——基于四川省西充縣的調(diào)查

前我國(guó)正全面加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，值得重視的是，在新的歷史條件下，城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑正在發(fā)生極其重要的變化，已經(jīng)從單純以城市優(yōu)先發(fā)展的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向更加注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化階段。新型城鎮(zhèn)化不僅要求實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和保障進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益的基本目標(biāo)，而且具有需要同時(shí)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)在要求。近期我們?cè)诨厮拇ㄊ∥鞒淇h的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些具有一定區(qū)位優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)近年來(lái)正一改長(zhǎng)期蕭條衰敗之勢(shì)，表現(xiàn)出建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大與集聚人口增長(zhǎng)的勃勃生機(jī)，由此引發(fā)的思考是，在當(dāng)前城鄉(xiāng)要素空間配置日趨多元化的新形勢(shì)之下，必須重新審視和認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的獨(dú)特作用，通過(guò)推進(jìn)和深化改革進(jìn)一步挖掘土地潛力，釋放發(fā)展?jié)撃堋?

西充縣的調(diào)查結(jié)果表明，小城鎮(zhèn)正在成長(zhǎng)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)給予足夠重視的重要區(qū)域，這可以從需求和供給兩個(gè)角度分析：

第一、從需求角度看，小城鎮(zhèn)有較強(qiáng)的人口聚集吸引力。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，數(shù)量龐大的農(nóng)民工及其家庭無(wú)疑是當(dāng)前階段我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心群體。在現(xiàn)行體制下，進(jìn)城落戶未必一定符合所有農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求和最大利益。當(dāng)前農(nóng)民工群體正在發(fā)生十分重要的代際轉(zhuǎn)換，一大批老一代農(nóng)民工開(kāi)始陸續(xù)退出勞動(dòng)力隊(duì)伍，與新生代農(nóng)民工期盼更徹底地離鄉(xiāng)進(jìn)城并融入城市相比，大多數(shù)老一代農(nóng)民工往往更愿意選擇返鄉(xiāng)生活和發(fā)展。而且，很大一部分返鄉(xiāng)老一代農(nóng)民工會(huì)以進(jìn)入小城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活的方式完成就地城鎮(zhèn)化過(guò)程。從趨勢(shì)上判斷，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的小城鎮(zhèn)正在成為老一代農(nóng)民工新的主要流動(dòng)區(qū)域，而且這一發(fā)展態(tài)勢(shì)仍在明顯加強(qiáng)，表現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的就地城鎮(zhèn)化需求。在西充縣的調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)近五年來(lái)，小城鎮(zhèn)特別是一些中心集鎮(zhèn)的人口都實(shí)現(xiàn)了令人難以置信的翻倍增長(zhǎng)。

表1：西充縣部分小城鎮(zhèn)人口規(guī)模變動(dòng)概況

進(jìn)一步考察，類似區(qū)域近年來(lái)小城鎮(zhèn)人口規(guī)模的較快增長(zhǎng)主要來(lái)源于養(yǎng)老和子女教育需求的有效推動(dòng)。一方面，部分年齡較大的老一代農(nóng)民工希望在公共服務(wù)比農(nóng)村更好、生活成本又比縣城更低的小城鎮(zhèn)安度晚年，返鄉(xiāng)之后從村向鎮(zhèn)遷移，通過(guò)在小城鎮(zhèn)購(gòu)房滿足自我的養(yǎng)老需求；另一方面，一部分仍然在外務(wù)工而又不具備在大中城市定居條件的農(nóng)民工，出于父母養(yǎng)老和子女教育的雙重需求，將小城鎮(zhèn)作為了購(gòu)房或租房的首選地，由此也構(gòu)成了促進(jìn)小城鎮(zhèn)人口聚集規(guī)模擴(kuò)張的重要原因。

