核心觀點(diǎn)：

2018年宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，在此背景下，市場(chǎng)對(duì)2019年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)判更偏悲觀。若順應(yīng)“以今年看明年”的邏輯，中國(guó)經(jīng)濟(jì)近幾年內(nèi)將難有起色。通過(guò)對(duì)92年改革開放的總結(jié)分析，我們認(rèn)為，改革取得根本性的成功在于，一方面通過(guò)“土改”激活內(nèi)需，一方面通過(guò)“入世”激活外需。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的索洛模型，我們同樣可以得出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠生產(chǎn)要素的投入及全要素生產(chǎn)率的提升。在生產(chǎn)要素的投入中，我國(guó)目前在資本及勞動(dòng)力的投入日趨飽和。在全要素生產(chǎn)率提升緩慢的前提下，土地這一生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)激活將為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再造活力。2018年12月23日，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的使用等有關(guān)條款進(jìn)行了修改，待兩法修訂完成后，將為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市掃清法律障礙?！叭龎K地”的流轉(zhuǎn)將大幅提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求。這或許將成為2019年乃至未來(lái)十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大看點(diǎn)。

通過(guò)測(cè)算，宅基地制度改革帶來(lái)的宅基地轉(zhuǎn)讓，粗略估算將會(huì)帶來(lái)總計(jì)5萬(wàn)億的收入增加。疊加集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的收入增長(zhǎng)，未來(lái)兩年農(nóng)民收入將有13萬(wàn)億的擴(kuò)張空間。相比與目前農(nóng)民人均1.4萬(wàn)元的勞動(dòng)性收入，土地改革帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)相當(dāng)可觀，從而成為拉動(dòng)消費(fèi)的主要一極。

另外，為彌補(bǔ)地方政府土地出讓金的收入短缺。我們認(rèn)為，一方面，可以向日韓臺(tái)等地區(qū)的“退地”制度借鑒，另一方面可以通過(guò)房產(chǎn)稅的開征進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。

除了財(cái)稅制度之外，由于全國(guó)土地供需情況的差別較大，在東部沿海地區(qū)，建設(shè)用地需求緊俏，集體性建設(shè)用轉(zhuǎn)讓較為暢通。但是在中西部的廣大農(nóng)村，集體性建設(shè)用地到底有沒有市場(chǎng)，還是一個(gè)未知數(shù)。在這個(gè)問(wèn)題上，“地票”跨省調(diào)劑制度向全國(guó)推廣或許是一個(gè)可能的選擇。

2018年宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，在此背景下，市場(chǎng)對(duì)2019年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)判更偏悲觀。若順應(yīng)“以今年看明年”的邏輯，中國(guó)經(jīng)濟(jì)近幾年內(nèi)將難有起色。2019年，在投資、出口目前難看到回暖跡象的情況下，我們認(rèn)為“擴(kuò)內(nèi)需”應(yīng)有超預(yù)期變化。通過(guò)傳統(tǒng)的需求理論我們知道，需求擴(kuò)張無(wú)非依靠國(guó)民收入的增長(zhǎng)與邊際消費(fèi)傾向的提高。在國(guó)民收入增速基本同步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下，通過(guò)再分配提高農(nóng)民的收入，進(jìn)而提升邊際消費(fèi)傾向，應(yīng)是未來(lái)幾年擴(kuò)內(nèi)需的主要抓手。

通過(guò)對(duì)92年改革開放的總結(jié)分析，我們發(fā)現(xiàn)，改革取得根本性的成功在于，一方面通過(guò)“土改”激活內(nèi)需，一方面通過(guò)“入世”激活外需。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的索洛模型，我們同樣可以得出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠生產(chǎn)要素的投入及全要素生產(chǎn)率的提升。在生產(chǎn)要素的投入中，我國(guó)目前在資本及勞動(dòng)力的投入日趨飽和。在全要素生產(chǎn)率提升緩慢的前提下，土地這一生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)激活將為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再造活力。2018年12月23日，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的使用等有關(guān)條款進(jìn)行了修改，待兩法修訂完成后，將為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市掃清法律障礙?！叭龎K地”的流轉(zhuǎn)將大幅提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求。這或許將成為2019年乃至未來(lái)十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大看點(diǎn)。

