摘要：有利益的村莊就會有鄉(xiāng)村“混混”的身影, 鄉(xiāng)村“混混”積極介入鄉(xiāng)村治理事務, 型塑著基層治理生態(tài)。在富有礦藏的資源型村莊, 對資源壟斷利益的維持往往需要暴力, 鄉(xiāng)村“混混”通過滋擾和壓制來參與利益分配。在城郊村莊, 征地拆遷涉及各種重要利益, “混混”以暴力和暴力威脅為基礎, 對“釘子戶”形成壓力, 采取各種邊緣或非法手段參與利益博弈。在一些傳統農業(yè)型村莊, 自上而下的各種項目投入落地, 項目的爭取、實施、推進過程, “混混”都可以參與其中, 分享利益?！盎旎臁苯槿豚l(xiāng)村治理, 形式上發(fā)生在市場和社會領域, 政府處于超然位置, 可以規(guī)避直接的責任?；鶎诱萑袒蚶谩盎旎臁眳⑴c基層治理, 源于行政體制內上下級之間責、權、利分配不對稱背景下的“制度創(chuàng)新”需要?；鶎又卫砩鷳B(tài)的改善, 需要從多方面著力。
引言：本人曾系統研究過鄉(xiāng)村“混混”問題, 主要從三種視角切入討論。一是從“混混視角”探討了鄉(xiāng)村“混混”的生長與發(fā)展;二是從“治安視角”探討了基層政府的應對及其困境;三是從“村莊視角”探討了鄉(xiāng)村“混混”與村莊生活的互動。研究展開的主線是以熟人社會為參照系, 從“鄉(xiāng)村江湖”切入, 分析兩湖平原村莊秩序生產機制的變遷, 對鄉(xiāng)村社會性質變遷作定性理解。 (1) 而鄉(xiāng)村“混混”與基層治理生態(tài)的關系, 包括鄉(xiāng)村“混混”在基層治理中的角色、鄉(xiāng)村“混混”對當前基層治理的影響、鄉(xiāng)村“混混”與基層政府之間的關系等, 之前的研究僅僅在一些地方順帶提及, 并未作專門論述, 這不能不說是一大缺憾。造成此缺憾的原因, 主要有兩方面。
一是村莊類型的限制。之前的研究, 實地調研的村莊主要是中西部從事農業(yè)生產的傳統型村莊, 討論鄉(xiāng)村“混混”對鄉(xiāng)村治理的影響, 也以這類村莊的案例展開。因此, 對于其他類型的村莊中, 鄉(xiāng)村“混混”的活動、角色、影響等關注不足。而那些地域范圍內有著豐富礦藏或其他資源的村莊, 比如各地礦區(qū)的村莊, 鄉(xiāng)村“混混”很活躍;在各地城郊農村, 由于征地拆遷, 鄉(xiāng)村“混混”也很活躍。
二是村莊治理事務的發(fā)展。自2006年全國取消農業(yè)稅后至今, 中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了巨大變化。最為顯著的變化是國家與農民和農村的關系, 從過去的國家向農民提取稅費變?yōu)閲蚁蜣r村輸入資源。除了糧食直補和農資綜合補貼等直接支付到農戶賬戶之外, 大多數資源向農村的輸入, 都是通過項目制實施的。在項目制實施過程中, 鄉(xiāng)村“混混”有各種介入的切口, 對鄉(xiāng)村治理產生了顯著的影響。之前研究鄉(xiāng)村“混混”時, 項目制實施的廣度還較為有限, 我們對相關問題的觀察深度也不夠。
本文力圖彌補上述缺憾, 文章將考察最近10年來的新狀況, 在當前鄉(xiāng)村治理模式下討論鄉(xiāng)村“混混”的角色和影響, 也通過鄉(xiāng)村“混混”來深化對基層治理生態(tài)的認識。 (1)
在城鄉(xiāng)一體化的背景下, 雖然“混混”群體的主要生活和謀利場域在城鎮(zhèn), 但在鄉(xiāng)村區(qū)域有利益的地方, 仍然介入相關事務, 對鄉(xiāng)村治理有著很大的影響。而利益較為持久、“混混”非?；钴S的有3種類型的村莊。一是村域范圍內有豐富礦藏資源的村莊, 這些資源可以被村民承包經營, 鄉(xiāng)村“混混”就很容易趁機介入;二是在各地城郊農村, 由于征地拆遷事務鄉(xiāng)村干部擺不平, 鄉(xiāng)村“混混”很容易在灰色地帶被引入;三是傳統農業(yè)型地區(qū)中有自上而下的各種項目投入的村莊, 項目的實施過程其實也是利益分享過程, 鄉(xiāng)村“混混”自然不會放過這些機會。
一、不同村莊招引“混混”介入的利益
(一) 資源型村莊的壟斷利益
資源型村莊, 是指蘊藏有某種特定資源的村莊, 這種資源往往對村民生活構成了較大的影響。包括煤炭、稀有金屬等礦產資源, 也可能包括其他資源。資源型村莊的一個顯著特征是, 資源往往屬于集體或國家。理論上, 這些資源即使不能按份分配, 村莊內的村民也可以人人從中受益。但是, 少數人可能通過各種手段試圖占用壟斷這些利益, 這些手段包括形式合法的, 形式非法的, 以及各種灰色的手段。不管最初取得這些資源利益是合法還是非法的, 對這些資源壟斷利益的維持, 往往需要暴力, 這就為鄉(xiāng)村“混混”的介入開辟了空間。
資源型村莊的壟斷利益, 在有礦藏資源的地區(qū)表現得最為突出。雖然礦產資源在正式制度上屬于國家, 但其開采離不開村莊的土地, 國家并不能親自進行開采, 也不一定都能開辦國有公司來開采。大多數礦藏可能達不到國有公司開采的標準, 往往將開采權轉讓給私營公司, 甚至承包給個體戶。具體操作的過程中, 如何發(fā)包, 如何簽訂合同, 都有巨大利益空間, 可能以較低的價格獲得開采權, 同時以暴力遏制反對意見;或者以暴力為基礎, 在整個礦產開采、運輸、加工等產業(yè)鏈條中分一杯羹?！盎旎臁痹诖诉^程介入屬于普遍現象。例如, 山西呂梁白家茆村民集體通過法律手段從某公司手中收回煤礦, 通過法律成功維權, 卻觸犯了當地“江湖規(guī)則”, 遭到原礦方公司組織的暴力毆打。100多名“混混”沖進山谷, 無防范的40多名村民被砍殺毆打長達1個多小時, 最終重傷14人, 死亡4人。 (2)
在資源利益壟斷環(huán)節(jié), 縣鄉(xiāng)村干部往往也有所介入。由于礦藏利益大小和范圍的不同, 不同級別的干部介入的可能性也不相同。越是大的礦藏利益, 級別高的干部介入的可能性越高。較小的利益, 可能只是村干部介入。例如, 湖南婁底市公安機關在搜尋新化縣煤老板康某經濟犯罪的證據時, 在其住所意外發(fā)現一本私人筆記本, 上面清晰地記錄了在煤礦入股的32名新化縣國家公務人員的姓名和具體金額。 (3) 雖然這是10多年前的例子, 但從筆者調研經驗來看, 這種情況目前仍然存在。最近幾年, 筆者所在的團隊到山西礦區(qū)鄉(xiāng)村調研, 當地干部群眾對此都有不少反映。資源型村莊的壟斷利益在全國各類礦區(qū)都表現得較為突出, 山西煤礦區(qū)曾經是極為鮮明的例子, 鄉(xiāng)村“混混”勢力從最初的打打殺殺、敲詐勒索, 演變?yōu)榕矢焦珯? 向煤炭經濟領域全面滲透。
當然, 除了礦產資源以外, 其實在任何地區(qū), 集體資源甚至國家資源都可能被人以各種手段侵占。例如前述的洪湖農村, 靠近湖面的村莊中的“混混”, 私自將湖面圍起來養(yǎng)魚。由于這些湖面是村民們打魚的傳統水域, 圍起來后村民就不能打魚, 因此與這些“混混”產生沖突。大多情況下是“混混”以暴力取勝, 村民逐漸喪失傳統的打魚權利, 湖面的漁業(yè)利益被少數“混混”侵占。同樣, 在筆者所調研的山東某鎮(zhèn), 當地河灘上的沙石也是價格不菲的資源, 一個大“混混”強占了這一資源, 壟斷了沙石的挖掘開采。同樣, 在一些有森林資源豐富的鄉(xiāng)村地區(qū), 林權在改革后也聚集到有“混混”背景的人手中。
