摘要：農民工是伴隨著我國改革開放后經濟體制轉軌和社會結構變化而逐漸形成的一個特殊階層，是推進我國工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的重要力量。農民工為我國經濟高速增長做出重要貢獻的同時，其自身發(fā)展問題也成為新時代“三農”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中必須應對的重大挑戰(zhàn)。本文系統(tǒng)闡述改革開放四十年來我國農民工的形成和五種特征下的演變軌跡，客觀分析農民工對工業(yè)化和城市化所做的貢獻，以及在經濟轉型、城市化扭曲發(fā)展下農民工所面臨的新挑戰(zhàn)。在此基礎上，對新時代我國農民工的轉型發(fā)展和市民化發(fā)展給出前瞻。

我國改革開放是從農村到城市，從封閉到開放，從計劃到市場的一次全方位的歷史變革。在這偉大變革以及取得舉世成就的過程中，有一個龐大群體的形成及其所做的貢獻不容忽視，那就是農民工。四十年來，伴隨我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，億萬農民離開鄉(xiāng)土涌入到城市務工經商，為中國經濟的持續(xù)高增長源源不斷地注入活力并做出了巨大貢獻。農民工是農村剩余勞動力轉移的主要形式，有效彌補了我國快速工業(yè)化和城市化進程中巨大的勞動力缺口。據(jù)國家統(tǒng)計局（2018）公布，2017年全國農民工總量已達28652萬人，其中在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內從事非農產業(yè)6個月及以上的就地農民工有11467萬人，其余17185萬人離土離鄉(xiāng)異地務工。[1]農業(yè)勞動力從農村向城市轉移的背后是農業(yè)相對收入的不斷下降，這也是城鄉(xiāng)之間、東西部區(qū)域之間不平衡發(fā)展的體現(xiàn)。然而，在改革開放和市場化、全球化環(huán)境中，正是借助這種不平衡發(fā)展，我國獲得了巨大的開放紅利，同時實現(xiàn)了粗放型的經濟持續(xù)高增長。但是，隨著全球經濟格局的變化和近些年來國際貿易摩擦和爭端的加劇，我國利用全球化環(huán)境的不平衡發(fā)展模式已面臨嚴峻挑戰(zhàn)。我國長期倚重的外向型貿易格局和出口導向的產業(yè)布局已發(fā)生重大變化，粗放型和勞動密集型的產業(yè)亟需轉型升級，作為產業(yè)主要就業(yè)群體的農民工不僅面臨市民化需求，而且面臨就業(yè)壓力，不平衡和不充分發(fā)展已成為當前我國社會的主要矛盾。與此同時，國家啟動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，著力解決發(fā)展不平衡和不充分問題，充分重視龐大農民工群體的就業(yè)及其市民化問題，力求促進新時代我國農民工的轉型與發(fā)展?；谶@樣的發(fā)展背景，有必要對改革開放四十年來我國農民工的形成與軌跡進行系統(tǒng)梳理，對農民工的貢獻和發(fā)展挑戰(zhàn)作進一步的分析，在此基礎上，對新時期我國農民工的轉型發(fā)展和市民化發(fā)展等給出前瞻。

一、農民工的形成與演變軌跡

農民工群體是我國改革開放以后形成的，農民工是指從農村到城鎮(zhèn)去從事非農工作的農村戶籍人員，是我國城鄉(xiāng)二元體制下所形成的一個特殊的社會群體。這一群體在改革開放四十年來的形成與演變，呈現(xiàn)出多種特征的軌跡，概括起來，表現(xiàn)以下五個要點。

