中國社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村始終是最重要的組成要素，也是發(fā)展質(zhì)量的重要體現(xiàn)。而鄉(xiāng)村發(fā)展最重要的基礎(chǔ)是土地資源，最重要的制度也是土地制度。

總體來說，在我國逐步建立與完善的市場經(jīng)濟(jì)體系中，在城市土地市場如火如荼地發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。但是，由于土地制度的特殊性和農(nóng)地生產(chǎn)功能的重要性，在農(nóng)村集體土地使用制度改革的具體細(xì)節(jié)上必須全面掂量，慎重考慮，嚴(yán)密注意防止改革可能引起的負(fù)面結(jié)果。近十年來我們對農(nóng)村發(fā)展及其與土地資源、土地利用、土地制度的關(guān)系進(jìn)行了長期實地調(diào)研和深入思考，目睹了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、南方數(shù)千年來傳統(tǒng)的良田消失、產(chǎn)糧區(qū)北移，水與土地的污染、食品安全等問題，讓我們深刻認(rèn)識到耕地保護(hù)、土地整治與良田建設(shè)對國家農(nóng)業(yè)發(fā)展，以至對中國發(fā)展的重要性、嚴(yán)肅性與緊迫性。

1、中國城鄉(xiāng)土地利用格局的總體判斷

中國正處在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中。統(tǒng)計表明，2016年末城鎮(zhèn)常住人口7.9億萬人，占總?cè)丝诒戎貫?7.35%；鄉(xiāng)村常住人口5.9億。如果未來我國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60-70%，則留在農(nóng)村的人口大約在4億人左右，即使按照現(xiàn)有人口規(guī)模計算，則至少將有2億人左右需要從農(nóng)村進(jìn)入城市。這種城鄉(xiāng)人口格局將是今后城鄉(xiāng)土地利用格局分析與判斷的最基本指標(biāo)。

首先，從農(nóng)用地角度來看，中國13億多人口的吃飯問題始終是最重要的問題，因此18億畝耕地紅線必須嚴(yán)格堅持，這是糧食安全的基本要求。如果按照4億左右農(nóng)村人口，則人均耕地面積約0.3公頃/人，戶均約在0.8-1.0公頃。由于各省（直轄市、自治區(qū)）耕地資源稟賦及人口規(guī)模存在差異，其相應(yīng)的人均耕地、戶均耕地也會存在較大差異。據(jù)初步測算，戶均耕地較大的黑龍江、內(nèi)蒙、新疆，基本達(dá)到1.5-2.3公頃/戶，最低的北京、上海、廣東、江蘇、浙江等約在0.1-0.2公頃/戶?？傮w上，如果城鎮(zhèn)化過程中2億進(jìn)城人口的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的話，則約有1800萬公頃土地需要流轉(zhuǎn)，這既是流出人口所承包農(nóng)用地繼續(xù)耕種的要求，也是農(nóng)村土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的需要。因此，改革農(nóng)村土地使用制度，有限度地放開集體土地市場，既是農(nóng)村集體土地資源有效配置的要求，也是十八大提出的“城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。

其次，從建設(shè)用地來看，農(nóng)村建設(shè)用地能否隨著人口“進(jìn)城”，以及如何保持農(nóng)村地區(qū)適度的建設(shè)用地用于工商業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，這是今后城鄉(xiāng)土地利用格局可能引起矛盾的焦點。現(xiàn)階段所開展的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點及其所引起的社會廣泛關(guān)注已經(jīng)證明了這一點。資料顯示，到2020年，中國城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2013年底城鎮(zhèn)人口凈增1.2億人。目前，我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，據(jù)此預(yù)測，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供建設(shè)用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，這就超過了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標(biāo)。而調(diào)查顯示，2012年末全國農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模約為793萬公頃，人均約122平方米。因此，如果能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地隨著人口減少而同步減少，則可以滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)?？刂频囊?。

由此可見，從我國城鄉(xiāng)發(fā)展的總體格局來看，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口將不斷減少，農(nóng)村建設(shè)用地也應(yīng)相應(yīng)減少，既要合理布局留在農(nóng)村人口所需建設(shè)用地的空間安排與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要逐步放開市場，采用市場化手段促進(jìn)資源再配置和有效利用。但是，農(nóng)村人口減少而農(nóng)用地卻不能隨之減少，必須保證足夠的農(nóng)用地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因為無論城市人口還是農(nóng)村人口，都需要依賴農(nóng)用地生產(chǎn)的糧食及農(nóng)產(chǎn)品來維持生存，因此既要保護(hù)足夠數(shù)量的耕地（18億畝耕地紅線）用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又要引導(dǎo)與促進(jìn)農(nóng)村人口減少所引起的閑置土地進(jìn)行再配置，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營，提高生產(chǎn)效率。

2、現(xiàn)階段的農(nóng)村土地利用方式難以支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

與城市化、工業(yè)化快速發(fā)展形成鮮明對比的是，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展嚴(yán)重滯后，突出表現(xiàn)在土地粗放利用嚴(yán)重，碎片化及基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題，這些均嚴(yán)重制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在資源稟賦不足的情況下，資本和技術(shù)要素也難以發(fā)揮作用，無法支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