總而言之, 在中西部的一些地區(qū), 雖然農村整體上不富裕, 也不靠近大城市, 但是由于土地之下有礦產資源, 或者土地之上有某種資源, 個別人可以將資源據為己有, 或者在資源開采過程中撈取好處, 從而成為富裕者, 而大多數人不能從資源中獲得具體利益。同時, 少數人為了壓制大多數人的反對意見, 往往依賴暴力或暴力威脅。
(二) 城郊村莊的土地房產利益
隨著城市化的發(fā)展, 越來越多的土地被非農使用, 非農使用的土地價值明顯高于農業(yè)用途的土地。城郊村莊土地資源變成了重大利益, 或是預期時間內可以變現的重大利益。這種利益首先可以通過違法建設提前變現。由于城中村、城郊村莊靠近城市, 有需求旺盛的租賃市場存在, 違法建設的房屋可以用于居住或商業(yè)用途, 因此可以帶來巨大利益。在具有交通優(yōu)勢的近郊, 違法建設占滿了村內的空閑地, 甚至向周邊的耕地發(fā)展, 城市道路、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃到哪里, 違法建設迅速蔓延到那里。違法建設設計簡單、成本低廉, 所帶來的租賃收益卻是巨大的。
土地房產利益還可以在征地拆遷過程中變現。相對于務農和打工收入, 城郊農村的征地補償利益巨大, 其實質是在短期內變現數十年的農業(yè)產出收益。獲得這筆變現收益后, 城郊農民的手頭有了大量現金, 就可通過建房買車來顯著改善生活, 也可用作經商投資的前期資本。同時, 土地征收必然還伴隨著拆遷。由于農民房屋宅基地屬于農村建設用地, 但房屋拆遷補償時常常類比城市商品房的價格來補償農村建設用地上的房屋, 不如此農民就可能抵制拆遷。而城郊農村往往有大量違法建設的房屋, 農民在拆遷中就可以獲得大量收益, “一夜暴富”成為普遍現象。雖然在個別情形下, 征地拆遷導致城郊農民成為失地的貧困者, 但這主要發(fā)生在中西部不發(fā)達的小縣城。由于縣域財政能力有限, 支付不起很高的征地拆遷補償費用, 同時縣級政府還希望獲得投資者的青睞, 因此, 常常傾向于壓低地價來獲取競爭力, 從而導致城郊農民得到的補償有限。盡管如此, 在大多數情形下, 征地拆遷往往意味著巨大的利益變現。
土地資源的變現和土地利益的獲得過程較為復雜, 鄉(xiāng)村干部可能從中獲得腐敗利益。我國農村土地實行集體所有制, 土地所有權歸集體, 農民享有土地承包權, 征地補償收益由村集體與農民共同享有, 農村集體在其中可以分享的比例和總額都較大。由于村級民主制度實施中面臨各種困難, 集體土地的征收過程和收益分配權往往掌握在村干部手中。在征地拆遷的巨大利益面前, 村干部可以利用權力謀取非法或灰色利益。在土地集體所有制下, 征地的所有程序幾乎都離不開村干部的同意與配合。村干部既是征地程序啟動、進行的關鍵人物, 也是集體所得補償款的管理人, 這一中介角色使其可能從中獲利。他們可能在征地談判環(huán)節(jié)屈從于基層政府的不合理安排, 或者與開發(fā)商勾結, 獲取腐敗性個人利益;也可能在征地款到達集體賬戶以后, 通過貪污獲取腐敗利益。過去, 征地款被貪污在沿海發(fā)達地區(qū)較為普遍, 在頻繁出現問題后, 目前這些地方已經制定了相應制度, 征地程序和征地款管理較為完善, 貪污腐敗的空間變得很小。而在中西部地區(qū), 隨著城市化的擴展, 土地利益正在凸顯, 各種管理措施卻不夠健全, 因此, 這種腐敗仍然存在, 甚至一定程度上較為普遍。
無論是農民從違法建設獲得利益, 在征地拆遷中獲得利益, 還是村干部獲得灰色利益, 都處在一個博弈過程中。其中, 基層政府、開發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農民以及其他相關主體, 圍繞著土地和房屋利益展開激烈的博弈。正是這種博弈的存在, 使得“混混”有了介入其中參與分享利益的空間。例如, 咸寧郊區(qū)違法建設的控制, 由于城管控違力度不夠、效果不好, 政府干脆將控制違法建設的任務“承包”給當地“混混”王某組建的公司。之后, 違法建設基本得到控制, 王某以及依附在他周圍的“混混”從中獲取了豐厚的收益。
(三) 農業(yè)型村莊的項目利益
迄今為止, 從事農業(yè)耕種的村莊在中國仍然占據絕大多數, 分布在廣大中西部地區(qū)。這些農村地區(qū)的農民生活并不富裕, 村莊內部分化也不很明顯, 大部分農民家庭的收入都是由務農和務工兩部分組成。農民在進城務工的同時, 繼續(xù)在農村從事農業(yè)生產獲得基本生產生活資料。農民作為“能動的主體”嵌入中國式城鄉(xiāng)二元結構, 形成“以代際分工為基礎的半工半耕”生計模式。 (1) 農民家庭占有的土地“人均一畝三分、戶均不過十畝”, 農業(yè)生產的收入較為有限, 一般只能維持日用;而外出務工雖然可以得到相對更多的收入, 但也只能擁有有限的儲蓄。這些中西部村莊, 集體往往沒有什么資源, 農民擁有的土地只能用于農業(yè)生產, 并不能通過非農使用兌現為利益。與資源型村莊、城郊村莊相比, 這些中西部農業(yè)型村莊的利益極為稀薄。如果沒有政策因素的介入, 這些村莊幾乎無法激活利益而成為鄉(xiāng)村“混混”的關注點。
項目制的實施, 已經成為向中西部農村輸入利益, 重新激活鄉(xiāng)村“混混”關注點的政策因素。項目制是具有統攝力的國家治理模式, (2) 目前越來越多地被用在各級政府各行各業(yè)中, “項目進村”也越來越成為中西部農村的現實。國家涉農資源以項目的形式投入到具體村莊中, 典型的如“村村通”公路工程、水利設施工程等。當前各類涉農資源的項目制實施中, 存在一種向個別村莊集中的趨勢, 即在縣鄉(xiāng)范圍內, 各種項目都向少數幾個典型村莊或明星村莊集中。這背后有很多原因。例如, 這些村莊的干部基礎好, 有能力將項目實施落地;群眾基礎好, 項目實施不至于遭到各種阻礙和牽扯;在前期已經投入項目資源的村莊繼續(xù)投入, 更容易見到效果, 凸顯項目成效。
此外, 各級領導干部在農村建立聯系點, 比如精準扶貧對口點、鄉(xiāng)村振興示范點、土地制度改革試驗點等, 更是吸引了大量的項目資源投入。這一方面固然由于領導干部有能力投入更多資源在聯系點上, 而更重要的原因在于:領導干部需要在聯系點中看到“舊貌換新顏”, 以突顯聯系點工作成效。 (3) 即使在中西部農村地區(qū), 在三五年內, 一個省級領導的聯系點可以獲得千萬元的項目投入, 市級領導的聯系點可以得到幾百萬元的項目投入, 縣級領導的聯系點也能獲得上百萬元的項目的投入。
這些項目資源的投入, 在村莊中就是巨大的利益, 自然可以吸引鄉(xiāng)村“混混”的關注和介入。無論是項目指標的爭取, 還是項目的實施落地, 都存在著巨大的利益空間。項目指標是有限的, 如何能爭取到這個指標, 本身需要經營, 背后牽涉到利益的輸入和輸出, “混混”就可以涉入其中。同時, 項目在實施過程中可能遇到各種問題, 尤其是項目的實施可能面臨“釘子戶”和公共品供給困境, “混混”也可能從治理過程中謀利。特別是在項目資源投入集中的村莊, “混混”更容易盤踞其中, 形成穩(wěn)定的利益結構。
二、“混混”介入鄉(xiāng)村治理的機制
(一) 資源型村莊:“混混”的滋擾與壓制
