摘要：村“兩委”與村集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)關(guān)系”一直是困擾我國(guó)基層治理的重大問(wèn)題。通過(guò)廣東南?！罢?jīng)分離”、江蘇楓橋“政經(jīng)分開(kāi)”、浙江溫州“三分三改”三種模式的比較分析,發(fā)現(xiàn)以“政經(jīng)分開(kāi)”促進(jìn)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新實(shí)踐的典型,具有較強(qiáng)“可復(fù)制性”。在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷著歷史性大變革的新時(shí)期,唯有通過(guò)改革打破僵化的體制機(jī)制,盡快使成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式上升到制度層面并納入法制軌道,明確黨組織、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的職能定位及其相互關(guān)系,繼而完善基層治理結(jié)構(gòu),并構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理框架,才能盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化。

一、研究背景與問(wèn)題的提出

2015年11月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確提出:“探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能,開(kāi)展實(shí)行‘政經(jīng)分開(kāi)’試驗(yàn),完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制?！盵1] 這是新時(shí)期中央進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重大決策,也是20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革之初中央推進(jìn)“政經(jīng)分開(kāi)”實(shí)踐的延續(xù)和深化。

村“兩委”與村集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)關(guān)系”一直是困擾我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理的重大問(wèn)題。在過(guò)去的30多年里,理論界及其相關(guān)實(shí)踐部門對(duì)此進(jìn)行了大量的討論。早在20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革之初,中央就曾要求在廢除人民公社體制過(guò)程中實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”,但改革過(guò)程并不順利,大多數(shù)村采取了村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織一套人馬、兩塊牌子、交叉任職的方式。為了厘清村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,1998年的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》修訂時(shí)曾對(duì)此有過(guò)激烈的爭(zhēng)論,集中體現(xiàn)為三種不同的意見(jiàn):其一,村委會(huì)的性質(zhì)是基層群眾自治組織,故不能將自治職能與經(jīng)濟(jì)職能相混淆;其二,村委會(huì)并非市場(chǎng)主體,故不能直接搞經(jīng)營(yíng),只具有管理集體經(jīng)濟(jì)組織的職能;其三,應(yīng)區(qū)別對(duì)待不同地區(qū)的不同情況。其原因是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其組織方式在南方與北方、沿海與內(nèi)地不同區(qū)域之間差異較大,即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的內(nèi)部也有很大的不同[2] 。正因?yàn)楫?dāng)時(shí)分歧過(guò)大,所以未能在法律上進(jìn)行規(guī)范。

理論界的觀點(diǎn)主要有以下三種:其一,村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)合一”模式。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,“政經(jīng)合一”可以避免法律規(guī)定和法律實(shí)踐之間的沖突,且減少人員、節(jié)省開(kāi)支、減輕村級(jí)負(fù)擔(dān)[3] 。應(yīng)擴(kuò)大村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)功能,并從法律地位上明確村委會(huì)主任作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人代表[4] 。其二,村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)分開(kāi)”模式。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)主要來(lái)自集體經(jīng)濟(jì)[5] 。村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)、目標(biāo)、價(jià)值訴求和運(yùn)作邏輯均不相同[6] 。村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的交叉,造成了諸多的矛盾和沖突[7] 。而人口的自由流動(dòng),使得農(nóng)村的土地難以被充分利用。這也是我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)難以有效發(fā)展的制度性根源[8] 。其三,村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織“半分半獨(dú)”模式。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)依照法人理念確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位[9] 。例如,可按照公司治理的結(jié)構(gòu)來(lái)重構(gòu)村委會(huì)、村民大會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織等之間的關(guān)系[10] 。

自中央提出全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái),全國(guó)各地進(jìn)行了積極探索,以廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州等地的實(shí)踐創(chuàng)新為典型。2016年,中央選擇了13個(gè)省份開(kāi)展農(nóng)村基層“政經(jīng)分開(kāi)”的試點(diǎn),但“政經(jīng)分開(kāi)”是不是未來(lái)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革的方向,學(xué)術(shù)界及實(shí)踐部門對(duì)此問(wèn)題仍存在一定爭(zhēng)議。本文擬分析總結(jié)廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州三個(gè)地區(qū)實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”的主要做法,討論其實(shí)踐特點(diǎn),比較各自的優(yōu)勢(shì)及不足,厘清“政經(jīng)分開(kāi)”的不同實(shí)施模式對(duì)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的深刻影響,進(jìn)而探討三種模式在全國(guó)范圍內(nèi)的“可復(fù)制性”問(wèn)題。

