一、引言

2008年以來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)積極推動(dòng)以“小地主大佃農(nóng)”為核心內(nèi)容的第三階段農(nóng)地改革。所謂第三階段農(nóng)地改革，是相對(duì)于二十世紀(jì)四十年代末、五十年代初的第一階段農(nóng)地改革（主要內(nèi)容為三七五減租、公地放領(lǐng)、耕者有其田）和二十世紀(jì)八十年代的第二階段農(nóng)地改革（主要內(nèi)容是提供擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的購(gòu)地貸款，推行共同、委托及合作經(jīng)營(yíng)，加速辦理農(nóng)地重劃，加強(qiáng)推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化）而言的，也是為消除前兩階段尤其是第一階段改革的不利后果、因應(yīng)新的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境而提出的。

臺(tái)灣地區(qū)戰(zhàn)后第一階段農(nóng)地改革推行平均地權(quán)，重點(diǎn)是地權(quán)再分配，實(shí)現(xiàn)了每戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件下的“耕者有其田”，再加上多子繼承的傳統(tǒng)，農(nóng)地不斷被分割繼承，形成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小的格局。另外，改革中出臺(tái)了《三七五減租條例》，其中強(qiáng)調(diào)保護(hù)租佃權(quán)的最短租期、限制撤佃退耕等規(guī)定，對(duì)土地所有者（以下簡(jiǎn)稱地主）十分不利，許多地主因此不愿出租土地，導(dǎo)致租佃市場(chǎng)持續(xù)萎縮，而閑置農(nóng)地快速增加。隨著時(shí)間的推移，這種情況愈演愈烈，造成了臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)的困境：過度保障佃權(quán)的制度和農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用政策嚴(yán)重限制了農(nóng)地的流動(dòng)性，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模難以擴(kuò)大，農(nóng)民收入相對(duì)降低，年輕人不愿意從事農(nóng)作，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)難以調(diào)整（劉欽泉、蕭景楷，2001）。而二十世紀(jì)八十年代的第二階段農(nóng)地改革雖以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模為目標(biāo)，但成效十分有限，戶均耕地仍維持在1公頃左右。

進(jìn)入二十一世紀(jì)后，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)更是呈現(xiàn)出經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小、農(nóng)牧業(yè)就業(yè)人口數(shù)逐年下降、農(nóng)民高齡化、婦女化和教育水平低落的發(fā)展趨勢(shì)（陳郁蕙等，2014）。具體而言，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)面臨的困境包括：（1）耕地減少。1980-2010年，耕地面積從91萬(wàn)公頃下降至81萬(wàn)公頃。（2）休耕地面積劇增。1984-2005年，休耕面積從0.57萬(wàn)公頃驟增至22.22萬(wàn)公頃，政府每年支出的休耕補(bǔ)助超過100億元。（3）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小。2010年每戶平均耕地面積約1公頃，55.1%的農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模不到0.5公頃。（4）農(nóng)地細(xì)碎化日益嚴(yán)重。根據(jù)非都市土地使用編定資料，臺(tái)灣地區(qū)特定農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)牧用地的平均面積從2002年的0.2公頃降至2006年的0.19公頃。（5）農(nóng)地利用率大幅降低。1995-2005年，復(fù)種指數(shù)從125%降為83.6%。（6）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少。1980-2010年，農(nóng)戶數(shù)從約89萬(wàn)戶下降至約78萬(wàn)戶。（7）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化。1980-2005年，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)場(chǎng)主的平均年齡從48.2歲提高到了61.2歲，其中65歲以上的比例從9.4%提高到了43.6%。（8）國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力大。2002年加入WTO后，農(nóng)業(yè)受到的外來(lái)沖擊十分巨大。隨著貿(mào)易自由化和居民飲食結(jié)構(gòu)的改變，臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)口了大量糧食，糧食自給率逐年下降，從1984年的55.6%降至2009年的32.0%（林國(guó)慶、林子喬、林信雄，2015）。

面對(duì)這些困難，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)行政主管部門認(rèn)為，問題的解決有賴于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”政策（廖安定，2009）。何謂“小地主大佃農(nóng)”政策？按照農(nóng)業(yè)委員會(huì)的說法，它是指“政府輔導(dǎo)無(wú)力耕種之老農(nóng)或無(wú)意耕作之農(nóng)民，將自有土地長(zhǎng)期出租給有意愿擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模之農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)結(jié)構(gòu)年輕化，并使老農(nóng)安心享受離農(nóng)或退休生活。同時(shí)，政府協(xié)助有意承租農(nóng)地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，順利承租農(nóng)地長(zhǎng)期耕作，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益及競(jìng)爭(zhēng)力”（農(nóng)業(yè)委員會(huì)，2009）。在2008年下半年開始試驗(yàn)辦理的基礎(chǔ)上，2009年5月農(nóng)委會(huì)出臺(tái)了《推動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”政策執(zhí)行方案》，正式啟動(dòng)了第三階段農(nóng)地改革。