在資源型村莊中, 資源名義上屬于集體或國家, 但實際利益被少數人合法或不合法地占有。在村務民主狀態(tài)下, 這種占有必然會遭到村民的反對。占有資源利益者要遏制村民們的反對, 往往需要以暴力或暴力威脅作為后盾。如通過對反對和有異議的村民進行暴力毆打, 阻止他們發(fā)聲, 進而以暴力威脅遏制更多的反對者和異議意見。換言之, 資源型村莊中的利益占有, 是需要以鄉(xiāng)村“混混”的暴力為后盾的, 鄉(xiāng)村“混混”是村莊中壓制異議的必備力量。當前鄉(xiāng)村中, 人際關系的原子化已經是普遍趨勢, 村莊社會關聯越來越低, 村民團結起來抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力極為薄弱, 鄉(xiāng)村“混混”的壓制性力量在村莊內部頗為有效。當鄉(xiāng)村“混混”在村莊內使用暴力時, 能夠給普通村民造成很大的心理壓力, 以至于他們不再敢有公開異議。
鄉(xiāng)村“混混”可能以兩種形式參與壓制村民。第一, 占有資源的人自己并不是“混混”, 而與“混混”結盟, 依賴“混混”來保護其已經占有的資源。在很多地方, 企業(yè)家周圍總是聚集著不少“混混”, 就是這個道理。礦產資源的開采往往伴隨著爭奪, 開采者之間, 或開采者與當地村民之間都會存在爭奪, 因此企業(yè)家需要“混混”為其“保駕護航”。在任何礦區(qū), 幾乎都是如此, 開發(fā)礦產的企業(yè)家都需要與當地“混混”維持較好的關系, 或者自己團結一群“混混”來對付當地人。在我們調研的山西某地, 礦產資源最早由當地“混混”參與分享利益, 這些“混混”逐漸發(fā)展為黑社會性質的組織, 后來在“嚴打”中受到重創(chuàng)。之后, 迅速占領其空間的則是來自東北的“混混”, 礦主們仍然需要這些“混混”來“保護”, 并讓他們分享利益。第二, “混混”直接去占有相關資源。在我們曾調研的山東某鎮(zhèn), 當地河灘上的沙石是價格不菲的資源, 一個“混混”直接強占了這一資源。為了維護其開采秩序, 他周圍團結了一群“混混”進行協助。由于這個“混混”占有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的利益, 對同村村民還挺友好, 并不在村內損害大家利益, 后來還被選為村支書。在洪湖農村, 占有湖面利益的也是“混混”, 他們通過暴力占有公共的水面資源, 也通過暴力和暴力威懾來維持這種利益。
在資源型村莊, 是否可能“混混”不介入利益呢?可能性似乎不大。如果資源型村莊的資源完全是在民主、合法的條件下經營的, 一個企業(yè)家合法獲得經營權, 鄉(xiāng)村“混混”沒有利益空間, 在企業(yè)家合法經營過程中, “混混”就會出來滋擾。這種滋擾不一定多嚴重, 但會大大影響企業(yè)經營的效益。比如, “混混”在路上攔住運送礦產的汽車, 以其壓壞了路面為由要求賠償, 阻礙企業(yè)資源外出線路的通暢。這只是一種民事或治安糾紛, 警察并不能把“混混”怎么樣。如果“混混”多滋擾幾次, 企業(yè)的效率就沒法保證, 客戶很快就會外流。為了避免更大的損失, 企業(yè)家就只好與“混混”分享利益;為了企業(yè)經營的安全, 企業(yè)家的最佳策略便是養(yǎng)著一群“混混”。由于“混混”在礦產的開采、運輸、加工等一切環(huán)節(jié)都可能為企業(yè)經營制造障礙, 因此其利益也必然廣布在這些環(huán)節(jié)。對基層政府而言, 由于無法有效阻止“混混”的滋擾, 很難為企業(yè)家的經營提供良好的環(huán)境, 因此也不會反對企業(yè)家借助社會勢力、鄉(xiāng)村“混混”來應對可能的滋擾。只要這些“混混”不鬧出“大事”來, 基層政府就可以容忍, 資源經營的秩序可以得到基本保證, 政府的稅收也有所保證。
在某些鄉(xiāng)村地區(qū), 如果覬覦礦產資源的企業(yè)家或“混混”較多, 分成幾派, 就可能造成互相滋擾的局面。其中一派獲得礦產經營的主導權, 雖然有“混混”為其經營保駕護航, 但另一派還是可能動用“混混”的力量進行滋擾。這種情形下, 爭奪就可能十分激烈, 各種黑社會性質的打打殺殺的案件就可能出現。通常, “混混”對一般村民的暴力和暴力威脅, 可以有效阻止他們的民主訴求和利益訴求。然而, 在同樣有“混混”背景的企業(yè)家面前, 這種威脅的作用較為有限, 鄉(xiāng)村“混混”的暴力就會向更高層次發(fā)展。正因此, 在山西等煤礦地區(qū), 經常可以見到較為暴烈的黑社會組織之間的較量, 并產生一些惡性事件。而且, 由于這些利益中, 各級干部可能有所介入, 事實上形成了政府官員、企業(yè)家、“混混”結盟的狀態(tài), “混混”仗著這種結盟狀態(tài)往往更加大膽, 使用暴力時更加肆無忌憚。“混混”一旦攀附上公權, 向經濟領域的滲透更為深入, 動用暴力保護其經濟利益的活動也就更為猖狂。
(二) 城郊村莊:“混混”介入利益博弈
城郊村莊屬于利益密集地帶, 土地上承載著巨大的利益, 可以體現在違法建設中, 也可以體現在征地拆遷中?；鶎诱㈤_發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農民以及其他相關主體, 都可能分享土地和房屋相關利益。這些利益都在博弈中獲得, 灰色利益更是需要經過博弈獲得。正是由于博弈的廣泛存在, “混混”才有參與分享的空間。例如, 前述咸寧市馬鎮(zhèn)對違法建設的控制, 在具體操作層面, 就借助了“混混”的力量。
在馬鎮(zhèn), 違法建設控制一直是難點, 違建有失控的跡象, 控違處于不力狀態(tài)。2014年, 為了應對控違需要, 鎮(zhèn)政府專門成立了由5個人組成的執(zhí)法中隊, 但是效果不明顯, 后又以每人2500元/月的工資從村里聘請10個工作人員。這些人員每天定時到村里面去巡查, 發(fā)現違建立即制止, 制止不聽就向上匯報, 讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織強拆。這樣的措施剛開始很有效, 但不久效果越來越差。原因是這些聘用的巡查工作人員, 架不住關系和人情, 私自收取或主動向村民索取財物, 使控違工作難以繼續(xù)。于是, 鎮(zhèn)政府遣散了這些隊員, 每年以60萬元的價格將控違工作承包給王某組織的拆遷公司, 隊員基本都是由當地的小“混混”組成。
在控違中, 小“混混”組成的拆遷隊伍比之前的執(zhí)法中隊有著巨大的優(yōu)勢。盡管執(zhí)法中隊也會蹲點, 會為“控違”巡邏、宣傳、制止, 但一碰到具體矛盾, 就難以施展拳腳。農村一套框架結構的三層樓房, 費用在30萬上下, 違法建設房子往往需要農民投入全家多年積蓄, 執(zhí)法中隊要去強拆, 農民必然激烈對抗, 拆違的難度可想而知。而這些“混混”以暴力為后盾的說理, 比政府干部有效得多。在“控違”一線, 政府干部苦口婆心的說理常常無濟于事, 而稍一強硬動用手段, 村民就會耍賴、上fang、喝農藥。這使政府干部陷入兩難, 不嚴格控違可能被“一票否決”, 嚴格控違又可能引發(fā)社會不穩(wěn)定, 最后還是“一票否決”。而“混混”出馬就不同了, 他們不需要跟村民講那么多理, 也不怕村民鬧, 在強拆時沒有那么多心理壓力, 只要不出人命, 他們就敢硬來, 相反村民很畏懼他們的暴力威脅。