因此，結(jié)論十分清楚，在當(dāng)前小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)中，老一代返鄉(xiāng)農(nóng)民工是主要群體，其養(yǎng)老與子女教育需求是主導(dǎo)需求。作為一個(gè)基于農(nóng)民現(xiàn)實(shí)選擇的就地城鎮(zhèn)化過(guò)程雖然極具積極意義，但這一進(jìn)程在很大程度上仍然是自發(fā)而不是自覺(jué)的，還缺乏明確和具體的政策支持。當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后，缺乏滿足農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)需求的能力，因而在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下必須給予小城鎮(zhèn)發(fā)展以足夠的重視，并重點(diǎn)通過(guò)依靠制度調(diào)整和政策支持在小城鎮(zhèn)創(chuàng)造供給，滿足需求，推動(dòng)我國(guó)就地城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)有序推進(jìn)。

第二、從供給角度看，小城鎮(zhèn)擁有重要的土地資源開(kāi)發(fā)潛力。

如前所析，雖然相當(dāng)一部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工和周邊農(nóng)民具有進(jìn)入小城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)需求，但由于長(zhǎng)期缺乏基本的建設(shè)投資，現(xiàn)有小城鎮(zhèn)大多基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，公共服務(wù)落后，事實(shí)上又在一定程度上構(gòu)成了影響更多農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化的重要障礙。應(yīng)當(dāng)看到，由于小城鎮(zhèn)點(diǎn)多面廣，在現(xiàn)有條件下單純依靠財(cái)政投入增長(zhǎng)方式改變其發(fā)展不足和滿足農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)需求能力有限的現(xiàn)狀是極其困難的，必須在盡可能合理增大財(cái)政投入的前提下，更加注重以制度創(chuàng)新釋放發(fā)展?jié)撃埽揽客恋刭Y源的深度開(kāi)發(fā)引入社會(huì)資本，拓展新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，創(chuàng)造新的供給，更有效的滿足進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展中供與需的相對(duì)平衡。

調(diào)查表明，小城鎮(zhèn)數(shù)量不等的現(xiàn)有國(guó)有土地資源或者被低效處置，或者仍然閑置，具有較大的開(kāi)發(fā)潛力。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的合并和管理體制改革的深入，一大批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公場(chǎng)地、學(xué)校和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“七站八所”等逐漸廢棄，沉淀了較大規(guī)模的閑置國(guó)有土地資源。就西充縣四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的國(guó)有土地資源平均規(guī)模超過(guò)了50畝，根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)土地交易價(jià)格大約20～60萬(wàn)元/畝的水平粗略估算，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的國(guó)有土地資源價(jià)值就達(dá)到1000～3000萬(wàn)元，可開(kāi)發(fā)利用潛力不容低估，潛力十分巨大。

表2：西充縣部分場(chǎng)鎮(zhèn)國(guó)有土地資源閑置情況

值得關(guān)注的是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)依托閑置國(guó)有土地資源引入社會(huì)資本，重點(diǎn)以進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老需求進(jìn)行新型產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，展現(xiàn)了盤(pán)活國(guó)有土地資源的現(xiàn)實(shí)可行性和良好發(fā)展前景。比如西充縣將全縣蠶繭站統(tǒng)一打包引入社會(huì)資本，通過(guò)將繭站土地的商品性開(kāi)發(fā)與職工安置及養(yǎng)老、教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新了“住宅+商鋪+放心超市+文化娛樂(lè)中心+兒童成長(zhǎng)中心+健康中心”的“鄉(xiāng)村溫暖工程”，并針對(duì)老一代返鄉(xiāng)農(nóng)民工和農(nóng)村留守家庭的支付能力創(chuàng)新了“租、售”兩種模式，這一系列運(yùn)用市場(chǎng)化方式利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源推進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化方面的重要?jiǎng)?chuàng)新，無(wú)疑極具啟發(fā)意義和推廣價(jià)值。