一是農(nóng)村土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著農(nóng)村人口的減少，農(nóng)村土地粗放利用、閑置浪費大量存在，拋荒現(xiàn)象比比皆是。原因是多方面的，一方面是由于農(nóng)村人口進(jìn)城以后，缺乏土地退出的體制；另一方面也由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式有待轉(zhuǎn)變，尤其遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)農(nóng)村、山區(qū)農(nóng)村，缺乏規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益機制。

二是土地利用碎片化嚴(yán)重。中國區(qū)域資源稟賦差異巨大，地形地貌復(fù)雜，加之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人蓄耕作方式，再加上以家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營，都決定了土地利用的碎片化嚴(yán)重。土地利用碎片化是和規(guī)模化經(jīng)營嚴(yán)重相悖的土地利用格局，它存在于人多地少、人地矛盾突出的國家，它使農(nóng)村土地利用效率低下、農(nóng)村人力資源利用低效和農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本升高，從而限制了農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化的推進(jìn)。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期存在著耕地細(xì)碎化的現(xiàn)象，20世紀(jì)70年代末80年代初，各地在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的過程中，平均主義在分配機制上占主導(dǎo)地位，使分配后農(nóng)戶的耕地更加分散和細(xì)碎。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型，耕地細(xì)碎化問題日益嚴(yán)峻。

三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。既表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)田道路不足，灌排水設(shè)施短缺導(dǎo)致“靠天收”，產(chǎn)量部穩(wěn)定等；也表現(xiàn)在農(nóng)村居民點乃至小城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活設(shè)施嚴(yán)重不足，假如農(nóng)村道路不足還可以忍受，農(nóng)村廁所難上則是城、鄉(xiāng)居民均感同身受的囧事，農(nóng)村居民點缺乏規(guī)劃、生活環(huán)境臟亂差更是普遍現(xiàn)象。

這些問題既制約農(nóng)村本身的發(fā)展，也影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其對整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，更拉大了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的距離。

3、有效的土地制度是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

日本學(xué)者長野郎早在20世紀(jì)30年代就指出，“中國的土地制度，是中國社會、經(jīng)濟(jì)、政治的根源”。實際上，古今中外，土地制度都與社會、經(jīng)濟(jì)乃至政治制度密切相關(guān)，尤其是農(nóng)地制度。因為農(nóng)地具有直接影響人類生存的生產(chǎn)功能，更對社會穩(wěn)定產(chǎn)生直接影響。近代中國在“打土豪、分田地”的斗爭中實現(xiàn)了“耕者有其田”，在公有化改造過程中建立了集體土地所有制度，但由于集體化生產(chǎn)的低效率，不得不實行在集體所有制背景下的“家庭承包制”，既解放了農(nóng)村土地生產(chǎn)力，也解放了農(nóng)村剩余勞動力，為我國近三十多年來的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

隨著近年來快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村人口大量流出及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，關(guān)于農(nóng)村集體土地使用制度改革的呼聲日益強烈，盡管在具體改革方式上存在一定爭議，但是基本一致的觀點是必須允許集體土地流轉(zhuǎn)，放開集體土地市場，充分利用市場機制重新配置農(nóng)村土地資源。總體來說，在我國逐步建立與完善的市場經(jīng)濟(jì)體系中，在城市土地市場如火如荼地發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，首先是城鄉(xiāng)土地權(quán)利公平的要求，其次是農(nóng)村土地資源有效配置的必然選擇，第三也是農(nóng)村集體及農(nóng)戶財產(chǎn)合理實現(xiàn)的基本要求。實踐中農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)也普遍存在，不僅是集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)都很普遍。因此，目前的主要問題，一是需要研究具體改革細(xì)節(jié)，二是如何從法律上予以明確界定。

然而，由于農(nóng)村土地的基本功能是生產(chǎn)功能，而且是生產(chǎn)包括糧食、蔬菜等人類生存所必需的基本農(nóng)產(chǎn)品；同時，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)體系中又處于劣勢地位，由于其行業(yè)比較利益低下無法完全靠市場競爭實現(xiàn)供求平衡。因此，對于農(nóng)地市場制度的設(shè)計必須有利于保護(hù)其生產(chǎn)功能的發(fā)揮，這是古今中外普遍通行的做法。

在國際上，尤其英美等發(fā)達(dá)國家均高度重視從制度上對農(nóng)地進(jìn)行保護(hù)。具體的做法主要包括，一是采取嚴(yán)格的規(guī)劃管制規(guī)定土地用途，以保持足夠的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是采取稅收優(yōu)惠予以扶持與鼓勵，主要是免征農(nóng)業(yè)用地的不動產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅；第三是直接財政補貼，但財政補貼通常作為特殊措施而非經(jīng)常性措施予以采用；第四，對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、交易主體等也有一定的制約。