在馬村附近的里鋪村, 過去鎮(zhèn)上執(zhí)法中隊巡邏發(fā)現違建, 派了兩個隊員下去做工作, 房主拿起斧頭就要砍他們。后來鎮(zhèn)里把王某的拆遷隊伍請過去拆違, 有個“混混”到達控違地點后, 上去就拿著磚頭要跟拿著斧頭的房主打架, 當場就把房主震住, 這戶拆違才算有了進展?！盎旎臁辈挥弥v理, 拆違工作更有效。
與控違類似, 征地拆遷也會遇到類似的問題。從制度上講, 征地拆遷只是土地一級開發(fā)、二級市場出讓中的一個具體環(huán)節(jié)。但事實上, 大多數征地, 都是政府和開發(fā)商看中具體地塊后, 由政府負責征收、拆遷, 然后將地塊交給開發(fā)商。只有采取這種方法, 才更能吸引開發(fā)商。這種模式下, 開發(fā)一塊土地, 在開發(fā)商投產產生效益之前, 政府要預支巨大的成本, 用于基礎設施投入、征地補償費用等。如果征地拆遷遇到“釘子戶”, 政府在開發(fā)商投入之前就會產生大量成本, 這種開發(fā)運作模式在征地開發(fā)環(huán)節(jié)存在風險。如果政府不能按計劃完成征地拆遷任務, 就可能導致對招商企業(yè)的違約賠償, 嚴重的可能導致招商企業(yè)放棄項目。如此, 地方政府的前期努力都將付諸東流, 前期支付的巨大成本無法收回, 也不能按預期獲得稅收收入。所以在土地開發(fā)過程中, 盡快交付土地, 才可以使政府在與開發(fā)商的博弈中占據有利位置。因此, 如何對付“釘子戶”就非常重要, “混混”在其中也有著不可替代的作用。
在時間緊迫有限而不可能與農民不斷協商下去的情形下, 政府可能采取強制拆遷措施。從理論和制度上說, 強制措施的采用應當合法, 經過司法程序。但司法對強制拆遷有著嚴格的實體和程序要求, 具體操作起來費時費力, 而且司法系統面對社會穩(wěn)定風險, 支持強制拆遷也頗為謹慎。 (1) 這種情形就為“混混”的介入開辟了空間。在征地拆遷中, 地方政府動用“混混”來推動拆遷順利進行, 幾乎成了一種常態(tài)手段。政府可以利用“混混”, 開發(fā)商也可以利用“混混”, 從而出現“暴力市場化”的趨勢。 (2) 在湖北某市, 外來的開發(fā)商因無法與個別“釘子戶”達成協議, 一塊地好幾年都不能投入開發(fā), 最后開發(fā)商找到當地一個“混混”團體, 許諾將開發(fā)項目的股份讓渡給他們, 換取他們對項目開發(fā)障礙的清除。對此, 這個“混混”團體有經營夜總會, 應對暴力騷擾的經驗, 對付“釘子戶”也是“輕車熟駕”。
“混混”可以以暴力和暴力威脅為基礎, 采取各種邊緣或非法手段進行強制拆遷?！盎旎臁币部梢杂酶鞣N直接或間接的暴力方式, 恐嚇、逼迫拆遷戶撤離房屋, 接受拆遷方案。例如, 在江西某縣, 針對某老年拒遷戶, “混混”連續(xù)數個晚上深夜到老人房子外面播放恐怖音樂, 老人最終不堪騷擾而同意搬遷。再如, 在湖北某縣, 有“混混”特意買來多條無毒的蛇, 隔三差五放一條蛇到某拆遷“釘子戶”家中, 拆遷戶最終也因害怕而搬離房屋。在湖北某市, “混混”開辦的拆遷公司, 用挖掘機在拆遷戶的墻角處慢慢挖, “挖得人膽戰(zhàn)心驚”, 從而同意拆除房子。當然, 對于大部分人而言, 根本不需要“混混”想這些奇特的辦法, 在言語上的威脅常常就可以奏效。
在城郊村莊, “混混”可以介入土地和房屋利益的博弈, 主要原因當然是政府的容忍。而政府之所以容忍, 是因為“混混”可以在一些方面起到“奇效”, 它是政府自身所做不到的。因為政府必須講政治原則, 需要依法行政, 社會輿論和群眾可以對政府行為進行監(jiān)督。政府強制措施的運用必須合法, 還必須合理, 受到法律和政黨倫理的約束。 (1) 不合法、不合理的強制措施必然遭遇抵制, 即使合法合理的強制措施遭遇抵制, 政府有時都無能為力。而對于“混混”的暴力和暴力手段, 雖然不合法也不合理, 但農民往往敢怒不敢言, 即使敢言常常也搜集不到法律所要求的證據。而且, 敢言的成本是很高的, 很容易遭到“混混”的報復。農民也不可能用對政府的要求去要求“混混”, 常常只能忍氣吞聲。
目前, 在城郊村莊的征地拆遷實踐中, 地方政府常常采用“行政包干制”, 將諸如土地丈量、土地補償價格核算、土地邊界和權屬糾紛處理等事項和權力交給村委會, 自己則盡量避免直接面對被征地農戶, 從而使農民與基層政府的一些博弈轉移到村莊內部, 農民通過與村委會的討價還價, 可能提高自己這部分補償價格。這種行政包干的模式, 也導致了農民與村委會爭議和矛盾的常態(tài)化。 (2) 農民只有在不斷的博弈中才能防止利益被侵害, 也只有如此才可能獲得更多的利益。土地征收中村民與村委會常態(tài)化矛盾的存在, 其化解需要村委會有特殊的能力, 村干部必須能有效遏制村民的過高訴求, 使得爭議可控。在一些發(fā)達農村地區(qū), 市場利益密集, 村干部可以以各種利益和機會來牽制農民。 (3) 但在中西部城郊農村, 村干部可以用的手段并不多, “混混”的暴力是其中的一種優(yōu)質選擇。因此, 在城郊農村地區(qū), 村干部也很容易與“混混”實現結盟, 或者本身就由有“混混”背景的人來充當。
(三) 農業(yè)型村莊:“混混”分享項目利益
農業(yè)型村莊的集體資源往往較為有限, 這正是國家資源需要投入的地方。國家資源的投入越來越依賴于項目制方式, 項目投入是巨大的利益, 可以吸引“混混”的介入。而且, 項目實施過程中往往有許多問題, “混混”在解決這些問題中有優(yōu)勢。國家涉農資金以項目制形式輸入到村莊社會, 在項目指標的分配和項目工程的實施這兩個層面, 鄉(xiāng)村“混混”都有作為的空間, 因此存在謀利的空間。作為國家資源向鄉(xiāng)村輸入的一種方式, 項目制首先遇到的是輸入方與需求方如何對接的問題。不同層級的政府部門有各種各樣的項目可以下鄉(xiāng), 但選擇在哪個村莊落地, 以及在如何確保在村莊中落地, 則需要信息, 需要對接渠道。與很多村干部相比, “混混”的交往范圍很廣, 可能成為項目發(fā)包方與需求方的中介和對接渠道。同時, 一個村莊拿到項目, 如何確保項目能真正落地, 需要有效動員各種力量應對“釘子戶”, 跨越實施過程中的各種障礙。鄉(xiāng)村“混混”有其特效之處, 可能成為確保項目落地的力量。
在國家資源持續(xù)向農村輸入的背景下, “混混”因為可以從中分享利益, 介入村莊事務積極性一直較高, (4) 對鄉(xiāng)村治理也產生了較大影響。有學者將“混混”進入涉農項目分為三種行動類型, 即經營村莊、經營項目、“灰色代理”, 并認為鄉(xiāng)村“混混”分別導致村級權力結構固化、資源輸入渠道阻塞、鄉(xiāng)村治理空間萎縮等政治社會后果。 (5) 這表明, 項目下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村“混混”的利益介入, 其實就是對鄉(xiāng)村治理的介入。鄉(xiāng)村“混混”之所以能夠介入項目利益, 是因為國家與鄉(xiāng)村社會連接紐帶、溝通渠道已經出現了問題, 這本身就是治理問題。在筆者看來, 李祖佩所論的三種類型, 其實是“混混”在不同階段對鄉(xiāng)村治理的介入。
