——兼評“三權分置”改革與《農(nóng)村土地承包法》修訂

內(nèi)容提要：與私有制下土地作為純粹財產(chǎn)對象不同，公有土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，而且具有重要的社會功能。彌合地權配置中公共原則與私人原則之間的沖突是設置我國農(nóng)地制度的難點。片面強化個體農(nóng)戶承包經(jīng)營權而虛化集體所有權的農(nóng)村土地制度改革，最終造成既不公平又無效率的地權配置結果。與之相比，國有農(nóng)場在地權制度安排中凸顯土地的公有屬性，在提高土地利用效率和促進社會公平兩個方面都存在優(yōu)勢。針對當前農(nóng)村地權配置矛盾，中央提出“三權分置”的改革思路，落實該項改革的關鍵是尊重集體所有權，并在此基礎上做出合適的產(chǎn)權制度安排。與之相關的《農(nóng)村土地承包法》修訂，也需要從土地公有制出發(fā)，兼顧私權保護和社會效益最大化。

關鍵詞：土地公有制  地權配置  私權保護  社會功能  “三權分置”改革

一、問題的提出

農(nóng)地制度的核心是進行土地生產(chǎn)資料配置，所有制與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是決定我國地權制度安排的兩個基本前提。與私有制下土地作為純粹財產(chǎn)對象不同，我國農(nóng)地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，而且承擔十分重要的社會功能[①]。土地集不同屬性于一體的特性造成地權配置需要滿足多重制度要求。例如，在我國農(nóng)地制度改革過程中，一直存在追求經(jīng)濟效益最大化與追求社會效益最大化方面的分歧[②]。與土地多重屬性對應的是農(nóng)民具有不同身份內(nèi)涵，農(nóng)民不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，而且還作為集體成員具有社會身份屬性。以公有制為起點的土地制度實踐，在地權配置過程中存在保障農(nóng)民的身份性權利與保護其生產(chǎn)經(jīng)營權利的張力，彌合地權配置中公共原則與私人原則之間的沖突，是設置我國農(nóng)地制度的難點。

實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，我國逐步形成以承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村土地制度，產(chǎn)生“所有權歸集體，使用權歸農(nóng)民”[③]這一基本地權結構。當前農(nóng)村人口和勞動力大規(guī)模流向城市，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生巨變，農(nóng)民發(fā)生群體分化，這催生土地制度再次調(diào)整。針對此，中央確定了堅持所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權的“三權分置”改革方案，嘗試對土地產(chǎn)權進一步分割，并將農(nóng)民的社會性身份與經(jīng)營性角色區(qū)分，實施權利分別保護。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，將“三權分置”定位為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”，并要求加快農(nóng)村土地承包法等相關法律的修訂完善工作?！掇r(nóng)村土地承包法》已于2015年被列入全國人大常委會的當年立法計劃，修法工作正在進行中[④]。值我國農(nóng)地制度此輪重大變革之際，亟待加強與之相關的理論研究。

本文從土地公有制出發(fā)，分析我國農(nóng)地制度的基本屬性及其當前面臨的主要矛盾，探討“三權分置”這一改革方案的可行性。在討論過程中，文中引入國有農(nóng)場的土地制度安排和實踐，將其與普通農(nóng)村的地權配置方式進行對比分析，為制度設計提供參照。最后，文章再就《農(nóng)村土地承包法》修訂提出政策建議。

二、公有制下的土地多重屬性與地權配置難點

（一）公有制下的多重地權配置原則

農(nóng)村土地制度改革一直是一個充滿爭論的話題，不同學者的看法爭鋒相對，其中重要的原因是土地存在多重屬性?；谕恋氐牟煌瑢傩猿霭l(fā)，形成地權配置的多重制度原則。

（1）土地屬于生產(chǎn)要素，基于要素屬性出發(fā)的地權制度設置需滿足效率原則。既有的研究從兩個方面解釋地權安排對農(nóng)業(yè)績效的影響：一是，地權的排他性影響經(jīng)營者的投資預期；二是，地權的可交易性影響土地資源的配置效率[⑤]?；谇耙环矫?，引發(fā)我國農(nóng)地制度上最常見的一個爭議，即農(nóng)村土地承包關系的穩(wěn)定性以及是否允許集體經(jīng)濟組織調(diào)整土地的問題。關于后一方面，主要涉及土地要素在不同經(jīng)營主體之間的重新配置問題，將有限的土地資源向具備更高利用效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能手配置，是保障糧食安全的重要手段，也完善農(nóng)地制度的目標所指。在當前城鎮(zhèn)化加速推進的背景下，農(nóng)村傳統(tǒng)的人地關系發(fā)生變動，土地資源產(chǎn)生巨大的重新配置動力，土地流轉成為目前農(nóng)地制度改革的主要議題之一。