1、從農民到農民工：我國農民工與農民的最大區(qū)別是農民工的農民身份沒有轉變，但他的職業(yè)卻轉變了。應該說，農村勞動力向城市流動在新中國建國初期就有發(fā)生，考慮到人口流動不利于計劃經濟和社會發(fā)展，1952年中央勞動就業(yè)委員會提出要“克服農民盲目地流向城市”，由此引出了“盲流”這個具有歧視性的概念。[2]1958年頒布的《中華人民共和國戶口管理登記條例》，意味著中國城鄉(xiāng)二元體制的真正建立，這一制度成為阻擋農村勞動力向城市和工商業(yè)流動的一道藩籬。上世紀70年代，由于礦業(yè)、建筑、等行業(yè)生產發(fā)展中用工不足但又沒有招工指標，出現(xiàn)了一種“包工隊”的農村勞動力務工形式，“包工隊”是農村集體組織成建制地一種務工形式，一般來源于人多地少、經濟比較落后的地區(qū)，[3]由于私招、私雇等現(xiàn)象的存在，也有來自多個地區(qū)的個體農村勞動力混入了“包工隊”。1978年農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以后，農業(yè)勞動力的剩余現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現(xiàn)為農民在鄉(xiāng)村“離土不離鄉(xiāng)的”就地就業(yè)開辟了路子，尤其是沿海經濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展極為快速，不但吸收了大量的本地勞動力，而且還吸納了大量周邊欠發(fā)達地區(qū)的農村剩余農動力。1984年，國務院專門出臺《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準許有經營能力和技術專長的農民自帶口糧落戶集鎮(zhèn)。同年為方便人口流動和自由擇業(yè)，開始實行居民身份證制度，這一身份管理制度的重要變革，有力地促成了內地大量農村勞動力涌向沿海發(fā)達城市，形成大規(guī)?？鐓^(qū)域流動的“民工潮”。毫無疑問，農民選擇進城務工是為了爭取更多勞動收益和生存權益的一種理性行為，也有效緩減了發(fā)達地區(qū)第二、三產業(yè)快速發(fā)展中的用工短缺難題。另一方面，潮水般涌入城市的農民工也對城市的人口承載能力、就業(yè)競爭和管理等問題提出了挑戰(zhàn)，尤其是上世紀90年代國有企業(yè)改革所形成的城市職工下崗潮，使城市面臨著空前的城鎮(zhèn)居民再就業(yè)壓力，而作為外來的農民工就自然被看成是城市就業(yè)與公共資源的爭奪者。即使如此，低成本且肯干的農民工還是源源不斷地進入城市，成為城市二三產業(yè)的生力軍。

2、從單棲人口到兩棲人口：從“單棲人口”到“兩棲人口”的演變是我國農民工群體的獨特現(xiàn)象。改革開放前，我國廣大農民幾乎不流動，被束縛在農村從事農業(yè)，是典型的“單棲”型人口，到了改革開放初期，盡管農業(yè)剩余勞動力可以成為從事非農產業(yè)的農民工，但他們中的大多數(shù)是屬于“離土不離鄉(xiāng)”、“進廠不進城”的就地轉移農民工，因而基本上仍可以被視作是在農村生活與就業(yè)的“單棲”型人口。然而到了上世紀八十年代的中后期，特別是小平同志南方談話以后，改革開始從農村擴大到城市，國有企業(yè)的市場化改革和城市大門的打開，使大量的農業(yè)轉移人口從“離土不離鄉(xiāng)”變?yōu)椤半x土離鄉(xiāng)”，從“就地轉移”變?yōu)椤爱惖剞D移”，進入城市成為城市中的農民工。與此同時，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，大多數(shù)進城的農民工沒能攜帶家庭一起進入城市，成了“兩棲”型人口，也就是這些農民工在農村和城市都有家，平時在城市打工地居住，過年過節(jié)則回農村老家居住。農民工的“兩棲”型現(xiàn)象，帶來了農村的“三留人口”現(xiàn)象，即由于農村年輕人大多在外務工經商，而家庭成員卻因城鄉(xiāng)二元體制等方面因素的制約，不能隨同，只能滯留農村，成為“留守老人”、“留守兒童”和“留守婦女”。據(jù)歷次人口普查的數(shù)據(jù)分析，我國農村年輕人口的比重在不斷下降。20-39歲年齡人口從2000年到2010年下降了4.5個百分點，0-19歲下降了7個百分點，40-49歲人口以及50歲以上人口的比重則在上升。“六普”數(shù)據(jù)進一步顯示，我國農村地區(qū)沒有成年男性在家的家庭戶達到了26.48%，而只有老人、兒童在家的情況，也達到14.37%。家庭是社會的單元和細胞，農民工的“兩棲”型現(xiàn)象所帶來的農村“三留人口”現(xiàn)象，不僅不利于農村居民家庭的和睦，而且對于農村的兒童教育、老人贍養(yǎng)和婦女權益保護也會帶來不利的影響，是一個需要引起高度關注和著力解決的問題。