海峽兩岸均屬小農(nóng)經(jīng)營(yíng)體制，都面臨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問題，整合農(nóng)地資源、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模是共同的任務(wù)。中共十七屆三中全會(huì)提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”以來(lái)，大陸地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”?？梢哉f，大陸地區(qū)積極打造的這種“小承包大經(jīng)營(yíng)”與臺(tái)灣地區(qū)的“小地主大佃農(nóng)”政策有異曲同工之妙，重點(diǎn)都在于通過承租等非所有權(quán)轉(zhuǎn)換的方式來(lái)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。因此，理解臺(tái)灣地區(qū)制定“小地主大佃農(nóng)”政策的背景和過程，深入了解該政策的目標(biāo)、對(duì)象、內(nèi)容和配套措施等，準(zhǔn)確評(píng)估小地主大佃農(nóng)政策的實(shí)際成效和改進(jìn)方向，既有助于開闊視野，對(duì)于推進(jìn)和規(guī)范大陸地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也有一定的借鑒意義。

二、政策制定過程

作為臺(tái)灣地區(qū)第三階段農(nóng)地改革的核心，“小地主大佃農(nóng)”政策經(jīng)歷了學(xué)者提倡、地方自行試驗(yàn)、農(nóng)地銀行政策先行、政治領(lǐng)導(dǎo)人提出政見、政策試辦和正式實(shí)施等多個(gè)階段。

首先是學(xué)者提倡。早在二十世紀(jì)七十年代，就有一些學(xué)者主張小地主大佃農(nóng)政策。例如，政治大學(xué)的林英彥指出，“土地改革是所有面積與經(jīng)營(yíng)面積一致，今后所應(yīng)努力者，乃是所有面積小而經(jīng)營(yíng)面積大。換言之，從前是“大地主小佃農(nóng)”，現(xiàn)在是小自耕農(nóng)，今后自農(nóng)地政策努力目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是促使實(shí)現(xiàn)“小地主大佃農(nóng)”（林英彥，1976）。李崇道（1984）討論第二階段農(nóng)地改革政策時(shí)指出，“目前若干學(xué)者過分強(qiáng)調(diào)土地利用而忽略土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)與分配，乃有倡‘大佃農(nóng)小地主’之說”。從政策目標(biāo)、內(nèi)容等方面看，臺(tái)灣地區(qū)的第二階段農(nóng)地改革也是以造就“小地主大佃農(nóng)”局面為目標(biāo)的，只是成效不彰。

其次是地方試驗(yàn)。二十一世紀(jì)初，在新一輪的農(nóng)地改革政策形成過程中，云林縣斗南鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)總干事張有擇主導(dǎo)的地方自行試驗(yàn)扮演了比較重要的角色。從1993年起，張有擇擔(dān)任斗南鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)總干事。2002年臺(tái)灣地區(qū)加入WTO后，斗南農(nóng)業(yè)飽受打擊，當(dāng)?shù)卮罅客恋匦莞?。為有效利用農(nóng)地，張有擇最初采取保價(jià)委托農(nóng)民耕種的方法，卻遇到市價(jià)高時(shí)農(nóng)民反悔、市價(jià)低時(shí)農(nóng)民硬要他收購(gòu)的問題，于是轉(zhuǎn)而向地主承租休耕地，并組建佃農(nóng)團(tuán)隊(duì)，使用機(jī)械進(jìn)行專業(yè)分工，取得了不錯(cuò)的成效。這一做法在當(dāng)?shù)胤Q為“代耕”，農(nóng)委會(huì)企劃處副處長(zhǎng)胡忠一則將其稱作“大佃農(nóng)小地主”（呂國(guó)禎，2007）。后來(lái)，斗南鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)代耕的農(nóng)地?cái)U(kuò)展到了彰化、云林、嘉義、臺(tái)南等地，影響越來(lái)越大，被稱為“斗南經(jīng)驗(yàn)”或“斗南模式”，馬英九也前來(lái)考察，成為新一屆政府“小地主大佃農(nóng)”政策的藍(lán)圖之一（辜樹仁，2012）。

第三是農(nóng)地銀行政策先行。在“小地主大佃農(nóng)”政策正式出臺(tái)之前，臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地銀行政策已經(jīng)開始實(shí)施，并取得了不錯(cuò)的成效，為后來(lái)農(nóng)地銀行在“小地主大佃農(nóng)”政策中發(fā)揮平臺(tái)作用做了一定的準(zhǔn)備。農(nóng)地銀行政策的緣由是，農(nóng)委會(huì)2006年5月提出“新農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)”政策，希望通過“漂鳥計(jì)劃”“園丁計(jì)劃”等吸引年輕新農(nóng)民，但是不少新農(nóng)民反映租買農(nóng)地困難。對(duì)此，農(nóng)委會(huì)參考日本的做法，規(guī)劃設(shè)立農(nóng)地銀行作為農(nóng)地買賣和租賃的中介。2007年3月，農(nóng)委會(huì)邀請(qǐng)各級(jí)農(nóng)會(huì)總干事召開“建置農(nóng)地銀行計(jì)劃”說明會(huì)，就農(nóng)地銀行的政策目的、內(nèi)容、架構(gòu)、先期作業(yè)等事項(xiàng)作了說明。當(dāng)年8月14日，農(nóng)委會(huì)正式辦理《農(nóng)地銀行之建置與推動(dòng)計(jì)劃》，農(nóng)地銀行開張啟用?！靶〉刂鞔蟮柁r(nóng)”政策可以看作是農(nóng)地銀行政策的接續(xù)和發(fā)展。

