【摘要】近年來，我國村民自治活動(dòng)的開展遇到了“自治懸空”甚至是“村民自治無自治”的發(fā)展困境。導(dǎo)致這一問題的一個(gè)重要原因在于，村民自治的基本單元——行政村與傳統(tǒng)自治單元——自然村基礎(chǔ)的脫節(jié)。面對(duì)上述困境，全國各地相繼開展了一系列建立在自然村基礎(chǔ)上的、重構(gòu)村民自治單元的探索和實(shí)踐。這些地方性改革與實(shí)踐說明，村民自治制度作為國家行政管理與社群自治的統(tǒng)一，需要建立在相應(yīng)的鄉(xiāng)村自治的社會(huì)基礎(chǔ)之上。而村民自治本身的發(fā)展或已進(jìn)入探尋自治內(nèi)在動(dòng)力的第三階段，其發(fā)展的理想標(biāo)的應(yīng)是自治功能與行政功能兼顧的模式，其有效實(shí)現(xiàn)單元可能是在現(xiàn)有行政村基礎(chǔ)上的、同時(shí)向自然村拓展的多級(jí)自治形式。

【關(guān)鍵詞】自然村；行政村；村民自治單元；村民自治“三波段”

自20世紀(jì)80年代初第一個(gè)村民委員會(huì)誕生至今，我國村民自治的發(fā)展已經(jīng)走過30多個(gè)年頭。30年的發(fā)展道路不可謂是一帆風(fēng)順，卻可說是“風(fēng)雨兼程”。從其產(chǎn)生之初至20世紀(jì)90年代以來，我國學(xué)者開始關(guān)注村民自治并進(jìn)行了大量研究，其價(jià)值與意義也得到了廣泛肯定。然而近些年以來，村民自治實(shí)踐遇到各種各樣的瓶頸，其開展的外部條件也在發(fā)生迅速的變化，學(xué)界對(duì)村民自治的研究也迅速冷淡下來，有學(xué)者甚至提出，由于村委會(huì)的行政化傾向日益嚴(yán)重，村民自治開始向“村委會(huì)自治”方向演變，“自治”之名早已名不副實(shí)。而已有的研究主要集中于村民自治大規(guī)模推行的時(shí)期，對(duì)近年來村民自治面臨的新情況，在不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式方面的研究還很少。村民自治的全新實(shí)踐迫切需要理論加以詮釋和研究。

問題是改革的導(dǎo)向，困境是改革的動(dòng)力。在上述形勢(shì)下，形式多樣的村民自治創(chuàng)新在全國各地相繼萌生。河南、山東等伴隨城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化推進(jìn)的地區(qū)，展開了以社區(qū)為單位開展自治活動(dòng)的探索；而湖北、廣東、廣西等地在新農(nóng)村建設(shè)中，為發(fā)揮村民參與的作用，則大膽地將村民自治的重心延伸到村民小組（自然村），以村民小組為單位開展村民自治實(shí)踐，成效顯著。在這些地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2014年中央一號(hào)文件正式提出，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。那么上述改革為何會(huì)出現(xiàn)將村民自治的重心下移到村民小組一級(jí)的舉措？又該如何從理論上解讀中央文件的政策回應(yīng)呢？