綜上所析，可以得出如下五點(diǎn)基本判斷：

一是小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的獨(dú)特作用需要重新審視和認(rèn)識(shí)。近年來(lái)，小城鎮(zhèn)特別是一些具有一定區(qū)位優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期蕭條衰敗的態(tài)勢(shì)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折性變化，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的小城鎮(zhèn)正在重新成為老一代農(nóng)民工和農(nóng)村留守家庭的主要流動(dòng)區(qū)域，部分小城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，而且這一發(fā)展態(tài)勢(shì)仍在明顯加強(qiáng)，表現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的就地城鎮(zhèn)化需求，新形勢(shì)下要求我們必須重新審視和認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的重要作用。

二是小城鎮(zhèn)由衰落走向再次興盛是農(nóng)民“理性選擇”的結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái)數(shù)量龐大的農(nóng)民工在經(jīng)歷城市文明洗禮之后，處于追求更高生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老、父母養(yǎng)老、子女教育等多重需求交織之下，由于自身經(jīng)濟(jì)能力普遍有限，小城鎮(zhèn)就成為了部分農(nóng)民“理性選擇”的首選地，而這一“理性選擇”的群體行為就必然帶來(lái)了小城鎮(zhèn)的再次興旺。

三是小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要由自發(fā)階段向自覺(jué)階段推進(jìn)。當(dāng)前小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍然處于自發(fā)階段，城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、政策支持等嚴(yán)重滯后，小城鎮(zhèn)發(fā)展中供給與需求的錯(cuò)位和脫節(jié)，很大程度上已經(jīng)成為影響農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的重要障礙。

四是小城鎮(zhèn)閑置的規(guī)模不等的土地資源是推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的重要資源。長(zhǎng)期以來(lái)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸沉淀下來(lái)的一定規(guī)模的國(guó)有土地資源，因其價(jià)值不大而長(zhǎng)期被忽視、閑置或低效處置，但在小城鎮(zhèn)再次興盛的新形勢(shì)下，其價(jià)值不斷凸顯，作為國(guó)有資產(chǎn)理應(yīng)在小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是要引入社會(huì)資本進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作和開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，而已有的探索創(chuàng)新已經(jīng)充分證明這方面是完全切實(shí)可行的。

五是城鄉(xiāng)空間格局和農(nóng)民價(jià)值觀念的重大轉(zhuǎn)變奠定了社會(huì)資本進(jìn)入小城鎮(zhèn)的良好基礎(chǔ)。當(dāng)前伴隨農(nóng)村老齡化、空心化和小城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張雙重作用，散居的鄉(xiāng)村正在向集中的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，不僅突顯了農(nóng)村養(yǎng)老、教育等在空間和方式上的重大變化，而且也帶來(lái)了農(nóng)村價(jià)值觀從自治向共治的轉(zhuǎn)變，這些重大轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本進(jìn)入?yún)⑴c小城鎮(zhèn)建設(shè)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式提供了重要機(jī)遇與條件。

因此，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)寶貴的閑置國(guó)有土地資源低效利用或流失的情況仍在發(fā)生，另一方面依托對(duì)其的合理開(kāi)發(fā)有效推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需求己經(jīng)表現(xiàn)得十分強(qiáng)烈，當(dāng)前十分緊迫的任務(wù)就是要通過(guò)制度創(chuàng)新有效激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的土地資源，進(jìn)一步發(fā)揮小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的獨(dú)特作用。為此，以下五個(gè)方面的政策選擇至關(guān)重要：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源。當(dāng)前隨著小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的國(guó)有土地資源價(jià)值不斷凸顯，家底不清和無(wú)序開(kāi)發(fā)是良性利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源面臨的首要問(wèn)題。因此，一方面，要盡快摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置國(guó)有土地資源的規(guī)模和類型，科學(xué)評(píng)估價(jià)值，這是利用開(kāi)發(fā)閑置國(guó)有土地資源的基礎(chǔ)性工作；另一方面，要加快編制小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，明確閑置國(guó)有土地資源開(kāi)發(fā)的方向和原則，切實(shí)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源配置到小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化方面。