第四是政治領(lǐng)導(dǎo)人提出政見。2007年上半年，臺(tái)灣地區(qū)的媒體報(bào)道了幾個(gè)成功的地方試驗(yàn)，尤其是斗南鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。在這些地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2007年8月，當(dāng)時(shí)正在準(zhǔn)備選舉的馬英九在闡述他的農(nóng)業(yè)政策時(shí)，提出了“小地主大佃農(nóng)”政見，指出執(zhí)政后將推動(dòng)第三次農(nóng)地改革，以“小地主、大佃農(nóng)”的方式，讓小地主把土地出租給年輕、專業(yè)、耕作能力強(qiáng)的農(nóng)民，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、政府、農(nóng)會(huì)與社會(huì)的“四贏”（林沂鋒，2007）。

最后是試辦和正式實(shí)施。2008年5月馬英九政府上臺(tái)后，農(nóng)委會(huì)便著手將馬英九競(jìng)選期間提出的政見轉(zhuǎn)化為政策，“小地主大佃農(nóng)”政策進(jìn)入試辦階段。當(dāng)年6月，農(nóng)委會(huì)籌組跨企劃處、農(nóng)糧署、農(nóng)金局、畜牧處、輔導(dǎo)處等單位的項(xiàng)目工作小組，擬訂了政策推動(dòng)機(jī)制和相關(guān)配套措施。從2008年9月起，經(jīng)由縣市政府推薦及征詢?cè)囖k區(qū)意見，農(nóng)委會(huì)遴選了10區(qū)進(jìn)行試辦，試辦區(qū)經(jīng)營(yíng)主體包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會(huì)、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等五種類型，產(chǎn)業(yè)類型包括稻米、蔬菜、花卉、有機(jī)農(nóng)業(yè)、青割玉米和飼料玉米等。期間，農(nóng)委會(huì)組織的輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)為試辦區(qū)提供農(nóng)地租賃和產(chǎn)銷經(jīng)營(yíng)輔導(dǎo)，引導(dǎo)試辦區(qū)承租農(nóng)地。2008年10月，農(nóng)委會(huì)召開試辦計(jì)劃政策倡導(dǎo)與講習(xí)會(huì)，說明試辦的目的、工作內(nèi)容和辦理流程。從2009年3月起，農(nóng)委會(huì)遴選了32位專業(yè)農(nóng)民先行辦理。這些試辦措施檢驗(yàn)了“小地主大佃農(nóng)”政策的可行性，為2009年擴(kuò)大辦理奠定了基礎(chǔ)。2009年5月，農(nóng)委會(huì)制定的《推動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”政策執(zhí)行方案》出臺(tái)，小地主大佃農(nóng)政策開始正式擴(kuò)大辦理。

三、政策內(nèi)容

小地主大佃農(nóng)政策以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為愿景，以建立老農(nóng)退休機(jī)制、調(diào)整農(nóng)業(yè)勞動(dòng)結(jié)構(gòu)年輕化、推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化、提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為政策目標(biāo)，最初規(guī)劃2009—2012年輔導(dǎo)大佃農(nóng)承租農(nóng)地、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)的面積至少達(dá)到1萬(wàn)公頃。政策策略是“五化”：（1）年輕化，引導(dǎo)老農(nóng)退休，引入年輕的專業(yè)農(nóng)民，進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。（2）規(guī)?；?，幫助大佃農(nóng)租賃農(nóng)地，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高效益。（3）集中化，引導(dǎo)農(nóng)地集中生產(chǎn)，進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，降低生產(chǎn)成本。（4）高效化，整合產(chǎn)銷資源，推動(dòng)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提升農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。（5）安全化，鼓勵(lì)大佃農(nóng)生產(chǎn)優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展安全農(nóng)業(yè)。

（一）政策對(duì)象及范圍

按照農(nóng)委會(huì)頒布的《推動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”政策執(zhí)行方案》，小地主（出租人）為持有農(nóng)地的所有權(quán)人，且必須是自然人；大佃農(nóng)（承租人）為承租農(nóng)地以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的自然人或農(nóng)民組織，包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會(huì)、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，并對(duì)各類大佃農(nóng)的身份和經(jīng)營(yíng)規(guī)模設(shè)定了條件。例如，為了使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年輕化，專業(yè)農(nóng)民年齡應(yīng)在18歲以上、55歲以下，專業(yè)、務(wù)農(nóng)年數(shù)或受訓(xùn)時(shí)數(shù)須符合條件，種植有機(jī)作物的另有額外要求。租賃年期原則上為3年以上。經(jīng)營(yíng)條件上，要求大佃農(nóng)主要從事農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營(yíng)，優(yōu)先考慮進(jìn)口替代和出口擴(kuò)張的農(nóng)產(chǎn)品；大佃農(nóng)承租2006年或2007年的連續(xù)2期休耕地且領(lǐng)取承租獎(jiǎng)勵(lì)者，應(yīng)種植水稻、得輪作獎(jiǎng)勵(lì)作物、契作獎(jiǎng)勵(lì)作物和有機(jī)作物；承租耕地不得申請(qǐng)休耕補(bǔ)助或平地造林補(bǔ)助。

（二）推動(dòng)措施和內(nèi)容

針對(duì)小地主不愿長(zhǎng)期出租農(nóng)地、大佃農(nóng)不愿租賃農(nóng)地的狀況，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門提出了一系列保障小地主出租土地、激勵(lì)大佃農(nóng)承租土地的措施，并利用農(nóng)地銀行平臺(tái)來(lái)提供中介和管理服務(wù)。