一、農(nóng)村土地制度變遷回顧

三大改造完成之前，中國(guó)是一個(gè)以土地私有制為主的社會(huì)?！锻恋馗母锓ā芬?guī)定，“承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利”，農(nóng)民在經(jīng)基層政府審核證明后，可以轉(zhuǎn)讓土地。在此土地制度下，土地征收自然要給予相應(yīng)補(bǔ)償，1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》指出，“國(guó)家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，需給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓谩?。從此?lái)看，土地所有權(quán)可以相對(duì)自由的交易，土地的具體用途亦無(wú)特殊規(guī)定，土地征收也只是政府和土地所有者兩者之間的一種交易，不過(guò)帶有一定的行政性意味而已。

隨著社會(huì)主義改造的進(jìn)展，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)使得農(nóng)村普遍建立了合作社，農(nóng)民的土地也普遍入社，其土地所有權(quán)也隨之從農(nóng)民所有轉(zhuǎn)為合作社集體所有。在1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》里，農(nóng)民社員的宅基地還屬自己，不必入社，到1963年《中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題做一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》里，已明確規(guī)定，“社員的宅基地……都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣”，農(nóng)民擁有的只是使用權(quán)。隨著所有權(quán)的變更，使用權(quán)也隨之變化。一般情況下，集體所有的土地，除宅基地外，都應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，而且具體如何使用，一般也是由集體和基層政府決定的。由于土地只是用于農(nóng)業(yè)，因此補(bǔ)償也就因此與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出掛鉤。1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》里，規(guī)定對(duì)于被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，“一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。并且明確了土地一經(jīng)征收，“凡征用之土地，產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家”，土地國(guó)有性質(zhì)被明確確認(rèn)。至于土地用途的轉(zhuǎn)變也隨之發(fā)生，但并無(wú)統(tǒng)一管理和規(guī)劃，使用權(quán)變更較為混亂。

改革開放之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普及開來(lái)，但是實(shí)際上，農(nóng)民的權(quán)利仍然局限于使用權(quán)。1981年《國(guó)務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》指出，“分配給社員的宅基地、自留地和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，即不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”。1982年修訂的憲法進(jìn)一步擴(kuò)大了禁令，對(duì)于集體土地，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。

應(yīng)當(dāng)指出的是，在此時(shí)，仍沒有一個(gè)統(tǒng)一性的具有土地法性質(zhì)的法律出現(xiàn)。早在十一屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》中就提出，“要盡快制定和頒布土地法”。但是，在法律制定過(guò)程中，出現(xiàn)了三個(gè)主要分歧，一是土地法是只局限于耕地還是所有土地，如果是后者，那么將涉及巨大的利益調(diào)整和法律修改，二是是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，在此問(wèn)題上城鄉(xiāng)利益沖突尖銳，三是是否應(yīng)當(dāng)設(shè)定土地建設(shè)指標(biāo)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，此種指標(biāo)和規(guī)劃有沒有可行性？

由于三個(gè)分歧，導(dǎo)致了土地法制定過(guò)程緩慢，直到1986年3月，農(nóng)林牧漁部才將《中華人民共和國(guó)土地法（草案）》提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。由于法案內(nèi)容主要涉及的是土地管理的行政方面，因此被更名為《土地管理法》。86年《土地管理法》規(guī)定土地的使用主要是通過(guò)無(wú)償?shù)挠?jì)劃劃撥實(shí)現(xiàn)的，基本上禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流通，因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的情況下，顯得不適應(yīng)。

由此，1988年全國(guó)人大第一次修訂了《土地管理法》，規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，并且“國(guó)家實(shí)行國(guó)有土地的有償使用制度”，轉(zhuǎn)讓事宜實(shí)行各級(jí)限額審批。從此，土地開始作為一種生產(chǎn)要素進(jìn)入了市場(chǎng)，并且?guī)?dòng)了礦山、林地、海域等的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的突破。

88年《土地管理法》打開了土地轉(zhuǎn)讓的大門，但是隨之而來(lái)的是土地的過(guò)度占用，農(nóng)民失地，耕地亂占成為新的問(wèn)題。1997年，新一輪的修訂開始了，1998年6月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了修改后的《土地管理法》。此次修訂的最核心問(wèn)題就是建立起土地用途管制制度，“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。從此，農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地之間形成了嚴(yán)格的界限，其使用用途的轉(zhuǎn)變，更需要省部級(jí)甚至國(guó)家級(jí)審批，征地權(quán)限從而不斷上收。