一、自然村落與傳統(tǒng)社會(huì)中的鄉(xiāng)土自治

自然村落一直是中國鄉(xiāng)土社會(huì)一個(gè)既普通又特殊的群落。它經(jīng)由中國傳統(tǒng)社會(huì)漫長發(fā)展過程而形成。自然村落的發(fā)展往往最初導(dǎo)因于若干個(gè)家庭或是家族的擴(kuò)張，血緣家族的繁衍帶來人口的增多，人口的不斷增加又使得村落地域范圍不斷擴(kuò)展。而后，隨著“分家析產(chǎn)”的無限次重復(fù)，人們生存、交往、繁衍的活動(dòng)一般都會(huì)在原有的地域范圍之內(nèi)進(jìn)行。因此從地理上而言，中國傳統(tǒng)村落大多具有明顯的界限劃分。自然村落中人們的交往和生活通常是在相對(duì)隔絕的狀態(tài)下進(jìn)行的，許多村落都是由一個(gè)或若干個(gè)家族擴(kuò)展而成，這就使得傳統(tǒng)中國的村落社會(huì)又表現(xiàn)為一種一村一家族或是一村一宗族的社會(huì)形態(tài)。久而久之，便形成了一種特有的村落家族文化。同時(shí)，共同價(jià)值觀念、行為準(zhǔn)則以及生活習(xí)慣等共同的村落文化，也隨著人們歷史久遠(yuǎn)的共同交往相應(yīng)形成。三者的疊加又產(chǎn)生了村落的共同利益。因此中國的自然村落又具有獨(dú)立的文化單元和社會(huì)單元的性質(zhì)。

自然村落內(nèi)部所具有的共同血緣、共同地緣、共同文化以及共同利益等因素在一定程度上、特定的村落地域范圍內(nèi)可以起到社群自治的作用。正如較早對(duì)傳統(tǒng)自然村落進(jìn)行理論解讀的滕尼斯所分析的，血緣賦予村落成員之間的不可改變的身份長幼之分本就構(gòu)成了一種規(guī)則，“村落家族共同體作為一個(gè)整體，作為一個(gè)群體，要能持續(xù)存在，另一項(xiàng)首要條件就是這個(gè)群體必須居住在共同的大致有限的地域之內(nèi)。血源性表征其生物學(xué)的特征，聚居性表明其地理學(xué)的特征……血源性為群體提供了無形的聯(lián)帶，地緣關(guān)系為群體提供了有形的聯(lián)帶”，同時(shí)，“（村落成員）相互之間的、共同的、有約束力的思想信念作為一個(gè)共同體自己的意志，……然而也可以這樣說：一切根據(jù)一種共同體關(guān)系的意義、在其中和對(duì)于它具有某一種意義的東西，這就是它的法，一種自然的法”。

如果上述因素果然能夠在自然村落內(nèi)部發(fā)揮自治的效能，那么自然村落則可視為一個(gè)個(gè)小的自治單元，并且是一種“內(nèi)生性”自治。事實(shí)亦是如此。在對(duì)中國傳統(tǒng)社會(huì)進(jìn)行描述時(shí)，毛澤東曾精辟地指出：“中國社會(huì)存在著三種權(quán)力支配系統(tǒng)：一是由國、省、縣、鄉(xiāng)的政權(quán)構(gòu)成的國家系統(tǒng)；二是由宗祠、支祠以及家長的族權(quán)構(gòu)成的‘家族系統(tǒng)’，三是由閻羅天子、城隍廟王以至土地菩薩以及玉皇大帝和各種神怪的神權(quán)構(gòu)成的‘陰間系統(tǒng)’和‘鬼神系統(tǒng)’?！边@也是孫中山先生在描述我國傳統(tǒng)家族社會(huì)時(shí)提出“一盤散沙”理論的現(xiàn)實(shí)依據(jù)；費(fèi)孝通所提出的“禮治社會(huì)”也無疑是對(duì)這一現(xiàn)象的一種描述；秦暉則將其概括為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”之說；徐勇在分析我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理時(shí)則將這一現(xiàn)象歸納為“（在傳統(tǒng)中國）官治與民治的二元并存結(jié)構(gòu)”。

