全國(guó)農(nóng)村仍普遍存在, 且數(shù)額日益增多。此外, 由于地方舉辦義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足, 導(dǎo)致90年代發(fā)生了全國(guó)性的農(nóng)村教育拖欠教師工資的現(xiàn)象, 涉及省份多, 持續(xù)時(shí)間長(zhǎng), 一直持續(xù)到本世紀(jì)初才得以逐步解決。

這一時(shí)期, 雖然在國(guó)家強(qiáng)有力的政策推動(dòng)下, 農(nóng)村義務(wù)教育的普及成效顯著。但是“普九”的成效并不能掩蓋農(nóng)村教育發(fā)展的困境, 農(nóng)村教育發(fā)展的方向已不能再局限于服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè), 農(nóng)村教育發(fā)展的路徑也不能再依靠?jī)?nèi)部的教育結(jié)構(gòu)調(diào)整, 農(nóng)村教育改革政策必須做出重大調(diào)整。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路:農(nóng)村教育政策的調(diào)整 (2003-2012)

本世紀(jì)初, 隨著“三農(nóng)”問題的凸顯, 國(guó)家開始從城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷中反思農(nóng)村政策。2002年, 黨的十六大報(bào)告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的命題, 并認(rèn)為“在工業(yè)化初始階段, 農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村, 實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展, 也是帶有普遍性的趨向。我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”, 這標(biāo)志著在政策上必須對(duì)農(nóng)村教育加以傾斜性的關(guān)注。2003年, 我國(guó)召開了建國(guó)以來首次農(nóng)村教育工作會(huì)議, 國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》, 指出要“把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重”, 明確提出新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的要求, 農(nóng)村教育改革的政策進(jìn)入新的調(diào)整期。

(一) 教育管理層級(jí)不斷提高, 確立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

上世紀(jì)90年代已出現(xiàn)由于基礎(chǔ)教育管理體制不當(dāng)導(dǎo)致的農(nóng)村義務(wù)教育舉辦困難的情況, 國(guó)家的政策沒有能夠及時(shí)調(diào)整, 使得地方尤其是縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)、學(xué)校承擔(dān)了很大的辦學(xué)壓力。面對(duì)地方政府舉辦義務(wù)教育的壓力, 我國(guó)對(duì)義務(wù)教育管理體制進(jìn)行了改革, 主要分為兩個(gè)階段。2001年提出“以縣為主”政策, 2005年又建立新的“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。

2001年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革, 取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資, 在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)加重了地方政府舉辦教育的負(fù)擔(dān)。針對(duì)稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措出現(xiàn)的問題, 2001年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》中提出:“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下, 由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制?！卑雅e辦農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任由主要依靠群眾轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān), 把政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。但是, 在推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的大背景下, 由于中西部之間、縣域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異仍存在, “以縣為主”的政策仍顯得乏力, 義務(wù)教育的管理層級(jí)仍有待進(jìn)一步提高。一些學(xué)者提出了“以省為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制和管理體制, 認(rèn)為除發(fā)達(dá)地區(qū)外, 農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任應(yīng)從“以縣為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允橹鳌? 省級(jí)政府應(yīng)該成為農(nóng)村義務(wù)教育最主要的教育財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者。[13]2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》, 提出逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍, 建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制, 中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū), 適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。這就使得農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步得到了保障。在經(jīng)費(fèi)得到保障的基礎(chǔ)上, 我國(guó)義務(wù)教育于2008年真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全面免費(fèi), 義務(wù)教育終于“名至實(shí)歸”, “普九”欠債的清理工作也逐步得到解決, 上世紀(jì)80年代中期出現(xiàn)的拖欠教師工資問題也得到了基本的解決。