3、從異地轉移到就近轉移：改革開放四十年來，我國農民工或者說農業(yè)轉移勞動力的流動性轉移還呈現(xiàn)的一條軌跡，就是從改革初期的就地轉移為主，到而后的異地轉移為主，再到近些年所呈現(xiàn)的就近轉移態(tài)勢。農民工的異地轉移勢頭主要體現(xiàn)在上世紀八十年代中后期到2010這段時間，段成榮和楊舸利用全國人口普查數(shù)據(jù)分析表明，東部地區(qū)所吸引的流動人口在全國流動人口中的比例大幅度上升，1987年達43.8%，1990年接近全國的一半，2000年達57%，2005年則進一步提高到三分之二左右。如果以省作為單位分析可以看到，2000年跨省流動人口達到了4242萬人，而2010年迅速增長到8588萬人，在10年里增長了一倍。[4]至于農民工的就地就近轉移態(tài)勢，主要體現(xiàn)為近年來本地農民工的比例在不斷上升，并且增速快于外出農民工。從2009到2012年農民工流向變化的比例變化可以看到，省內流動農民工從29%上升到33%，而本地（鄉(xiāng)鎮(zhèn)內）流動農民工一直保持在37%上下，此外，跨省流動農民工比例從33%下降到29%。[5]這些變化表明，農民工的“回流”與就地就近流動的趨勢正在顯現(xiàn)。另據(jù)2017年全國農民工監(jiān)測調查報告， 2017年我國農民工總量中，外出農民工17185萬人，比上年增加251萬人，增長1.5%；本地農民工11467萬人，比上年增加230萬人，增長2.0%，增速仍然快于外出農民工的增速。如果說，我國農業(yè)勞動力或者農民工從就地轉移向異地轉移的演變動因，主要是緣于城鄉(xiāng)要素市場化改革的驅動和區(qū)域發(fā)展差距與城市化加快的引力，那么他們從異地轉移向就近轉移的演變態(tài)勢，則與黨的十八大以來中央對城市化戰(zhàn)略方針的調整與導向密切相關。如限制大城市發(fā)展，加快中小城市發(fā)展，鼓勵就地就近城鎮(zhèn)化與市民化；此外，到2020年解決“三個1億人”問題，即促進1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化[6]。這些調整不僅體現(xiàn)了以城市群為核心的大中小城市協(xié)調發(fā)展的理念，而且更是體現(xiàn)了以人為本新型城鎮(zhèn)化和加快解決農業(yè)轉移人口市民化的方針。

4、從單向流動到雙向流動：所謂單向流動，是指農民工是從農村向城市的流動，而雙向流動則是指現(xiàn)實中既存在農民工從農村向城市的流動，又存在進城農民工從城市返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的流動。農民工從單向流動到雙向流動的變化，既與政府對就地就近城鎮(zhèn)化和市民化的鼓勵性政策引導有關，又與這些年來我國經濟大環(huán)境的變化有關。從2008年世界爆發(fā)金融危機以來，我國經濟開始步入增速放緩的階段，那些吸納大量農民工就業(yè)、出口導向型的勞動密集型加工制造業(yè)面臨巨大沖擊，“騰籠換鳥”、“機器換人”式的轉型升級成為發(fā)達地區(qū)轉型升級的唯一選擇，這對許多單向流動的農民工帶來了就業(yè)再選擇的壓力。與此同時，經過四十年的發(fā)展，中西部地區(qū)的經濟狀況、基礎設施和生活環(huán)境已有所改變，農民工跨區(qū)域就業(yè)與生活的機會成本隨之上升。在這樣的情境下，以“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”為特點的農民工逆向流動悄然興起，這種流動打破了農村勞動力向發(fā)達地區(qū)城市的單向流動態(tài)勢，使得農村勞動力的流動呈現(xiàn)了雙向流動的新格局。尤其是2015年，國務院先后出臺了《關于支持農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》和《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的意見》等一系列指導性文件，加快了一大批有技術、有資金、有情懷的農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。2017年，我國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工已經超過了700萬[7]，比2015年增加了250萬，增幅達到了兩位數(shù)。需要指出的是，我國現(xiàn)階段所出現(xiàn)的城市農民工回流現(xiàn)象不宜看成是中國城市化已到了城市人口已開始向農村流動的階段，城市人口偏好于向農村的流動是城市化高級階段的現(xiàn)象。我國目前的城市化水平僅58.5%，遠沒有達到城市化的高級階段。我國當前所出現(xiàn)的進城農民工的逆向流動現(xiàn)象，本質上是我國不平衡的城鄉(xiāng)經濟社會與區(qū)域產業(yè)結構面對外部環(huán)境變化與壓迫的一種回應和勞動力在區(qū)域空間的階段性盤整。

