導(dǎo)讀：在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)中，謀利型上訪開(kāi)始凸顯并呈現(xiàn)出蔓延趨勢(shì)。上訪專業(yè)戶群體的涌現(xiàn)乃至上訪產(chǎn)業(yè)的形成，對(duì)基層信訪治理工作構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。基層信訪治理已經(jīng)超越了單純的上訪釘子戶治理問(wèn)題，而裹挾著更為濃厚的治理謀利型上訪尤其是上訪專業(yè)戶的色彩。本文通過(guò)對(duì)“謀利型上訪”這一概念的建構(gòu)，試圖分析農(nóng)民上訪行為邏輯的變遷，深化對(duì)信訪制度的理解，進(jìn)而檢討中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀。
引言
在當(dāng)前學(xué)界，主流的農(nóng)民上訪研究都是在維權(quán)話語(yǔ)之下展開(kāi)。“民主”、“權(quán)利”、“抗?fàn)帯?、“利益表達(dá)”時(shí)常成為學(xué)者們?cè)谶M(jìn)行上訪研究時(shí)信手拈來(lái)的話語(yǔ)。
比如，李連江、歐博文認(rèn)為，農(nóng)民上訪作為一種“依法抗?fàn)帯保?/span>Rightful resistance）行為，是“以政策為依據(jù)的抗?fàn)帯?/span>(policy based resistance)，在這種政治活動(dòng)中，農(nóng)民積極運(yùn)用國(guó)家法律和中央政策維護(hù)其政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益不受地方政府和地方官員侵害。他們還進(jìn)一步推論出，以上訪為主要內(nèi)容的維權(quán)行為可能有助于農(nóng)民公民權(quán)意識(shí)的培育，從而實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到公民的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)中國(guó)民主政治的發(fā)展。
而后，于建嶸歸納出了農(nóng)民維權(quán)的“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ健＿@種抗?fàn)帲ā耙苑範(fàn)帯保┦且跃哂忻鞔_政治信仰的農(nóng)民利益代言人為核心，通過(guò)各種方式建立了相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，抗?fàn)幷咭云渌r(nóng)民為訴求對(duì)象，他們認(rèn)定的解決問(wèn)題的主體是包括他們?cè)趦?nèi)并以他們?yōu)橹鲗?dǎo)的農(nóng)民自己，抗?fàn)幷咧苯犹魬?zhàn)他們的對(duì)立面，即直接以縣鄉(xiāng)政府為抗?fàn)帉?duì)象，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會(huì)群體抽象的“合法權(quán)益”或“公民權(quán)利”的政治性抗?fàn)帯?/span>
正如應(yīng)星所批評(píng)，于建嶸的研究有兩大缺陷：一是他的研究有較強(qiáng)烈的情感介入和價(jià)值預(yù)設(shè)；二是他夸大了農(nóng)民抗?fàn)幍慕M織性尤其是政治性。應(yīng)星從草根動(dòng)員的角度入手，試圖超越西方社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究范式與印度底層社會(huì)研究范式在有組織的精英場(chǎng)域與無(wú)組織的底層場(chǎng)域之間的簡(jiǎn)單對(duì)立，從而深入理解農(nóng)民底層政治的復(fù)雜性。
應(yīng)星發(fā)現(xiàn)，草根行動(dòng)者所進(jìn)行的草根動(dòng)員，使農(nóng)民群體利益表達(dá)機(jī)制在表達(dá)方式的選擇上具有權(quán)宜性，在組織上具有雙重性，在政治上具有模糊性，而造成這一狀況的重要原因是“合法性困境”問(wèn)題。
與應(yīng)星一樣，吳毅不僅對(duì)于建嶸的“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ竭M(jìn)行了商榷，而且與應(yīng)星的“合法性困境”解釋路徑展開(kāi)了對(duì)話。吳毅認(rèn)為，“合法性困境”的推理看似符合靜態(tài)的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)，但卻忽略了轉(zhuǎn)型中國(guó)政治特征的復(fù)雜性和過(guò)渡性。
吳毅從另一個(gè)角度認(rèn)為農(nóng)民利益表達(dá)之難以健康和體制化的成長(zhǎng)，從場(chǎng)域而非結(jié)構(gòu)的角度看，可能更加直接導(dǎo)因于鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)生活中各種既存的“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”的阻隔。他認(rèn)為在以官權(quán)力為核心來(lái)配置社會(huì)資源與編織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)村社會(huì)，任何具體場(chǎng)域中農(nóng)民的利益表達(dá)行為，都不可能僅僅是對(duì)單純的利益損益和權(quán)利意識(shí)的回應(yīng)，而必然是經(jīng)由這些無(wú)法躲避的權(quán)力與利益之網(wǎng)過(guò)濾的產(chǎn)物。
可以說(shuō)，維權(quán)話語(yǔ)下的農(nóng)民上訪研究無(wú)論是對(duì)高層政府抑或是社會(huì)大眾在信訪問(wèn)題上的認(rèn)知都產(chǎn)生了持久而深刻的影響，在這一話語(yǔ)主導(dǎo)下，主流的社會(huì)意識(shí)形態(tài)幾乎一邊倒地偏向于居于“弱勢(shì)地位”的上訪者，而對(duì)地方和基層政府的“胡作非為”則強(qiáng)烈譴責(zé)。
這一點(diǎn)從2009年初發(fā)生的“孫東東教授事件”可以窺見(jiàn)一斑。在維權(quán)話語(yǔ)的籠罩下，任何可能沾上諸如“精神病”等異類色彩的聲音都會(huì)遭致千夫所指、萬(wàn)人唾罵。維權(quán)，因其在政治和道德上所裹挾的深厚合法性和正當(dāng)性，使得社會(huì)各界難以甚至無(wú)法對(duì)其進(jìn)行反思。
然而，撥開(kāi)維權(quán)話語(yǔ)的云霧，我們依然可以瞥見(jiàn)那些跟學(xué)界主流意識(shí)形態(tài)相左的見(jiàn)解。個(gè)別學(xué)者的相關(guān)研究指出，中國(guó)的農(nóng)民上訪并不同于西方意義上的民主政治參與行為，甚至跟民主權(quán)利并無(wú)多少關(guān)聯(lián)。
比如，裴宜理就認(rèn)為，中國(guó)人的權(quán)利概念不同于盎格魯—撒克遜的天賦人權(quán)和市民社會(huì)的觀念。申端鋒則進(jìn)一步指出，當(dāng)前農(nóng)民上訪問(wèn)題并非簡(jiǎn)單的維權(quán)話語(yǔ)所能解釋，而與鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化緊密相關(guān)。學(xué)界其它許多研究也同樣表明，農(nóng)民上訪的行為邏輯很大程度上并不同于政治學(xué)中一般意義上的政治參與，切不可用民主權(quán)利和政治化之類的大話語(yǔ)對(duì)上訪問(wèn)題進(jìn)行切割。