而如何對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行解讀，理論界則在一定程度上已經(jīng)達(dá)成了某種一致。分析認(rèn)為，在中國傳統(tǒng)社會(huì)中，國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的滲透極其有限，中央權(quán)力對(duì)農(nóng)村廣大的地域和眾多的人口鞭長莫及，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系最常見的聯(lián)系則表現(xiàn)為兵役與稅收。這就給自然村落、尤其是早已內(nèi)嵌于其中的共同血緣、共同地緣、共同文化、共同利益等因素在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用提供了一定空間。較早對(duì)中國鄉(xiāng)村進(jìn)行研究的日本學(xué)者清水盛光就曾提出，中國傳統(tǒng)村落自治的根源在自然村，一則通過村莊領(lǐng)袖實(shí)行村落管理；二則通過村民的自主性自治，屬自律性自治。其原因就在于，“村落家族本身就是一種秩序，（尤其是）在一些邊緣的村落共同體中，新秩序很難在短期內(nèi)扎根，體現(xiàn)新秩序的系統(tǒng)功能亦難以深入這些區(qū)域，這就為村落家族文化的執(zhí)著存在留下了余?！?，“在家族共同體內(nèi)，根據(jù)家法和族規(guī)，可以對(duì)家人和族人給予懲罰，部族共同體也是如此”。而無論是“家族系統(tǒng)、家族長老還是宗族鄉(xiāng)紳”，若超出特定地域基礎(chǔ)上的自然村落其治理效能便無法發(fā)揮。

因而可以說，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社會(huì)治理是自然村落內(nèi)部固有的社群自治與國家政權(quán)“外治”的結(jié)合，且以村落內(nèi)部治理為主。而自治能夠存在并發(fā)揮作用的原因和載體則是建立在自然村落基礎(chǔ)上的秩序的產(chǎn)生和存在。同時(shí)，自然村落單元對(duì)中國鄉(xiāng)村治理的影響并不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)消除，并將隨著自然村落的發(fā)展而不斷延續(xù)下去。1949年以來，人民公社政社合一的體制使鄉(xiāng)村社會(huì)前所未有地置于國家的全面控制之下。在人民公社科層制和標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式之下，階級(jí)、成分等政治因素取代了對(duì)社員親緣、地緣、文化差異的劃分，國家政權(quán)將治理的“觸角”前所未有地滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)角落，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治被取而代之。而歷史事實(shí)證明，自然村落共同體在治理中的退出并未成就鄉(xiāng)村的繁榮，人民公社也最終被家庭聯(lián)產(chǎn)承包和村民自治所取代，鄉(xiāng)村治理在一定程度上重新回歸對(duì)自然村落“內(nèi)治”效能的依賴。

二、村民自治單元與自治基礎(chǔ)的脫節(jié)

20世紀(jì)80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社體制的廢除，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”這一管理體制的約束力日漸衰落，隨之而來的是鄉(xiāng)村一些斗毆、偷盜、賭博等歪風(fēng)邪氣的抬頭。在上述情況下，村民自治的萌芽也隨之得以在廣大鄉(xiāng)村社會(huì)醞釀產(chǎn)生。作為村民自治活動(dòng)的重要組織載體，村民委員會(huì)的雛形最初出現(xiàn)于廣西壯族自治區(qū)的羅山、宜州一代，有的稱為“村管會(huì)”，有的稱為“議事會(huì)”等。第一個(gè)村民委員會(huì)的誕生地——廣西省合寨村果作屯位于著名的劉三姐故鄉(xiāng)宜州市三縣交界地帶，以水稻為主要糧食作物。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制推行之初，村民為爭(zhēng)搶水庫水源，經(jīng)常發(fā)生群體性斗毆事件，偷盜、賭博、牲畜糟蹋莊稼、唱痞山歌等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。為維護(hù)水庫安全和村莊治安，村民自發(fā)成立了治安聯(lián)防隊(duì)并制定村規(guī)民約，有力地規(guī)制了村民的行為，化解了村內(nèi)矛盾，治安聯(lián)防隊(duì)也成為后來該村村民委員會(huì)的雛形。這是從社會(huì)層面來看村民自治制度的產(chǎn)生。