5、從第一代農民工到新生代農民工：改革開放四十年來，我國農業(yè)轉移勞動力的流轉經歷了代際的轉換，上世紀八十年代就轉移到城市務工經商的農民工大多年齡已經60左右，不少已退出農民工的行列，他們中的絕大多數(shù)并沒有在流入地城市定居養(yǎng)老，而是返回農村老家，有的繼續(xù)從事家庭農業(yè)，有的則在家照看自家的第三代，取而代之外出打工的是他們的第二代，被稱之為新生代農民工。據(jù)國家統(tǒng)計局（2018）公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年，1980年及以后出生的新生代農民工占比首次過半，已經占全國農民工總量的50.5%，這說明新生代農民工已經成為農民工的主體。[8]從從業(yè)結構看，農民工從事制造業(yè)和建筑業(yè)的比重在持續(xù)下降，從事娛樂等服務類的第三產業(yè)比重在增加，這從一個側面表明新生代農民工隨著社會發(fā)展、消費結構和層次的變化，其就業(yè)需求也出現(xiàn)相應的改變。此外，有別于低技能、低收入、低訴求為主要特征的老一代農民工，新生代農民工成長的家庭環(huán)境、學習背景、就業(yè)環(huán)境以及外部制度環(huán)境等都存在較大的差異，二者在勞動技能水平、價值取向和行為規(guī)則上也存在明顯不同。[9]總體而言，新生代農民工對制度性約束的抵觸更為強烈，對鄉(xiāng)土依戀程度不高，對城市工作和生活方式適應性強，在追求經濟報酬的同時還注重個人的職業(yè)發(fā)展空間，從謀求生存轉向追求公平，其對于職業(yè)聲望和社會地位的需求和重視比老一代有所提高。[10]農民工的代際轉換及其特征差異將對農民工的城市融入、權益保障、就業(yè)結構和市民化進程提出許多新的課題，相應的研究應及時跟進。

二、農民工的貢獻與發(fā)展挑戰(zhàn)

過去四十多年，尤其是改革開放后的前三十年，中國經濟的持續(xù)高速增長離不開龐大的農民工群體所做出的巨大貢獻，這種貢獻主要體現(xiàn)在為我國經濟的持續(xù)高速增長，為我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，提供了低成本和充裕的廉價勞動力。盡管這種低成本高增長的背后是不平衡發(fā)展和粗放式發(fā)展，但在改革與開放的環(huán)境中，這種不平衡的發(fā)展在較長的一段時期內并沒有形成羈絆，相反是產生了極致的效率，不僅為出口導向的勞動密集型產業(yè)提供了充裕的廉價勞動力供給，而且還使得我國內需不足的結構性矛盾在這種發(fā)展環(huán)境中得到了緩解。

1.農民工對工業(yè)化和城市化的貢獻

改革開放以來的1978-2008這三十年期間，我國的年均GDP增長速度達到9.8%，這種高增長主要是靠工業(yè)化的貢獻，尤其是靠了勞動密集型的加工制造業(yè)為特點的農村工業(yè)化的支撐。宋洪遠通過測算發(fā)現(xiàn)，從1978年至2006年間,鄉(xiāng)村企業(yè)增加值占國內生產總值的比重由5.7%提高到27.5%。其中,鄉(xiāng)村企業(yè)的工業(yè)增加值占全社會工業(yè)增加值的比重由10%提高到44.8%。[11]到2007年底,全國鄉(xiāng)村企業(yè)的增加值突破68000億元,從業(yè)人員總數(shù)突破1.5億，國內生產總值的近30%、工業(yè)增加值的45%、出口貿易額的40%均來自于鄉(xiāng)村企業(yè)的貢獻。[12]由于農村工業(yè)吸納了大量的低成本農業(yè)轉移勞動力，并且許多農村工業(yè)又具有明顯的出口導向性，在國際市場上具有很強的競爭性和很大的市場份額。以浙江為例，在上世紀八九十年代，有2000多萬的外來人口到浙江務工經商，絕大部分是農民工，他們不僅實現(xiàn)了就業(yè)脫貧和增收，而且推動了浙江農村產業(yè)集群和塊狀經濟的快速發(fā)展。比如，浙江嵊州縣的領帶產業(yè)集群，2004年10萬從業(yè)人員中有24%是外來農民工，領帶出口占國際市場40%[13]；諸暨大唐鎮(zhèn)的襪業(yè)產業(yè)集群，10萬從業(yè)人員中有70%是外來農民工，襪業(yè)出口占國際市場33%[14]。