（2）土地是社會財富的再分配載體，基于這一屬性出發(fā)的地權配置制度需包含公平原則。馬克思指出，“地租的占有是土地所有權借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式，而地租又是以土地所有權，以某些個人對某些地塊的所有權為前提?！?[⑥]因此土地權利就成為獲得剩余勞動的手段，單純占有土地所有權就可以獲得收益。土地本身不會自動產(chǎn)生財富，即“土地所有權并不創(chuàng)造那個轉化為超額利潤的價值部分”[⑦] ，但是土地占有形態(tài)卻很大程度上決定社會財富的分配。土地如何占有以及地租收益如何分配是區(qū)別不同社會制度的基本標志。在土地私有制下，承認私人通過土地占有而獲得社會財富。我國經(jīng)過土地改革運動與社會主義改造，已經(jīng)取消土地私有制，實現(xiàn)生產(chǎn)資料的社會主義公有制。公有制并不取消地租，“而是把地租——雖然形式發(fā)生變化——轉交給社會”[⑧]，通過“地租社會化”來實現(xiàn)財富共享。目前關于土地財富的再分配功能的研究，主要集中在建設用地和征地制度上[⑨]。實際上，受城鄉(xiāng)建設規(guī)劃限制，只有少數(shù)城郊地區(qū)的土地才有可能被征收為建設用地，全國大部分地區(qū)的土地必然長期保持農(nóng)地農(nóng)用性質(zhì)。因此，對土地制度的財富再分配功能的分析，需從建設用地向一般農(nóng)用地方面拓展。農(nóng)地也產(chǎn)生地租，財富共享原則在農(nóng)村土地制度上表現(xiàn)為，每個農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員，有權公平分享集體公有的地租收益。

（3）土地承擔社會功能，基于土地社會功能出發(fā)的地權配置制度需遵循公共原則。土地的社會功能與我國城鄉(xiāng)二元結構有關。我國依然處于發(fā)展階段，受經(jīng)濟總體水平與國家財力等因素制約，到目前未建立城鄉(xiāng)均等的全國一體化社會保障體系，在此背景下，“土地作為社會保障的替代物，為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障”[⑩]。首先，土地對于農(nóng)村老年人意義重大。目前新農(nóng)保參保標準較低，農(nóng)保金不足以維持農(nóng)村老年人的全部生活開支，農(nóng)業(yè)經(jīng)營成為老年人的重要收入來源，土地為農(nóng)村老年人提供最基本的“退養(yǎng)”途徑[11]。其次，對于進城務工的農(nóng)民而言，土地也發(fā)揮失業(yè)保障功能。國家統(tǒng)計局發(fā)布的2015年農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示，當年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農(nóng)民工比重為36.2%，比上年下降1.8個百分點，其中，簽訂一年以下短期勞動合同的比上年提高0.3個百分點[12]。我國大部分農(nóng)民工處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)，相當一部分農(nóng)民工無法持續(xù)繳納職工養(yǎng)老保險金和失業(yè)保險金。在缺乏穩(wěn)定就業(yè)保障的情況下，土地為農(nóng)民工在城市失業(yè)提供退路。從土地的社會功能出發(fā)，地權配置追求社會公共效益最大化。當前農(nóng)業(yè)就業(yè)人口超過2億，作為基本就業(yè)機會的土地資源依然處于相對稀缺狀態(tài)，“農(nóng)民人口數(shù)量和土地資源不匹配”[13]這一基本矛盾依然存在。在此背景下，將土地配置給誰是設置農(nóng)地制度時必須要考慮的問題。與之相關的是工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭地爭利等現(xiàn)象所引發(fā)的政策討論，以及土地流轉如何合理設限問題[14]。

關于土地的多重屬性，有研究指出，“我們無法找到一個綜合評判以上各種因素的共同指標，要對現(xiàn)有農(nóng)地制度給出一個單一的判斷是極其困難的?！盵15]僅從土地的某個單一屬性出發(fā)來進行制度設置，通常會損害其他目標追求。例如，主張土地私有化改革的人通常假設市場能夠提高資源配置效率并且忽視土地的社會功能。歸結起來，土地的要素屬性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關，基于要素出發(fā)的制度設置，強調(diào)對個體農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營權的排他性保護；土地的財富再分配功能與社會保障功能具有社會效應。在這兩個層面上，農(nóng)民作為集體成員而享有身份性權益，并顯示土地的公共屬性。

（二）承包經(jīng)營體制下的地權配置難點

土地承包經(jīng)營是指在堅持土地集體所有制的前提下，通過土地權能分割和產(chǎn)權設置，將公有的土地生產(chǎn)資料向個體農(nóng)戶配置。實施家庭承包經(jīng)營制后，農(nóng)村地權配置一直存在“公有”與“私用”的矛盾[16]，并表現(xiàn)為以下兩個方面。

一是土地承包經(jīng)營權的排他性與農(nóng)民承包預期之間的矛盾。不同的土地權利制度安排對經(jīng)營者的投資激勵不同[17]。實施家庭承包經(jīng)營之后，投向土地的長期性投資，如農(nóng)田水利建設、土壤改良、地塊整理、機耕道修建等，成為影響土地產(chǎn)出的重要因素。一種觀點認為，清晰而排他的土地產(chǎn)權制度，會提高農(nóng)民的投資預期，相反，“地權不穩(wěn)定的作用和對農(nóng)戶投資征收一種隨機稅一樣，將降低農(nóng)戶的投資積極性”[18]。我國農(nóng)地制度應當基于經(jīng)營者的長期投資需求，在保障地權排他性方面作出適當?shù)闹贫劝才拧?/p>