這些較為“另類”的研究啟發(fā)我們，中國(guó)農(nóng)民上訪問(wèn)題是十分復(fù)雜的、多維度的，它不同于西方意義上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，更迥異于西方視角下的民主政治參與。雖然有的農(nóng)民上訪涉及到具體的利益訴求，但它依然顯著區(qū)別于政治學(xué)意義上的權(quán)利概念。
如果單單基于維權(quán)的角度來(lái)對(duì)農(nóng)民上訪行為進(jìn)行解讀，將會(huì)遮蔽農(nóng)民上訪問(wèn)題的復(fù)雜性和多維性。事實(shí)上，對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的諸多上訪類型，比如精神病上訪者、專門以上訪謀取利益的上訪專業(yè)戶等等，維權(quán)話語(yǔ)都無(wú)法提供一套圓滿而強(qiáng)有力的解釋?；诖耍覀冃枰D(zhuǎn)換視角，拓展視野，深入到農(nóng)民上訪行為背后去探討其更為復(fù)雜化、多維度的內(nèi)在邏輯。
為此，本文以田野調(diào)研經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)前農(nóng)民上訪行為邏輯及基層信訪治理問(wèn)題展開(kāi)深入剖析，試圖揭示出農(nóng)民上訪邏輯的新變化、新趨勢(shì)。本文研究表明，受國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、干群互動(dòng)模式和壓力型信訪治理機(jī)制的影響，在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)中，以謀求利益為主要?jiǎng)訖C(jī)的謀利型上訪開(kāi)始凸顯并呈現(xiàn)出蔓延趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，還涌現(xiàn)了一批上訪專業(yè)戶群體，對(duì)基層信訪治理工作構(gòu)成了極大威脅，上訪產(chǎn)業(yè)漸趨雛形。
本文的田野調(diào)研工作主要在湖北省江華市余陵區(qū)橋鎮(zhèn)展開(kāi)，調(diào)研方法包括半結(jié)構(gòu)訪談、參與式觀察以及搜集相關(guān)文獻(xiàn)資料。
維權(quán)型上訪：稅改前農(nóng)民上訪的主導(dǎo)特征
農(nóng)村人口在總?cè)丝谥姓冀^對(duì)比例的國(guó)情，決定了中國(guó)的問(wèn)題基本上是一個(gè)“人口膨脹而資源短缺的農(nóng)民國(guó)家追求工業(yè)化的發(fā)展問(wèn)題”。建國(guó)后，為了盡快建立自己的工業(yè)體系，中國(guó)必須實(shí)行從農(nóng)村汲取資源、以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。從之前的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策到后來(lái)的農(nóng)業(yè)稅制度，都是國(guó)家從農(nóng)村汲取資源用以支持城市和工業(yè)發(fā)展的舉措。
不過(guò)，汲取型體制的建立雖然有利于國(guó)家從農(nóng)村獲取資源，但同時(shí)也為地方和基層政權(quán)代理人乘機(jī)贏利提供了廣闊的空間，從而形成一個(gè)龐大的“贏利型經(jīng)紀(jì)”層。尤其是進(jìn)入1990年代以后，治理釘子戶的難題和鄉(xiāng)村利益共同體的形成，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題日益凸顯。于是，國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的大量汲取以及“贏利型經(jīng)紀(jì)”層對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的吞噬共同將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題推向高峰。
1990年代中后期，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題加重和鄉(xiāng)村干部“腐敗之風(fēng)”（如果可以這樣說(shuō)的話）愈演愈烈，農(nóng)民的不滿情緒日益高漲，干群關(guān)系日益緊張。一些農(nóng)民不斷走上上訪之路。在此時(shí)期，農(nóng)民上訪的原因主要是維護(hù)權(quán)利，包括反映農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題、反映自身權(quán)利受到鄉(xiāng)村干部的不法侵害、檢舉揭發(fā)村干部的貪污腐敗行為、反映村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂和村務(wù)不公開(kāi)等等。具體情況見(jiàn)下表：
注：本表根據(jù)橋鎮(zhèn)信訪檔案（包括信訪情況統(tǒng)計(jì)、來(lái)信來(lái)訪呈報(bào)單和農(nóng)民上訪材料等等）整理而成。橋鎮(zhèn)是在2001年由橋鄉(xiāng)和古鎮(zhèn)合并而成，古鎮(zhèn)的信訪檔案資料未能獲得，所以本表只選取了橋鄉(xiāng)的信訪情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。另，湖北省從2002年開(kāi)始稅費(fèi)改革，所以本表數(shù)據(jù)只統(tǒng)計(jì)至2002年。
從表1統(tǒng)計(jì)的共154例上訪案例來(lái)看，因?yàn)榫S護(hù)權(quán)利（包括反映加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、干部侵權(quán)和鄉(xiāng)村干部貪污腐敗經(jīng)濟(jì)問(wèn)題）而導(dǎo)致的農(nóng)民上訪數(shù)量較多，共計(jì)90起，所占比例高達(dá)58.43%。這些上訪的目的都是為了維護(hù)自身或者公共權(quán)益。筆者將農(nóng)民因維護(hù)權(quán)益而上訪的行為稱為維權(quán)型上訪。據(jù)此可以判斷，從1990年代至稅費(fèi)改革之前，維權(quán)型上訪在所有信訪案件中占據(jù)主導(dǎo)地位。
從維權(quán)到謀利：稅改后農(nóng)民上訪行為邏輯的變化
在本文中，維權(quán)型上訪和謀利型上訪的區(qū)分所依據(jù)的是農(nóng)民上訪的行為和動(dòng)機(jī)，其側(cè)重點(diǎn)是理解農(nóng)民上訪行為及其內(nèi)在邏輯。維權(quán)型上訪是在自身權(quán)益或者公共利益遭受侵害時(shí)而采取的上訪行為，其具體內(nèi)容包括因加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、干部侵權(quán)和干部經(jīng)濟(jì)作風(fēng)問(wèn)題而導(dǎo)致的上訪行為。而謀利型上訪則屬于積極主動(dòng)爭(zhēng)取額外利益的上訪行為，從而不同于在權(quán)益受到侵害后而上訪的維權(quán)行為，其具體內(nèi)容包括生活照顧等利益要求。