農村勞動力的非農化轉移和人口的城市化是人類文明進程的一個重要表征。新中國建立后的很長一段時期，我國的城市化基本處于緩慢發(fā)展和停滯的狀態(tài)。直到改革開放后，我國的城市化才步入比較快的發(fā)展軌道，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到了2017年58.5%；城鎮(zhèn)常住人口由1978年1.72億人提高到了8.13億人[15]。我國農民工對城市化的貢獻不單純是體現(xiàn)在對城市化率提高方面的貢獻，主要是體現(xiàn)在對城市二三產業(yè)發(fā)展方面的貢獻。就中國勞動力的城鎮(zhèn)市場看，在4.2億城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農民工占了2.8億，農民工占到了整個城鎮(zhèn)就業(yè)的比例的67.5%[16]。也就是說，城鎮(zhèn)二三產業(yè)的從業(yè)人員中，三分之二是來自農村的農民工，表明我國城市的運行基本上是靠農民工支撐的，尤其是城市的生活性服務業(yè)，如環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲、賓館以及社區(qū)物業(yè)等領域，直觀的看，農民工的比重就更高。在這樣的情境下，毫無疑問，一旦大量的農民工撤離城市，我們的城市運轉就會陷入癱瘓狀態(tài)，說明我國城市發(fā)展已經離不開農民工，這實質上就是農民工對城市建設和發(fā)展的巨大貢獻。

2、轉型發(fā)展和城市化對農民工的挑戰(zhàn)

我國農民工在為國家經濟快速發(fā)展做出巨大貢獻的同時也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)主要是來自于我國經濟社會的轉型發(fā)展和城市化的扭曲發(fā)展。我國經濟社會的轉型發(fā)展是解決我國難以持續(xù)的粗放型增長方式的必然轉向，是應對我國低成本勞動密集型出口導向經濟面臨國際貿易沖突的必然選擇，也是解決當前我國不平衡發(fā)展和不充分發(fā)展矛盾的必然要求。這種挑戰(zhàn)從本質看，實際上是廣大農民工對我國經濟高增長作出貢獻過程中所付出的代價使然，并且也是我國改革開放以來經濟粗放型高增長以及不平衡發(fā)展和不充分發(fā)展的代價使然。我國城市化的扭曲發(fā)展則緣于我國雙重性的城鄉(xiāng)二元體制，即一方面存在城鄉(xiāng)二元的居民公共保障體制，另一方面還存在城鄉(xiāng)二元的居民財產權利制度。因此，如何應對這些挑戰(zhàn)，不僅廣大農民工要直面，而且更需要政府直面和應對之?？傮w而言，我國經濟社會的轉型發(fā)展和農民工非市民化的城市化發(fā)展對農民工的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為三個方面的問題。

一是經濟轉型對農民工就業(yè)的挑戰(zhàn)。黨的十九大報告提出了當前我國經濟社會“三個優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，其中包含了就業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這表明我國當前就業(yè)形勢比較嚴峻。改革開放四十年來，我國就業(yè)形勢總體是好的，尤其是1978年至2008年期間，我國年均GDP增長到達9.8%，大量的農村勞動力外出務工經商，不僅實現(xiàn)了充分就業(yè)，而且實現(xiàn)了脫貧增收。2008年爆發(fā)全球金融危機后，全球經濟出現(xiàn)蕭條，我國傳統(tǒng)勞動密集型的外向型企業(yè)發(fā)展受到影響，出口市場和國內市場趨于萎縮，經濟增速開始下行，企業(yè)投資減少，沿海發(fā)達地區(qū)呈現(xiàn)“騰籠換鳥”、“機器換人”、“電商換市”的轉型發(fā)展態(tài)勢。發(fā)達地區(qū)在應對招工難、用工成本上升和拓展市場空間的同時，也對勞動力市場造成了較大沖擊，導致大量農民工開不得不逆向流動和尋求就業(yè)轉換，就業(yè)形勢，尤其是普遍在低端化、粗放型和勞動密集型加工制造業(yè)就業(yè)的農民工的就業(yè)形勢，驟然變得很嚴峻。當前，我國從事第二產業(yè)的農民工比重為51.5%，其中從事制造業(yè)的農民工比重為29.9%，從事建筑業(yè)的農民工比重為18.9%，從事第三產業(yè)的農民工比重為48%。[17]可見，農民工已經成為城鎮(zhèn)第二、三產業(yè)發(fā)展的重要力量，但他們絕大多數(shù)從事的是低技能的行業(yè)或低要求的崗位，就業(yè)競爭能力非常弱，一旦經濟出現(xiàn)蕭條、就業(yè)門檻提高，他們就有可能面臨大面積失業(yè)。很顯然，在我國城鄉(xiāng)社保體系仍然不成形、不完善的情況下，如果出現(xiàn)過高比例的失業(yè)現(xiàn)象，不僅會導致社會的不穩(wěn)定和劇烈震蕩，而且還有可能導致大量農業(yè)轉移勞動力的返貧，進而直接影響2020年精準脫貧目標的實現(xiàn)。