從國家層面來說，人民公社時(shí)期的管理體制已然失去經(jīng)濟(jì)支撐難以為繼，接下來又該依靠何種制度實(shí)現(xiàn)國家對(duì)廣大鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，就成為擺在國家制度設(shè)計(jì)層面的現(xiàn)實(shí)難題。農(nóng)村集體所有的土地和其他集體財(cái)產(chǎn)誰來管理？誰來組織協(xié)調(diào)村民發(fā)展生產(chǎn)、壯大集體經(jīng)濟(jì)？人民調(diào)解、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)福利等公共事務(wù)？為解決上述問題，中共中央除了繼續(xù)運(yùn)用黨組織資源，還及時(shí)做出了建立鄉(xiāng)政府的決定，但鄉(xiāng)以下的基層治理如何有效開展仍然是有待解決的問題?；诖?，村民委員會(huì)這一新的基層自治組織形式一經(jīng)出現(xiàn)，立即得到正在考慮如何解決隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而建立新的基層組織體系問題的中央決策層的重視。在中央的重視和支持下，不少地區(qū)在進(jìn)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)過程中，開展了在鄉(xiāng)以下成立村民委員會(huì)的試點(diǎn)。

此后，國家又相繼通過一系列的法律文件肯定了村民委員會(huì)的法律地位，同時(shí)還包括村民自治的原則、組織形式以及相應(yīng)的法律制度安排也日益明確。其中1982年憲法確認(rèn)了村民委員會(huì)這一組織形式將取代人民公社時(shí)期的基層組織，1987年六屆全國人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》則對(duì)相應(yīng)的組織形式作出明確具體的規(guī)定，并最終以法律形式確立了村民自治的原則。

由此可見，從村民自治制度以及村民委員會(huì)這一村民自治活動(dòng)的基本組織形式的產(chǎn)生過程來看，它孕育并誕生于廣大鄉(xiāng)土社會(huì)之中，是一種“自下而上”的制度創(chuàng)造，具有極強(qiáng)的“草根性”，生產(chǎn)生活在廣袤鄉(xiāng)土大地上的村民是該制度的“第一設(shè)計(jì)者”和最先的發(fā)起人，盡管村民在創(chuàng)立村民委員會(huì)之初還并沒有明確的“自治”意識(shí)，卻已飽含著“自治之實(shí)”；同時(shí)，這種群眾自發(fā)的制度創(chuàng)造產(chǎn)生于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起和人民公社制度解體之時(shí)，恰逢其時(shí)地填補(bǔ)了國家在廣大鄉(xiāng)村社會(huì)的治理空白，提供了一種國家治理所需要的新的組織載體，該制度能夠在全國范圍內(nèi)得以推廣終究不能離開國家從整個(gè)制度設(shè)計(jì)層面的肯定、規(guī)范和不斷完善。

村民自治制度的產(chǎn)生過程又決定了它的性質(zhì)和特點(diǎn)。從其興起的社會(huì)角度而言，村民自治本身是一種自發(fā)的社群性自治，這種群體性內(nèi)部一致的達(dá)成并非依靠冷冰冰的、以國家暴力后盾為支撐的“機(jī)械”手段所能達(dá)成，而是建立在某種“有機(jī)的”“軟約束”的基礎(chǔ)之上，這種“自律的連帶不是依靠有實(shí)體的組織建立和維持的，而是一種由社會(huì)意識(shí)支配的協(xié)同關(guān)系，是以自然形成的村民的親和感情為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，伴隨著義務(wù)感的行為、思維以及感受等方式”。而自然村作為傳統(tǒng)的自治單元，恰恰能夠?yàn)榇迕褡灾翁峁┥缛鹤灾蔚幕A(chǔ)；同時(shí)，從它興起的國家視角而言，村民自治還兼具國家行政管理的職責(zé)，作為人民公社制度的取代者，肩負(fù)起了一定原本由后者承擔(dān)的行政管理職能，擔(dān)負(fù)著將國家管理在廣大鄉(xiāng)村推廣落實(shí)的重任，村民委員會(huì)也因此而具有準(zhǔn)行政組織的性質(zhì)。二者缺一不可。