第一，建立老農(nóng)退休機(jī)制。對(duì)于符合條件、將農(nóng)地全部出租而不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老農(nóng)可以繼續(xù)參加農(nóng)保，繼續(xù)領(lǐng)取每月6000元的老農(nóng)津貼；為老農(nóng)提供理財(cái)規(guī)劃咨詢，協(xié)助退休老農(nóng)人力再運(yùn)用，提高老農(nóng)的退休生活質(zhì)量。隨后，進(jìn)一步規(guī)定符合農(nóng)保年資滿5年且年滿65歲的農(nóng)民，如果將農(nóng)地出租給大佃農(nóng)，則每月每公頃可領(lǐng)取2000元（最高上限為3公頃）。

第二，獎(jiǎng)勵(lì)出租和承租。（1）農(nóng)民、產(chǎn)銷班和農(nóng)民團(tuán)體按照《水旱田利用調(diào)整后續(xù)計(jì)劃》簽訂合約承租休耕農(nóng)地，每季每公頃補(bǔ)助出租人4.5萬(wàn)元（政府3.5萬(wàn)元、承租人1萬(wàn)元以上）以上。租約超過3年的，每季每公頃補(bǔ)助出租人5萬(wàn)元（政府4萬(wàn)元、承租人1萬(wàn)元以上）以上。（2）對(duì)符合條件者，保價(jià)收購(gòu)作物，獎(jiǎng)勵(lì)契作飼料玉米每季每公頃2萬(wàn)元，契作牧草或青割玉米0.5萬(wàn)元，有機(jī)作物1.5萬(wàn)元。

第三，對(duì)大佃農(nóng)長(zhǎng)期承租土地提供租金和經(jīng)營(yíng)資金優(yōu)惠貸款。（1）土地租金無(wú)息貸款。租期超過3年的，可向農(nóng)會(huì)或農(nóng)業(yè)金庫(kù)申請(qǐng)無(wú)息貸款。（2）經(jīng)營(yíng)低息貸款。租賃土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，可向農(nóng)會(huì)或農(nóng)業(yè)金庫(kù)申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)貸款，利率只有1%。專業(yè)農(nóng)民最高可貸款1000萬(wàn)元，組織型大佃農(nóng)最高可貸款5000萬(wàn)元，最長(zhǎng)貸款期限達(dá)20年。

第四，向大佃農(nóng)提供資金補(bǔ)助和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)輔導(dǎo)。（1）基礎(chǔ)環(huán)境改善補(bǔ)助。對(duì)承租休耕地進(jìn)行復(fù)耕或改善土壤條件和周邊環(huán)境的行為予以補(bǔ)助，每公頃不超過2萬(wàn)元。（2）產(chǎn)制儲(chǔ)銷設(shè)施補(bǔ)助。補(bǔ)助對(duì)象為組織型大佃農(nóng)，以產(chǎn)、制、儲(chǔ)、銷等共同使用的設(shè)施（設(shè)備）為主，補(bǔ)助比例不超過設(shè)施成本的一半。（3）企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理輔導(dǎo)與咨詢服務(wù)。為大佃農(nóng)提供各種培訓(xùn)和服務(wù)，包括企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)、專家咨詢服務(wù)以及安全農(nóng)產(chǎn)品驗(yàn)證輔導(dǎo)等。

第五，強(qiáng)化農(nóng)地銀行的管理服務(wù)功能。（1）協(xié)助基層農(nóng)會(huì)建設(shè)農(nóng)地銀行服務(wù)中心，設(shè)立“小地主大佃農(nóng)”信息服務(wù)專區(qū)（http://ezland.coa.gov.tw/）。（2）提供休耕農(nóng)地和土地租賃信息，強(qiáng)化土地租賃中介服務(wù)。有興趣租地的人可以到農(nóng)會(huì)面對(duì)面咨詢，也可到農(nóng)地銀行網(wǎng)站上尋找農(nóng)地，或進(jìn)行實(shí)地勘查。（3）協(xié)助雙方簽訂租賃合同，維護(hù)雙方權(quán)益。（4）配合政府辦理“小地主大佃農(nóng)”政策的宣傳、推廣以及后續(xù)的土地利用監(jiān)督和稽查等事宜。