二是經濟轉型對農民工教育的挑戰(zhàn)。在黨的十九大報告中提出的第三個優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。之所以把教育作為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，在于一個國家的教育狀況與人力資本的狀況密切相關，而人力資本的狀況又關系到經濟社會發(fā)展的能力和后勁。我國強調把教育作為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，表明當前我國人力資本的總體狀況并不是很理想，以占二三產業(yè)從業(yè)人員50%左右的農民工的文化狀況為例，初中及以下文化程度仍占到72.6%，高中文化程度占17.1%，大專及以上僅占10.3%。[18]很顯然，對于廣大農民工而言，這樣的受教育水平和人力資本結構狀況是難以適應我國經濟轉型發(fā)展和現(xiàn)代化發(fā)展需要的。這也從一個側面反映，改革開放以來我國經濟的粗放型增長不僅僅對資源環(huán)境是粗放利用的，而且對人力資源也是粗放利用的，主要表現(xiàn)為重視對農民工的利用，忽視對農民工人力資本的提升，以至于廣大農民工鎖定在相對低端型的產業(yè)領域就業(yè)，只能適應經濟的粗放型增長，難以在經濟轉型升級過程中順利實現(xiàn)就業(yè)轉型。由于人力資本的改善與提升是個長期的過程，因此，面對這一挑戰(zhàn)，不僅農民工自身應積極應對，而且政府應采取相應的措施，使我國農民工能盡快適應經濟的轉型發(fā)展，為我國經濟的現(xiàn)代化發(fā)展繼續(xù)作出貢獻。

三是城市化扭曲發(fā)展對農民工市民化的挑戰(zhàn)。自從上世紀八十年代中期我國有學者針對農村工業(yè)化和城市化發(fā)展提出農民市民化概念以來，[19]農業(yè)轉移勞動力的市民化問題逐漸引起政府關注。當前，我國已經進入從工業(yè)化引領增長向城市化引領發(fā)展的階段，我國的城市化仍有相當?shù)陌l(fā)展?jié)摿?，但存在相當?shù)呐で浴Ｄ壳拔覈某擎?zhèn)化率是58.5%，相對于工業(yè)化的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程仍然是滯后的，這種滯后性不僅是相對于工業(yè)化進程而言，而且還在于我國城鎮(zhèn)化率的計算還包含了沒有完全市民化的2.86億農民工。問題在于，盡管農民工已經是城市產業(yè)發(fā)展和城市居住人群的重要組成部分，但由于城鄉(xiāng)雙重二元體制的制約，廣大進城農民工，尤其是來自非本地的農民工，往往難以平等享受城市居民的公共性保障和服務，他們實質上并不是市民化的城市人口。換言之，如果進城農民工的身份轉變長期滯后于其職業(yè)的轉變，那么這樣的城市化就不僅是滯后的，而且也是扭曲的。此外，我國農民工難以市民化和融入城市，還與農村產權制度改革的滯后有關，也就是與城鄉(xiāng)二元的居民財產權益制度有關。當前，農民工在農村的財產權益總體上仍處于可保留和有限度交易的狀態(tài)，在這樣的狀態(tài)下，廣大農民工既不會輕易放棄其在農村的權益，但又難以在城市穩(wěn)定的定居，這就導致廣大農民工始終處在城鄉(xiāng)兩棲化的不穩(wěn)定流動和家人經常性分離、家庭定居地極不確定的狀態(tài)，很難真正融入城市和成為市民化的城市居民，面對這樣的境況和挑戰(zhàn)，盡快破解城鄉(xiāng)二元結構，同時切實貫徹黨的十九大精神，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化”，[20]就顯得極為急迫。