基于土地公有制，農(nóng)地制度設置還必須滿足農(nóng)民的承包預期。農(nóng)村土地屬于勞動群眾集體所有，作為集體成員的每個農(nóng)民都有權利獲得生產(chǎn)資料來從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。法律也保護農(nóng)民的承包權利，《農(nóng)村土地承包法》第5條第2款規(guī)定，“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權利”?；诖?，地權制度需具有一定的靈活性以滿足出生死亡和嫁娶等人口自然變動所帶來的土地重新配置要求?，F(xiàn)實中，農(nóng)民將承包土地看做是“吃飯”的權利。農(nóng)民的承包預期具有合法性基礎，承包權是基于農(nóng)民集體成員身份所產(chǎn)生的一種權利。保障農(nóng)民的承包權，通常需要改變既有的承包關系和地權配置格局，造成經(jīng)營權不穩(wěn)定。如何做到上述二者平衡，考驗制度設計者的智慧。

二是土地承包經(jīng)營權可流轉性與社會穩(wěn)定性之間的矛盾。作為集體所有制的實現(xiàn)形式，土地承包經(jīng)營權一般是通過土地均分產(chǎn)生，這種公平取向的初始地權配置方式通常會帶來一定的效率損失，原因是每個農(nóng)戶的經(jīng)營能力和投資意愿不同，農(nóng)戶之間存在土地邊際產(chǎn)出率的差異。因此，在確保土地在集體內(nèi)部公平分配之后，還需要引入土地資源的重新配置機制。在理想的土地流轉市場條件下，地權轉移存在“邊際產(chǎn)出拉平”與“交易收益”兩類效應，前者促使土地向具有更高生產(chǎn)率的經(jīng)營者手中轉移，后者消除未來面臨其他就業(yè)選擇的農(nóng)民對土地投資的顧慮[19]。20世紀80年代的中央政策就提出，鼓勵土地適當向“種田能手”集中。當前推行的農(nóng)村土地“三權分置”改革，直接目的是解決人口流出和人地分離狀態(tài)下的土地低效利用問題。

關于土地流轉政策，目前學界和政策界存在爭議。地權再配置制度決定有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機會歸誰，由此引出土地流轉是否受到限制的問題。有學者提出，區(qū)分“農(nóng)業(yè)”問題與“農(nóng)民”問題是推動我國農(nóng)地制度改革的起點[20]。在未來較長一段時期內(nèi)，土地依然要承擔農(nóng)村過億勞動力和半勞動力的就業(yè)保障功能，保護“農(nóng)民”這一社會性問題顯然不能忽視。近年來，中央在完善土地流轉政策時，一直強調(diào)堅持農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的主體地位，要求工商資本進入農(nóng)業(yè)限定在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)。對土地流轉作出一定限制，與農(nóng)民具有較弱人力資本和市場就業(yè)競爭力的群體特性有關，也與我國城鄉(xiāng)二元結構有關。將有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余留給農(nóng)民，堅持土地歸農(nóng)民使用，避免資本下鄉(xiāng)兼并土地（經(jīng)營權）是我國當前基本國情決定下的農(nóng)地制度的內(nèi)在要求。

土地制度研究中的公平與效率分歧、公有制與私有化之爭等，顯示我國農(nóng)地制度設置存在公共原則與私權保護原則不易協(xié)調(diào)的難題。從根本上看，這一難題產(chǎn)生于土地作為公有制生產(chǎn)資料不能完全按照私權原則配置，我國土地制度包含公共政策內(nèi)涵，相關改革不能忽視土地的社會公共功能。

三、地權配置的兩種制度選擇及其成效比較

回顧我國農(nóng)地制度的演變過程來看，20世紀八九十年代的政策設計者具有較多的實踐經(jīng)驗，其后，法學家和經(jīng)濟學家在推動土地制度改革上發(fā)揮關鍵作用。部分缺乏對農(nóng)村基本情況了解的學者更樂于追求理論邏輯的完整性。依照抽象理念進行農(nóng)地制度改革，改革走的越遠，偏離實踐也可能越遠。為避免陷入理念之爭，本文在討論中引入國有農(nóng)場地權配置做法，將其作為討論農(nóng)村土地制度改革的參照。