為解決1990年代的鄉(xiāng)村治理危機(jī)，國(guó)家在世紀(jì)之交推動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并于2005年宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅。按道理說(shuō)，稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，鄉(xiāng)村干部權(quán)力得到規(guī)訓(xùn)，農(nóng)民上訪問(wèn)題應(yīng)該順理成章地得到解決。然而，出人意料的是，新世紀(jì)的農(nóng)民上訪問(wèn)題不僅沒(méi)有得到平息，反而愈演愈烈。
自2003年始，橋鎮(zhèn)干部開(kāi)始感受到信訪治理工作的壓力明顯加大。2004年，針對(duì)信訪問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)，橋鎮(zhèn)成立了集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件領(lǐng)導(dǎo)小組，并迅速開(kāi)展集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件第一階段工作。然而，橋鎮(zhèn)信訪集處工作的加強(qiáng)并沒(méi)有能夠使信訪問(wèn)題局面得到改觀，信訪量呈迅速上升態(tài)勢(shì)。與1990年代的農(nóng)民上訪以維權(quán)型上訪為主相比，新世紀(jì)的農(nóng)民上訪問(wèn)題開(kāi)始呈現(xiàn)出日益濃厚的謀利型特征。
（一）謀利型上訪的凸顯
下面是橋鎮(zhèn)近7年來(lái)全鎮(zhèn)信訪情況的統(tǒng)計(jì)，見(jiàn)下表：
注：本表根據(jù)橋鎮(zhèn)信訪檔案（包括信訪登記、信訪事項(xiàng)處理回復(fù)、信訪情況通報(bào)和農(nóng)民上訪材料等等）整理而成。表中數(shù)據(jù)為合并后的橋鎮(zhèn)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)。
對(duì)比表1和表2可以看到，導(dǎo)致農(nóng)民上訪的原因在稅費(fèi)改革前后發(fā)生了重大變化。這些變化主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：
首先，在稅費(fèi)改革之前，因?yàn)榫S護(hù)權(quán)利而導(dǎo)致的上訪在所有上訪案件中占有較大比重（為58.43%），而在稅費(fèi)改革之后，因?yàn)榫S護(hù)權(quán)利而導(dǎo)致的上訪案件在所有信訪案件所占比例只有4.31%，比稅改前下降了54.12個(gè)百分點(diǎn)。換言之，稅費(fèi)改革后，維權(quán)型上訪已經(jīng)大為減少，不再在所有信訪案件中占據(jù)主導(dǎo)地位。這一新變化可以在圖1之中得到更為鮮明、形象地呈現(xiàn)。
與維權(quán)型上訪案件大量減少形成鮮明對(duì)照的是，稅改后因?yàn)樯钫疹櫟壤嬉蠖l(fā)生的農(nóng)民上訪案件迅速增多，所占比例也快速提高。在2002年稅費(fèi)改革之前，橋鎮(zhèn)因?yàn)樯钫疹櫟壤嬉蠖鴮?dǎo)致的信訪案件在所有信訪案件中所占比重為12.99%，而在稅費(fèi)改革后因?yàn)檫@一原因而發(fā)生的信訪案件在所有信訪案件中所占比重上升到29.50%，增加了16.51個(gè)百分點(diǎn)。
從稅費(fèi)改革前后導(dǎo)致農(nóng)民上訪原因的變化我們可以判斷，稅費(fèi)改革后，出于生活照顧、救助等爭(zhēng)取利益而導(dǎo)致的信訪案件迅速增多，我們可以稱之為謀利型上訪的凸顯。
（二）上訪專業(yè)戶的蔓延與上訪產(chǎn)業(yè)的雛形
近幾年來(lái)，除了一般的謀利型上訪者之外，橋鎮(zhèn)當(dāng)?shù)剡€出現(xiàn)了越來(lái)越多的專門以上訪謀利甚至謀生的上訪專業(yè)戶。這些上訪專業(yè)戶時(shí)不時(shí)來(lái)鎮(zhèn)上訪或者到上級(jí)政府越級(jí)上訪，給橋鎮(zhèn)干部提出各種各樣的要求。橋鎮(zhèn)政府不得不采取各種措施和策略疲于應(yīng)對(duì)。家住橋鎮(zhèn)大灣嶺村的村民楊云發(fā)就是一個(gè)令余陵區(qū)和橋鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部都非常頭疼的上訪專業(yè)戶。現(xiàn)年57歲的他已經(jīng)因?yàn)樯显L而揚(yáng)名當(dāng)?shù)亍?/span>
楊云發(fā)家里有6口人，包括他的父母親、自己夫妻倆、兒子和兒媳婦。楊云發(fā)自己無(wú)業(yè)，用別人的話說(shuō)就是靠上訪謀生。妻子在鎮(zhèn)上一小工廠上班。楊云發(fā)育有一兒一女，兒子和女兒都是大學(xué)畢業(yè)，均已結(jié)婚成家。
2000年6月，楊云發(fā)患上慢性腎功能衰竭病。當(dāng)時(shí)，除他自己要治病外，還有兩個(gè)小孩上學(xué)，開(kāi)支確實(shí)比較大，所以，以前通過(guò)經(jīng)商積攢的十幾萬(wàn)元存款在幾年之后就所剩無(wú)幾，家庭日益貧困。
從2006年開(kāi)始，楊云發(fā)踏上了上訪之路，一直至今，他幾乎每?jī)蓚€(gè)月就要去鎮(zhèn)里、到區(qū)里或者市里上訪。2009年，為了給他剛?cè)⑦M(jìn)門不久的兒媳婦弄個(gè)低保指標(biāo)，楊云發(fā)繼續(xù)到區(qū)政府和區(qū)民政局上訪。據(jù)橋鎮(zhèn)信訪干部說(shuō)，他有時(shí)候一個(gè)月都去上訪多次。在有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)和部門的協(xié)調(diào)下，區(qū)民政局又給他的兒媳婦安排了一個(gè)城鎮(zhèn)低保名額。為了保險(xiǎn)起見(jiàn)，楊云發(fā)還跟區(qū)民政局長(zhǎng)簽訂了協(xié)議書(shū)，雙方協(xié)議約定：民政局長(zhǎng)保證給他一個(gè)低保指標(biāo)，楊云發(fā)自己也保證只要獲得低保指標(biāo)，以后永不上訪。
截至2009年4月，楊云發(fā)已經(jīng)獲得了共計(jì)5個(gè)低保指標(biāo)，包括2個(gè)城鎮(zhèn)低保和3個(gè)農(nóng)村低保，這些都是他通過(guò)反復(fù)上訪獲得的。2009年6月，全國(guó)道德模范評(píng)比活動(dòng)正在轟轟烈烈地開(kāi)展，楊云發(fā)還找到橋鎮(zhèn)武裝部長(zhǎng)陳克強(qiáng)要求鎮(zhèn)里幫他評(píng)選道德模范。在一次訪談中，楊云發(fā)跟筆者談到：“（評(píng)道德模范）目的是要搞點(diǎn)錢用，沒(méi)有其他意思。”金錢、利益構(gòu)成他反復(fù)上訪的根本和唯一動(dòng)力，他甚至坦言：“只要給票子，我就喊共產(chǎn)黨萬(wàn)歲?！薄爸灰X，不要面子?！?/span>
在2006年底到2009年上半年不到3年時(shí)間里，楊云發(fā)先后去過(guò)區(qū)民政局、市民政局、區(qū)信訪局、區(qū)人大、區(qū)政府、軍分區(qū)、區(qū)政協(xié)、區(qū)委組織部、市“12345熱線”辦公室、區(qū)委宣傳部和市委宣傳部等十多個(gè)部門。他找過(guò)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)不少于30人，上至市委常委、區(qū)委書(shū)記下至村支部書(shū)記無(wú)所不找。他自己也說(shuō)：“我沒(méi)得事，反正不是去區(qū)里，就是到民政局去?！庇幸淮?，楊云發(fā)打算去找江華市市長(zhǎng)胡愛(ài)國(guó)，但在市政府門口被門衛(wèi)以沒(méi)有預(yù)約為由攔住不讓進(jìn)入，他只得放棄。