二、“政經(jīng)分開(kāi)”與基層治理:三種模式的比較分析

(一)“政經(jīng)分開(kāi)”實(shí)踐的三種模式

1.廣東南海模式

新時(shí)期,以廣東南海為實(shí)踐典型,主要圍繞“政經(jīng)分離”為核心的改革思路,在農(nóng)村形成基層黨組織、村級(jí)自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織各歸其位、清晰明朗的治理新格局。

南海自改革開(kāi)放以來(lái),一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先發(fā)地區(qū)。早在1987年就成為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū),其經(jīng)濟(jì)發(fā)展根植于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的豐厚土壤。但在改革創(chuàng)新的推動(dòng)之下,“政經(jīng)合一”模式在農(nóng)村基層治理中已經(jīng)暴露出諸多弊端與不足,突出表現(xiàn)為政經(jīng)不分、機(jī)制復(fù)雜、體制混淆。這些不僅造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的不平衡,而且弱化了政府的社會(huì)服務(wù)功能,并容易侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益和農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán),甚至造成利益群體的沖突,嚴(yán)重影響農(nóng)村基層治理。

在此背景下,南海進(jìn)行了“政經(jīng)分離”的探索實(shí)踐。通過(guò)分離基層領(lǐng)導(dǎo)干部選舉和任職,從自治組織中剝離集體經(jīng)濟(jì)組織,理順集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系并進(jìn)行賬目分離[11] ,開(kāi)設(shè)行政賬目與經(jīng)濟(jì)賬目,實(shí)行資產(chǎn)、賬務(wù)和核算三分離等措施[12] ,創(chuàng)新農(nóng)村基層治理制度,打破“三位一體”的管理體制,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層治理由“政經(jīng)合一”向“政經(jīng)分離”模式的轉(zhuǎn)換。重要的是,南?！罢?jīng)分離”的改革使得在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下,兼顧了效率、公平與社會(huì)穩(wěn)定,破解城鄉(xiāng)二元制難題成為可能,對(duì)新時(shí)期深化農(nóng)村改革和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有重要意義。

2.江蘇楓橋模式

在城鄉(xiāng)一體化不斷推進(jìn)背景下,江蘇楓橋工業(yè)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展,撤鎮(zhèn)建街道以及人口的流動(dòng)為基層治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。同時(shí),鄉(xiāng)村的格局相比之前也發(fā)生了很大的變化,治理結(jié)構(gòu)的混亂和基層組織職能的劃分不清都給楓橋經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了很大的困擾。

面對(duì)這樣的困境,江蘇楓橋開(kāi)始了“政經(jīng)分開(kāi)”的有效探索。其改革實(shí)施的根本原則為“行政類事務(wù)劃歸社區(qū)管理、經(jīng)濟(jì)類職能留給股份合作社”。同時(shí),以村民入股的方式組建村級(jí)股份合作社,打破行政村管轄格局,進(jìn)行社區(qū)化管理,由社區(qū)承擔(dān)原行政村負(fù)責(zé)的行政事務(wù),公共服務(wù)開(kāi)支全部由財(cái)政承擔(dān)[13] 。此外,在社區(qū)硬件的配置、專業(yè)社工隊(duì)伍的建設(shè)以及公共服務(wù)等多方面采取優(yōu)化措施,形成了一個(gè)規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的基層服務(wù)體系。

通過(guò)實(shí)踐,江蘇楓橋“政經(jīng)分開(kāi)”模式取得了明顯的成效。不僅通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革,讓農(nóng)民通過(guò)入股的形式走上了致富之路,而且在保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的基礎(chǔ)上,促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)的不斷壯大和發(fā)展,進(jìn)一步提高了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí),通過(guò)“政經(jīng)分開(kāi)”的改革實(shí)踐,理順了農(nóng)村基層公共服務(wù)的承擔(dān)主體,解決了組織職能不分的問(wèn)題,使得基層組織職能回歸本位,大大提高了農(nóng)村基層的治理水平,有利于新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的形成與完善。