（一）趨向私化的農(nóng)村地權制度演變及其當前困境

1978年—1984年，我國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)42.23%的產(chǎn)出增長，早期的研究將制度變革解釋為引發(fā)此輪增長的關鍵因素[21]。盡管之后的研究發(fā)現(xiàn)制度之外的其他因素對當時的農(nóng)業(yè)增長起到更大作用，但是之前形成“制度決定論”已經(jīng)廣泛傳播，甚至演變成為 “一分就靈”、“一改就靈”的社會共識，進而深刻地影響我國農(nóng)地制度改革[22]。這首先表現(xiàn)為對個體農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權排他性的持續(xù)追求上。實施土地承包經(jīng)營之初，政策制定者注意到穩(wěn)定地權對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響，如1982年，中央一號文件提出：“社員承包的土地應盡可能連片，并保持穩(wěn)定。這樣才能充分調(diào)動社員的積極性，提高土地利用率”。1984年，中央一號文件提出“土地承包期一般應在15年以上”。盡管如此，直到20世紀90年代中期之前，中央政策一直是在相對穩(wěn)定的意義上強調(diào)地權排他性。比如，當時各地實踐的“大調(diào)整、小穩(wěn)定”、“兩田制”等做法，在保持土地承包關系總體穩(wěn)定與人口變動下地權適當調(diào)整之間做到平衡，地權配置兼顧社會公平與生產(chǎn)經(jīng)營權利保護。

以第二輪土地承包為界，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)生巨大變化，全國一刀切地實施“生不增、死不減”政策，剝奪農(nóng)民自發(fā)調(diào)整土地的權利，并將承包期延長為30年。這些做法都是在強化和穩(wěn)定承包關系的目標下提出的。近年來，保持地權穩(wěn)定的政策思路進一步強化，包括提出十七屆三中全會決議提出承包期限變成“長久不變”、2013年中央一號文件要求五年完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證等。第二輪土地承包之前，強調(diào)土地承包關系相對穩(wěn)定的目的是，保護農(nóng)民自主經(jīng)營權，防止集體隨意干預農(nóng)民生產(chǎn)，提高農(nóng)民投資積極性，目標是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。第二輪土地承包之后，強化土地承包經(jīng)營權逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的最初目標，土地承包經(jīng)營權本身變成政策目標，相關制度改革指向保護“財產(chǎn)權”，致使農(nóng)地制度從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度異化[23]。

在農(nóng)村實踐中，所謂“財產(chǎn)權”是指，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包戶通過流轉土地獲得地租收益的權利。以保護生產(chǎn)經(jīng)營和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率為初衷的土地承包經(jīng)營制度，最終走向了保護部分農(nóng)民當“地主”收取租金的權利，我國農(nóng)地制度發(fā)生巨大的邏輯變異。這一制度異化的關鍵是，個體農(nóng)戶的地權排他性從相對走向絕對。何種程度的地權穩(wěn)定以及多長的承包期限有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是一個需要到現(xiàn)實中去驗證的實證問題。比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥普遍替代綠肥，極大地降低承包期限對培肥地力的影響。30多年以來，外部經(jīng)濟環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術、農(nóng)業(yè)公共品投入方式等已經(jīng)發(fā)生翻天覆地變化，但是農(nóng)地制度改革還建立在20世紀80年代初期形成的“產(chǎn)權清晰就意味著最優(yōu)效率”[24]的抽象理論基礎上。實際上，越來越多的實證研究表明，在細碎插花的土地格局上建立絕對排他性地權，會極大地增加公共品供給難度，進而損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[25] 。

農(nóng)村土地制度改革片面地強化農(nóng)民個體私人權利，致使地權趨于絕對排他性，最終帶來三個方面的負面后果。一是統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制喪失土地制度基礎，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本退回一家一戶的狀態(tài)，小規(guī)模的家庭分散經(jīng)營方式，在農(nóng)業(yè)公共品供給、對接市場、承接社會化服務等方面都存在極大弊端。二是部分未承包土地的農(nóng)民依然存在承包預期，各地農(nóng)村普遍存在“去世的人占有活著人的土地”的情況，造成土地分配不公平并影響社會穩(wěn)定。三是隨著城鎮(zhèn)化加速推進和人地分離趨勢加劇，原土地承包者不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)象將日趨普遍化，大量脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人繼續(xù)占有土地權利，會降低土地利用效率。經(jīng)歷30多年以來的脫離實際的改革，我國農(nóng)村土地制度從兼顧公平效率走向既不公平又無效率的結果。

（二）強化公有的國有農(nóng)場地權制度安排及其成效

農(nóng)墾是我國國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干，目前農(nóng)墾耕地面積接近1億畝，農(nóng)場是農(nóng)墾系統(tǒng)下的經(jīng)濟實體單元。20世紀80年代以來，農(nóng)墾學習農(nóng)村經(jīng)營體制改革，取消農(nóng)場統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配模式，通過租賃承包合同將土地配置給職工，形成類似農(nóng)村的職工家庭經(jīng)營方式。農(nóng)場土地具有與農(nóng)村相同的多重屬性，農(nóng)場地權配置同樣存在多重原則之間的張力。過去30多年間，國家較少專門出臺針對國有農(nóng)場土地資源配置的統(tǒng)一政策，各個墾區(qū)農(nóng)場自主探索發(fā)展出一套較為有效的地權配置制度，具體包括三個方面[26]。