據(jù)楊云發(fā)自己透露，他還曾經(jīng)有到省里上訪的打算?！拔乙婚_(kāi)始準(zhǔn)備到省里去，但是因?yàn)橐裕?，至少?/span>3天時(shí)間，還要死攪蠻纏，一天不行兩天，兩天不行三天，要慢慢磨。政策從上到下都是這樣的，救急不救貧。有錢的話，老早就去了（省里）。”如今，楊云發(fā)已因上訪而揚(yáng)名余陵區(qū)和橋鎮(zhèn)。橋鎮(zhèn)政府許多領(lǐng)導(dǎo)干部都認(rèn)識(shí)他，區(qū)里一些領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)他極為熟悉。
在橋鎮(zhèn)，除了楊云發(fā)以外，還有其他一些上訪者也被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部列為上訪專業(yè)戶，下面是橋鎮(zhèn)其余10位上訪專業(yè)戶的基本信息：
1、韋小青，男，58歲，家庭條件較好，從2007年開(kāi)始上訪至今，要求征地資金補(bǔ)償、困難補(bǔ)助、要回稅費(fèi)改革前已經(jīng)自愿流轉(zhuǎn)的土地。曾經(jīng)赴省上訪。
2、何立軍，男，65歲，從2005年開(kāi)始上訪至今。退伍軍人，不務(wù)正業(yè)，好吃懶做，2005年至今一直上訪，要求困難補(bǔ)助、低保、要政府出錢打井。以前兒子還沒(méi)娶媳婦時(shí)，經(jīng)常到鎮(zhèn)里反映說(shuō)自己窮，兒子沒(méi)錢娶媳婦。鎮(zhèn)政府通過(guò)各種渠道想方設(shè)法給他弄了傷殘軍人補(bǔ)助，每月有200元補(bǔ)貼。鎮(zhèn)里還另資助他300元打井。但他還是繼續(xù)上訪，每當(dāng)評(píng)低?；蚺R近春節(jié)時(shí)，他就上訪要求照顧。每次鎮(zhèn)黨委換屆之后，他都要去認(rèn)識(shí)新的領(lǐng)導(dǎo)。
3、賀子麗，女，53歲，從2004年開(kāi)始上訪至今。污染補(bǔ)償、雨花集團(tuán)征占山林補(bǔ)償資金分配，多次單獨(dú)上訪或者組織集體上訪，從鎮(zhèn)村兩級(jí)和雨花集團(tuán)都得了不少好處。上訪最高層次為江華市。
4、王志富，男，61歲，從2001年開(kāi)始上訪至今。在民辦教師轉(zhuǎn)公辦資格考試中落榜，隨后屢次上訪。鎮(zhèn)政府和村里每年都給了他一定的補(bǔ)貼款，還給他辦了低保。曾到北京上訪。
5、李全金，男，59歲，家庭條件較好，從2005年開(kāi)始上訪至今，系原鎮(zhèn)衛(wèi)生站臨時(shí)工，被清退并領(lǐng)取補(bǔ)償款后，要求鎮(zhèn)政府恢復(fù)其工作，并按江華市2005年度社平工資964元的標(biāo)準(zhǔn)為其交納17年的養(yǎng)老保險(xiǎn)金；交納2000年余陵區(qū)實(shí)行醫(yī)保以來(lái)的醫(yī)療保險(xiǎn)金、住房公積金；按964元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)發(fā)2004年3月清退2006年7月以來(lái)的工資；補(bǔ)發(fā)17年失業(yè)保險(xiǎn)金。這些都不符合當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，橋鎮(zhèn)已經(jīng)額外給其多次補(bǔ)償，但他依然繼續(xù)上訪。曾經(jīng)到北京上訪。
6、鐘小強(qiáng)，男，52歲， 2006年開(kāi)始上訪，反映地下“六合彩”泛濫問(wèn)題，他愛(ài)人買“六合彩”虧本，要求政府賠償損失。還反映他的兒子經(jīng)南華區(qū)招生辦代理招生到韓國(guó)讀書(shū)，未能按照許諾被安置就業(yè)，且到校所交學(xué)費(fèi)比當(dāng)初宣傳多近十萬(wàn)元，他覺(jué)得上當(dāng)受騙，因此向政府索賠損失。鎮(zhèn)村干部說(shuō)他有神經(jīng)質(zhì)和偏執(zhí)狂。曾經(jīng)2次到北京上訪。
7、蘇秋菊，女，51歲，家庭條件較好，2006年開(kāi)始上訪。2006年在民辦教師轉(zhuǎn)正考試中被淘汰后開(kāi)始上訪，要求疾病救助，解決養(yǎng)老問(wèn)題，還要求村集體歸還借款?，F(xiàn)村集體已歸還部分借款，并許諾盡快償還余款，且已將她納入低保范疇，并給她提供了農(nóng)村文化員工作崗位，鎮(zhèn)民政所也救助了1000元。至今她還在不斷上訪，要求政府給大病救助和解決養(yǎng)老問(wèn)題。曾經(jīng)到省里上訪。
8、鐘祥軍，男，62歲，家庭條件較好，2005年開(kāi)始上訪，認(rèn)為征地補(bǔ)償款分配不公，要求把以前自愿轉(zhuǎn)讓給其他村民且已經(jīng)村里轉(zhuǎn)包的土地要回來(lái)，要鎮(zhèn)政府出錢給他蓋房，要享受低保。上訪最高層次為江華市。
9、全庭華，男，48歲，從2007年開(kāi)始上訪，要求解決建房宅基地，反映鄰居阻止其建房，要求大病救助醫(yī)藥費(fèi)，要享受低保。上訪最高層次為江華市。
10、彭蘭梅，女，55歲，家庭條件較好，從2004年開(kāi)始上訪至今。2004年，彭蘭梅家跟雨花集團(tuán)簽訂房屋拆遷合同，由雨花集團(tuán)一次性給予彭蘭梅家15417.10元補(bǔ)償款，彭家負(fù)責(zé)拆遷房屋。2004年11月，彭來(lái)鎮(zhèn)政府纏訪，要求增加房屋拆遷補(bǔ)償款。鎮(zhèn)政府起初不答應(yīng)，她就到區(qū)里上訪。后來(lái)，鎮(zhèn)里只得又補(bǔ)貼了她家3000元，她才進(jìn)行房屋拆遷。2006年，彭蘭梅再次以其需要拆遷的臨時(shí)貨棚有一部電話需要賠償為由，要求鎮(zhèn)政府增加2500元賠款。鎮(zhèn)里又答應(yīng)了她的要求。此后，她又以無(wú)錢建房、看病為由多次上訪，要求鎮(zhèn)里給予救助。最高上訪層次為余陵區(qū)。
從上文所展示的相關(guān)信息可以看出，這些上訪專業(yè)戶主要呈現(xiàn)出以下四個(gè)特征，一，從年齡上看，上訪專業(yè)戶一般在40-65歲之間。在這一年齡段的人，人生閱歷豐富，老于人情世故，可能是他們善于上訪、跟政府周旋的重要原因。二，從上訪次數(shù)來(lái)看，上訪專業(yè)戶上訪次數(shù)多，上訪頻率較高。三，上訪專業(yè)戶懂得法律政策，通曉政府動(dòng)態(tài)。四，上訪專業(yè)戶善于抓住政府的軟肋，精于鉆政策法律的空子，以撈取利益為目的。
除了上文所列出的上訪專業(yè)戶之外，橋鎮(zhèn)還出現(xiàn)了專門幫別人上訪告狀的職業(yè)上訪專業(yè)戶。這些人一般具有一定的文化，能說(shuō)會(huì)寫(xiě)，且對(duì)政策法律較為了解。需要幫忙的當(dāng)事人預(yù)先付給這些職業(yè)上訪專業(yè)戶一筆錢，作為定金，同時(shí)，當(dāng)事人還負(fù)責(zé)上訪的食宿交通等費(fèi)用。當(dāng)上訪成功、問(wèn)題解決之后，當(dāng)事人還需要付給他們?nèi)繄?bào)酬。
橋鎮(zhèn)桐樹(shù)村四組的聶子軒就是這樣一個(gè)人。聶子軒現(xiàn)已50多歲，兒女均已成家。平時(shí)給別人寫(xiě)寫(xiě)狀子、跑跑腿、告告狀，以此作為其重要收入來(lái)源。早在2004年，聶子軒就開(kāi)始幫同村一陳姓村民上訪。他先后寫(xiě)信到區(qū)、市和省里，反映陳姓村民要求政府解決的問(wèn)題。后來(lái)，聶子軒還專門趕赴省里4趟，最終使得陳姓村民的問(wèn)題得到了解決。在整個(gè)上訪過(guò)程中，該陳姓村民給了聶子軒2萬(wàn)多元錢。
根據(jù)以上分析，在當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)，盡管維權(quán)型上訪仍然存在，但已經(jīng)不再如之前那樣占據(jù)主導(dǎo)地位，與之相應(yīng)的是，謀利型上訪案件迅速增加，在所有信訪案件中所占比重日益提高。謀利型上訪的凸顯，不僅改變了農(nóng)民上訪行為的結(jié)構(gòu)，而且極為深刻地影響著基層信訪治理的狀況和邏輯。