3.浙江溫州模式

溫州處于改革開(kāi)放前沿地區(qū),但長(zhǎng)期以來(lái)其發(fā)展面臨傳統(tǒng)體制束縛與開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重困難[14] 。重構(gòu)一個(gè)合理的基層治理模式,是溫州改革的必由之路。

首先,“三分”是指政經(jīng)、資地以及戶產(chǎn)的分開(kāi)。其中,“政經(jīng)分開(kāi)”指的是實(shí)行村“兩委”與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離,農(nóng)村集體土地資產(chǎn)和其他非土地集體資產(chǎn)分開(kāi)則是作為資地分開(kāi)的內(nèi)容,戶產(chǎn)分開(kāi)分別是指戶口與產(chǎn)權(quán)兩者關(guān)系的相互分離。其次,“三改”是指股改、地改、戶改。這三種改革分別是對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份化改革的股改,通過(guò)組建土地合作社等多種方式明確土地承包農(nóng)戶股份的股改,以及去除依附在原有農(nóng)村戶口上的一系列附屬功能的戶籍改革[15] ,從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民之間以及城鄉(xiāng)之間的待遇平等的目的。

溫州“三分三改”作為農(nóng)村基層治理體系下的成功實(shí)踐,將農(nóng)村基層治理模式進(jìn)行了革新與實(shí)踐,促進(jìn)了城鄉(xiāng)基層社會(huì)融合、統(tǒng)籌發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型[16] 。溫州的改革不僅打破了原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和固有的行政區(qū)劃限制,厘清了村社關(guān)系,改變了基層治理方式,提高了基層管理水平,同時(shí),也為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件,有利于城鄉(xiāng)之間資源的有效配置,最終促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展。

(二)三種模式的比較分析

新時(shí)期,中央及各部門相繼對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)改革提出了指導(dǎo)性意見(jiàn),首次明確提出了集體經(jīng)濟(jì)與村級(jí)治理的“政經(jīng)分開(kāi)”,但對(duì)于如何分開(kāi)并沒(méi)有明晰的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范,一些地方在實(shí)踐中步履維艱,尤其是村級(jí)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的功能、財(cái)務(wù)、人事、邊界等如何劃分,以及在“政經(jīng)分開(kāi)”的過(guò)程中村級(jí)組織如何改革等問(wèn)題困擾著基層治理。廣東南海“政經(jīng)分離”、江蘇楓橋“政經(jīng)分開(kāi)”、浙江溫州“三分三改”都是以“政經(jīng)分開(kāi)”促進(jìn)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新實(shí)踐的典型,具有較強(qiáng)的示范作用。通過(guò)比較和分析三種模式的主要做法和實(shí)踐特點(diǎn),將共性與個(gè)性對(duì)比、優(yōu)點(diǎn)與不足進(jìn)行參照,這對(duì)農(nóng)村基層治理改革具有重要的經(jīng)驗(yàn)與啟示價(jià)值。

三種模式的共性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。其一,分離村“兩委”與村集體經(jīng)濟(jì)組織。三地在改革中,都以“政經(jīng)分開(kāi)”為中心和切入點(diǎn)來(lái)進(jìn)行基層治理模式的創(chuàng)新與實(shí)踐。模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于厘清“政經(jīng)關(guān)系”,實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開(kāi)”。其二,農(nóng)村基層組織職能回歸并向?qū)I(yè)化發(fā)展。黨組織主抓思想和方向,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;村委會(huì)主抓社區(qū)管理與公共服務(wù),提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量;集體經(jīng)濟(jì)組織則走專業(yè)化與市場(chǎng)化道路,構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。其三,創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制。農(nóng)村基層“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)施必定對(duì)農(nóng)村基層治理的結(jié)構(gòu)和治理的方式產(chǎn)生直接及深刻的影響。三地均是以“政經(jīng)分開(kāi)”為切入點(diǎn),并配套與之相適應(yīng)的治理體制機(jī)制創(chuàng)新改革。