1998年《土地管理法》嚴(yán)格了不同用途的土地之間的區(qū)別和轉(zhuǎn)化審批。這帶來(lái)的一個(gè)后果就是土地征收的必要性大大增加，如果沒有土地征收這一環(huán)節(jié)，集體所有的農(nóng)業(yè)用地，是不可能被用于也不可能被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。因?yàn)樵摲鞔_規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”，從而將集體所有的土地用途限制為農(nóng)業(yè)用地。那么自然，建設(shè)用地也就不能是集體所有的土地。在中國(guó)只有國(guó)有和集體兩種土地所有制的情況下，建設(shè)用地不是集體所有土地那么就只能是國(guó)有土地，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這也就是說(shuō)，《土地管理法》經(jīng)此次修訂后，就正式建立起了土地使用用途和所有權(quán)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也即集體土地只能是農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地只能是國(guó)有土地。而要想把集體所有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也就非轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)不可，“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地……建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。

伴隨著城市化和工業(yè)化的進(jìn)程，建設(shè)用地需求日增，征地日益頻繁，由征地補(bǔ)償引發(fā)的矛盾和沖突也日漸增多，而這正是98年《土地管理法》相對(duì)薄弱的部分。2004年，十屆全國(guó)人大第十一次會(huì)議第三次修改了《土地管理法》，核心在于將“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，增加為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，從而進(jìn)一步完善土地征收補(bǔ)償制度。

土地征收補(bǔ)償整體來(lái)看是不斷上升的，但整體上一直都是以土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出為基礎(chǔ)的，1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的是年產(chǎn)量的三至五倍，1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》增加到最高十倍，1998年《土地管理法》增加到最高三十倍。

此外，值得注意的是宅基地制度。1989年國(guó)家土地管理局《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見》里指出，非農(nóng)村集體成員也可以購(gòu)買農(nóng)村房屋，只不過(guò)出售的房屋所占土地所有權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)歸國(guó)有。但隨著耕地保護(hù)制度的日益嚴(yán)格，1990年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局<關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示>的通知》明確強(qiáng)調(diào)，“對(duì)非農(nóng)業(yè)戶口的，不批準(zhǔn)宅基用地”，此后此項(xiàng)禁令日益強(qiáng)化，最終是宅基地僅限于農(nóng)村集體成員這一“農(nóng)村村民”，城鎮(zhèn)人口無(wú)法再取得宅基地。

雖然各種法律規(guī)章制度一直嚴(yán)禁集體用地轉(zhuǎn)讓，但是事實(shí)上的土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)一直存在著。1982年，上海、嘉定、寶山、川沙四個(gè)縣區(qū)非法轉(zhuǎn)讓土地約9262畝，1994年上海郊區(qū)十個(gè)縣區(qū)共有8430畝土地、2037起案件涉嫌非法轉(zhuǎn)讓。在這種屢禁不止的情況下，集體建設(shè)用地入市開始進(jìn)行探索，1996年開始蘇州、湖州、蕪湖、廣東先后被列入試點(diǎn)，探索集體建設(shè)用地入市制度。但是隨著開發(fā)區(qū)熱在全國(guó)的蔓延，集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)最終被擱置，事實(shí)上停止了。

二、本次土地制度改革的焦點(diǎn)

本次土地制度改革的焦點(diǎn)，在于《土地管理法》的修訂。12月23日，《土地管理法》的修訂草案提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，從草案來(lái)看，主要修改的焦點(diǎn)聚集在“三塊地”，即“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革”三個(gè)方面。具體來(lái)講，土地的使用實(shí)際上有三個(gè)環(huán)節(jié)，第一個(gè)是所有權(quán)，即“土地性質(zhì)”，第二個(gè)是使用權(quán)，即“土地用途”，第三個(gè)是連接所有權(quán)與使用權(quán)的環(huán)節(jié)——土地征收。

農(nóng)村土地征收的特點(diǎn)，就是所有權(quán)和使用權(quán)同時(shí)改變。屬于使用權(quán)范疇的農(nóng)地想要轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，必須伴隨著所有權(quán)上的集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有，這一雙重轉(zhuǎn)變實(shí)際上就是“征收”環(huán)節(jié)的本質(zhì)。

而正是在這一征收過(guò)程中，帶來(lái)收益的是使用用途的變化，因?yàn)橥瑯拥耐恋嘏渲迷谵r(nóng)業(yè)和工業(yè)、鄉(xiāng)村和城市之間，帶來(lái)的效益是大不相同的。而享受收益的主體——土地所有者卻變化了，因而收益的產(chǎn)生和收益的享受兩者之間產(chǎn)生了背離，也產(chǎn)生了土地征收之中的大量矛盾。正是征收這一過(guò)程，使得政府在土地使用的過(guò)程中占據(jù)了主導(dǎo)性的地位，獲得了大量的收益分配，土地的所有者——農(nóng)村，則處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。