謀利型上訪凸顯與“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的內(nèi)在邏輯
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著信訪問(wèn)題的愈演愈烈，國(guó)家對(duì)信訪問(wèn)題日益重視，從中央到地方各級(jí)政府在信訪維穩(wěn)工作上的資源投入也大幅度增加。據(jù)悉，2009年我國(guó)公共安全方面的財(cái)政支出增加了16%，而今年8.9%的增幅已超過(guò)國(guó)防開(kāi)支增幅，總金額亦逼近后者，將高達(dá)5140億元人民幣。
與國(guó)家在信訪維穩(wěn)方面投入加大形成鮮明對(duì)照的是，信訪工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻，許多上訪者尤其是那些謀利型上訪者以上訪來(lái)要挾各級(jí)政府，使得政府部門在信訪維穩(wěn)工作中日益被動(dòng)，甚至陷入了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈。謀利型上訪的凸顯及信訪治理惡性循環(huán)怪圈的形成，既跟國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，又跟鄉(xiāng)村社會(huì)變遷及國(guó)家的信訪治理體制和策略緊密相連。具體而言，我們主要可以從以下幾方面因素來(lái)解析：
（一）農(nóng)村改革的深化
新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了從以農(nóng)支工到以工哺農(nóng)的重大轉(zhuǎn)變。大量的資源自上而下流入農(nóng)村。與此同時(shí)，國(guó)家還在農(nóng)村實(shí)施了包括土地制度、林權(quán)制度改革在內(nèi)的一系列制度變革。國(guó)家農(nóng)村改革措施的頻繁出臺(tái)在鄉(xiāng)村社會(huì)引發(fā)了日趨激烈的利益角逐與博弈。
首先，農(nóng)村各項(xiàng)政策制度變革引發(fā)了利益格局的劇烈調(diào)整。其中，農(nóng)村土地制度和林權(quán)制度的變革影響尤其之大。早在1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重提高了種田成本，使得種田不具有比較優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民紛紛外出打工，從而出現(xiàn)較多的拋荒現(xiàn)象。農(nóng)田拋荒之后，為了保障農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收，一些村干部不得不將拋荒田重新發(fā)包，并登記到責(zé)任田新主人的承包權(quán)證上。
2004年，湖北省開(kāi)展土地二輪延包工作，對(duì)土地權(quán)屬混亂的狀況進(jìn)行厘清，并進(jìn)行土地確權(quán)。適逢中央取消農(nóng)業(yè)稅政策和糧食直補(bǔ)政策的出臺(tái)，種田的比較優(yōu)勢(shì)凸顯。許多外出打工農(nóng)民紛紛趕回家鄉(xiāng)要回自己原先轉(zhuǎn)給他人耕種或者已經(jīng)被村干部重新發(fā)包的責(zé)任田，由此便引發(fā)大量土地權(quán)屬糾紛。一些農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村干部的調(diào)解處理決定不服，便走上了上訪之路。
這一波土地糾紛高潮一直延續(xù)到2006年，直到現(xiàn)在仍然有一些農(nóng)民因?yàn)橥恋卮_權(quán)糾紛而上訪。自2007年始，林權(quán)制度改革拉開(kāi)帷幕，農(nóng)民看到了山林的價(jià)值，于是便開(kāi)始爭(zhēng)奪林權(quán)，因林權(quán)糾紛而上訪的農(nóng)民也迅速增多。
其次，國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入的加大引發(fā)更為激烈的利益爭(zhēng)奪。稅費(fèi)改革后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，包括糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)村低保制度、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)等等。本來(lái)，惠農(nóng)政策對(duì)于廣大農(nóng)民尤其是農(nóng)村弱勢(shì)群體能夠起到很大的幫扶作用，有利于緩解原先一度緊張的干群關(guān)系。然而，由于資源有限，再加上鄉(xiāng)村干部在貫徹落實(shí)惠農(nóng)政策時(shí)難以平衡，從而引發(fā)農(nóng)民的不滿。還有一些農(nóng)民目睹國(guó)家出臺(tái)了各項(xiàng)惠農(nóng)政策，便想方設(shè)法通過(guò)各種關(guān)系和渠道為自己撈取利益，反復(fù)上訪便是其中的一條路子。
對(duì)此，橋鎮(zhèn)黨委書(shū)記俞正清曾說(shuō)到：“利好政策帶來(lái)的上訪，以前沒(méi)有低保的時(shí)候，大家都一樣過(guò)，但是有的在市里本來(lái)跟子女過(guò)得好好的，一回來(lái)一聽(tīng)有低保了，就去上訪，找人說(shuō)好話。每出臺(tái)一項(xiàng)利好政策，都要引發(fā)一次大的上訪。本來(lái)很平靜的心態(tài)打破了，你說(shuō)他窮得非要30塊錢一天的低保才能過(guò)日子??？別人在國(guó)外吃低保被人看不起，但是中國(guó)人的心態(tài)啊，不行，不患寡而患不均?！?/span>
另外，有的政策因未能平衡各方利益關(guān)系而導(dǎo)致農(nóng)民上訪的增加。2009年，橋鎮(zhèn)所在地開(kāi)始實(shí)行村主職干部（村支部書(shū)記、村主任）退休補(bǔ)貼政策，規(guī)定擔(dān)任村干部30年以上且連續(xù)擔(dān)任村主職干部10年以上并未受過(guò)處分的退職村干部可以享受退休補(bǔ)貼。
該政策出臺(tái)之后，一些副職干部、婦女干部也開(kāi)始上訪要求享受退休補(bǔ)貼。2009年3月，橋鎮(zhèn)30多名退職婦女主任聯(lián)合到區(qū)里上訪，要求給予退休補(bǔ)貼。橋鎮(zhèn)黨委副書(shū)記張華宇等人親自到區(qū)里接訪，并在鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)食堂宴請(qǐng)上訪者。當(dāng)天下午，鎮(zhèn)黨委書(shū)記俞正清來(lái)到鎮(zhèn)信訪辦接待室跟上訪婦女主任談心，交流感情，表明鎮(zhèn)政府也無(wú)能為力，只能等待上面的政策，勸說(shuō)她們有什么事直接跟鎮(zhèn)政府溝通，不要到上面上訪。俞正清好說(shuō)歹說(shuō)一通之后，才將她們打發(fā)回去。