（三）保障措施

2008年試辦之前，農(nóng)委會(huì)在“小地主大佃農(nóng)”政策實(shí)施的組織分工、法律法規(guī)、技術(shù)平臺(tái)搭建等方面進(jìn)行了細(xì)致規(guī)劃，2009年正式實(shí)施后又持續(xù)完善相關(guān)的支持、輔導(dǎo)和配套措施。這些規(guī)劃和配套措施為小地主大佃農(nóng)政策的順利推進(jìn)打下了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第一，在單位分工上，“小地主大佃農(nóng)”政策是由農(nóng)委會(huì)的企劃處、產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)單位、各區(qū)試驗(yàn)改良場(chǎng)，以及地方的縣市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和農(nóng)會(huì)等一同推進(jìn)的。其中，企劃處主管制定政策，負(fù)責(zé)整體性政策倡導(dǎo)，培訓(xùn)師資和在地推廣人員，監(jiān)督縣市政府執(zhí)行政策，指導(dǎo)農(nóng)會(huì)開展農(nóng)地租賃，并通過專家顧問來(lái)協(xié)助大佃農(nóng)進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)單位中，輔導(dǎo)處主管推行老農(nóng)退休制度，協(xié)助農(nóng)會(huì)從事農(nóng)地租賃、農(nóng)保資格確認(rèn)等；農(nóng)業(yè)金融局協(xié)助農(nóng)會(huì)、農(nóng)業(yè)金庫(kù)、農(nóng)信?；鸬冗M(jìn)行資金貸放，編列貸款利息差額，辦理農(nóng)會(huì)項(xiàng)目貸款培訓(xùn)；農(nóng)糧署、畜牧處負(fù)責(zé)產(chǎn)銷經(jīng)營(yíng)輔導(dǎo)和補(bǔ)助計(jì)劃審核，提供技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)，提供連續(xù)休耕地?cái)?shù)據(jù)，處理政策執(zhí)行過程中的產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)疑義等。各區(qū)試驗(yàn)改良場(chǎng)協(xié)助縣政府宣傳政策，幫助大佃農(nóng)制定經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，為其提供經(jīng)營(yíng)管理和技術(shù)方面的幫助?？h市政府負(fù)責(zé)督促轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)會(huì)，舉辦政策倡導(dǎo)座談會(huì)，審核申請(qǐng)無(wú)息貸款或經(jīng)營(yíng)低息貸款的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃書。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所協(xié)助縣府召開政策倡導(dǎo)座談會(huì)，協(xié)助縣市政府從事農(nóng)地利用與監(jiān)督管理事項(xiàng)。農(nóng)會(huì)是具體落實(shí)“小地主大佃農(nóng)”政策的關(guān)鍵，它們協(xié)助召開政策座談會(huì)，具體辦理農(nóng)地租賃，對(duì)小地主、大佃農(nóng)的資格和身份進(jìn)行初審，確認(rèn)老農(nóng)農(nóng)保資格，協(xié)助大佃農(nóng)長(zhǎng)期租賃土地，審查大佃農(nóng)是否符合貸款條件，協(xié)助進(jìn)行各項(xiàng)監(jiān)督管理。

第二，在政策法規(guī)保障上，2010年1月5日，臺(tái)灣地區(qū)“立法院”三讀通過民法物權(quán)編用益物權(quán)及占有的部分條文修正案，配合“小地主大佃農(nóng)”政策將原來(lái)的“永佃權(quán)”修正為“農(nóng)育權(quán)”，建立了以農(nóng)業(yè)使用收益為內(nèi)容的用益物權(quán)體系，使小地主和大佃農(nóng)在法律上都能得到物權(quán)絕對(duì)性的保障。行政方面，農(nóng)委會(huì)將“推動(dòng)第三階段農(nóng)地改革，建設(shè)富麗新農(nóng)村”設(shè)為“全民農(nóng)業(yè)六大主軸”的第四大主軸。經(jīng)農(nóng)委會(huì)協(xié)調(diào)，2008年11月修正的《農(nóng)民健康保險(xiǎn)條例》規(guī)定“已參加本保險(xiǎn)之被保險(xiǎn)人，于年滿65歲且年資累計(jì)達(dá)15年以上，將所有農(nóng)地全部委由農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)指定之單位協(xié)助辦理移轉(zhuǎn)或出租，致未繼續(xù)實(shí)際從事農(nóng)業(yè)工作的，得繼續(xù)參加農(nóng)保，且老農(nóng)津貼每月6000元繼續(xù)領(lǐng)”，讓老農(nóng)可以放心將農(nóng)地出租。農(nóng)委會(huì)等部門出臺(tái)了《小地主大佃農(nóng)貸款要點(diǎn)》等文件，為大佃農(nóng)長(zhǎng)期承租土地租金的無(wú)息貸款和分年支付提供保障。農(nóng)委會(huì)還設(shè)計(jì)了一系列標(biāo)準(zhǔn)文本，如“小地主大佃農(nóng)”政策輔導(dǎo)對(duì)象申請(qǐng)書、農(nóng)地租賃契約書、連續(xù)休耕農(nóng)地租賃契約書、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃書等，制定了提高大佃農(nóng)貸款額度、簡(jiǎn)化經(jīng)營(yíng)規(guī)模類別、補(bǔ)助購(gòu)置稻谷烘干機(jī)、發(fā)放農(nóng)地利用改善獎(jiǎng)勵(lì)金、放寬政策輔導(dǎo)范圍等改進(jìn)措施。農(nóng)委會(huì)還將“小地主大佃農(nóng)之承租農(nóng)地面積”列入該部門的施政績(jī)效評(píng)估，作為“關(guān)鍵策略目標(biāo)：打造卓越農(nóng)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”的一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，定期進(jìn)行評(píng)估。