(二) 推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展, 縮小城鄉(xiāng)教育差距

面對(duì)城鄉(xiāng)教育差距的擴(kuò)大, 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策背景下, 各地突破“城鄉(xiāng)分治”的思維, 將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”作為促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展的思路, 開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革試驗(yàn), 教育部分別于2008年和2009年在重慶市與成都市建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試驗(yàn), 如成都市探索出了“六個(gè)一體化”的教育發(fā)展模式, 即發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化、辦學(xué)條件城鄉(xiāng)一體化、隊(duì)伍建設(shè)城鄉(xiāng)一體化、教育質(zhì)量城鄉(xiāng)一體化、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化、教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)一體化, 對(duì)發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)、隊(duì)伍建設(shè)、教育質(zhì)量和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)六個(gè)方面進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和實(shí)施, 破除了城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)。在具體的運(yùn)作中, 形成了以市域統(tǒng)籌為綱領(lǐng)、以區(qū)縣聯(lián)盟為框架、以學(xué)校結(jié)對(duì)為基礎(chǔ)、以要素流動(dòng)為紐帶的城鄉(xiāng)教育發(fā)展互動(dòng)聯(lián)盟運(yùn)作機(jī)制。2011年, 經(jīng)過25年的努力我國(guó)“兩基”任務(wù)完成, 農(nóng)村地區(qū)基本完成“普九”的任務(wù), 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展上升為國(guó)家政策。2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》, 推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展, 并通過督導(dǎo)評(píng)估來推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展, 義務(wù)教育均衡驗(yàn)收也成為近幾年地方政府的重要工作。

(三) 鄉(xiāng)村學(xué)校生源減少, 調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局

隨著我國(guó)農(nóng)村適齡兒童數(shù)量逐步下降和農(nóng)村人口向城市的流動(dòng), 農(nóng)村中小學(xué)生源大量減少, 為此, 我國(guó)于2001年開始了新一輪的中小學(xué)布局調(diào)整。在學(xué)校布局調(diào)整的過程中, 一些地區(qū)基于城鄉(xiāng)教育均衡化的目標(biāo), 跨越式地推動(dòng)了學(xué)校向城區(qū)和集鎮(zhèn)的集中, 如山西省介休市將校安工程與學(xué)校布局調(diào)整相結(jié)合, 采取“高中、初中向城區(qū)和集鎮(zhèn)集中, 小學(xué)向城區(qū)、集鎮(zhèn)和中心村集中”的原則, 以及“人口聚集在哪里, 學(xué)校就跟到哪里;學(xué)校建到哪里, 道路就跟到哪里;道路建到哪里, 美化亮化就跟到哪里”的“三跟進(jìn)”方法, 實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件的均衡化目標(biāo), 教育資源合理配置一步到位。[14]尤其面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中發(fā)展薄弱的狀況, 很多地區(qū)啟動(dòng)了“農(nóng)村初中進(jìn)城工程”, 如山東省平原縣、陜西省潼關(guān)縣、遼寧省黑山縣、喀左縣、江西省分宜縣、廣西壯族自治區(qū)平果縣、資溪縣、黑龍江省杜爾伯特縣……將縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中全部撤并, 通過新建和擴(kuò)建縣城初中的方式, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中全部進(jìn)城。一些學(xué)者將近些年出現(xiàn)的農(nóng)村教育撤并現(xiàn)象稱之為與民國(guó)“文字下鄉(xiāng)”相對(duì)的“文字上移”。

然而, 學(xué)校布局調(diào)整引發(fā)了長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為:“農(nóng)村學(xué)校的撤并引發(fā)了程序正義、學(xué)校規(guī)模與機(jī)會(huì)公平等政策議題, ”[15]“學(xué)校進(jìn)城”并不是對(duì)農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化的正確理解, 當(dāng)前應(yīng)該做的最重要的事是遏制鄉(xiāng)村教育衰敗, 城鄉(xiāng)教育一體化不是農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化, 應(yīng)倡導(dǎo)“積極過程主義的教育現(xiàn)代化”實(shí)踐觀, [16]也即應(yīng)重視農(nóng)村學(xué)校的價(jià)值, 保留鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)、重視小規(guī)模學(xué)校建設(shè)。

四、新型城鎮(zhèn)化:農(nóng)村教育在困惑中守望 (2012-)

面對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中顯現(xiàn)的種種弊病, 2012年黨的十八大提出了走新型城鎮(zhèn)化的思想, 2014年出臺(tái)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014-2020年) 》, 提出要走一條“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”。城鎮(zhèn)化不是要拋棄農(nóng)民、放棄農(nóng)村, 也不僅僅是把鄉(xiāng)村建成城市, 而是要鄉(xiāng)村“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”, 也就是要保留鄉(xiāng)村的特色, 彰顯鄉(xiāng)村自信。2017年黨的十九大又提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, “要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求, 讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè), 讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè), 讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”。如果說以往的“以城帶鄉(xiāng)”策略是在城市中心理念指導(dǎo)下幫扶鄉(xiāng)村的話, 那么, 新型城鎮(zhèn)化背景下, 農(nóng)村教育政策就是要張揚(yáng)鄉(xiāng)村自信, 彰顯鄉(xiāng)村教育特色, 在此背景下, 我國(guó)農(nóng)村教育政策呈現(xiàn)出積極的取向。