第一, 在項目實施的階段, 幫助基層政府或村委會治理“釘子戶”。自上而下的各種項目, 大多是為了改善農村基礎設施, 改良生產條件, 便利農業(yè)生產和農民生活。但是這些項目在特定村莊落地, 就必須與或多或少的農戶打交道, 要占地、拆遷、損害青苗, 或者只是借道通過、占地堆放材料。這些過程中難免損害一些農民的利益, 受害者得到一些補償是合理的。問題是, 就有人獅子大開口, 要求大大超出合理范圍的補償。一旦滿足這種訴求, 這些要價成功的“釘子戶”就成了英雄, 其他人就可能攀比。項目施工單位由于無法這樣滿足“釘子戶”的要求, 常常推延項目進度, 甚至無法實施項目。本來國家項目的出發(fā)點是惠民, 按道理農民應該歡迎, 但經“釘子戶”一折騰, 就變成了農民阻礙項目落地, 惠民工程無法實現贏得民心的初衷。在此背景下, “混混”如果運用灰色手段幫助基層政府或村委會, 用暴力威脅“釘子戶”就范, 可以推進項目進展, 提高項目運行效率。這與“混混”協助基層政府或村委會, 在征地拆遷中治理“釘子戶”的邏輯是一致的。
第二, 直接從基層政府那里承包項目, 并村莊中推進落實。如果鄉(xiāng)村干部不能親自治理“釘子戶”, 擺平一些矛盾, 將項目承包給“混混”, 似乎就是不錯的選擇。項目制剛開始實施時, 在一些地方, “混混”依靠霸氣找基層政府或村委會強行要求承包工程項目, 而發(fā)包人常常懼于與之沖突而選擇屈從;或者依賴于同政府官員之間的良好關系, 承包到政府的各種工程項目。到后來, 由于逐漸發(fā)現一些村干部“無能”, 基層政府甚至更愿意將項目直接承包給“混混”, 因為“混混”更能擺平“釘子戶”。這些“混混”并不一定親自施工, 而是將工程轉包, 空手牟利。一些地方的項目工程, 根本無法按照正常的招標、投標程序發(fā)包。盡管如此, 由于“混混”承包項目, 更容易推進落實, 還是有相當優(yōu)勢的。例如, 在某市兩個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 同樣的農田水利項目, 不同推進方式效果明顯不同。由政府直接推進的項目效果明顯不好, 主要是一些村干部不積極協助, 遇到矛盾不敢頂著上, 對水利項目占地農戶漫天要價的行為不敢抵制。而在另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn), 項目直接承包給“混混”, 推進很快。因為一旦遇到阻力, “混混”出面就很容易解決, 村民都比較給面子。如果不給面子, 必然受到威脅, 甚至被打。
第三, 充任村干部, 強力推進項目實施落地。在資源下鄉(xiāng)的背景下, 基層政府有打造示范村的動力, 傾向于將資源往一兩個典型村莊投入, 因為這種投入效果看得見。成為典型村需要很多條件, 其中之一就是項目在這些村莊中必須能夠實施落地, 這就需要強有力的村干部, 能夠遏制項目實施過程中的“釘子戶”。而在當前農村, 各種項目的實施都需要村民配合, 很容易遭遇“釘子戶”困境, 項目實施難度很大。很多村干部因此對爭取項目消極無為, 并不積極爭取。在此背景下, “混混”則可能成為積極有為的村干部。他們積極爭取項目, 積極將項目實施落地, 并在項目實施過程中謀取利益。這樣的村干部對各種項目的經營, 成就了一個有別于稅費時代后期“鄉(xiāng)村利益共同體”的“新鄉(xiāng)村利益共同體”。 (1) “混混”出身的村干部, 在基層政府打造示范村的策略下, 通過經營各種下鄉(xiāng)的項目, 不斷吞噬自上而下的國家資源。這些有“混混”背景的村干部在打造示范村的過程中, 遵循的是“掌握村級權力———擺平村內糾紛———引進項目指標———獲取利益空間”的行動邏輯。 (2) 他們將村莊作為一個經營對象, 將各種自上而下的項目實施作為謀利的環(huán)節(jié)。
第四, 利用社會關系, 充任項目落戶的介紹人。涉農項目指標的分配, 同樣存在著巨大的利益空間。項目指標是有限的, 如何能爭取到這個指標, 本身需要經營, 背后牽涉到利益的輸入和輸出, “混混”就可以涉入其中。“混混”與農民的很大不同, 就是游離在不同的社會群體之中, 他們對政界能“混臉熟”, 在商界也能知曉一二, 可以掌握農民和村干部所不掌握的很多信息。依賴這些信息, “混混”可以扮演縣市政府部門與村莊之間的涉農項目中介者, 利用項目信息傳遞、項目工程承包來獲益。越是較高級別的政府部門發(fā)包的項目, 項目決策層與村莊之間的距離越大, 越不容易把握基層的實際情況, 越是難以有效接收成千上萬村莊的具體需求信息的反饋。鄉(xiāng)村“混混”與縣市政府部門領導混得臉熟, 對村莊情況又較為了解, 他們就可以成為中介, 利用自己積累的各種關系, 為村莊爭取各種項目資源?！盎旎臁笨赡茏约簩嵤╉椖? 也可能將項目轉包他人。咸寧市的陳某就是如此, 他因有一個在政府工作的哥哥而與很多政府官員混得臉熟, 常常有項目信息和渠道, 他經常向熟悉的政府部門推薦項目落地的村莊, 幫助一些村莊申請合適的項目。這些項目大多在申請時就約定時由他來負責實施, 而一些他不具備實施能力的項目則轉包給其他公司。無論是政府部門還是村干部或者受讓承包期項目的人, 都能“理解”他從中賺取中介利益。
三、“混混”介入鄉(xiāng)村治理的空間:權、責、利結構
在所有類型的村莊中, “混混”介入鄉(xiāng)村治理, 基層政府幾乎都是容忍、利用的態(tài)度。在資源型村莊, “混混”或與“混混”關聯在一起的村干部、企業(yè)家等, 以暴力和暴力威脅為基礎, 占有和經營礦產資源, 獲得壟斷利益, 壓制反對和異議。不與“混混”結盟的企業(yè)家, 由于無法有效阻止“混混”的滋擾而很難安寧地經營?；鶎诱驗閼獙Α盎旎臁弊虜_的成本太高, 難以為企業(yè)家經營提供良好環(huán)境, 只要不出危害社會穩(wěn)定的惡性事件, 就對此保持容忍態(tài)度。在城郊村莊, 為了應對征地拆遷中的“釘子戶”, 基層政府也愿意將難辦事務轉包給有“混混”背景的公司。同樣, 村一級中有“混混”背景或與“混混”結盟的村干部, 更能遏制村民的過高訴求, 從而使征地拆遷中的爭議可控, 進而有效推進征地拆遷的順利進行。在農業(yè)型村莊, 資源項目的投入, 也面臨類似于征地拆遷中的“釘子戶”問題。因此, “混混”也以被村委會利用或以充任村干部的方式介入基層治理過程, 用暴力威脅“釘子戶”就范。由于可以推進項目進展, 提高項目運行效率, 基層政府對此是樂觀其成的。
其實, 基層政府一般不會與“混混”維持親密的關系, 而往往保持一定的距離。政府不會直接雇傭“混混”為其辦事, 這與20世紀90年代有很大不同。20世紀90年代, 城鎮(zhèn)區(qū)域衛(wèi)生費收取、治安聯防事務等, 基層政府可能直接雇傭“混混”辦事, 那時的征地拆遷也有政府直接雇傭“混混”解決難辦事務的。但是, 目前, 這種情況幾乎不存在。“混混”介入了基層治理, 并不是以政府雇員的身份介入的。基層治理牽涉到政府、市場、社會等不同層面和環(huán)節(jié), “混混”出現在市場或社會環(huán)節(jié)?！盎旎臁背洚敶甯刹? 這屬于自治的范圍;村干部或企業(yè)家聘用“混混”做事, 也屬于社會事務;政府以外包的形式, 將業(yè)務承包給“混混”或有“混混”背景的企業(yè)家, 這屬于市場行為和事務。總之, 政府容忍或利用“混混”, 在形式上發(fā)生在市場和社會領域。