2.借鑒城市經(jīng)營(yíng)理念創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式。要將現(xiàn)代城市經(jīng)營(yíng)的一些先進(jìn)理念和模式引入小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，針對(duì)小城鎮(zhèn)以家庭為主的既養(yǎng)老又養(yǎng)小的基本特征，堅(jiān)持市場(chǎng)和政府雙輪驅(qū)動(dòng)。一是引入社會(huì)資本參與資源開(kāi)發(fā)。充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，在設(shè)置一定的門檻和條件的基礎(chǔ)上引入社會(huì)資本參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)社會(huì)資本將商品房建設(shè)與滿足農(nóng)村養(yǎng)老、教育需求有機(jī)結(jié)合。對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)承擔(dān)公益性養(yǎng)老責(zé)任的企業(yè)，政府給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)先用地的政策支持。二是引入城市先進(jìn)理念創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式。通過(guò)金融創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，將城市中諸如住房貸款、綜合體建設(shè)等先進(jìn)理念引入小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，創(chuàng)新涵蓋居住、養(yǎng)老、保健、教育、娛樂(lè)的“養(yǎng)老綜合體或教育綜合體”等開(kāi)發(fā)模式。三是發(fā)揮政府職能滿足保障性需求。針對(duì)有進(jìn)鎮(zhèn)需求但購(gòu)房有困難的農(nóng)村家庭，通過(guò)引入城市的保障性住房建設(shè)模式，依托閑置土地資源開(kāi)發(fā)一定比例的保障房、廉租房滿足其基本住房需求。

3.促進(jìn)集體建設(shè)用地就地利用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源開(kāi)發(fā)和農(nóng)村集體建設(shè)用地空間置換上，要切實(shí)轉(zhuǎn)變“土地財(cái)政”的傳統(tǒng)道路，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源和農(nóng)村建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利益盡量留在小城鎮(zhèn)。一方面，要推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)擴(kuò)張的有效對(duì)接，在堅(jiān)持農(nóng)民自主、自愿的基礎(chǔ)上，打破村、鎮(zhèn)行政界限，將宅基地置換到小城鎮(zhèn)周邊建設(shè)集中居住區(qū)，探索農(nóng)村家庭以宅基地?fù)Q取在小城鎮(zhèn)居住養(yǎng)老的多種置換方式，有序引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中。另一方面，要將土地農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)盡量留在小城鎮(zhèn)，重點(diǎn)用于小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老、教育等新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，為進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民提供就業(yè)崗位和增收渠道。

4.推進(jìn)公共設(shè)施向小城鎮(zhèn)延伸。針對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套不齊全、功能不完善等突出問(wèn)題，一方面，要切實(shí)加大投入，以閑置國(guó)有土地資源開(kāi)發(fā)利用為基礎(chǔ)推進(jìn)城市公共設(shè)施向小城鎮(zhèn)延伸，切實(shí)改善小城鎮(zhèn)的居住生活環(huán)境和質(zhì)量。另一方面，要通過(guò)招標(biāo)拍賣小城鎮(zhèn)街道和建筑物上的廣告使用權(quán)，道路、橋梁、雕塑等冠名權(quán)，引入外部資本、盤(pán)活存量資產(chǎn)，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)公共設(shè)施投融資模式。

5.引入社會(huì)組織創(chuàng)新社會(huì)管理模式。要探索小城鎮(zhèn)公共事務(wù)共同處理的新機(jī)制和新模式，推進(jìn)農(nóng)民由分散居住的自治模式向集中居住的共治模式有效轉(zhuǎn)變。一是在加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼方式開(kāi)發(fā)公益性崗位，在部分解決進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)提升小城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。二是通過(guò)政府購(gòu)買、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給與管理，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)社會(huì)管理模式。

（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)本》第三卷。

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