而改革的方向，在于把捆綁起來(lái)的所有權(quán)與使用權(quán)變更拆開，在不變更所有權(quán)的前提下，變更使用權(quán)。由于此種轉(zhuǎn)變，“土地征收”這一環(huán)節(jié)也就不再是必要環(huán)節(jié)，土地征收因而就縮小了范圍。也因此農(nóng)村和農(nóng)民，就可以更多的從城市化和工業(yè)化引起的土地使用權(quán)的變更中獲取收益。

1、非農(nóng)建設(shè)用地不再必須國(guó)有

現(xiàn)行《土地管理法》最近一次修改是在2004年，自此未再進(jìn)行修改。近來(lái)，隨著城市化和工業(yè)化的進(jìn)程，對(duì)于建設(shè)用地的需求以及其征用賠償?shù)纫幌盗泄芾磙k法，社會(huì)給予了越來(lái)越大的關(guān)注。2018年12月23日，最新一版的《土地管理法》修正草案被提交給全國(guó)人大常委會(huì)審議，標(biāo)志著《土地管理法》修改已經(jīng)進(jìn)入正式程序，或在不久就會(huì)通過(guò)審議，并提交全國(guó)人大審議表決。

法案里最主要的修改就在于，在不變更所有權(quán)的前提下，變更使用權(quán)，主要集中在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這“一塊地”上，具體修改有，第一，刪去現(xiàn)行《土地管理法》中關(guān)于從事非農(nóng)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有建設(shè)用地，或者征為國(guó)有建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定；第二，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途、并依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位和個(gè)人使用；第三，現(xiàn)行《房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征為國(guó)有建設(shè)用地才能出讓的規(guī)定，增加一句“法律另有規(guī)定的除外”以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。

從具體修改可以看出，其核心思想就是在不改變農(nóng)業(yè)用地的集體所有這一性質(zhì)的前提下，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，既然如此，自然就繞過(guò)了“土地征收”這一關(guān)，使得“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”成為可能。

2、下放宅基地審批權(quán)，探索宅基地自愿退出機(jī)制

除了用于農(nóng)業(yè)的耕地，農(nóng)村還存在用于建設(shè)住宅的土地——宅基地。與“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”相似，宅基地改革的方向也是在不變更土地性質(zhì)的情況下變更土地用途。

當(dāng)前，宅基地是一種農(nóng)村集體成員的用于解決住房需求的土地，因而是集體性質(zhì)的，只不過(guò)使用權(quán)分配給個(gè)人。宅基地?zé)o論是進(jìn)還是退，甚至于入市流通，關(guān)鍵就在于宅基地使用者無(wú)所有權(quán)，因而需實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的同時(shí)變更。所以，當(dāng)前進(jìn)行的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”就是在探索如何實(shí)現(xiàn)在所有權(quán)不變更的情況下變更使用權(quán)。

此次法案修改，明確下放宅基地審批權(quán)，規(guī)定農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并且還在宅基地退出這一問(wèn)題上做了探索，原則規(guī)定鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

這樣，宅基地使用權(quán)的變更就更加便利和靈活了，“進(jìn)”，審批權(quán)下放了；“退”，農(nóng)民可以自愿退出了。

3、縮小土地征收范圍，完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制

伴隨著土地使用權(quán)變更程度的更加便利，土地征收范圍自然就縮小了。原本政府土地征收就是為了解決土地使用權(quán)變更這一難題的，如果土地使用用途變更可以與所有權(quán)變更脫鉤，那么自然也就不需要進(jìn)行土地征收了。

在具體的征收程序上，土地征收帶來(lái)的利益如何分配也是焦點(diǎn)，這集中于土地征收的補(bǔ)償?，F(xiàn)行土地管理法第47條規(guī)定，征收土地按照被征地的原用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。而修改后的草案明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，刪除了按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的內(nèi)容，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償。并且，草案明確規(guī)定，征地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序。補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。