從國內(nèi)來看，縱觀中國土地制度歷史，任何時期、任何政府都高度重視農(nóng)地制度設(shè)計，都高度重視農(nóng)地生產(chǎn)功能的發(fā)揮，重視防止土地兼并。孫中山先生對中國土地制度概括為三句話：平均地權(quán)、耕者有其田、漲價歸公。這應(yīng)該始終是中國農(nóng)地制度設(shè)計的最根本原則。所謂“平均地權(quán)”，是在土地分配及土地經(jīng)營規(guī)模上盡量平均，防止分配不均乃至大規(guī)模兼并所引起的社會問題。所謂“耕者有其田”是要保證農(nóng)地主要掌握在耕種者手中，防止有地者不種地、種地者無地可種的困局；也是在社會大生產(chǎn)中降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租成本，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力的要求。所謂“漲價歸公”是在土地資產(chǎn)屬性方面解決土地收益再分配問題，防止和制約土地市場化過程中過度追求土地增值、炒作土地等現(xiàn)象。平均地權(quán)和漲價歸公是解決公平問題，耕者有其田是解決效率問題，三個方面相結(jié)合應(yīng)該是農(nóng)地制度設(shè)計的根本原則。

4、基于鄉(xiāng)村發(fā)展的農(nóng)村土地制度改革與立法建議

“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”這是新時期國家提出的戰(zhàn)略方向。如何做到城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)？城鄉(xiāng)土地合理配置與農(nóng)村土地制度建設(shè)是關(guān)鍵。

總體來說，農(nóng)村土地使用制度改革的方向應(yīng)是在堅持集體土地所有制基礎(chǔ)上，在保障農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的前提下，有限度地放開集體土地市場，目的是滿足農(nóng)村土地資源合理流轉(zhuǎn)與有效配置的要求，但必須嚴(yán)格實施土地用途管制和土地交易管理，清晰界定土地產(chǎn)權(quán)，有效保護(hù)土地合法權(quán)益。

首先，放開集體土地市場的根本目標(biāo)是為了利用市場機制實現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用的合理配置，必須防止借農(nóng)村土地市場化之機搞土地資本化和非農(nóng)業(yè)開發(fā)，必須從制度上防止社會資本尤其是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)的資本購買乃至炒作農(nóng)村土地。對于集體農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，主要是為了滿足進(jìn)城人員的土地轉(zhuǎn)出和適度規(guī)模經(jīng)營的要求，其土地資產(chǎn)特性也主要體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中。對于集體建設(shè)用地，在嚴(yán)格規(guī)?？刂坪头弦?guī)劃的前提下，主要用于開展與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的工商產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格禁止社會資本大規(guī)模開發(fā)乃至炒作。對于農(nóng)村宅基地，其基本功能是滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，可以流轉(zhuǎn)，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或在當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者有優(yōu)先購買權(quán)。

其次，必須制定詳細(xì)的土地利用規(guī)劃，實施嚴(yán)格的土地用途管制。規(guī)劃明確劃分農(nóng)業(yè)用地區(qū)和建設(shè)占地區(qū)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地范圍和規(guī)模，防止農(nóng)地自主開發(fā)、投資開發(fā)對18億畝耕地紅線的沖擊。

第三，明晰界定土地所有權(quán)和使用權(quán)主體，并進(jìn)行全面登記發(fā)證。這是利用產(chǎn)權(quán)機制進(jìn)行農(nóng)村土地保護(hù)的基本措施。對于農(nóng)村土地權(quán)屬主體，從法律上既賦予其可以按用途經(jīng)營使用、按生產(chǎn)功能享受財產(chǎn)的權(quán)利，又要明確其保護(hù)土地自然性狀、防止土地被占用甚至被破壞的義務(wù)。

第四，大力實施農(nóng)村土地綜合整治。新時期的農(nóng)村土地整治絕不僅僅是簡單地增加耕地面積，而應(yīng)該是通過整治提升耕地質(zhì)量和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的能力，為實現(xiàn)“藏糧于地”提供資源保障；通過土地整治解決農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不足，滿足現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求；通過農(nóng)村土地綜合整治，全面改變農(nóng)村散亂、閑置、低效利用狀況，推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；通過農(nóng)村土地綜合整治，推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，促進(jìn)土地資源永續(xù)利用。

第五，盡快建立土地財產(chǎn)稅制體系。對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的價格增值應(yīng)予以征稅，對長期用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)用地免征地產(chǎn)稅，從稅收制度上鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，制約非農(nóng)業(yè)開發(fā)，保護(hù)農(nóng)用地。

總之，農(nóng)村土地制度改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代過程中，需要有限度地放開農(nóng)村土地市場，其核心目標(biāo)是利用市場機制實現(xiàn)資源有效配置與合理利用，但必須以保障農(nóng)地生產(chǎn)功能為前提，嚴(yán)格防止城市土地資本化開發(fā)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，必須嚴(yán)格地實施土地用途管制制度，并建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度和科學(xué)的財產(chǎn)稅收體系，形成農(nóng)地資源與財產(chǎn)保護(hù)的有效機制。必須從長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略高度認(rèn)識并實施農(nóng)村土地綜合整治，通過綜合實現(xiàn)藏糧于地的資源保障，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的條件保障，實現(xiàn)山水秀麗的生態(tài)環(huán)境保障。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展》 2017（4）

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