基層政府如此處理與“混混”的關系, 實際上是對風險樹立了防火墻, 某種意義上也是政府的一種非正式制度安排。需要“混混”參與治理過程, 處理難辦事項, 但是“混混”可能帶來很多問題和風險, 因此就需要非常謹慎。在市場或社會環(huán)節(jié)讓“混混”介入, 有助于完成治理任務, 提高治理績效, 一旦出現影響社會穩(wěn)定的惡性事件, 政府又處于較為超然的位置, 不會直接被卷進事件中, 從而可以規(guī)避直接的責任。這種模式是基層政府對社會勢力的一種利用, 也是一種非正式的制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新根源于行政體制內部各層級之間責、權、利的不對稱分配。也就是說, 由于行政體制內部上下級之間的責、權、利分配不對稱, 基層政府被迫進行創(chuàng)新, 容忍或利用“混混”在市場或社會領域參與基層治理。
在中國的行政系統內, 權責不對等現象普遍存在。最近10多年, 筆者在各地調研, 基層干部無不抱怨權小責大, 在不同的基層政府部門, 不同的歷史時期, 差不多都是如此。取消農業(yè)稅之前, 收取稅費是農村工作的重中之重, 而隨著稅費征收困難的不斷增加, 足額收取稅費成為農村工作中的難中之難。那時全國的工業(yè)化程度還不高, 大多數地區(qū)的縣域財政主要依賴農業(yè)稅費, 公務員、教師的工資都需要農業(yè)稅費支付?？h鄉(xiāng)政府為了能夠足額收取稅費, 對鄉(xiāng)村干部下達任務完成時間表, 不能按期完成稅費任務就會受到處分。鄉(xiāng)村干部對農民好好做說服工作, 效果并不明顯。為了能夠完成任務, 各地鄉(xiāng)村干部采取一切措施, 尤其是強制措施, 包括強行扣押農民財物、限制農民人身自由等。但是, 強制措施可能引發(fā)農民的抵抗、自殺或群體性事件。而一旦出現農民自殺或群體性事件, 相關干部就會受到處分和追責。因此, 對于鄉(xiāng)村干部而言, 既要完成稅費收取任務, 又不能發(fā)生危害社會穩(wěn)定的事件。要完成稅費收取任務, 就很難不用強制性措施, 而用強制性措施, 就可能發(fā)生惡性事件, 影響社會穩(wěn)定。按此要求, 既要完成稅費任務, 又要群眾滿意, 還不能發(fā)生惡性事件, 因此強制手段的使用并不具備合法性?；鶎诱煤戏ㄊ侄螞]法完成“既要、又要、還不能”的任務, 必然會抱怨權小責大。 (1) 事實上也是如此。
取消農業(yè)稅后, 項目制成為基層治理的一種重要方式。對于很多村莊而言, 如果村干部不想有所作為, 不承接自上而下的項目落地, 他們僅僅應付日常事務就可以了;如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不想有所作為, 也不會為轄區(qū)爭取項目, 基層政權因此可能成為“懸浮型政權”。 (2) 但是, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會安于維持現狀, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會爭取各種項目落地轄區(qū), 既改善轄區(qū)基礎設施狀況, 為農民和農村造福, 也在項目落地過程中謀取政績。在項目制成為基層治理重要方式的背景下, 爭取到自上而下的各類項目, 助力農民致富, 改變鄉(xiāng)村面貌, 已經成為基層政府謀取政績的重要方式, 也成為考評基層政府政績績效的重要視角和方式。尤其是, 基層政府領導愿意將來自不同部門的各種項目堆砌在少數村莊中, 讓這些村莊成為對上匯報、對外展示的窗口和“看點”, 辦成成效凸顯的“扶貧幫困點”“新農村建設示范點”“農田水利改造示范點”等。
在項目制治理模式下, 自上而下的各種項目資源, 會面臨一個如何能夠落地的問題。項目要落地, 必然遇到具體的人和事, 而能否以及如何擺平人和事, 就很關鍵。任何一個項目落地, 可能都有人受益有人受損, 即使所有人都受益, 但受益可能不均等, 受損的或受益較小的人就可能阻撓項目的實施, 或者在項目實施過程中“獅子大開口”, 漫天要求利益補償。因此, 不同的村干部對待項目就會有不同的態(tài)度。有些村干部沒有能力擺平, 可能就不去爭取各種項目, 而只是維持村莊日常運轉, 而有些村干部則可能借用鄉(xiāng)村“混混”及各種社會勢力來擺平人和事。能夠擺平這類人和事的村干部, 必然與政府干部的關系越來越密切, 他們可能在項目實施過程中獲得利益, 還可能在其他方面謀取利益。由于項目的實施可以帶來不少利益, 以及圍繞著項目的實施村干部可以與政府干部結成更親密的關系, 鄉(xiāng)村“混混”因此對做村干部產生濃厚興趣。于是, 他們可以通過合法或賄選的方式參與村干部的選舉競爭。由于他們可以給村莊和村民帶來看得見的項目利益, 很容易獲得村民支持, 之前那些“無為”的村干部就逐漸退出村莊政治舞臺, 村莊政治逐漸完成更新換代。村莊政治圍繞項目的爭取和實施展開, 能爭取到項目且能將項目順利實施落地的村干部得到贊揚, 他們可能有“混混”背景, 或正是依賴“混混”進行治理的。
在城郊村莊, 情況較為類似。城郊村莊面臨的是各類開發(fā)項目的落地, 其關鍵是土地征收和房屋拆遷, 背后是農民與村集體、開發(fā)商、基層政府之間的利益博弈。利益博弈以一些農民成為拆遷“釘子戶”為表現形式。如何治理“釘子戶”, 按期完成拆遷任務, 這對開發(fā)項目落地至關重要?；鶎诱虼藭扇「鞣N措施, 可能將拆遷任務承包給拆遷公司, 而這些公司往往是“混混”群體開辦的, 他們以利益誘導和暴力威脅的形式迫使“釘子戶”就范。基層政府也可能將征地拆遷的一些難辦的附屬任務以“包干制”的形式承包給村委會, 包括土地丈量、土地附屬物補償定價等。而村委會能夠在這類普遍存在爭議的事務中有效抑制“釘子戶”的過高訴求, 也只能依賴暴力和暴力威脅, 也許村干部自己就是“混混”或有“混混”背景, 也許村干部身邊聚集有一群“混混”, 會對特別難纏的“釘子戶”采取特別手段?？傊? “混混”的暴力威脅是基層政府和村干部應對征地拆遷中難辦事務的一種常用手段, 它可能出現在不同環(huán)節(jié), 以不同的形式表現出來。
無論是項目制在村莊的落地實施, 還是城郊村的開發(fā)項目落地, 背后都是類似的治理“釘子戶”問題, 基層政府的態(tài)度也是類似的。對基層政府而言, “混混”暴力和暴力威脅的運用都不是直接的, 卻是他們所知曉的。盡管不是每一個細節(jié)基層政府都知曉, 但作為一種現象和手段, 基層政府干部是心知肚明的?；鶎诱刹恳仓? 這些手段的運用并不合法, 但只要不出大事, 他們都“睜一只眼閉一只眼”, 選擇性失明, 他們更關注的是難辦的人和事的解決。只要還想謀求發(fā)展, 基層政府就處在一個責、權、利不對稱分配的格局中。對于基層政府而言, 既要經濟社會發(fā)展 (在具體場景中表現為項目落地實施) , 又要農民滿意 (至少不直接抓住政府的把柄) , 還不能出影響社會穩(wěn)定的惡性事件?；鶎诱鎸Α凹纫?、又要、還不能”的責、權、利結構, 權小責大, 很難通過合法手段完成任務, 因此只能在灰色地帶想辦法, “混混”力量的利用就是其中非常重要的辦法。這種利用不能是直接雇傭, 否則就直接違背了依法行政原則, 也違背了黨的政治原則。將“混混”的力量置于參與治理的市場或社會環(huán)節(jié), 可以回避上述問題。如此, 在面對問題時更為有效, 因為面對“混混”, 農民并沒有強烈的講理講法的預期;也更為安全, 因為可以規(guī)避“混混”處理事情不妥時帶來的直接風險。