此外,在農(nóng)村綜合改革的宏觀背景下,三地進(jìn)行“政經(jīng)分開(kāi)”模式改革的原因、著力點(diǎn)及其范圍各有側(cè)重。廣東南海主要是因“政經(jīng)合一”體制帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)弊端而進(jìn)行的“三位一體”全方位改革;江蘇楓橋因村落格局變化以及組織職能不分帶來(lái)的困境,把改革著力點(diǎn)放在基層組織經(jīng)濟(jì)職能與管理職能的分離;浙江溫州“三分三改”模式則是站在統(tǒng)籌兼顧的角度,著力打破城鄉(xiāng)二元制帶來(lái)的發(fā)展困境,細(xì)化且全面地進(jìn)行了政經(jīng)分開(kāi)、資地分開(kāi)、戶產(chǎn)分開(kāi)以及股改、地改、戶改?？偟膩?lái)說(shuō),三個(gè)地區(qū)在“政經(jīng)分開(kāi)”的改革思路下,改革方式和側(cè)重點(diǎn)上不盡相同、各有特色,這對(duì)農(nóng)村綜合改革以及基層治理的創(chuàng)新與改革起到了很好的示范作用。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐和改革探索,三地“政經(jīng)分開(kāi)”改革與實(shí)踐取得了很大的成效,但同時(shí)也存在一些問(wèn)題。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。盡管三地處于我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡。以南海為例,富裕的村集體資產(chǎn)超過(guò)1億元,而窮的村資產(chǎn)不超過(guò)3萬(wàn)元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡制約著基層改革進(jìn)程。其次,頂層設(shè)計(jì)不足。三地“政經(jīng)分開(kāi)”的改革雖說(shuō)總體改變了舊有體制的不足,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,仍需進(jìn)行總體規(guī)劃的設(shè)計(jì)和相關(guān)配套機(jī)制的構(gòu)建,以不斷適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展給基層治理帶來(lái)的轉(zhuǎn)變和影響。再次,法律法規(guī)缺失。法律法規(guī)的缺失直接造成政策依據(jù)不足,村集體財(cái)產(chǎn)得不到有效監(jiān)督,農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益得不到保障,更容易滋生腐敗、激化矛盾,嚴(yán)重阻礙農(nóng)村改革的順利進(jìn)行。

三、“可復(fù)制性”抑或“代表性”?

在中國(guó),“試點(diǎn)”是改革方法論的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)的諸多實(shí)踐證明,沒(méi)有“試點(diǎn)”的改革,是災(zāi)難性的改革。我國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題產(chǎn)生于諸多變量所構(gòu)成的復(fù)雜的互動(dòng)之中,東、中、西部不同地區(qū)情況各不相同,甚至可以說(shuō),同一地方的鄉(xiāng)情都有不同。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)一個(gè)常見(jiàn)的改革策略,就是從全局的需求出發(fā),樹(shù)立和打造各種典型樣本或模式,繼而在全國(guó)推廣。盡管時(shí)至今日,很多典型樣本已被淹沒(méi)在歷史長(zhǎng)河中,而有的仍繼續(xù)煥發(fā)著改革和創(chuàng)新的生機(jī)。究竟哪些典型、樣本、模式具有“可復(fù)制性”?哪些僅具有“代表性”?盧福營(yíng)曾用“可延擴(kuò)性”討論基層社會(huì)治理創(chuàng)新的生命力問(wèn)題。他指出,基層社會(huì)治理創(chuàng)新生命力的具體表現(xiàn)為創(chuàng)新的可延擴(kuò)性,包括創(chuàng)新的核心內(nèi)容、創(chuàng)新的精神實(shí)質(zhì)和主要原則三要素在時(shí)間上的可持續(xù)性,以及空間上的可復(fù)制性[17] 。按照這一邏輯,具體到中國(guó)農(nóng)村的基層治理,宏觀表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的可持續(xù)性,二是農(nóng)村基層治理的可復(fù)制性。