再次，干群關(guān)系格局的改變。在1990年代的干群關(guān)系中，鄉(xiāng)村干部居于主導(dǎo)地位，農(nóng)民上訪并未對(duì)鄉(xiāng)村干部構(gòu)成太大的威脅。隨后，中央政府對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的反復(fù)強(qiáng)調(diào)及各種惡性農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件的通報(bào)，使得基層政權(quán)“惡”的形象被建構(gòu)起來(lái)。中央政府對(duì)基層政權(quán)的失信和約束，讓農(nóng)民更加堅(jiān)信“鄉(xiāng)里是敵人，中央是恩人”，鄉(xiāng)村基層干部是導(dǎo)致他們處于水深火熱之中的罪魁禍?zhǔn)?，從而?duì)鄉(xiāng)村干部更為痛恨。
稅費(fèi)改革后，國(guó)家推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，依法治理和保護(hù)農(nóng)民個(gè)人權(quán)利被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，為農(nóng)民在干群博弈中提供了強(qiáng)大的支撐。它既為權(quán)益遭受侵害的農(nóng)民進(jìn)行維權(quán)型上訪提供了“弱者的武器”，同時(shí)也為那些希圖在這場(chǎng)大變局之中進(jìn)行謀利型上訪的農(nóng)民創(chuàng)造了正當(dāng)性、合法性。
（二）鄉(xiāng)土社會(huì)的解體
在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，家族、村落和宗教等傳統(tǒng)因素作為國(guó)家與農(nóng)民之間的中間層，擔(dān)當(dāng)著維系鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的功能。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)滲透的日益深入，家族、宗教等村莊內(nèi)部傳統(tǒng)的地方規(guī)范逐漸瓦解，農(nóng)民的思想、價(jià)值觀日益多元化，村莊對(duì)農(nóng)民的約束力逐漸下降。
正如賀雪峰所言：“農(nóng)村社會(huì)從頭到腳，從外到內(nèi)，從物質(zhì)到意識(shí)，從觀念到價(jià)值，都被徹底地卷入到了現(xiàn)代性的大潮之中……村民成了只注重短期經(jīng)濟(jì)利益的原子化的個(gè)人，成了喪失價(jià)值生產(chǎn)能力的經(jīng)濟(jì)動(dòng)物。”受拜金主義、金錢至上觀念的侵蝕，農(nóng)民開(kāi)始擺脫村莊的束縛，尋求各式各樣的生財(cái)之道。
在此情況下，部分嘗到甜頭的農(nóng)民選擇通過(guò)上訪來(lái)謀利，村莊輿論和行為規(guī)范也無(wú)法對(duì)他們形成強(qiáng)有力的制約。于是，游離于村莊之外的上訪者便可以繼續(xù)通過(guò)上訪來(lái)謀利，謀利型上訪獲得了越來(lái)越大的生存空間。
在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生解體的情況下，哪怕是引入現(xiàn)代民主機(jī)制也無(wú)法對(duì)農(nóng)民形成有效地制約。盡管相較于政府和村干部而言，村莊民主制度可能顯得更加公平、公正，但是，即使采用民主評(píng)議方式，也可能因?yàn)榇蠹腋鲌?zhí)己見(jiàn)而無(wú)法統(tǒng)一。
在村莊語(yǔ)境中，雖然困難戶和謀利型上訪者能夠通過(guò)民主評(píng)議方式加以區(qū)分，但如果上訪專業(yè)戶沒(méi)有評(píng)上低?；蛘咛乩Ь戎笜?biāo)，他們同樣會(huì)繼續(xù)上訪。大灣嶺村的楊云發(fā)要求給低保指標(biāo)時(shí)，就是因?yàn)榇迕翊頃?huì)沒(méi)有通過(guò)他的低保申請(qǐng)，所以他才繼續(xù)到區(qū)民政局上訪，要求區(qū)民政局繞過(guò)村和鎮(zhèn)兩級(jí)直接把他的名字填報(bào)上去。
（三）高壓下的信訪治理體制
新世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)愈演愈烈的信訪問(wèn)題，黨和國(guó)家高度重視，要求各級(jí)政府和廣大干部?jī)A聽(tīng)民眾呼聲，切實(shí)解決上訪者的實(shí)際問(wèn)題。為此，從中央到地方各級(jí)政府都采取了一系列措施，加強(qiáng)信訪治理工作力度。
一方面，國(guó)家對(duì)信訪工作的人力、物力投入越來(lái)越大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，其典型表現(xiàn)是信訪工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性增強(qiáng)，信訪工作人員增多，信訪工作經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算并有了保障。
另一方面，國(guó)家還發(fā)明出一整套加強(qiáng)對(duì)地方和基層代理人監(jiān)控的辦法，促使他們重視信訪工作，緩解上層尤其是中央的信訪工作壓力。這其中，信訪工作目標(biāo)管理責(zé)任制是核心，它將信訪工作壓力層層往下傳遞。信訪工作政績(jī)被列入公務(wù)員考核范疇、主要領(lǐng)導(dǎo)干部信訪值日和大接訪等等制度的實(shí)施，表明信訪工作日益成為政府運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)內(nèi)容，信訪治理逐步走向制度化、常規(guī)化。
當(dāng)信訪壓力從上至下層層傳遞時(shí)，最后就落到了鄉(xiāng)村基層政權(quán)頭上，“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的信訪治理原則對(duì)于他們來(lái)說(shuō)無(wú)異于一個(gè)“緊箍咒”?？墒牵瑔?wèn)題的關(guān)鍵在于，國(guó)家實(shí)施的一系列旨在抑制干部權(quán)力、弘揚(yáng)群眾權(quán)利的改革極大地改變了干群關(guān)系格局，削弱了基層政權(quán)的治理能力，而治理能力的削弱一方面降低了基層政權(quán)應(yīng)對(duì)農(nóng)民上訪的能力，另一方面又引發(fā)了新的上訪問(wèn)題（典型比如因公共品供給缺失而導(dǎo)致的農(nóng)民上訪）。所以，已經(jīng)極度孱弱的基層政權(quán)實(shí)際上承受著相對(duì)而言并不對(duì)等的責(zé)任和義務(wù)。
不過(guò)，盡管如此，面對(duì)農(nóng)民上訪這一政治高壓，將維護(hù)穩(wěn)定作為自身政績(jī)重要表現(xiàn)的基層政權(quán)還是得使出渾身解數(shù)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。目前，信訪維穩(wěn)工作已成為基層政權(quán)最為中心的工作之一，消耗了他們?cè)S多時(shí)間和資源，其中，謀利型上訪尤其是上訪釘子戶群體最讓基層政權(quán)焦頭爛額。以人為本、個(gè)人權(quán)利的反復(fù)強(qiáng)調(diào)既為保護(hù)個(gè)人權(quán)益、促進(jìn)民眾權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒提供了支撐，同時(shí)也為某些只講權(quán)利、忽視義務(wù)和責(zé)任的謀利型上訪者創(chuàng)造了生存空間。在一些鄉(xiāng)村干部的眼里，“老百姓的個(gè)人利益、意識(shí)是被培養(yǎng)起來(lái)了，但這是不正常的?！?/span>