三、農民工的轉型與發(fā)展前瞻

回顧改革開放的四十年，我國農民工的變遷軌跡隨著改革開放的進程和經濟形勢的變化而跌宕起伏。上世紀80年代初期，農村工業(yè)迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大量農村勞動力開始就地就近非農化就業(yè)。到了90年代，城市大門進一步打開，國有企業(yè)改革步伐加快，大量農民進入城市就業(yè)，形成規(guī)模龐大的民工潮。進入新世紀，2008爆發(fā)國際金融危機，經濟增速開始逐步下行，經濟增長方式開始轉變，產業(yè)轉型升級提到重要議事日程，外出農民工數(shù)量增幅趨于降低，從2010年5.5%的增幅降低到2017年1.7%的增幅,同時還呈現(xiàn)了農民工逆向流動的狀況。隨著國際環(huán)境的急劇變化，國內經濟的轉型發(fā)展以及城市化進程的加快，農民工面臨轉型發(fā)展和城市融入的系列挑戰(zhàn)，但與此同時，中央最近提出農業(yè)農村、就業(yè)、教育優(yōu)先發(fā)展，加快農業(yè)轉移人口市民化，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大舉措，對農民工的轉型發(fā)展也提供了重要機遇。比如，就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，盡管主要是著眼于農業(yè)農村的加快發(fā)展，但從人口流動和空間集聚視角來看，鄉(xiāng)村振興一定也是城市化充分發(fā)展的過程，是人口與產業(yè)在城鄉(xiāng)之間優(yōu)化配置、城鄉(xiāng)互動和融合發(fā)展的過程。[21]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是要讓農業(yè)轉移人口回流農村或者抑制農民進城，而是要城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)一體協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過建立城鄉(xiāng)一體社會保障體系和深化農村集體產權制度改革，協(xié)同加快農業(yè)轉移人口市民化和實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口與產業(yè)的優(yōu)化配置。因此，面對挑戰(zhàn)和機遇，我國農民工應著力于以下三個方面的轉型。

一是向市民化農民工轉型。市民化的農民工就是要徹底解決好農業(yè)轉移人口的市民化問題，使農民工成為真正意義上的市民。目前我國農業(yè)轉移人口市民化的最大難點是兩個方面，一是城市的社會保障和基本公共服務能否覆蓋這些人口的問題。這涉及我國城鄉(xiāng)社保體制的改革和并軌，因而需要大量增加政府的公共開支，這對流入地政府將是很大的壓力。此外，由于我國社保體制不僅存在城鄉(xiāng)二元性，而且存在社會保障地方化的特點，因此，對于流入地政府來說，我國農業(yè)轉移人口市民化的最大難點是非本地農業(yè)轉移人口的市民化，尤其是舉家遷移進城農民的市民化，這一問題不能妥善解決，我國目前農村的“三留人口”（留守老人、留守兒童、留守婦女）現(xiàn)象仍將普遍存在。二是農業(yè)轉移人口在農村的財產權益能否真正實現(xiàn)的問題。這不僅涉及農民在農村的權益保障問題，而且涉及農業(yè)轉移人口市民化的能力和代價問題。對一些流入地外來農民工的典型調查表明，有接近三分之二的進城農民認為，即使流入地政府能一視同仁解決農民工市民化問題，仍不打算在城市定居，而是今后仍要回老家，其主要原因與自身在農村的權益能否真正實現(xiàn)有關。在現(xiàn)行農村土地“三權分置”、宅基地與農民住房“三權分置”、村集體經濟股份合作的產權制度的框架下，盡管產權關系已經比較清晰，但是產權的權能和市場化程度依然不很完善，在這樣的產權制度安排下，農民一方面難以充分交易自己的產權，另一方面也不會愿意放棄自己在農村的權益而徹底離開農村。因此，要真正實現(xiàn)市民化農民工的轉型，還需要推進三維協(xié)同的改革與發(fā)展，一是推進城鄉(xiāng)聯(lián)動改革。主要是城市通過戶籍制度深化改革，解決農業(yè)轉移人口公共保障平等分享問題，農村通過產權制度深化改革，解決農民財產權利充分實現(xiàn)問題，實現(xiàn)城市引力和農村推力在農業(yè)轉移人口市民化過程中的協(xié)同。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間。主要是通過城市群基礎上大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)展，拓寬農業(yè)轉移人口市民化的選擇空間，實現(xiàn)農民工就地市民化和異地市民化在區(qū)域空間上的協(xié)同。三是提升城市治理水平。主要是通過城市治理體系的不斷完善，提高城市空間和社會管理的承載能力和包容度，實現(xiàn)農民工在城市安居樂業(yè)和融入城市社會的協(xié)同。