至此可以說, 責、權、利不對稱分配的結構, 正是“混混”可以介入基層治理的空間。而這種責、權、利不對稱分配的結構, 是以體制壓力為基礎實現的。無論是上級政府對下級政府, 還是同級政府對政府部門, 或者上級政府部門對下級政府部門, 都是以體制壓力為基礎的。在農村的項目制實施中, 項目的申請、實施、績效考察, 都是按照項目發(fā)包方所設定的標準進行的, 項目落地的具體情況和困境常常被忽視, 不被納入考核標準的具體因素。城郊村莊的征地拆遷工作, 按照階段以數量化方式分解任務, 并進行考評。上級要求下級在規(guī)定的時間內完成任務, 并根據任務完成情況進行獎勵或懲罰。任務的分配是硬性的, 是必須完成的。而是否能夠完成, 以及采取何種手段、耗費何種資源去完成, 上級不管。同時, 上級還要求在任務完成過程中要讓群眾滿意, 不能有危害社會穩(wěn)定的惡性事件發(fā)生。
如此, 在行政體制內部, 上下級之間的權責劃分就是不對稱的, 上級權大責小, 下級責大權小。同時, 行政體制內, 上下級之間的權責劃分, 往往缺乏清晰的法定依據。上級向下級分配事務, 主要依靠行政體系內的優(yōu)勢地位, 依靠對下級官員晉升、工資獎金發(fā)放的控制權, 并不同時分配相應的事權和財權, 導致權力上移、責任下移, 權責不對等、權責分配不對稱的局面因此形成。從行政的一般原理來說, 每一個行政層級乃至每位行政人員的權力和責任應該是對等的, 這樣行政系統才能有效運轉并提高效率;公務人員的權力和職責是明確的, 這樣才能有明確預期, 調動積極性。因為責任是權力的伴生物, 用責任約束權力構成了權力制約的基本形式。如果權力的規(guī)定是具體明確的, 那么責任的規(guī)定也應清晰具體;反之, 責任是具體的, 權力也應當是明確的。顯然, 從科層制的預設來看, 目前中國行政體制內上下級之間權責不對等分配的格局, 并非一種穩(wěn)定的結構。然而, 這種看似不穩(wěn)定的結構不但在中國長期存在, 還似乎較好地完成了各種自上而下的各種任務。
在基層治理研究領域, 不少學者曾描述或解釋責權不對等問題。有學者認為, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力與責任不對等的機理在于, 干部晉升和激勵機制促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長通過權力與責任的再分配, 緩解了上級的壓力, 而上下級政府利益的一致性, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可以通過“變通”“抵制”等行為來有選擇地執(zhí)行上級指令。 (1) 有學者認為, 中國行政系統的責、權、利不對等, 是治理轉型時期國家采取的解決信息不對稱和治理制度化不足的辦法, 上級政府通過責、權、利的不對稱分配來“逼迫”下級政府創(chuàng)造性的解決問題, 這構成了中國經濟發(fā)展奇跡的支持性機制。 (2) 這些研究證實了行政系統內權責不對等的現狀, 并論及了這種現狀下行政主體的應對模式。就本文涉及的主題而言, 也可以說, 正是在責、權、利不對稱分配下, 行政主體激發(fā)了相應的應對策略, “混混”才較為普遍地參與到了治理過程中來。
在責、權、利不對稱分配的格局下, 行政體系中越到基層, 責任越大, 權力越小, 利益越少。而正是這種格局迫使基層政府創(chuàng)造性地想辦法, 正所謂進行體制、機制的創(chuàng)新。讓“混混”參與到治理過程中來, 正是一種創(chuàng)新。在項目制落地過程中, 基層政府不直接面對項目利益分配不均衡的現狀;在征地拆遷的某些環(huán)節(jié), 基層政府將容易產生爭議的事務委托給村干部或公司企業(yè)?；鶎诱司幽缓? 通過包干制讓村干部沖在一線, 或者通過外包制讓公司沖在一線, 明知這些公司和村干部依賴“混混”進行治理而不干涉?；鶎诱枰氖墙鉀Q治理過程中的具體問題, 完成具體任務, 而對“混混”的利用則構成了一種制度創(chuàng)新。當然, 這一過程的制度創(chuàng)新遠不止這些, 還包括將一些事務外包給公司企業(yè), 對村委會運用包干制等。正是通過這些制度創(chuàng)新, 調動了更廣泛的社會主體的積極性。當然, 同時就賦予了相關主體一定的利益索取權, 他們會在灰色地帶謀取利益, 公司、村干部、“混混”都是如此。
在某種意義上, 責、權、利不對稱分配的格局, 是中國在快速發(fā)展時期采取的一種行政體制內部上下級之間關系的相當有效的模式。在快速發(fā)展時期, 按照常規(guī)的行政管理體制, 很難應對下級政府的慵懶問題。由于上下級政府之間的信息不對稱, 下級政府到底多大程度上按照上級的意圖開展工作, 這是很難測評的。下級可以找各種理由來搪塞上級, 夸大執(zhí)行的困難;上級無法鑒定其真?zhèn)? 或者鑒定起來成本太高。責、權、利不對稱分配, 其實就是一種只問結果、不問過程的策略, 這對于上級政府來說是最為簡單易行的策略。在這種策略下, 下級政府的積極性被調動起來, 想各種辦法謀求發(fā)展, 而一旦出現問題, 承擔責任的就是下級政府和官員。
在社會轉型時期, 許多因素決定了規(guī)范的、合法的手段往往作用不大, 而需要在灰色地帶想辦法。各種自上而下的政策設計、發(fā)展任務, 都要在基層一線中面對群眾, 而群眾不是鐵板一塊的, 是分化甚至分裂的, 不同群體有著各自不同的利益。如何將這些分化的利益彌合起來, 讓他們從整體上服務于自上而下的任務, 這對基層政府構成了挑戰(zhàn)和壓力。應對挑戰(zhàn), 很難依賴既有的規(guī)則, 而必須在邊緣地帶想辦法, 在灰色地帶動用各種手段。而且, 在社會轉型過程中, 所要解決的事務所能采取的措施和手段, 往往偏離法律和社會規(guī)范的要求, 只能在邊緣地帶和灰色地帶想辦法。這個過程中, 很多所謂體制、制度、機制的創(chuàng)新, 其實可能是一個用合法表述來掩蓋的灰色手段。例如用承包制、包干制, 形式上是制度創(chuàng)新, 實質可能是在規(guī)避風險基礎上的對“混混”的利用。在責、權、利不對稱分配的格局下, 一旦出現惡性事件, 下級政府和干部承擔責任的概率越是高, 因為上級可以將責任轉移給下級。因此, 基層政府就會在制度創(chuàng)新中, 更多地關注責任和風險向社會主體的分散和轉移。
四、基層治理生態(tài)的改善
“混混”介入鄉(xiāng)村治理秩序, 最終會使國家治理目標受到沖擊。在農村調查時, 農民都說:中央政策越來越好, 基層官員仍然很壞。這說明, “混混”介入鄉(xiāng)村治理所造成的政治認同和政府合法性沖擊僅僅局限于國家基層。國家高層 (尤其是中央) 在農民心中的合法性并沒有動搖, 這也是中國農村可能達到善治的最大政治資源。目前國家通過資源下鄉(xiāng)、釋放農村固有資源的方式來改善農民生活、維護鄉(xiāng)村社會秩序, 其出發(fā)點和立足點是非常好的。但如何找到與農村社會對接的鄉(xiāng)村治理機制和政治原則, 則是一個非常重大的問題。因此, 對“混混”的治理頗為重要。