第三，在財(cái)政支持上，小地主大佃農(nóng)政策得到了強(qiáng)有力的保障。2009年12月，臺(tái)灣當(dāng)局行政機(jī)構(gòu)會(huì)議通過《“愛臺(tái)12建設(shè)”總體計(jì)劃》，意在通過2009-2016年的12項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)，再創(chuàng)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)新奇跡的。該計(jì)劃的第8項(xiàng)優(yōu)先建設(shè)項(xiàng)目為“農(nóng)村再生”，而“實(shí)施小地主大佃農(nóng)計(jì)劃”被列為“農(nóng)村再生”的五大重點(diǎn)項(xiàng)目之一。根據(jù)其具體實(shí)施計(jì)劃，“實(shí)施小地主大佃農(nóng)計(jì)劃”由農(nóng)委會(huì)主辦，概估經(jīng)費(fèi)達(dá)到了55.82億元新臺(tái)幣。在“建立老農(nóng)退休機(jī)制”中，對(duì)于配合小地主大佃農(nóng)政策出租土地的老農(nóng)，根據(jù)老農(nóng)生活需求，以健康、安全、參與為主軸，通過理財(cái)規(guī)劃咨詢、退休生活輔導(dǎo)、人力再利用三個(gè)層面來(lái)協(xié)助老農(nóng)健康退休，這一項(xiàng)的概估經(jīng)費(fèi)是1.64億元新臺(tái)幣（經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)，2009）。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，2011、2012年，農(nóng)委會(huì)為推動(dòng)活化農(nóng)地的“小地主大佃農(nóng)”政策，支出了2.297億和2.310億元（農(nóng)業(yè)委員會(huì)，2013）。

第四，在技術(shù)平臺(tái)搭建上，完善了“農(nóng)地銀行”平臺(tái)。2007年8月14日，農(nóng)委會(huì)正式辦理農(nóng)地銀行的建置與推動(dòng)計(jì)劃，農(nóng)地銀行開張啟用。截至2008年11月底，共有273家農(nóng)會(huì)、25家漁會(huì)設(shè)立了農(nóng)地銀行服務(wù)中心，占臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)漁會(huì)總數(shù)的87%（張清勇，2012）。2009年5月，在《推動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”政策執(zhí)行方案》中，強(qiáng)化農(nóng)地銀行的服務(wù)管理功能被農(nóng)委會(huì)確定為擴(kuò)大落實(shí)小地主大佃農(nóng)政策的五大措施之一。于是，農(nóng)地銀行除了原有的鼓勵(lì)老農(nóng)釋放農(nóng)地的職能外，還積極促進(jìn)閑置不用的土地轉(zhuǎn)移給有意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人使用，以扶植專業(yè)農(nóng)民并達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、實(shí)現(xiàn)大農(nóng)結(jié)構(gòu)的政策目標(biāo)（王玉真，2008）。

四、政策效果評(píng)估

“小地主大佃農(nóng)”政策實(shí)施初期，不少學(xué)者擔(dān)心該政策會(huì)提高農(nóng)耕土地長(zhǎng)期成本、加深政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提出了難以全面推動(dòng)、成效可能會(huì)不如預(yù)期等負(fù)面評(píng)價(jià)（林國(guó)慶，2008；鐘清輝，2011）。不過，從2008年開始試辦、2009年擴(kuò)大推動(dòng)起，“小地主大佃農(nóng)”政策在臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了七八年，在政府和基層農(nóng)會(huì)的配合下，總體上初步達(dá)到了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模和使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年輕化的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了佃農(nóng)、老農(nóng)、政府的“三贏”，得到了學(xué)界、業(yè)界的較多肯定。

一方面，“小地主大佃農(nóng)”政策促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。如表1，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，參與“小地主大佃農(nóng)”政策的小地主人數(shù)從2010年底的8121人增加到了33880人，大佃農(nóng)數(shù)目由2010年底的703戶增加到了達(dá)到了1782戶，大佃農(nóng)的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模也從2010年底的5649公頃提高到了16041公頃，戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到了9公頃，為臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)戶平均農(nóng)地面積1.1公頃的8.2倍。

另一方面，“小地主大佃農(nóng)”政策有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年輕化的目標(biāo)。臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化的問題比較嚴(yán)重，總體農(nóng)民的平均年齡約為62歲（見圖1）。臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)民中，高達(dá)46%年齡在55歲以上，25-45歲的農(nóng)民合計(jì)只占27%。在“小地主大佃農(nóng)”政策的推動(dòng)下，到2013年，1745名承租農(nóng)地的大佃農(nóng)平均年齡為45歲，25-45歲的合計(jì)占41.5%，55歲以上的只占15.5%，可見年輕化的效果是十分顯著的（林婉婷，2014）。

另外，還可以從農(nóng)民對(duì)“小地主大佃農(nóng)”政策的參與意愿和評(píng)價(jià)來(lái)考察該政策的成效。臺(tái)灣大學(xué)陳郁蕙教授等（2014）對(duì)臺(tái)灣各地區(qū)農(nóng)民的問卷調(diào)查顯示，在臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)政單位近年來(lái)采取的稻谷保價(jià)、休耕、轉(zhuǎn)作、契作獎(jiǎng)勵(lì)、小地主大佃農(nóng)、老農(nóng)津貼以及產(chǎn)銷輔導(dǎo)等各項(xiàng)補(bǔ)貼政策中，參加“小地主大佃農(nóng)”政策的受訪者對(duì)該政策的平均滿意度分?jǐn)?shù)最高，為3.55分（滿分為5分），82%的受訪者對(duì)該政策有正向觀感。政治大學(xué)的張雅惠（2015）根據(jù)2013年對(duì)宜蘭縣農(nóng)民的問卷調(diào)查和對(duì)政府機(jī)關(guān)辦理“小地主大佃農(nóng)”政策相關(guān)行政人員的訪談，分析發(fā)現(xiàn)76.5%的農(nóng)民愿意參與“小地主大佃農(nóng)”政策、承租他人農(nóng)地來(lái)自行耕種；“小地主大佃農(nóng)”政策對(duì)農(nóng)地利用有正面影響，能夠促進(jìn)農(nóng)地流通，有助于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)地利用效率。而2016年5月官方的發(fā)展委員會(huì)關(guān)于馬英九施政成果的電話抽樣調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“小地主大佃農(nóng)”政策的成果，56.8%的受訪者表示滿意，15.5%不滿意，另有27.7%無(wú)明確反應(yīng)（發(fā)展委員會(huì)，2016）。