然而，在行政職能的強(qiáng)勢(shì)利導(dǎo)下，村民自治活動(dòng)的基本單元——行政村的轄域范圍呈現(xiàn)出日益擴(kuò)張的趨勢(shì)。帶來的重要后果之一就是村民自治單元的范圍與自然村落這一自治基礎(chǔ)的日漸脫節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年我國共有94.8628萬個(gè)村民委員會(huì)，村干部379.5958萬人，后經(jīng)壓縮，到1989年底全國共有88.2564萬個(gè)村民委員會(huì)，村干部366.5566萬人。自從農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，村級(jí)組織收入大幅減少，行政村的規(guī)模再次被擴(kuò)大以適應(yīng)降低行政成本的需要，截至2004年底，我國村民委員會(huì)由1999年底的80.1萬個(gè)減少到62.5萬個(gè)，5年間減少了近1/4，而自然村數(shù)量則為250萬個(gè)以上，可知一個(gè)行政村可能通常是由若干個(gè)自然村落所組成。

這一制度設(shè)計(jì)和改變對(duì)村民自治活動(dòng)的影響是因地而異的，對(duì)分散型村莊的影響則尤其嚴(yán)重。地理學(xué)者一般主要根據(jù)農(nóng)家房舍集合或分散的狀態(tài)，將鄉(xiāng)村聚落形態(tài)分為散漫型和集聚型兩種類型。散漫型村落又稱散村，農(nóng)戶住宅之間呈零星分布狀態(tài)，多因地形地勢(shì)的限制，出于耕作的方便而盡可能地靠近依賴生存的田地、山林或河流湖泊，多在我國山區(qū)和湖泊較多的南方出現(xiàn)；集聚型村落又稱集村，農(nóng)戶住宅表現(xiàn)出集聚化傾向，村落與田地、山林之間往往相隔較遠(yuǎn)，多在我國北方尤其是地處平原的村落出現(xiàn)。

以湖北省秭歸縣為例。秭歸縣是典型的山區(qū)縣，素有“八山一水一分田”之稱?！昂洗宀⒔M”之后，建制村大多是由原有的兩到五個(gè)村落合并而成，面積大都在10平方公里以上，國土面積在20平方公里以上的村達(dá)22個(gè)，平均人口約為2000人，村內(nèi)海拔落差達(dá)可達(dá)1000米以上，形成了典型的范圍“山大人稀”的格局。合并后的行政村管理范圍相當(dāng)于過去的3~4倍；村干部數(shù)量并未因合村并組而有所增加，多為每村3~5人，有的村甚至比過去的小村還有所減少。其中面積最大的村屈原鎮(zhèn)九嶺頭村其國土面積達(dá)48.5平方公里，人口只有775人。因行政村管轄范圍大，村民經(jīng)常地直接參與村務(wù)管理較為困難，有的農(nóng)戶到村委會(huì)開一次會(huì)甚至要翻山越嶺走上四五個(gè)小時(shí)的路，還沒走到別人已經(jīng)散會(huì)了，嚴(yán)重影響村民參與村莊管理的積極性。

再以廣西壯族自治區(qū)為例。自村民自治制度在全國范圍內(nèi)逐步推行以來，廣西最初與全國其他地區(qū)的做法一樣，即在原生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)成立村民委員會(huì)。因此在1987年成立村公所之前，全自治區(qū)共產(chǎn)生村委會(huì)14737個(gè)，平均每個(gè)村委會(huì)管轄12.6個(gè)自然村、2370人，而當(dāng)時(shí)全國共有村委會(huì)94萬多個(gè)，平均每個(gè)村委會(huì)管轄4個(gè)自然村、1000人左右（據(jù)1985年統(tǒng)計(jì)），是廣西壯族自治區(qū)規(guī)模的一半不到。正是在這樣的條件下，自治區(qū)同時(shí)還面臨其他地區(qū)難以想象的困難：地形復(fù)雜的喀斯特地貌，山大人稀的居住格局，行政村內(nèi)民族雜居的人文隔閡，落后的自治觀念和交通條件等等，讓原本就因范圍較大難以開展自治的情況變得更加雪上加霜。