（1）實行“兩田制”。大部分農(nóng)場將土地分為“身份田”與“經(jīng)營田”（各個農(nóng)場叫法各異，做法也略有差異）兩類，并按照不同方式配置?！吧矸萏铩蓖ǔ⒄辙r(nóng)場周邊農(nóng)村人均承包面積確定，向在冊職工分配，除了收取少量統(tǒng)籌生產(chǎn)費（例如水利費用）之外，不收取其他費用。剩下的土地作為“經(jīng)營田”，優(yōu)先向農(nóng)場職工及其成年子女租賃發(fā)包，收取土地費用（租金）。“身份田”基于職工身份自動獲得，職工達到退休年齡后將土地退還農(nóng)場。“經(jīng)營田”通過合同產(chǎn)生，約定雙方權利義務，既賦予職工自主經(jīng)營權，也要求經(jīng)營戶按照農(nóng)場統(tǒng)一作物布局、統(tǒng)一技術要求等從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。各個農(nóng)場的“經(jīng)營田”租賃合同期限長短不一，一般為5年左右，很少超過15年。“兩田制”將“職工”身份，與其作為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”的角色進行剝離，避免很多矛盾。一些農(nóng)場采用“先交后種，競價承包”方式配置“經(jīng)營田”，促使土地資源向種田能手配置，避免農(nóng)村均分方式下的效率損失。按照公平原則配置的“身份田”承擔社會保障功能，職工退休之后進入基本社會養(yǎng)老保險體系，“經(jīng)營田”則按照效率最優(yōu)原配置。國有農(nóng)場通過“兩田”區(qū)分，很好地化解公有土地配置中的公共原則與私人原則的沖突。

（2）收取土地費用。國有農(nóng)場對“經(jīng)營田”收取土地承包費，消除單純“占有”土地而不使用土地的現(xiàn)象。在存在土地持有成本的情況下，必須是真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工才有積極性獲得地權，激勵土地資源向具有較高生產(chǎn)率的經(jīng)營者配置，實現(xiàn)少數(shù)種田能手進行土地適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)場的農(nóng)業(yè)兼業(yè)化情況較少，那些在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面不存在比較優(yōu)勢的職工主動向二三產(chǎn)業(yè)轉移。農(nóng)場收取土地承包費后，將其用于全場社會事業(yè)建設和公共福利開支，還有部分農(nóng)場對放棄土地租賃的職工進行貨幣化補貼。當前國家已經(jīng)對農(nóng)場免除農(nóng)業(yè)稅和其他收費，這意味著全部地租收益通過土地承包費轉化為農(nóng)場公共收入，并最終被全場職工公平享有，避免出現(xiàn)農(nóng)村中的土地利益分配不均問題。另一方面，農(nóng)場“經(jīng)營田”實施有期限租賃，上一個周期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工，如果準備轉為務農(nóng)，就可以向農(nóng)場提出土地租賃申請。在地權可調(diào)整的制度設置下，當職工選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時候，有機會重新獲得地權。

對比來看，目前農(nóng)村地權配置的一個突出矛盾是部分集體成員沒有機會獲得承包地。這個矛盾包含兩個方面。首先，地利分配不公平，稅費取消之后，國家不僅禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向農(nóng)民收取土地承包費，而且按照承包面積給予種糧補貼，并投入大量農(nóng)業(yè)基礎設施建設資金。在此情況下，不僅原本歸全體成員共同享有的地租收益被部分擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)民占有，而且國家投入的基礎設施建設資金通過生產(chǎn)條件改善所產(chǎn)生的級差地租，也被部分農(nóng)民占有。當前背景下，僅僅擁有土地承包經(jīng)營權，就可以獲得集體利益和國家輸入利益。地權不均狀態(tài)，引發(fā)農(nóng)民的不公平感。其次，在不收取土地承包費的情況下，農(nóng)民無成本地持有土地，大量農(nóng)民僅僅“占有”土地而非將其用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成地權無效配置狀況，甚至出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。農(nóng)村實施“生不增、死不減”的一次性地權配置方式，激勵所有農(nóng)民必須將承包預期變現(xiàn)，否則其集體成員權利就沒有機會實現(xiàn)。如此一來，農(nóng)村就普遍存在純粹“占有”而非“經(jīng)營”的土地承包行為。

（3）禁止土地轉包。20世紀80年代以來，農(nóng)村土地的轉包出租政策逐步放寬，目前農(nóng)戶自主流轉土地已經(jīng)成為土地承包經(jīng)營權的基本權能。國有農(nóng)場則一直禁止土地轉包，很多農(nóng)場在合同中作出約定，職工私自轉包土地屬于違約行為，農(nóng)場有權解除合同。土地轉包通常會產(chǎn)生租金溢價，這會誘導每個人通過爭奪地權來獲益。禁止土地轉包可以避免不種地的人單純?yōu)椤罢加小钡貦喽赓U承包土地的情況。農(nóng)場向職工配置地權的初衷是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，既然一部分職工不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，就需要將土地退還給農(nóng)場，由農(nóng)場統(tǒng)一管理并再配置。禁止土地轉包，一方面避免爭奪地利的矛盾，另一方面，堅持農(nóng)場在地權配置中的主體地位，提高資源配置效率。