另外，一次性的貨幣補(bǔ)償，難以讓農(nóng)民融入城市，土地城市化了，農(nóng)民卻被排斥在城市之外。因此，除了一次性貨幣補(bǔ)償，可以將土地作價(jià)入股，收入定期的股利補(bǔ)貼。且此次還引入了社會(huì)保障機(jī)制作為長(zhǎng)遠(yuǎn)的補(bǔ)償，以免發(fā)生一夜暴富之后一夜返貧的現(xiàn)象，而是讓農(nóng)民能夠在城市中有自己的一席之地。據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦稱，在社會(huì)保障方面，給就業(yè)困難的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員在就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)和就業(yè)介紹等方面的優(yōu)惠政策；在補(bǔ)償資金中增加社保補(bǔ)貼資金，記入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，使他們享受更高水平的養(yǎng)老保障。

三、土地改革是改革開放的關(guān)鍵起點(diǎn)

回顧92年的改革開放，財(cái)稅、企業(yè)、金融等的改革更多是配套改革措施，并未激發(fā)經(jīng)濟(jì)的根本動(dòng)力。八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在興起的同時(shí)，對(duì)原有的經(jīng)濟(jì)模式產(chǎn)生了巨大的沖擊。為了應(yīng)對(duì)此種沖擊，在90年代初，財(cái)稅體制改革被首先付諸實(shí)踐，以為中央政府提供應(yīng)對(duì)沖擊的能力和資源。而隨著以分稅制為核心的財(cái)稅體制變革，地方政府的財(cái)力被上收，其為轄地企業(yè)在稅收和政策等方面提供支持和保護(hù)的能力在下降。同財(cái)政緊密相關(guān)的地方企業(yè)因之而變，困境日益顯露，最典型的就是90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的沒落，這一沒落重要原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低一級(jí)的基層政府，其財(cái)權(quán)被上收的最多，對(duì)企業(yè)的支持能力衰弱的最大，從而也就預(yù)示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落。不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，企業(yè)普遍地由于地方財(cái)權(quán)的上收和約束趨緊而相當(dāng)程度上失去了財(cái)政支持和政策保護(hù)，企業(yè)的困境凸顯，使得企業(yè)改革提上了日程。上世紀(jì)90年代后期，十五大后，企業(yè)改革成為了改革的主線，企業(yè)改革脫困必然需要資金，而資金的來(lái)源只能是金融系統(tǒng)。企業(yè)解決債務(wù)問(wèn)題為了籌集資金，金融實(shí)施了包括債轉(zhuǎn)股、壞賬核銷、上市融資等多種措施，在使得企業(yè)改革不斷推進(jìn)的同時(shí)，卻又?jǐn)U大了金融體系的隱患。因此在21世紀(jì)初，商業(yè)銀行的重組改制和金融市場(chǎng)的整頓繼之而起，先是2001年股市黑幕的整肅，然后是從2003年開始的以四大行改制上市為代表的金融系統(tǒng)改革，力圖減少壞賬對(duì)于金融體系的拖累——而壞賬正是企業(yè)改革這前一環(huán)節(jié)的一個(gè)不得已的副產(chǎn)品。就這樣，金融改革成為了民營(yíng)——財(cái)稅——企業(yè)——金融這一環(huán)環(huán)相扣的最后一環(huán)。

可以看出，這一連串的改革存在著由此及彼的因果相繼的性質(zhì)，前一個(gè)改革的成就和問(wèn)題并存，為了解決問(wèn)題，新的改革被引入，卻又帶來(lái)了新的問(wèn)題。

而作為經(jīng)濟(jì)最初源動(dòng)力的，卻并不是這一系列改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，在供給端來(lái)自于技術(shù)進(jìn)步。在需求端上，依靠著內(nèi)需和外需。在經(jīng)濟(jì)陷入疲弱之時(shí)，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的顯露顯得尤為重要。在技術(shù)進(jìn)步無(wú)法快速成行的情況下，擴(kuò)大內(nèi)需和外需，可以作為經(jīng)濟(jì)新一輪增長(zhǎng)的第一波動(dòng)力，同時(shí)也是改革推進(jìn)的起點(diǎn)。

在改革開放之初，正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一農(nóng)業(yè)改革的成功帶來(lái)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)剩余的增加提高了農(nóng)民的消費(fèi)力，在那個(gè)財(cái)富相對(duì)匱乏而且收入平均程度較高的年代，消費(fèi)傾向相對(duì)較高，收入的提高被相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)化為需求的提高。在農(nóng)村內(nèi)需擴(kuò)大這一需求端擴(kuò)張的觸動(dòng)下，更多的計(jì)劃之外的產(chǎn)品需求被創(chuàng)造出來(lái)，從而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始發(fā)展起來(lái)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃，最終帶動(dòng)了一個(gè)廣泛的商品經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)育，形成了從農(nóng)村到城市、從需求到供給的傳導(dǎo)過(guò)程。伴隨于此的是對(duì)外開放的外需擴(kuò)大進(jìn)程，隨著中國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不斷加深，尤其是中國(guó)加入WTO，使得外需迅速的擴(kuò)大，成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)高速增長(zhǎng)的又一個(gè)需求端支撐點(diǎn)。