不過，雖然臺(tái)灣地區(qū)2000年初修正通過的《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》已經(jīng)規(guī)定農(nóng)地租賃不適用過度保護(hù)佃農(nóng)耕作權(quán)益的《耕地三七五減租條例》，但《耕地三七五減租條例》一直沒有廢除，未能消除土地出租后不易收回的疑慮。許多年紀(jì)較大的土地所有者“聞租色變”，寧可讓農(nóng)地休耕或低效耕種，也不愿意配合小地主大佃農(nóng)政策，將地租出。還有不少土地所有者擔(dān)心土地出租后會(huì)喪失農(nóng)保資格。為此，一些學(xué)者建議，應(yīng)適時(shí)化解三七五減租政策的不利影響，加強(qiáng)溝通，改善政策宣導(dǎo)方式，請(qǐng)已經(jīng)出租土地的人現(xiàn)身說法、勸導(dǎo)不愿出租的老農(nóng)，以便進(jìn)一步提升農(nóng)地的流動(dòng)性，提升政策的總體成效（顏愛靜，2015；張孟秋等，2014）。

五、結(jié)論與借鑒

一直以來(lái)，農(nóng)地制度改革都是臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)改革的核心議題。為了應(yīng)對(duì)新世紀(jì)以來(lái)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、休耕農(nóng)地過多、糧食自給率過低的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，從2008年起，臺(tái)灣地區(qū)積極推動(dòng)以“小地主大佃農(nóng)”為核心內(nèi)容的第三階段農(nóng)地改革。這一改革，與第一階段農(nóng)地改革重在調(diào)整所有權(quán)、創(chuàng)設(shè)自耕農(nóng)不同，重點(diǎn)在提高土地利用，鼓勵(lì)通過承租的方式來(lái)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。針對(duì)原來(lái)小地主不愿長(zhǎng)期出租農(nóng)地、大佃農(nóng)不愿租賃農(nóng)地的現(xiàn)實(shí)，小地主大佃農(nóng)政策的主要內(nèi)容包括建立老農(nóng)退休機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)出租和承租、對(duì)大佃農(nóng)長(zhǎng)期承租土地提供租金和經(jīng)營(yíng)資金優(yōu)惠貸款、向大佃農(nóng)提供資金補(bǔ)助和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)輔導(dǎo)、強(qiáng)化農(nóng)地銀行的管理服務(wù)功能等，政府著力從單位分工、政策法規(guī)保障、財(cái)政支持、技術(shù)平臺(tái)搭建等方面予以大力保障。該政策實(shí)施七八年來(lái)，總體上初步達(dá)到了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模和使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年輕化的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了佃農(nóng)、老農(nóng)、政府的“三贏”。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大陸地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著與臺(tái)灣地區(qū)類似的問題，土地細(xì)碎化、農(nóng)戶兼業(yè)化、勞動(dòng)力弱質(zhì)化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、生產(chǎn)非糧化等問題越來(lái)越突出，整合農(nóng)地資源、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要方面（程國(guó)強(qiáng)等，2014）。20世紀(jì)80年代內(nèi)地大陸地區(qū)農(nóng)村改革之初就出現(xiàn)了農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)。2008年中共十七屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)速度加快、對(duì)象多元、形式多樣的態(tài)勢(shì)。截至2016年年底，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已占家庭承包耕地面積35%左右（曹茸、李飛，2017）。通過土地流轉(zhuǎn)，集中連片種植和集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)得到了實(shí)現(xiàn)，節(jié)約了生產(chǎn)成本，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。但是，各地在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)過程中，也出現(xiàn)了急于求成、強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)、侵占農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益、流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)滯后、流轉(zhuǎn)后進(jìn)行違法非農(nóng)建設(shè)以及土地“非糧化”傾向等問題（高楊，2011）。臺(tái)灣地區(qū)從2008年起實(shí)施以小地主大佃農(nóng)政策為核心的第三階段農(nóng)地改革，與大陸地區(qū)目前正在推行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)異曲同工。在地方政府和各地農(nóng)會(huì)的配合下，臺(tái)灣地區(qū)的“小地主大佃農(nóng)”政策在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)結(jié)構(gòu)年輕化上取得了一定的成效。大陸地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況，積極借鑒和改進(jìn)：

第一，加快、做實(shí)農(nóng)村土地的確權(quán)、登記和頒證，為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供前提。日本殖民統(tǒng)治臺(tái)灣地區(qū)期間的土地調(diào)查和登記成果奠定了臺(tái)灣地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，后為國(guó)民政府所繼承和完善，成為臺(tái)灣戰(zhàn)后能夠成功實(shí)施土地改革的重要基礎(chǔ)，也是“小地主大佃農(nóng)”政策得以順利推行的一個(gè)重要“基礎(chǔ)設(shè)施”（黃樹仁，2002）。加快、做實(shí)農(nóng)地確權(quán)、登記和頒證，詳細(xì)記載地塊面積、位置、用途和權(quán)屬，加大對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)力度，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，可以讓農(nóng)民放心大膽地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出土地，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，提高農(nóng)地資源的配置效率。