后為解決上述問題，自治區(qū)在全省范圍內(nèi)普遍成立村公所，旨在劃分小村民自治單元，但村公所僅存活了短短7年的時(shí)間便被廢止。村公所取消之后，自治區(qū)在原村公所轄域內(nèi)設(shè)村委會(huì)，新成立的村委會(huì)管轄范圍與之前在生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上建立的行政村范圍基本重合，村民自治又重陷往日的尷尬局面。如在河池市環(huán)江毛南族自治縣的龍巖鄉(xiāng)朝閣村，下轄23個(gè)自然屯，人口2300多人，各屯分屬壯族、水族、漢族、苗族、瑤族等十多個(gè)民族。因農(nóng)戶散居于若干座相鄰的山上，召開一次村民代表大會(huì)需要走兩三個(gè)小時(shí)的路程，以至出現(xiàn)了“村事圩辦”（“圩”即該村附近的一個(gè)定期集市，每逢村里又大事需要討論的時(shí)候村委會(huì)成員就與村民代表們約定好，在某個(gè)大家都去趕圩的日子就順便在街市上討論決定村莊公共事務(wù)；如果是某個(gè)村民有事也是與村支書約定一起去趕集的時(shí)候辦。村支書則經(jīng)常把村里的章掛在自己的腰帶上，隨走隨蓋，而他的名字甚至并不能被村里的每個(gè)人所知曉，因此被大多數(shù)村民稱呼為“老黨”）以及抽簽擔(dān)任村組長的現(xiàn)象。甚至某些被劃到同一行政村范圍的自然村，在歷史上曾有過因民族差異而導(dǎo)致的矛盾和過節(jié)，在這種“拉郎配”的情況下自治就更加無從談起。

三、地方探索昭示村民自治成長過程的“三波段”

問題再一次“逼迫”廣大人民群眾開動(dòng)智慧的頭腦。就在有學(xué)者發(fā)出“村民自治已死”哀嘆的同時(shí)，在全國各地不約而同地出現(xiàn)了一系列以“探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)單元”為核心的“自治急救”的大膽實(shí)踐。本文僅以湖北省秭歸縣和廣西壯族自治區(qū)的具體做法為例進(jìn)行說明。

在探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)單元的過程中，湖北省秭歸縣的做法可概括為以“幸福村落”為基礎(chǔ)的“雙線自治”模式。根據(jù)自身特殊的山區(qū)地勢(shì)與人口居住分布特點(diǎn)，結(jié)合山區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)類型，本著對(duì)傳統(tǒng)自然村落地緣范圍的尊重和充分發(fā)揮自然村落的凝聚力和向心力的原則，秭歸縣以長期自然形成的村落為基準(zhǔn)，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則，在一個(gè)建制村內(nèi)，以一個(gè)灣、一個(gè)坪、一個(gè)嶺等自然村落為主，將全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1361個(gè)農(nóng)村社區(qū)劃分為2065個(gè)村落自治單位，每個(gè)村落規(guī)模30~80戶農(nóng)戶不等，以步行半小時(shí)走完一個(gè)自然村為限，劃定“半小時(shí)步行圈”。這樣一來，有著相同的地緣文化、農(nóng)耕文化、習(xí)俗文化和親情文化的自然村就成了開展村民自治的基本單位。

在此基礎(chǔ)上，秭歸縣又進(jìn)行村落治理架構(gòu)的重建。全縣保留村民委員會(huì)—村民小組—村民村務(wù)管理架構(gòu)，新建村“幸福村落”創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會(huì)（非常設(shè)機(jī)構(gòu)）—村社區(qū)理事會(huì)—村落理事會(huì)—農(nóng)戶社會(huì)治理架構(gòu)，構(gòu)建村務(wù)管理和社會(huì)治理“雙線”治理網(wǎng)絡(luò)。村落設(shè)黨小組和村落理事會(huì)，村落理事會(huì)由村落理事長和理事經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員組成，簡(jiǎn)稱“一長八員”，均由村落群眾或村落戶代表一人一票海選推選產(chǎn)生，屬社會(huì)組織成員，以義務(wù)方式履職。村落村民全體大會(huì)是村落最高議事機(jī)構(gòu)，由村落理事會(huì)召集并主持，議事懇談會(huì)是村落理事會(huì)的基本議事形式與民主協(xié)商方式。村落成員大會(huì)與村落理事會(huì)所議事項(xiàng)及通過的決議及時(shí)向村黨組織、村委會(huì)反饋，聽取村黨組織與村委會(huì)的建議并接受其指導(dǎo)。另外，還設(shè)立了“幸福村落”建設(shè)基金等一系列以獎(jiǎng)代補(bǔ)的設(shè)立長效激勵(lì)機(jī)制。