在當(dāng)前中國(guó)，經(jīng)濟(jì)似乎陷入增長(zhǎng)放緩的局面，技術(shù)進(jìn)步誠(chéng)然必須，然而技術(shù)進(jìn)步的不可控性和長(zhǎng)時(shí)間研發(fā)投入的特性，暗示著擴(kuò)大需求可能是一個(gè)較好的選擇。而在以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果越來(lái)越差，擴(kuò)大外需面臨著世界貿(mào)易保護(hù)主義的高漲之時(shí)，以提高收入、增加消費(fèi)為核心的內(nèi)需擴(kuò)張可能是更合意的政策取向。在這個(gè)意義上，農(nóng)村土地的新一輪改革，集體用地入市、征收政策的進(jìn)一步完善、宅基地制度改革，將使得農(nóng)民能從城市化和工業(yè)化帶來(lái)的土地用途變更中獲取更多的收益，從而提高農(nóng)民的收入和消費(fèi)能力，這也意味著需求端的擴(kuò)張。這種需求不僅僅是量的擴(kuò)大，而且隨著農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，其需求也存在著升級(jí)的趨向，從而在質(zhì)和量?jī)煞矫鎺?dòng)經(jīng)濟(jì)從瓶頸期突破。

事實(shí)上，這不僅僅是我國(guó)改革開放的經(jīng)驗(yàn)，也是后發(fā)國(guó)家的一個(gè)典型情況。日本池田內(nèi)閣在60年代制定了《國(guó)民收入倍增計(jì)劃》，力圖在十年之內(nèi)使得國(guó)民收入翻番。日本政府通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格等方式使工業(yè)發(fā)展的剩余更多的流向農(nóng)民，1968年大米收購(gòu)價(jià)格被抬高至國(guó)際市場(chǎng)的3倍左右。同時(shí)不斷提高工人的最低工資，工資水平從1961年到1970年增長(zhǎng)了170%，并積極地?cái)U(kuò)大消費(fèi)信貸，1970年消費(fèi)信貸是1965年的1500%之多。種種措施有力的提高了居民收入，縮小了收入差距，刺激了居民消費(fèi)，1960-1970年間，人均消費(fèi)支出年增長(zhǎng)16%，位居發(fā)達(dá)國(guó)家之首，是美國(guó)的2.4倍，德國(guó)的1.4倍。而消費(fèi)的增長(zhǎng)有力的帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展，使得日本從60年代之初的紡織、鋼鐵的形態(tài)發(fā)展到70年代汽車、造船等高端制造業(yè)。

四、土地改革或?qū)⑨尫啪薮笙M(fèi)潛力

為了更加直觀具體的反映此次土地改革對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需的作用，我們做了簡(jiǎn)單的測(cè)算。

釋放消費(fèi)潛力主要分兩部分，一部分是集體性建設(shè)用地直接入市之后，原來(lái)歸于政府的那部分土地出讓金將全部歸農(nóng)民所有；另一部分是在宅基地可退出的情況下，進(jìn)城農(nóng)民將從農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓中獲得收入。

集體性建設(shè)用地在現(xiàn)行制度下，將被政府征收之后再行轉(zhuǎn)讓，在這個(gè)過(guò)程中，約有50%的土地出讓金被用于補(bǔ)償，而剩余的出讓金主要用于土地開發(fā)和城市建設(shè)等基建項(xiàng)目，也就是說(shuō)，在集體性建設(shè)用地直接入市之后，農(nóng)民從中獲得土地出讓的一半收入。