二是向創(chuàng)業(yè)型農民工轉型。改革開放以來，廣大農民工在城市工作和生活的經歷，對于開闊其人生視野和改變其生活方式都具有非常大的幫助。他們當中不少人在積累了一定的資本和從業(yè)經驗以后，可以把握機遇進行創(chuàng)業(yè)。尤其是近年來在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策號召和創(chuàng)業(yè)環(huán)境改善下，農民工創(chuàng)業(yè)數(shù)量和成功案例不斷增多。農民工在城市創(chuàng)業(yè)還是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對農民工的轉型發(fā)展具有同樣重要的意義。農民工創(chuàng)業(yè)要同國家提出的堅持就業(yè)優(yōu)先發(fā)展相對接，爭取更多的政策支持。要拓展農民工的就業(yè)空間和創(chuàng)業(yè)形式，既要鼓勵農民工自主創(chuàng)業(yè)，又要鼓勵農民工合作創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)農民工進城創(chuàng)業(yè)就業(yè)與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的協(xié)同。此外，政府在推進經濟轉型發(fā)展過程中，要從全局出發(fā)，科學把握“機器換人”、“騰籠換鳥”、“電商換市”的節(jié)奏和，統(tǒng)籌勞動力替代和勞動力就業(yè)的關系，不宜單純追求資本效率和局部效率，而是要充分考慮和兼顧被替代勞動力的再就業(yè)問題。特別要注重互聯(lián)網等新技術對就業(yè)的帶動作用，而不是單純的替代勞動力，對于勞動力供給明顯不足的產業(yè)領域與環(huán)節(jié)，可以加快替代進程，但對于勞動力充裕并且存在替代后再就業(yè)難度的產業(yè)領域與環(huán)節(jié)，則要在權衡綜合性效應基礎上審慎替代。尤其是在我國城鄉(xiāng)社保體制還不完善的情況下，要謹防勞動者就業(yè)壓力過大所帶來的社會風險，至少要有一個緩沖機制慢慢過渡和適應，因為工資性收入對于廣大農民工來說是其收入的主要來源，很多農村家庭往往是一個勞動力外出就業(yè)，其負擔的是整個家庭的生存。

三是向職業(yè)型農民工轉型。當前我國農民工群體的職業(yè)能力仍處于較低的水平。據(jù)國家統(tǒng)計局（2018）公布數(shù)據(jù)顯示，接受過農業(yè)或非農職業(yè)技能培訓的農民工僅占32.9%，其中接受非農職業(yè)技能培訓的占30.6%，而且農民工中具備技能的勞動者還存在比較嚴重的數(shù)量短缺和結構性失衡問題。過去農民工大多從事的都是低技能要求、高勞動強度的簡單工種或低端崗位。隨著我國產業(yè)結構的調整和經濟轉型發(fā)展的加快，就業(yè)市場對勞動力素質與技能的要求日益提高，尤其是對高素質、高技能農民工的需求缺口很大，但農民工群體中素質技能中低水平的供給又很富余，供求不平衡矛盾很突出。要解決我國勞動力供給的結構性矛盾，需要以多形式、多層次地加快農村職業(yè)教育和農民工職業(yè)培訓，提高農民就業(yè)適應能力和職業(yè)技能。因此，有必要將相關財政扶持資金和社會資金相結合，以企業(yè)或行業(yè)訂單式、委托式的形式，加大對農民工進行定向、定崗的專業(yè)技能培訓力度。長期來看，既要重視農業(yè)轉移人口在城市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，還要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，加大公共教育資源在鄉(xiāng)村的投入，在鄉(xiāng)村人口空間優(yōu)化的同時，優(yōu)化鄉(xiāng)村義務教育和職業(yè)教育的結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的均等化配置，提高優(yōu)質教育資源在城鄉(xiāng)的共享水平，使教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在改善我國人力資本結構，提升農民工文化與技能水平中發(fā)揮關鍵性作用。

作者黃祖輝系浙江大學中國農村發(fā)展研究院首席專家，浙江大學求是特聘教授。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《學術月刊》2019年第3期

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