廣西省的做法則可概括為屯級(jí)黨群理事會(huì)—村委會(huì)的兩級(jí)自治架構(gòu)。首先在行政村范圍內(nèi)、村民委員會(huì)之下，以自然屯（即自然村）為單位，對(duì)有黨員的自然屯，通過屯群眾大會(huì)差額選舉出威望高的1至2名村黨員代表，4到5名作風(fēng)正派、辦事公道、有奉獻(xiàn)精神的群眾骨干、致富能人和離任老村干組成屯級(jí)黨群理事會(huì)，設(shè)理事長一名，理事若干名，提倡理事長和村民小組長“一肩挑”，成員任期三年，可連選連任。屯級(jí)黨群理事會(huì)的職責(zé)為負(fù)責(zé)了解本屯民情民意，制定屯村規(guī)民約，組織屯民討論屯經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大事務(wù)和發(fā)展規(guī)劃，討論議定村民承包經(jīng)營、宅基地使用等方案，討論議定村屯道路建設(shè)、籌資投勞等方案措施，將決議方案及時(shí)向村“兩委”匯報(bào)，由村“兩委”研究并形成決定；對(duì)村務(wù)公開、民主管理和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，承接原村民小組的事務(wù)。

由此可見，無論是湖北秭歸的“幸福村落”，廣西壯族自治區(qū)的“屯級(jí)黨群理事會(huì)”，亦或是廣東佛岡新農(nóng)村試驗(yàn)區(qū)將村委會(huì)直接下沉到自然村一級(jí)的做法，它們共同的特點(diǎn)都在于，重拾自然村在村民自治中所能發(fā)揮的特有功能，重現(xiàn)村民自治單元界定由“國家”向“社會(huì)”的歸復(fù)，從而力圖打破“村民自治無自治”的困局，克服目前行政過度擠壓自治的現(xiàn)象。

回顧村民自治制度產(chǎn)生以來30余年的發(fā)展歷程，可以說已經(jīng)走過了兩個(gè)發(fā)展階段。第一階段是“自發(fā)型自治”階段，即村民自治在廣大農(nóng)村社會(huì)的首創(chuàng)階段，該階段以自然村—村委會(huì)為開展村民自治活動(dòng)的基本單元，自治活動(dòng)的開展以自然村為基礎(chǔ)；第二階段則是村民自治制度在全國范圍普遍推行的規(guī)范建設(shè)階段，以建立在人為劃定范圍的、囊括若干個(gè)自然村的行政村—村委會(huì)為村民自治的基本單元。而上述地方性實(shí)踐的共性在于，在原有的行政村這一基本自治單元的基礎(chǔ)上，將村民自治的重心落到自然村一級(jí)，打造多級(jí)自治單元。這既與先行學(xué)者對(duì)于村民自治發(fā)展規(guī)律——“制度—示范—?jiǎng)?chuàng)新的基本運(yùn)行邏輯”的科學(xué)預(yù)見相符合，同時(shí)也有力地證明村民自治不但“未死”，并且已經(jīng)悄悄拉開了第三階段的發(fā)展序幕。而村民自治在第三階段的新的發(fā)展任務(wù)，則是在社會(huì)內(nèi)部探索并找尋村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力，順利實(shí)現(xiàn)由自治形式上的“懸空”向自治“落地”的轉(zhuǎn)換；這一階段村民自治的有效實(shí)現(xiàn)單元，則可能是由原有的、建立在行政村范圍內(nèi)的單一自治單元基礎(chǔ)上的自治，拓展為行政村—自然村或社區(qū)—自然村等多級(jí)自治單元基礎(chǔ)上的、形式豐富多樣的村民自治活動(dòng)。