由于考慮到各地地價(jià)的不同，我們進(jìn)行了分省加權(quán)統(tǒng)計(jì)，由此需要各省的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的價(jià)格和數(shù)量。我們分省進(jìn)行了建設(shè)用地招拍掛轉(zhuǎn)讓平均價(jià)格統(tǒng)計(jì)作為各省的平均價(jià)格。在數(shù)量上，僅有的城市建設(shè)農(nóng)用地征用數(shù)據(jù)是全國(guó)性的，但是缺乏省級(jí)數(shù)據(jù)，因此我們根據(jù)各省建設(shè)用地審批的面積占全國(guó)建設(shè)用地審批面積的比重，估測(cè)了各省的農(nóng)用地征用面積。原因在于，農(nóng)用地征用規(guī)模和建設(shè)用地審批面積整體上保持走勢(shì)一致，而且在建設(shè)用地審批面積中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積也就是農(nóng)地征用面積相對(duì)穩(wěn)定，因此，采取這種估算是可行的。

估算結(jié)果表明農(nóng)地征用的土地出讓費(fèi)用呈增加的趨勢(shì)，由于缺乏最新的土地價(jià)格，我們采取了不同的價(jià)格增長(zhǎng)率假設(shè)來(lái)估算2018年的規(guī)模。而從面積來(lái)看，近十年來(lái)征用面積最高不到2200平方公里，最低也超過(guò)了1400平方公里，所以取其平均值1800平方公里。結(jié)果顯示，2018年農(nóng)地征用的土地出讓金約為6.5萬(wàn)億-8萬(wàn)億，在現(xiàn)行體制下，約僅有50%被補(bǔ)償給農(nóng)民，而在集體性建設(shè)用地入市的情況下，另外50%也將歸屬農(nóng)民所有，這意味著即使不計(jì)入農(nóng)地征用的增長(zhǎng)、不計(jì)入土地的未來(lái)溢價(jià)，農(nóng)民群體每年將會(huì)增加3.7-4萬(wàn)億的收入，成為內(nèi)需擴(kuò)大的強(qiáng)大動(dòng)力。

需要注意的是，我們這里是假設(shè)政府征用的所有土地都被出讓之后的收入，因而超過(guò)了今年約5.4萬(wàn)億的土地出讓收入。在考慮到地方政府并不會(huì)把所有征用的土地都出讓這一現(xiàn)實(shí)情況下，這一超出并不形成矛盾，可以看作2018年農(nóng)民因?yàn)榻ㄔO(shè)用地制度改革而帶來(lái)的增收的區(qū)間上限值。

在宅基地制度改革方面，2016年農(nóng)村人均建筑面積33.56平方米，而平均每平方米建設(shè)投入約為950元，那么每位農(nóng)民在住宅建設(shè)也就是宅基地上約投入3.2萬(wàn)元?？紤]到再轉(zhuǎn)讓時(shí)會(huì)產(chǎn)生的溢價(jià)，將會(huì)更高。因?yàn)樵谵D(zhuǎn)讓之時(shí)，不僅僅要補(bǔ)償?shù)厣辖ㄔO(shè)成本，而且宅基地本身作為土地的價(jià)格也必須考慮到。因此，3.2萬(wàn)元的地上建筑成本僅可看作是補(bǔ)償下限。2016年每平米建設(shè)用地的出讓價(jià)格約為1800元，以此最近5年的增長(zhǎng)率推算，2018年每平米出讓價(jià)格約為2300元。這樣來(lái)看，由于出讓價(jià)格中已經(jīng)包含了對(duì)于農(nóng)民地上建筑和土地二者的總價(jià)值，因此考慮到土地價(jià)值，單位農(nóng)民的宅基地的價(jià)值約為7.7萬(wàn)元。依據(jù)規(guī)劃，2016-2020年將完成一億農(nóng)民落戶、定居城市，近日又出臺(tái)了關(guān)于督察《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》。從農(nóng)村人口數(shù)推算，目前完成落戶約4000萬(wàn)。未來(lái)兩年理論上將有6000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城落戶。由此，宅基地制度改革帶來(lái)的宅基地轉(zhuǎn)讓，粗略估算將會(huì)帶來(lái)總計(jì)5萬(wàn)億的收入增加。疊加集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的收入增長(zhǎng)，未來(lái)兩年農(nóng)民收入將有13萬(wàn)億的擴(kuò)張空間。相比與目前農(nóng)民人均1.4萬(wàn)元的勞動(dòng)性收入，土地改革帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)相當(dāng)可觀，從而成為拉動(dòng)消費(fèi)的主要一極。

五、土地改革還需其他措施配套

需要注意的是，雖然政府在土地出讓的過(guò)程中拿走了約50%的出讓金，但這部分出讓金絕大部分投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果集體建設(shè)用地直接入市，地方政府將缺少一部分收入來(lái)源，進(jìn)而無(wú)力支撐相應(yīng)的基建開支。在土地出讓金減少以及地方隱性債務(wù)分部處置的情況下，為地方政府彌補(bǔ)土地出讓金的收入短缺，尋找新的資金來(lái)源是極為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