（三）基于比較的制度啟示

對比來看，國有農(nóng)場的地權配置較農(nóng)村更加合理有效。農(nóng)場的制度優(yōu)勢包括以下三個方面。

（1）國有農(nóng)場的土地制度成功化解地權配置難題。在農(nóng)場的地權配置中，通過“兩田制”、土地有償租賃等辦法，將職工身份與經(jīng)營者角色分開。職工可以參加“經(jīng)營田”租賃，此時僅僅是一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，他們也可以放棄土地租賃，但是這并不損害其參與農(nóng)場地利分配的權利，并且還保留其未來獲得土地生產(chǎn)資料的租賃預期。當前農(nóng)村土地制度存在的根本問題是，一次性配置到戶且保持承包關系“長久不變”的政策，激發(fā)農(nóng)民爭奪地權。對于那些脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營權所包含的經(jīng)營功能不能得到充分發(fā)揮，造成土地低效利用，同時土地承包經(jīng)營權變成一種收取租金和占有補貼的不勞而獲特權，損害其他未承包土地的農(nóng)民的權益。

（2）國有農(nóng)場地權配置方式構成雙層經(jīng)營體制的基礎。針對小規(guī)模家庭分散經(jīng)營的不足，我國逐步發(fā)展出統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制，嘗試在“一家一戶辦不好和不好辦”的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用。遺憾的是，農(nóng)村土地制度改革一直是在削弱集體權利，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織很難發(fā)揮統(tǒng)籌功能，雙層經(jīng)營體制在農(nóng)村實踐中落為虛名。國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與農(nóng)村形成鮮明對比，前者的統(tǒng)籌經(jīng)營優(yōu)勢十分明顯。例如，黑龍江墾區(qū)的各個農(nóng)場在耕地輪作與地號設計、作物種植與作物品種布局、施肥標準與農(nóng)藥使用、農(nóng)業(yè)標準化管理和機械作業(yè)等方面發(fā)展出“六統(tǒng)一”經(jīng)營管理模式，極大地降低生產(chǎn)成本、增加土地產(chǎn)出率和提高糧食品質(zhì)。農(nóng)場在職工家庭經(jīng)營基礎上實施“大農(nóng)場套小農(nóng)場”雙層經(jīng)營模式，在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后以及農(nóng)業(yè)基礎設施建設等公共環(huán)節(jié)，發(fā)揮大農(nóng)場的統(tǒng)籌功能，適應當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化和公共服務社會化的發(fā)展趨勢。農(nóng)場能夠做實雙層經(jīng)營體制，關鍵在于職工的土地經(jīng)營權利不具有絕對排他性，通常雙方在租賃承包合同中約定職工必須遵守農(nóng)場統(tǒng)一管理和技術要求。農(nóng)村的問題在于，已經(jīng)明確為用益物權的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權具有對抗集體經(jīng)濟組織的絕對排他性，集體既無權利也無動力落實統(tǒng)籌經(jīng)營功能。

（3）地權的排他性和穩(wěn)定性是一個相對概念。國有農(nóng)場土地承包期較短，職工的土地權利受到一定限制，并且在某些公共生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)上還需要服從農(nóng)場的統(tǒng)籌安排，但這并不意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率低下。以土地產(chǎn)出率為例，2015年全國糧食作物畝產(chǎn)356公斤，同年農(nóng)墾的糧食作物畝產(chǎn)達到479公斤，農(nóng)墾體系的土地單產(chǎn)比全國高出34.6%，充分顯示農(nóng)場的經(jīng)營優(yōu)勢[27]。農(nóng)場的情況表明，相對穩(wěn)定的地權即可滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求。

四、集體所有制視野下的“三權分置”改革

農(nóng)村第二輪土地承包之前，農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機會較少，土地承包者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者基本統(tǒng)一，土地平均承包在當時具有合理性。第二輪土地承包之后，“生不增、死不減”、土地確權等政策鎖定地權配置格局，隨著土地承包經(jīng)營權逐步固化，我國又進入高速城鎮(zhèn)化階段。2000年—2013年，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.35%[28]。隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進，未來將會有越來越多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進入城鎮(zhèn)生活。地權固化與人口流動的矛盾倒逼農(nóng)地制度改革。

一方面，小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益低，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢擴大，造成一部分土地粗放利用和破壞性利用。另一方面，部分有意愿從事農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)民卻受到土地規(guī)模不足的限制。2015年我國農(nóng)民工總量超過2.77億，這部分脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人繼續(xù)占有土地承包經(jīng)營權，造成土地資源錯位配置。站在土地的保障功能角度看，通常是農(nóng)村社會中的有能力的農(nóng)民進城，這部分人是率先城鎮(zhèn)化的主體，如果納入城鎮(zhèn)社會保障體系，他們?nèi)匀焕^續(xù)占有農(nóng)村土地資源，相當于享受兩份保障，擠占留在農(nóng)村的下層弱勢農(nóng)民的生存空間。回歸土地制度的初始目標，從提高經(jīng)營效率的角度看，需要將地權配置給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者，從社會效應角度看，在國家暫時沒有能力實現(xiàn)社會保障體系全覆蓋的情況下，土地需要繼續(xù)為部分特定群體提供保障功能。