同時(shí)我們也應(yīng)看到，要妥善實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，并不能簡(jiǎn)單地對(duì)村民自治單元擔(dān)負(fù)的行政職能加以否定，因此也就不能盲目理解為對(duì)行政村—村委會(huì)這一原有的村民自治單元的簡(jiǎn)單否定。即便是農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)取消，國家在農(nóng)村社會(huì)治理中的角色已經(jīng)慢慢實(shí)現(xiàn)由“要”向“給”的方式轉(zhuǎn)變，但仍有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村社會(huì)管理職能需要依托村民自治才能完成。事實(shí)證明上述創(chuàng)新性實(shí)踐并未引發(fā)自治對(duì)行政的“擠壓”，反而有利于后者的推進(jìn)。廣西省河池市環(huán)江毛南族自治縣大才鄉(xiāng)新坡村平治屯自建立行政村—屯級(jí)黨群理事會(huì)的多層單元自治以來，不但有效化解了多起村民糾紛，還因集體一致達(dá)成迅速而成為在新農(nóng)村建設(shè)中獲得政府項(xiàng)目扶持最多的自然屯。湖北省秭歸縣自2012年進(jìn)行社區(qū)“幸福村落”的自治單元?jiǎng)?chuàng)建以來，2013年縣鄉(xiāng)共收到信訪件數(shù)699件，調(diào)解矛盾糾紛1068起，與往年同期相比下降了33%。而這些現(xiàn)象又可以歸功于村民自治重新燃起活力。

四、結(jié)論

在整個(gè)國家治理體系中，民主參與與自治是基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，村民自治則是將二者有機(jī)融合的一種實(shí)踐性原則，而實(shí)現(xiàn)這一原則精神的形式是可以變化的。我國以原生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)統(tǒng)一設(shè)立村民委員會(huì)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理由人民公社體制向群眾自治轉(zhuǎn)變起到了重要作用。同時(shí)不可否認(rèn)的是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和急速轉(zhuǎn)型，自然村落的發(fā)展也在或快或慢地經(jīng)歷著現(xiàn)代化的改造，然而這并不意味著其傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土自治單元功能已全然失效。村民自治制度作為一種“草根”式民主，植根于中國特定歷史背景與社會(huì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，具有強(qiáng)大的生命力，當(dāng)它遇到瓶頸和困難時(shí)，必然會(huì)在實(shí)踐中為自己開辟新的道路。隨著人們對(duì)村民自治制度的認(rèn)識(shí)深化與實(shí)踐技能的提升，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)單元，是對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)的一種積極回應(yīng)。

同時(shí)應(yīng)該看到，這一系列地方性實(shí)踐還存在著許多困難和障礙，還會(huì)出現(xiàn)許多新的矛盾和問題，對(duì)此要有充分的估計(jì)。另外，我國地域范圍廣闊，不能排除某些地區(qū)，尤其是北方集村以行政村為單元的村民自治，因該自然村的地域范圍與行政村的轄域范圍本就重合而一向發(fā)展較好的情況。村民自治的天然屬性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和內(nèi)在需求的多樣化治理，而不是依據(jù)統(tǒng)一的國家意志的單一的行政化治理。因此，對(duì)于村民自治有效實(shí)現(xiàn)單元的地方性實(shí)踐，既不能阻礙這一探索，也不可“一刀切”式地盲目推行，不同情況下的村民自治肯定有不同的有效實(shí)現(xiàn)形式。因此如何確定村民自治的有效實(shí)現(xiàn)單元，其標(biāo)準(zhǔn)是什么，要有科學(xué)依據(jù)。這既需要尊重實(shí)踐，在探索實(shí)踐活動(dòng)中尋找理論和制度的源泉，同時(shí)也要從發(fā)展趨勢(shì)和總體格局上加以研究，將地方探索納入國家治理體系和發(fā)展基層民主的總體體系中來，避免各行其是。

（作者簡(jiǎn)介：張茜，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所博士后；李華胤，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年12月第31卷第4期

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