在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中,農(nóng)村社會(huì)正經(jīng)歷著歷史性大變革。齊格蒙特·鮑曼曾提到,隨著現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展,流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)使其社會(huì)成員所處的社會(huì)環(huán)境在開(kāi)展活動(dòng)還未成為習(xí)慣和常規(guī)之前,便已悄然發(fā)生了巨大變化[18] 。換言之,當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)在現(xiàn)代化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化大潮中發(fā)生著巨大的變化:一方面,傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)社會(huì)正在逐步消亡;另一方面,封閉的、同質(zhì)的、單一的農(nóng)村社會(huì)正在逐步解體,取而代之的是現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)的流動(dòng)性、開(kāi)放性和異質(zhì)性特征。尤其在市場(chǎng)化改革向縱深推進(jìn)的新時(shí)期,由農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)引發(fā)的諸多問(wèn)題凸顯,如集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明,集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、保護(hù)不嚴(yán)等。在此背景下,若仍舊實(shí)行傳統(tǒng)社會(huì)“政經(jīng)不分”的模式,仍由自治權(quán)代為行使經(jīng)濟(jì)權(quán),尤其是將廣大村民的村級(jí)民主自治權(quán)捆綁于經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利,不但影響集體經(jīng)濟(jì)組織正常開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而且也有礙于農(nóng)村基層公共服務(wù)的提供。因此,滯后的社會(huì)制度必然會(huì)成為農(nóng)村基層治理的主要困境,而走出困境,只能從制度改革與創(chuàng)新入手。從廣東南海、江蘇楓橋和浙江溫州三地近十年的改革和探索中,我們看到,“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)施必然影響農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu),不僅有利于新型農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建,而且這是未來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型和發(fā)展的方向。

當(dāng)前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)施必須具備一定的條件:一是集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須達(dá)到一定水平,二是基層政府要具備相應(yīng)的財(cái)力和實(shí)力[19] 。以上三種模式均是長(zhǎng)三角、珠三角等地經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村基層,村集體資產(chǎn)市值較高,因?yàn)槌霈F(xiàn)了侵吞村集體資產(chǎn)等“小官大貪”的現(xiàn)象,所以才有改革的動(dòng)力。而廣大中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不具備這樣的改革需求,故這樣的模式不具備“可延擴(kuò)性”,僅僅能代表這一類型的模式。

盡管近十年來(lái)中央在農(nóng)村先后實(shí)施了一系列改革(稅費(fèi)改革、農(nóng)村綜合改革等),其改革的重點(diǎn)主要集中在“多予”與“少取”,即不但加大了對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)投入,而且免除了農(nóng)業(yè)稅。應(yīng)該說(shuō),這一系列惠民政策不僅讓農(nóng)民得到實(shí)惠,而且農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)也得到一定程度的發(fā)展。可是,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村所面臨的問(wèn)題主要集中在深層次的體制機(jī)制方面,而這些制度性的障礙才是阻礙我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展的根本性因素[20] 。正如項(xiàng)繼權(quán)所講,只有將政府從全面的事務(wù)管理中解放出來(lái),將集體經(jīng)濟(jì)從“政經(jīng)一體”中解放出來(lái),將社會(huì)組織從行政控制中解放出來(lái),才能厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界,進(jìn)一步搞活農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)、資本和資源市場(chǎng),由此釋放農(nóng)民個(gè)人、集體、社區(qū)和社會(huì)組織的活力。由此可見(jiàn),就制度層面而言,應(yīng)總結(jié)改革前沿地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和不足,盡快制定相關(guān)政策,完善法律制度,全面實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”,真正完成過(guò)去30多年未能完成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綜合改革進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期,制度性障礙成為當(dāng)前阻礙農(nóng)村發(fā)展的根本因素。盡管改革存在一定風(fēng)險(xiǎn),“政經(jīng)分開(kāi)”也不例外,但是,我們必須以更大的政治勇氣和智慧來(lái)面對(duì)農(nóng)村社會(huì)的大變革。唯有通過(guò)改革打破僵化的體制機(jī)制,盡快使成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式上升到制度層面并納入法制軌道,進(jìn)一步完善農(nóng)村基層運(yùn)行機(jī)制,明確黨組織、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織三者的相互關(guān)系與職能定位,完善基層治理結(jié)構(gòu),并建構(gòu)新型農(nóng)村基層治理框架,才能盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)論壇2017年01期

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