更為重要的是，由于難以對(duì)一些農(nóng)民上訪行為的正當(dāng)性進(jìn)行定位（即判斷到底是合理上訪還是不合理上訪），使得基層政權(quán)不得不對(duì)他們進(jìn)行模糊處理，這種模糊處理有可能暫時(shí)地緩解問(wèn)題，但也為那些乘機(jī)謀利者提供了空間。當(dāng)上訪成為一種可資謀利的手段時(shí)，便會(huì)激發(fā)更多的人走上上訪之路，產(chǎn)生越來(lái)越多的謀利型上訪者，從而形成“誰(shuí)調(diào)皮，誰(shuí)刁難，誰(shuí)上訪，就有好處，就得的多”、“有了今天就有明天”的惡性循環(huán)。
穩(wěn)定壓倒一切、不出事的官僚邏輯迫使基層政權(quán)不得不向上訪者步步退讓，而上訪者則步步緊逼，煩不勝煩的基層政權(quán)只得繼續(xù)采取各種手段對(duì)上訪者進(jìn)行安撫，包括違規(guī)進(jìn)行政策變通、給予小恩小惠等等。如今，“花錢買穩(wěn)定”、“人民內(nèi)部矛盾必須用人民幣解決”成為許多鄉(xiāng)村干部的信條?！皩?duì)于（上訪的）骨干分子，請(qǐng)他們吃吃喝喝，買點(diǎn)小東西，他們就不帶頭了”。每當(dāng)碰到難纏的釘子戶時(shí)，用金錢擺平成為一種通用的方式。
當(dāng)基層政府面對(duì)上訪問(wèn)題實(shí)在無(wú)能為力時(shí)，便不能不默認(rèn)混混、黑惡勢(shì)力的介入甚至借助于他們的力量，從而形成并依賴于“講原則搞不了就只能講感情，講感情講不通就必須要講狠”的“新三講”工作方法，基層信訪治理走上了政治犧牲治理之路。這就是為何盡管信訪量日益增多，卻暫時(shí)沒(méi)有產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的重要原因。
由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的焦慮與渴求，使得信訪維穩(wěn)的政治性得到強(qiáng)化，任何一點(diǎn)不穩(wěn)定因素都可能牽動(dòng)著中央到地方各級(jí)政府的神經(jīng)。在此過(guò)程中，信訪治理工作日益制度化、技術(shù)化和考評(píng)化。當(dāng)信訪壓力傳遞到基層政權(quán)時(shí)，他們只得采取各種喪失原則和底線的治理策略來(lái)全力維護(hù)穩(wěn)定，以與中央在政治上保持一致。
不過(guò)，暫時(shí)的維穩(wěn)卻付出了更大的代價(jià)，嘗到甜頭的上訪者形成了政府可以討價(jià)還價(jià)的認(rèn)知，并利用政府對(duì)維穩(wěn)的渴求這一軟肋來(lái)要挾謀利。如此，謀利型上訪得以不斷地再生產(chǎn)，基層信訪治理也隨之陷入惡性循環(huán)的怪圈之中。
（四）意識(shí)形態(tài)的制約
改革開(kāi)放以來(lái)，黨的意識(shí)形態(tài)日益世俗化，從而在客觀上引導(dǎo)人們更為注重當(dāng)下生活。注重現(xiàn)實(shí)、關(guān)注個(gè)人的思想意識(shí)極深地滲透進(jìn)入人們的日常生活。在國(guó)家改革的取向上，個(gè)人權(quán)利也越來(lái)越被強(qiáng)調(diào)和受保護(hù)，“以人為本”、保護(hù)公民權(quán)益成為國(guó)家改革者順應(yīng)時(shí)代潮流的選擇。從各項(xiàng)農(nóng)村制度變革來(lái)看，對(duì)鄉(xiāng)村干部加強(qiáng)約束和對(duì)農(nóng)民個(gè)人權(quán)益的保護(hù)是農(nóng)村政策變化的主要傾向。
自1990年代初始，針對(duì)屢見(jiàn)不鮮的鄉(xiāng)村干部加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村干部要依法行政，要改變工作作風(fēng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。在1995年《信訪條例》中，國(guó)家還開(kāi)始增添了“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”內(nèi)容。
然而，盡管中央三令五申要地方干部減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在稅費(fèi)征收工作中不得采取強(qiáng)制措施，但各類征稅暴力事件依然屢禁不止，稅費(fèi)征收難題也未能解決。無(wú)奈的中央政府不得不在世紀(jì)之交啟動(dòng)了稅費(fèi)改革，并最終取消了農(nóng)業(yè)稅。與此同時(shí)，國(guó)家還出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，比如糧食直補(bǔ)、低保政策、農(nóng)村合作醫(yī)療等等。在土地制度方面，農(nóng)民的土地承包權(quán)被進(jìn)一步穩(wěn)固，《物權(quán)法》的出臺(tái)，更是強(qiáng)調(diào)了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。跟農(nóng)民權(quán)利的崛起相應(yīng)的，則是鄉(xiāng)村集體權(quán)力的日益削弱。
對(duì)農(nóng)民個(gè)人權(quán)益的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)固然是將農(nóng)民變?yōu)楣?、?guó)家直接面對(duì)公民個(gè)體的需要，是建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的需求。然而，當(dāng)農(nóng)民從集體解放出來(lái)之后，卻似乎并沒(méi)有朝著改革者所設(shè)計(jì)的那樣順利轉(zhuǎn)化為他們所期待的公民，而是演變?yōu)橹恢v權(quán)利、不講義務(wù)的個(gè)體。
這典型地表現(xiàn)在謀利型上訪的蔓延和上訪專業(yè)戶群體的形成上面。原本，關(guān)心群眾疾苦，解決群眾實(shí)際困難，既是《信訪條例》明文規(guī)定的內(nèi)容，也是社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的重要內(nèi)容，還是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)。毛澤東曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，只要“這些問(wèn)題注意了，解決了，滿足了群眾的需要，我們就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會(huì)真正圍繞在我們的周圍，熱烈地?fù)碜o(hù)我們?！薄皩?duì)于廣大群眾的切身利益問(wèn)題，群眾的生活問(wèn)題，一點(diǎn)也不能疏忽，一點(diǎn)也不能看輕?！痹谥袊?guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家里，關(guān)心困難群眾不僅僅具有一般的社會(huì)保障的意味，而且是黨代表人民群眾利益的表現(xiàn)，是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。因此，關(guān)心群眾疾苦、照顧困難戶具有濃厚的政治正確色彩。
正因?yàn)殛P(guān)心群眾疾苦、照顧困難戶是一種政治正確，所以，當(dāng)農(nóng)民上訪要求政府給予生活照顧和救助時(shí)，政府便不能對(duì)其要求置若罔聞，否則，就是政治不正確，就無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性。這樣的意識(shí)形態(tài)既為農(nóng)民反映自身生活困難、表露底層民眾生活水平提供了渠道，同時(shí)也為那些希圖乘機(jī)謀利的搭便車者創(chuàng)造了空間。