第二，充分尊重農(nóng)民意愿，漸進(jìn)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。大陸地區(qū)一些地區(qū)違背農(nóng)民意愿，漠視農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)以及在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位，強(qiáng)求大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，片面追求快速、超額完成土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)，出現(xiàn)了不少隨意收回或調(diào)整農(nóng)民承包地、侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象。而且，這類做法不少還是政府明文推動(dòng)的，有關(guān)部門下指標(biāo)、定任務(wù)，將流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入對(duì)官員的績(jī)效考核。臺(tái)灣地區(qū)面對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的現(xiàn)實(shí)，具體分析了“小地主不愿長(zhǎng)期出租農(nóng)地、大佃農(nóng)不愿租賃農(nóng)地”的原因，據(jù)此有針對(duì)性地出臺(tái)了一系列保障小地主出租土地、激勵(lì)大佃農(nóng)承租土地的措施，取得了不錯(cuò)的成效。可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)從做足激勵(lì)入手來(lái)完成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)重新分配的做法，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

第三，做好部門分工與合作，細(xì)致服務(wù)農(nóng)戶。臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門的企劃處、產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)單位（包括輔導(dǎo)處、農(nóng)業(yè)金融局、農(nóng)糧署、畜牧處等）、各區(qū)試驗(yàn)改良場(chǎng)以及地方的縣市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和農(nóng)會(huì)之間分工較為合理，共同推進(jìn)、提供全方位的服務(wù)，是“小地主大佃農(nóng)”政策能夠順利推動(dòng)的重要組織保障。大陸地區(qū)近些年的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有所改進(jìn)，但部門分工配合不暢、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)缺位是大陸地區(qū)土地流轉(zhuǎn)不暢、糾紛頻現(xiàn)的重要原因，相關(guān)服務(wù)主要是農(nóng)業(yè)部門下屬少數(shù)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)，政策合力十分有限，沒有形成對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體在承租農(nóng)地、技能培訓(xùn)、生產(chǎn)管理、農(nóng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、銷售流通、金融支持等全鏈條的跟蹤式服務(wù)。根據(jù)2015年8月十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議上《國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報(bào)告》，“一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢、合同不規(guī)范，目前全國(guó)僅有3/5的縣和1/2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，近1/3的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同”（徐雋、王比學(xué)，2015）?？梢越梃b臺(tái)灣地區(qū)的做法，在頂層設(shè)計(jì)上規(guī)劃好涉及土地流轉(zhuǎn)各部門的分工與合作，形成政策合力，逐級(jí)安排落實(shí)，建立起高效的土地流轉(zhuǎn)政府服務(wù)體系。

第四，引導(dǎo)作物種類，探索土地流轉(zhuǎn)后的糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路。由于糧食種植比較效益較低，大陸地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后用于種糧的較少，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地用于種糧的更少。2008年全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)入企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的土地中用于種糧的比重僅為6%（陳曉華，2009）。另?yè)?jù)調(diào)查，河南省2014年一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例高達(dá)40%，而土地經(jīng)營(yíng)大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至2014年的60%；河北、河南、山東、安徽等四個(gè)糧食主產(chǎn)省2013年土地流轉(zhuǎn)的“非糧化率”達(dá)到了61.1%（李慧，2014）。臺(tái)灣地區(qū)對(duì)種植糧食作物的流轉(zhuǎn)土地予以獎(jiǎng)勵(lì)，在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置、農(nóng)技、抗旱、產(chǎn)品收購(gòu)等方面給予種糧的大佃農(nóng)予以扶持。大陸地區(qū)可以參考臺(tái)灣地區(qū)的做法，完善糧食規(guī)模生產(chǎn)扶持政策，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、金融、保險(xiǎn)、配套服務(wù)等方面加大對(duì)從事糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度，提高糧農(nóng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地向種糧方向發(fā)展。

第五，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)技術(shù)平臺(tái)，加強(qiáng)管理服務(wù)功能。臺(tái)灣地區(qū)的基層農(nóng)會(huì)一直擔(dān)任政府與農(nóng)民間的中介者，在“小地主大佃農(nóng)”政策中，除了擔(dān)任大佃農(nóng)事業(yè)主體的角色外，還是政策的執(zhí)行者，其附設(shè)的農(nóng)地銀行一方面提供土地中介媒合服務(wù)，另一方面提供項(xiàng)目農(nóng)業(yè)融資貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷經(jīng)營(yíng)和農(nóng)地利用法令等方面的咨詢服務(wù)，有力地推動(dòng)了“小地主大佃農(nóng)”政策的實(shí)施和農(nóng)地比較順暢的實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。大陸地區(qū)目前不存在農(nóng)會(huì)組織，但基層的村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)有力，可以依托這些地方基層組織，或者放手讓農(nóng)民自行建立合作組織，來(lái)設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。近年來(lái)陜西楊凌、湖南永州、四川成都、寧夏平羅等地，設(shè)立了名稱、功能等方面與臺(tái)灣地區(qū)“農(nóng)地銀行”十分類似的農(nóng)村“土地銀行”，四川崇州等地組建了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)，取得了一定的成效?？梢赃M(jìn)一步借鑒臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地銀行在人員、建制、工作流程、工作內(nèi)容、網(wǎng)站設(shè)計(jì)等方面的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善和充實(shí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)的功能。

作者單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》2017年第6期

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