面對當前農(nóng)村地權錯位配置的矛盾，中央確定“三權分置”的改革思路。接下來從制度合法性和實踐有效性兩個角度進行評析。

（1）集體所有權的落實問題。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，盡管農(nóng)民的主體地位在《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》中都能夠找到依據(jù)，但是在過去的實踐中卻一直不被尊重。土地承包實質(zhì)是集體與農(nóng)戶的關系，或者說集體中全體農(nóng)民與個體農(nóng)戶的關系，地權配置規(guī)則應當由全體集體成員通過民主程序商議產(chǎn)生，然后再通過承包合同完成權利配置。第二輪土地承包之前，針對農(nóng)村土地承包方式，中央出臺指導性意見，允許農(nóng)民根據(jù)當?shù)厍闆r作出適當選擇。以農(nóng)村第二輪土地承包為契機，國家政策發(fā)生巨大變化，貴州湄潭地區(qū)最早試行的“生不增、死不減”做法被強制性地推向全國，忽視各地條件差異和農(nóng)民的需求差異。第二輪土地承包實施“30年不變”，在承包期固定30年的情況下，如果某個農(nóng)民在當時放棄土地承包，就意味著其權利至少在30年內(nèi)都無法實現(xiàn)，這期間與土地相關的利益分配也無法享有。第二輪土地承包之后，在國家政策的強制干預下，集體土地所有權被虛置。堅持集體所有制，是中央為農(nóng)村土地制度改革劃定的基本底線之一[29]，集體土地所有權是土地承包權和經(jīng)營權的基礎，當前推行“三權分置”改革，必須回到這個根本起點。

（2）承包權的性質(zhì)問題。“三權分置”的關鍵是將原土地承包經(jīng)營權分割為土地承包權與土地經(jīng)營權，試圖通過經(jīng)營權流轉來解決當前存在的地權低效配置問題。在此之前，國家已經(jīng)在推動農(nóng)村土地流轉方面出臺很多政策。在土地流轉基礎上培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是當前國家農(nóng)業(yè)政策的主導方向。在此過程中，不少地區(qū)發(fā)生工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉土地的現(xiàn)象，引發(fā)政策上的警惕。并且，新的經(jīng)營主體流轉土地后的權利性質(zhì)也不清晰，容易引發(fā)農(nóng)民、政府與流轉主體之間的糾紛。在此背景下，國家提出承包權與經(jīng)營權分離，種田大戶、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體流入土地之后獲得經(jīng)營權，原承包戶流轉出土地后繼續(xù)保留承包權。關于土地承包權，目前在政策上存在兩個問題有待解決。其一，部分流轉出土地的農(nóng)民在某個時期由于進城失敗或者在城市失業(yè)，需要重新回到土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，可能發(fā)生毀約行為。這種情況下，就會產(chǎn)生保護流出方生存權和就業(yè)權還是保護流入方經(jīng)營權利的矛盾。社會效益與農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率無法統(tǒng)一，依然是考驗制度設置的難題。其二，部分農(nóng)民流轉出土地后成功進城定居并納入城鎮(zhèn)社會保障體系，這部分已經(jīng)市民化的“優(yōu)勢農(nóng)民”通過保留承包權而長期獲得地租收益，相反，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱勢農(nóng)民需要支付土地租金，將本來不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余向城市輸入，這不僅不合理，而且與“按勞分配”“消滅剝削”的公有制原則沖突。顯然，“穩(wěn)定承包權”在制度上暫時還缺乏清晰定位。

（3）經(jīng)營權配置的效率問題?！胺呕罱?jīng)營權”是指利用市場手段進行土地資源再配置，解決前期平均承包所形成的地權分散問題。在這方面，存在兩個問題需要討論。其一，經(jīng)營權配置具有社會效應，土地資源集中到何種程度，這取決于到城鎮(zhèn)就業(yè)市場對農(nóng)村勞動力的吸納能力，人地資源緊張狀態(tài)限制新型經(jīng)營主體及其規(guī)模[30]。有限的土地資源和農(nóng)業(yè)就業(yè)機會配置給誰，需在公共政策上作出明確規(guī)定。其二，市場手段在地權再配置上面臨著高昂交易成本問題?！胺呕罱?jīng)營權”必須要考慮到農(nóng)村地權高度分散現(xiàn)狀和地塊插花細碎格局，以及不同農(nóng)民對土地依賴程度存在差異等現(xiàn)實情況。日本和我國臺灣地區(qū)的歷史教訓表明，高昂的交易成本造成市場手段在土地資源配置上失效[31]。假設某村有1000個農(nóng)民和1000畝土地，前期按照人口進行土地平均承包，并且考慮地力因素，實施土地遠近肥瘦搭配，形成地塊插花格局。當前這個村中有300個農(nóng)民暫時進城務工，產(chǎn)生300畝土地的再配置需求。在興辦家庭農(nóng)場的政策引導下，假設有3個種田能手希望流轉這300畝土地，就需要與那300個進城農(nóng)民一一談判，這是極其困難的工作。還必須注意到，這300畝土地與其他700畝土地相互插花，并且已經(jīng)通過土地確權而固定四至邊界，相互之間無法調(diào)整位置?？梢韵胂?，這個過程中所產(chǎn)生的各種談判成本足以高昂到令交易失敗。另外，縱然是流轉成功，高度插花細碎的地權狀態(tài)也會嚴重阻礙生產(chǎn)經(jīng)營活動。