2018年1月, 中共中央、國務院發(fā)出的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》指出, 針對當前涉黑涉惡問題, 切實把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來, 把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結合起來, 把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來, 既有力打擊震懾黑惡勢力犯罪, 又有效鏟除黑惡勢力滋生土壤, 形成長效機制。要堅持依法嚴懲、打早打小、除惡務盡, 始終保持對各類黑惡勢力違法犯罪的嚴打高壓態(tài)勢。同時指出, 政法各機關要進一步明確政策法律界限, 既堅持嚴厲打擊各類黑惡勢力違法犯罪, 又堅持嚴格依法辦案, 確保辦案質量和辦案效率的統一。政法機關要主動適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革, 切實把好案件事實關、證據關、程序關和法律適用關, 確保把每一起案件都辦成鐵案。 (1)
中共中央、國務院“掃黑除惡”的決心不可謂不大, 但在針對“混混”時, 其效果很難高估。中央的精神是既要嚴厲打擊, 又要嚴格遵守法律。但在現實中, “混混”的絕大多數活動, 尚不屬于黑惡, 而是處于灰色地帶。即使在“混混”組成的“江湖”中, 也存在分化和分層。處于頂層的“混混”已經企業(yè)家化, 他們是“鄉(xiāng)村江湖”的最大獲益者, 是鄉(xiāng)村治理中最大的分利者, 但是他們往往并不直接采取黑惡性質的暴力手段, 更不會親自采取暴力手段, 大多只是以暴力為后盾的威脅。因此, 在嚴格辦案, 強調事實關、證據關、程序關和法律適用關的法律精神下, “掃黑除惡”是很難觸及其根本的。
從“混混”的現狀來看, “江湖”是“繁榮”的, “有活力”的, “有吸引力”的。這正表明社會有不健康之處, 因此需要分析原因, 尋找對策。問題至少存在于以下三個方面, 對策也應該從這些方面著手。
第一, “江湖”對身在其中的“混混”提供了一條社會階層上升的途徑。很多“混混”文化水平有限, 家庭情況不好, 缺乏經濟資本和社會資本, 在正常社會渠道下, 很難實現社會階層的上升, 在“江湖”中混世之后, 可以將混世經歷進行兌換, 從而謀取非法利益, 過上中產階層甚至資本階層的“幸福生活”。針對這一問題, 政府和社會應當通過各種辦法, 拓寬正常社會中的健康渠道, 為更多的人提供社會上升空間, 讓更多的人有動力通過社會健康渠道來實現社會流動和上升。
第二, 學校教育對“江湖”的發(fā)展提供了推動力和源源不斷的人力資源供給。基于教學秩序的考慮, 學校在教育和管理中不但不盡力挽留、幫助、拯救那些不良少年, 反而通過各種辦法將他們盡早推向“江湖”, 促使不良少年更早成為“混混”。教育系統的這種傾向也是“被逼”的。社會輿論和行政問責制度構成了學校教育的逼迫性力量, 它們強加給學校和教師太多的責任, 而給予了太少的權利, 使得教育淪為無效的說教, 在應對不良少年時毫無力度和成效。學校和教師承擔了太多不該承擔的風險, 將不良少年推出校門成為了規(guī)避這些風險最好的辦法。針對這一問題, 需要政府重建正確的教育觀念和輿論環(huán)境, 客觀看待權利、責任和風險, 讓社會和大眾接受權責一致的觀念, 讓學?；謴徒逃谋緛砻婷? 賦予學校和教師更為平衡的權利和責任。
第三, 市場和社會中存在諸多未能有效納入法治范圍的利益結構?！敖敝苑睒s, 是因為“混混”在其中可以謀取大量非法利益, 而這些利益往往就是法治不及之處。市場經濟的發(fā)展, 帶來了整個社會利益總量的膨脹, 也導致法治不及之處和盲點。立法對經濟和社會利益的規(guī)范不健全, 受國家能力限制的司法和執(zhí)法不力, 這些都是其具體表現形式, 也正是“混混”謀取利益的灰色地帶。針對這些問題, 需要提高法治的效度, 消除法治盲點, 應當完善立法, 盡量將所有的經濟和社會利益納入法治范圍, 強化國家能力, 完善司法和執(zhí)法系統, 提高司法能力和執(zhí)法能力, 讓灰色利益和非法利益無處可遁。
此外, 站在鄉(xiāng)村治理的角度, 也需要努力建設對“混混”的“防火墻”, 從根本上改善治理生態(tài), 具體可從以下幾個方面著手。
第一, 加強村莊抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力。具體可以通過完善落實村民自治制度、強化村干部的責任, 并加強村莊公共生活、強化村莊凝聚力來實現。不同凝聚力的村莊對“混混”的抵制能力明顯有所差異。 (2) “混混”雖然不怕單個的村民, 但對村干部和有正義感的村莊精英卻有所顧忌, 對團結起來的村民也有畏懼。他們的賴皮性格、冷處放箭的作風也讓村干部和村莊精英防不勝防。因此, 村干部和村莊精英在對付鄉(xiāng)村“混混”時, 就非常需要村民們齊心協力, 這樣可以構成對“混混”的威懾。完善村民自治制度、強化村干部的責任, 不但可以監(jiān)督村干部不與“混混”勾結, 還可以促使他們帶頭抵制進村的“混混”;而加強村莊公共生活, 強化村莊凝聚力, 則會為村干部和村莊精英抵制“混混”提供必要的群眾基礎。
第二, 杜絕基層政府對鄉(xiāng)村“混混”的利用。對于在鄉(xiāng)村治理過程中利用鄉(xiāng)村“混混”的基層政府和官員, 應當予以重罰。只有這樣, 才能排斥鄉(xiāng)村“混混”對鄉(xiāng)村治理的介入和干擾, 遏制其從鄉(xiāng)村治理中謀利。具體可以通過落實政務公開、加強行政監(jiān)督、完善黨內民主、加強黨內監(jiān)督來實現對基層政府和官員實施有效監(jiān)督。這樣可以遏制基層政府的自利性, 防止基層政府和官員在鄉(xiāng)村治理過程中對鄉(xiāng)村“混混”的利用。李昌平先生曾說, 他20世紀80年代任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記時, 最怕老黨員和老干部, 他們敢于當面批評, 連一個村支書都敢高調批評鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。由于那時黨內民主氣氛好, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做事非常謹慎。可見, 加強民主和監(jiān)督, 是可以有效約束基層政府和干部的?；鶎诱凸賳T受到嚴格監(jiān)督, 在治理中利用鄉(xiāng)村“混混”的行為會遭到嚴厲懲罰, 對鄉(xiāng)村“混混”的“戰(zhàn)略性容忍”就喪失了空間, 鄉(xiāng)村“混混”對鄉(xiāng)村治理的介入就喪失了制度性空間。
第三, 加緊對鄉(xiāng)村“混混”的治理和打擊。具體可以從信息機制的優(yōu)化、風險機制的強化、加強對治理者的監(jiān)督等多方面切入, 建立高效有力、權責明晰的治理體系。這一點, 筆者之前的研究已有所涉及, (1) 此處不贅述。
從以上幾點出發(fā), 逐漸找到與農村社會對接的鄉(xiāng)村治理機制和政治原則, 鄉(xiāng)村社會才能達到善治, 鄉(xiāng)村治理才能在政治正義的高度上有效進行, 黨和政府的政治合法性才會完整, 基層治理生態(tài)才可能走入良性軌道。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：思想戰(zhàn)線 2018年05期
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