(一) 遏制鄉(xiāng)村教育衰敗, 振興鄉(xiāng)村教育

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 縣域內(nèi)大量農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn), 農(nóng)村教育日益呈現(xiàn)出兩極化發(fā)展的趨勢(shì), 一方面給城鎮(zhèn)教育帶來了巨大的壓力, 城鎮(zhèn)學(xué)校生源不斷膨脹, 班級(jí)規(guī)模不斷擴(kuò)大;另一方面農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童不斷減少, 農(nóng)村“小規(guī)模學(xué)?！薄ⅰ拔⑿桶嗉?jí)”大量出現(xiàn)。[17]“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”基本成為當(dāng)前農(nóng)村教育的真實(shí)寫照, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下學(xué)校由于生源流失而日漸凋敝。在新型城鎮(zhèn)化的背景下, 面對(duì)鄉(xiāng)村教育的衰敗, 國(guó)家政策也開始顯現(xiàn)得“積極”, 如2012年出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》提出, “堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校”、“辦好村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)”。這一政策的出臺(tái), 成為農(nóng)村教育政策的一大轉(zhuǎn)捩點(diǎn), 農(nóng)村學(xué)校從被撤并轉(zhuǎn)向積極“拯救”。2018年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》, 指出:“辦好兩類學(xué)校, 是實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、加快教育現(xiàn)代化的重要任務(wù), 是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基本要求, 是打贏教育脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的有力舉措”, “要防止過急過快撤并學(xué)校導(dǎo)致學(xué)生過于集中, 又要避免出現(xiàn)新的‘空心?！?。同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村教師的重視也提到了前所未有的高度, 2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃 (2015-2020年) 》, 2018年1月中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》, 提出要“大力提升鄉(xiāng)村教師待遇”。國(guó)家在農(nóng)村教育政策上的積極取向?yàn)樘幱诶Щ笃诘霓r(nóng)村教育帶來了一線希望。

(二) 農(nóng)村田園化, 農(nóng)村教育特色化初現(xiàn)端倪

過去十多年來, 在新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的政策背景下, 農(nóng)村的面貌發(fā)生了很大的變化, 不少農(nóng)村地區(qū)都開展了諸如“小規(guī)模聚居、組團(tuán)式布局、微田園風(fēng)光、生態(tài)化建設(shè)”的新農(nóng)村綜合體或田園綜合體的建設(shè)。在此背景下, 一些地方的農(nóng)村學(xué)校自主探索了結(jié)合本地特點(diǎn)的特色化教育路子。例如, 2013年由21世紀(jì)教育研究院發(fā)起的“美麗鄉(xiāng)村教育”評(píng)選活動(dòng)中, 所列入的一些候選農(nóng)村學(xué)校就很具有代表性。這些學(xué)校都不約而同地摒棄農(nóng)村學(xué)?！俺鞘谢钡哪Ｊ? 因地制宜地與農(nóng)村學(xué)校的實(shí)際相結(jié)合, 將學(xué)校辦成了田園式的學(xué)校。成都市蒲江縣在發(fā)展農(nóng)村教育的過程中, 就尤為注重利用其農(nóng)村教育特有的優(yōu)勢(shì), 結(jié)合農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展來發(fā)展農(nóng)村教育。該縣成佳中學(xué), 基于成佳鄉(xiāng)茶葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì), 創(chuàng)造性地將“學(xué)校+家庭+企業(yè)+社區(qū)”結(jié)合起來, 將茶文化引入學(xué)校課堂, 同時(shí)拓展學(xué)校的社區(qū)教育功能, 為企業(yè)培訓(xùn)懂技術(shù)的學(xué)生和家長(zhǎng)。這一探索被稱為現(xiàn)代田園教育模式。[18]無獨(dú)有偶, 四川瀘州納溪區(qū)充分利用農(nóng)村地區(qū)廣闊而豐富的自然資源合多樣化的社會(huì)資源, 打破學(xué)校的圍墻, 讓學(xué)生走出學(xué)校, 走向自然、走向社會(huì), 通過學(xué)校教育、家庭教育、社會(huì)教育、自然教育的有機(jī)結(jié)合, 探索“天人共育”的教育。[19]但是, 這種結(jié)合農(nóng)村本土資源、走農(nóng)村教育特色化的路子能否滿足農(nóng)村渴求升學(xué)的功利化的思維而獲得長(zhǎng)久發(fā)展, 能否扭轉(zhuǎn)農(nóng)村教育發(fā)展的頹勢(shì)留住生源, 尚不得而知。