以上所假設的情況并非憑空想象，而是代表當前大部分農(nóng)村的一般現(xiàn)實。當交易成本高昂時，在資源配置上應當選擇組織化模式。國有農(nóng)場禁止土地轉包，全部土地資源配置活動都通過農(nóng)場完成，形成“一對一”的交易模式，避免農(nóng)村土地流轉中的“多對多”模式，提高地權重新配置效率。進行政策設計時則必須基于現(xiàn)實條件出發(fā)，土地的社會性與位置固定性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的外部性、現(xiàn)實中地權分散和地塊插花格局等，是設置農(nóng)地制度時必須要考慮的前提。試圖通過市場手段“放活經(jīng)營權”，在實踐中可能會遭遇一定困境。

五、立足公有制的《農(nóng)村土地承包法》修訂

基于“三權分置”的改革思路，國家已經(jīng)啟動《農(nóng)村土地承包法》修訂工作?！掇r(nóng)村土地承包法》主要適用于農(nóng)村土地。文中引入的國有農(nóng)場經(jīng)驗對農(nóng)村土地制度改革具有借鑒意義?；谇拔姆治?，接下來就農(nóng)村土地制度改革和《農(nóng)村土地承包法》修訂，提出以下討論。

（1）明確農(nóng)地制度的基本定位。在當前階段，農(nóng)村地權配置在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營目標的同時，依然要承擔社會功能，要為正在大規(guī)模進城且可能進城失敗的農(nóng)民保留退路，為不能進城的農(nóng)村勞動力和半勞動力提供就業(yè)保障和生存機會。有著13億人口基數(shù)的中國城鎮(zhèn)化，必然是過程漫長且充滿不確定性的，發(fā)揮土地和農(nóng)業(yè)在保持社會穩(wěn)定方面的作用，是降低中國社會風險的基石[32]。站在這個角度，我國土地制度本身就不是純粹私權制度，中國農(nóng)地制度所具有的公共制度屬性不可忽視。與之匹配，作為農(nóng)村土地制度基本形式的《農(nóng)村土地承包法》，也不能按照單一私人權利保護的原則設計，它同時還必須要體現(xiàn)土地的公有屬性和土地制度的公共社會功能。

（2）在地權配置方面，可借鑒國有農(nóng)場的做法，將農(nóng)民的身份性權利實現(xiàn)與經(jīng)營保護區(qū)別對待。在身份性權利實現(xiàn)方面，將農(nóng)民的集體成員權變成經(jīng)濟收益和承包預期，即不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民在放棄土地承包后，可從集體獲得相應份額的集體利益分配，并在土地調(diào)整和下一次土地發(fā)包中保留其承包土地的資格。在生產(chǎn)經(jīng)營方面，要求實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民才有資格獲得土地資源，且實行土地有償配置。有償配置地權可以避免土地均分，并且減少低效“占有”土地的行為，提高土地利用率。在地權穩(wěn)定性方面，國有農(nóng)場的土地產(chǎn)出優(yōu)勢表明，保持集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶的相對平衡關系是發(fā)揮雙層經(jīng)營功能的基礎。

（3）發(fā)揮集體土地所有制的資源配置優(yōu)勢。土地承包經(jīng)營是集體土地所有制的具體實現(xiàn)形式，不能用土地承包經(jīng)營權抽空集體所有權。期限上“長久不變”且不承擔土地承包費的土地承包經(jīng)營權，基本具備所有權的全部權能，集體所有權變成空殼，這與集體土地所有制相違背。以土地承包費形式收取地租，是集體所有權的經(jīng)濟實現(xiàn)形式。是否收取土地承包費，應當由共享土地所有權的全部集體成員民主決定，國家不宜做出強制安排[33]。只要土地承包費在集體內(nèi)部合理分配，收益最終依然返還給農(nóng)民，就不存在加重負擔問題，并且還可以實現(xiàn)集體內(nèi)部公平[34]。國家不宜強行規(guī)定集體內(nèi)部的地權配置方案，在程序合法的基礎上，允許農(nóng)民通過民主形式?jīng)Q定地權配置方式。對此，《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》也提出，“農(nóng)民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善‘三權分置’辦法過程中，要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用”。堅持集體土地所有制首先要堅持農(nóng)民在地權配置上的主體地位，全國各地的經(jīng)濟社會狀況差異極大，不宜用一個政策、一個模式替代千千萬萬個集體組織內(nèi)部的地權配置需求。修訂《農(nóng)村土地承包法》要扭轉第二輪土地承包以來的農(nóng)地制度強制性變遷思路，為農(nóng)民以集體民主形式進行最優(yōu)制度選擇提供合法空間。

本文系教育部2014年重大攻關課題項目“完善基層社會治理機制研究”（14JZD030）的階段性成果。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《馬克思主義研究》2017年第6期 

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