我們認(rèn)為，一方面，可以向日韓臺(tái)等地區(qū)的“退地”制度借鑒，另一方面可以通過(guò)房產(chǎn)稅的開征進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。

在東亞地區(qū)，在征地過(guò)程中普遍采用“退地”制度，具體來(lái)講，就是在土地在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，土地所有者要將20-35%不等的土地面積所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給地方政府。這樣在土地出讓之后，土地所有者得到絕大部分轉(zhuǎn)讓收入，地方政府則獲得另外一部分，該部分收入主要用于在轉(zhuǎn)讓的土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這實(shí)際上是強(qiáng)制土地所有者進(jìn)行基建投入，以避免貧民窟式的建筑群出現(xiàn)。而基礎(chǔ)設(shè)施改良之后，雖然原土地所有者的土地被“退”掉了一部分，但是基建完善卻又使得土地增值，所有者往往反而受益。這種方式，或可資借鑒。

另一種更現(xiàn)實(shí)的方法，或許是來(lái)自同樣處于立法進(jìn)程的房地產(chǎn)稅。通過(guò)征收房地產(chǎn)稅，政府可以彌補(bǔ)因?yàn)榧w性建設(shè)用地入市所造成的出讓金收入減少。這實(shí)際上是把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的負(fù)擔(dān)從土地所有者身上，轉(zhuǎn)移到土地使用者身上。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，更加符合誰(shuí)使用誰(shuí)受益，誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的稅收“受益性原則”。

總之，土地改革將部分政府收入轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民，在擴(kuò)大消費(fèi)的同時(shí)，也使得政府收入下降。而在城市發(fā)展和工業(yè)進(jìn)步的過(guò)程中，軟硬基礎(chǔ)設(shè)施都是不可或缺的，這就使得政府必須有相應(yīng)的籌集基建資金的渠道?！巴说亍敝贫群头康禺a(chǎn)稅開征，可能是未來(lái)必然的選擇。

除了財(cái)稅制度之外，由于全國(guó)土地供需情況的差別較大，在東部沿海地區(qū)，建設(shè)用地需求緊俏，集體性建設(shè)用轉(zhuǎn)讓較為暢通。但是在中西部的廣大農(nóng)村，集體性建設(shè)用地到底有沒有市場(chǎng)，還是一個(gè)未知數(shù)。在這個(gè)問(wèn)題上，“地票”制度向全國(guó)推廣或許是一個(gè)可能的選擇。

2018年3月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》，該通知公布了以下兩項(xiàng)新規(guī)：《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》?？偟膩?lái)說(shuō)，就是貧困地區(qū)多余的建設(shè)用地指標(biāo)可以有償轉(zhuǎn)讓給幫扶該地區(qū)的省份。即發(fā)源于重慶的用于省內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑的“地票制度”開始進(jìn)入到跨省階段。

當(dāng)前，地票跨省調(diào)劑還是和脫貧攻堅(jiān)結(jié)合在一起的。貧困地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)用不完，可以轉(zhuǎn)讓給幫扶脫貧的其他省份，這樣?xùn)|部省份得到了緊俏的建設(shè)用地指標(biāo)，貧困地區(qū)籌集了寶貴的脫貧資金。

未來(lái)地票制度可能和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一改革結(jié)合起來(lái)，使得內(nèi)陸廣大農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)可以跨省流通。這樣就突破了內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)用地需求不旺的約束，也擴(kuò)張了中東部城市地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的供給，更好的以市場(chǎng)化手段調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)，進(jìn)而使中西部地區(qū)農(nóng)民同等受益。

2018年是農(nóng)地確權(quán)的收官之年，土地確權(quán)的完成掃清了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一大障礙，保障了農(nóng)地的物權(quán)以及流轉(zhuǎn)土地這一資產(chǎn)的收益權(quán)。同時(shí)土地確權(quán)同樣賦予了農(nóng)地可作抵押貸款的屬性。農(nóng)地供需兩面的通道正逐步暢通。由此，可以預(yù)期2019年是盤活土地要素，增加農(nóng)民收入，進(jìn)而帶動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)的開局之年。值得我們給予更大的關(guān)注。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：肖立晟宏觀經(jīng)濟(jì)評(píng)論  頭條號(hào)

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