雖然國(guó)家在農(nóng)村教育政策方面采取積極的態(tài)度, 但是隨著城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)的便捷化和城市私立教育的發(fā)展, 縣域內(nèi)人口、生源又出現(xiàn)了跨縣域、跨市域的大規(guī)模流動(dòng), 很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣城內(nèi)的生源出現(xiàn)了向地級(jí)市和省城的大規(guī)模流失現(xiàn)象, 況且這種流動(dòng)逐漸呈現(xiàn)出低齡化的傾向, 縣域內(nèi)教育生態(tài)遭受嚴(yán)重破壞。

五、反思

城鎮(zhèn)化影響著改革開放后我國(guó)農(nóng)村教育的變遷歷程, 在我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距較大的背景下, 更多時(shí)候城鎮(zhèn)化給我國(guó)農(nóng)村教育帶來的是挑戰(zhàn)。我國(guó)農(nóng)村教育雖然在改革開放初期以“為農(nóng)”服務(wù)為立意, 但走上的卻是一條不斷“離農(nóng)”的不歸之路。雖然, 我國(guó)的農(nóng)村教育政策在不斷為被城鎮(zhèn)化裹挾下千瘡百孔的農(nóng)村教育進(jìn)行“補(bǔ)丁”, 并不斷調(diào)整內(nèi)容, 試圖阻止農(nóng)村教育的衰敗, 但并未能有效遏制農(nóng)村生源流失, 農(nóng)村教育仍在不斷走向衰敗?！敖忖忂€須系鈴人”, 解決農(nóng)村教育問題之道還在于對(duì)城鎮(zhèn)化的正確認(rèn)識(shí), 并以城鎮(zhèn)化的思維去解開農(nóng)村教育問題之結(jié)。一方面應(yīng)正視農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化的潮流, 農(nóng)村生源的流失正是城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村人口的進(jìn)城運(yùn)動(dòng), “農(nóng)村學(xué)校的撤并與布局調(diào)整并非地方政府頭腦發(fā)熱, 主觀臆斷, 根本上是由于城市化進(jìn)程的加快引發(fā)農(nóng)村學(xué)生大量向城鎮(zhèn)流動(dòng)所致, 空心村、空殼校、城鎮(zhèn)化潮存在著前因后果關(guān)系?！薄爸挥姓驹诔擎?zhèn)化迅猛推進(jìn)的大背景下考量農(nóng)村社會(huì)所發(fā)生的一切, 我們才不會(huì)因農(nóng)村學(xué)校的迅速瓦解而驚慌失措?！盵20]面對(duì)農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化的潮流, 我們應(yīng)該疏解而非堵截。然而現(xiàn)實(shí)中, 很多地區(qū)故意縮減城區(qū)招生規(guī)模, 以為鄉(xiāng)村學(xué)校留一條生路的例子并不鮮見。另一方面應(yīng)主動(dòng)推動(dòng)農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化, 以城鎮(zhèn)化思維破解農(nóng)村教育難題, 擴(kuò)大城鎮(zhèn)教育規(guī)模, 為農(nóng)村生源提供更優(yōu)質(zhì)的教育機(jī)會(huì)。在“用腳投票”的時(shí)代里, 不顧城鎮(zhèn)化的潮流, 一味地去“拯救”鄉(xiāng)村教育, 制度化地將不情愿留在鄉(xiāng)村的兒童留下來, 可能只會(huì)得到適得其反的效果, 山西前元莊鄉(xiāng)村教育實(shí)驗(yàn)由盛轉(zhuǎn)衰的例子就極具啟示意義。與其讓鄉(xiāng)村教育“守望”著逆城市化的到來, 倒不如主動(dòng)作為, 推進(jìn)農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化, 讓農(nóng)村孩子在城鎮(zhèn)學(xué)校享受更優(yōu)質(zhì)的教育。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：教育發(fā)展研究,2018(17)

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