當(dāng)上訪者要求救助時(shí)，政府便面臨著如何對(duì)其所反映的信息進(jìn)行甄別的難題，如果這一難題無(wú)法解決，則很可能被一部分上訪專業(yè)戶所利用。這些謀利型上訪者正是利用黨和國(guó)家的傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)來(lái)與政府展開(kāi)周旋的。他們以社會(huì)主義國(guó)家意識(shí)形態(tài)遺產(chǎn)來(lái)要求政府承擔(dān)責(zé)任，政府成為一個(gè)擔(dān)負(fù)無(wú)限責(zé)任的政府。
當(dāng)其他農(nóng)民眼見(jiàn)這些謀利型上訪者和上訪專業(yè)戶通過(guò)上訪能夠獲得好處，便會(huì)讓他們“改變個(gè)人對(duì)制度公平性的原有看法，并導(dǎo)致他（或她）的意識(shí)形態(tài)方面的改變”，而意識(shí)形態(tài)的改變可能會(huì)同樣地促使他們走上通過(guò)上訪謀利之路。面對(duì)胡攪蠻纏的上訪專業(yè)戶，無(wú)奈的政府只好用低保、困難救助指標(biāo)來(lái)安撫他們。
同時(shí)，問(wèn)題也恰恰在于，在國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，低保等政策的推行是國(guó)家試圖建立現(xiàn)代公共福利型國(guó)家理念的體現(xiàn)，這種轉(zhuǎn)型需要輔之以一套公共的、明確的衡定標(biāo)準(zhǔn)，而上訪農(nóng)民要求政府救助所遵循的卻是特殊主義的邏輯。在公共的、明確的衡定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法確立起來(lái)或者難以實(shí)施，而政府卻又不得不正視上訪農(nóng)民尤其是上訪專業(yè)戶的要求時(shí)，便出現(xiàn)了以低保政策作為治理工具的違規(guī)操作現(xiàn)象。
為了達(dá)到讓上訪者息訴罷訪的治理目的，政府只得以低保政策的歪曲為代價(jià)，而當(dāng)?shù)捅Ｕ叩闹卫砘坏┬纬?，便難以遏止住一波又一波希圖通過(guò)上訪來(lái)獲得低保指標(biāo)的上訪者。當(dāng)謀利型上訪者日益增多時(shí)，構(gòu)建“和諧社會(huì)”的要求又迫使地方和基層代理人不得不步步后退，回避矛盾和問(wèn)題而采取息事寧人的治理策略來(lái)?yè)Q取暫時(shí)的、表面的和諧與穩(wěn)定。
由上可見(jiàn)，在新時(shí)期，各種新的意識(shí)形態(tài)不斷被創(chuàng)生出來(lái)，試圖替代傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，而在實(shí)踐中政府和農(nóng)民卻又仍然持有傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)，由此導(dǎo)致的局面是新的意識(shí)形態(tài)的功能未能充分發(fā)揮，而傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)又逐漸衰退。在上訪農(nóng)民那里，傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)比如為人民服務(wù)、關(guān)心照顧困難群眾等等，是黨和政府天經(jīng)地義之事，這些傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)被一些謀利型上訪者所利用。
而黨和國(guó)家的轉(zhuǎn)型卻要求它從過(guò)去的無(wú)所不包、無(wú)所不管的全能型政黨和政府解脫出來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)有進(jìn)有退、有選擇性地治理的黨和政府。由此，在民眾的期望與黨和國(guó)家所推動(dòng)的轉(zhuǎn)型之間存有張力，當(dāng)下農(nóng)村基層信訪治理的困境，正是這種張力難以彌合的表現(xiàn)。
（五）維權(quán)話語(yǔ)的呼應(yīng)
農(nóng)民上訪問(wèn)題的凸顯，還跟維權(quán)話語(yǔ)的呼應(yīng)相關(guān)。無(wú)論是在中國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型中迸發(fā)的、信奉西方民主自由的右翼思潮，還是關(guān)注下層民眾中的失利者利益、對(duì)社會(huì)平等抱持期待的新左派，大都秉持一個(gè)共同的預(yù)設(shè)，那就是上訪的農(nóng)民都是弱者，而弱者的權(quán)利應(yīng)該得到保護(hù)。如果政府部門對(duì)那些看似維權(quán)而實(shí)際上卻抱持著謀利目的的上訪者采取強(qiáng)制措施進(jìn)行打擊的話，很可能同樣會(huì)遭到社會(huì)民眾的強(qiáng)烈譴責(zé)，從而降低政府的合法性。
由此，在強(qiáng)大的維權(quán)話語(yǔ)的支撐下，政府對(duì)維權(quán)型上訪（或者合理上訪）和謀利型上訪（或者不合理上訪）進(jìn)行區(qū)分的難度變得越來(lái)越大。即使政府能夠進(jìn)行區(qū)分也憚?dòng)诓扇〈胧?yīng)對(duì)，從而出現(xiàn)“農(nóng)民講政治，干部講感情”的吊詭局面，信訪治理績(jī)效大打折扣。
結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前，國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，大量資源流入農(nóng)村，在農(nóng)村社會(huì)激起更為激烈的利益爭(zhēng)奪。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)穩(wěn)定的擔(dān)憂，維權(quán)話語(yǔ)的襯托以及信訪維穩(wěn)工作原則和底線的喪失，催生了日益蔓延和龐大的謀利型上訪群體。
農(nóng)村信訪治理問(wèn)題的困境不僅僅在于上訪數(shù)量的增加，而更在于謀利型上訪尤其是上訪釘子戶（當(dāng)然也包括上訪專業(yè)戶）的凸顯。正是謀利型上訪者和上訪釘子戶主導(dǎo)了當(dāng)前信訪治理困境的形成。在這個(gè)意義上，基層信訪治理已經(jīng)超越了單純的上訪釘子戶治理問(wèn)題，而裹挾著更為濃厚的治理謀利型上訪尤其是上訪專業(yè)戶的色彩。
就目前而言，國(guó)家應(yīng)對(duì)信訪維穩(wěn)危局的主要手段是在基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)上面下功夫，試圖通過(guò)信訪治理的制度化、規(guī)范化、考評(píng)化來(lái)強(qiáng)化地方和基層政府的責(zé)任，促使他們重視上訪問(wèn)題，盡力消化農(nóng)民上訪。迫于信訪工作考核壓力、維權(quán)話語(yǔ)的道義壓力和上訪農(nóng)民的纏繞壓力的基層政府只得采取種種喪失原則和底線的權(quán)宜性治理策略來(lái)維穩(wěn)保安。然而，如此信訪治理策略卻容易滋生更多的謀利型上訪者，使得基層信訪治理陷入惡性循環(huán)。
解決信訪問(wèn)題的根本之道，在于調(diào)整國(guó)家的信訪維穩(wěn)戰(zhàn)略，還原權(quán)力行使的正當(dāng)性與合法性，讓國(guó)家權(quán)力能夠在正常的治理軌道上運(yùn)作。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《開(kāi)放時(shí)代》2010年第6期
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