摘要：土地流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地資源優(yōu)化配置做出了巨大貢獻(xiàn),但近年來土地流轉(zhuǎn)也逐漸表現(xiàn)出了一些風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)已逐漸成為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)隱憂與制約瓶頸,在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮與社會(huì)的穩(wěn)定。文章借鑒復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論的理念,對(duì)浙江省A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn),該鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn),其中經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括契約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、糧食安全風(fēng)險(xiǎn)及政策風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)包括社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)、公信力風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn);自然風(fēng)險(xiǎn)包括景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因包括信息不對(duì)稱、非理性、道德、制度環(huán)境、市場(chǎng)等因素,這些因素聚合為強(qiáng)制性占有、流轉(zhuǎn)外部性、行為偏差、沉沒成本等4個(gè)因子,輻射至A鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整個(gè)系統(tǒng),進(jìn)而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。要控制A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)需要以利益保障為目標(biāo),而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制要以提升社會(huì)效益為根本,自然風(fēng)險(xiǎn)的控制要以合理性評(píng)價(jià)為依據(jù)。

引言:改革開放的實(shí)施使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功實(shí)現(xiàn)了騰飛,也一并帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。進(jìn)入21 世紀(jì)后,我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平持續(xù)提升,農(nóng)民生活水平不斷提高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展欣欣向榮,糧食總產(chǎn)量從2003 年的4 307 億kg上升至2010 年的5 464 億kg; 農(nóng)民人均年收入也從2003 年的2 622 元增長(zhǎng)至2010年的5 919 元[1]。農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地提出了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與集約化利用的要求。另一方面,由勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的土地閑置增加了農(nóng)村家庭的機(jī)會(huì)成本,而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的桎梏已日益明顯,并與建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求漸行漸遠(yuǎn),因而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為一種制度改革的嘗試逐漸進(jìn)入人們的視野。土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置的必然選擇,其對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率、加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、增加農(nóng)民收入等都具有重要意義。土地問題關(guān)乎農(nóng)民根本利益,關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)建設(shè),而土地流轉(zhuǎn)是其中的關(guān)鍵點(diǎn),因此在對(duì)待鉚接我國(guó) “三農(nóng)”問題的土地流轉(zhuǎn)問題上,決不能草率行事。

然而事實(shí)上目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)仍然存在著諸多不合理之處,在流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中常常出現(xiàn)偏差,致使土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些比較嚴(yán)重的問題,流轉(zhuǎn)中的各種風(fēng)險(xiǎn)也愈加增大,部分風(fēng)險(xiǎn)已現(xiàn)實(shí)發(fā)生成為風(fēng)險(xiǎn)事件,如流轉(zhuǎn)土地的用途不當(dāng)導(dǎo)致的土地生態(tài)破壞、侵害農(nóng)戶權(quán)益而引發(fā)的群體性事件等。這些風(fēng)險(xiǎn)事件使正常的土地流轉(zhuǎn)秩序遭受沖擊,嚴(yán)重違背了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷,逐漸成為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)隱憂與制約瓶頸,在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮與社會(huì)的穩(wěn)定。這一嚴(yán)峻現(xiàn)狀決定了研究組亟需對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行深入研究。

1、概念界定與文獻(xiàn)回顧

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)研究當(dāng)中,“土地流轉(zhuǎn)”以及 “土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)”是2 個(gè)最主要的核心概念。先前的學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究已取得一些成果,對(duì)其進(jìn)行梳理與總結(jié)將為該研究提供參考與借鑒。有鑒于此,研究組在此對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)概念進(jìn)行界定,并對(duì)該領(lǐng)域的已有研究成果進(jìn)行回顧。

1. 1“土地流轉(zhuǎn)” 與 “土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)”

1. 1. 1 土地流轉(zhuǎn)的概念界定

目前我國(guó)的學(xué)術(shù)界中常將 “土地流轉(zhuǎn)”與 “農(nóng)地流轉(zhuǎn)”的概念混用。一般來說,農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的簡(jiǎn)稱。由于 《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的農(nóng)村土地特指農(nóng)業(yè)用地,因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在更多時(shí)候所表達(dá)的是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的含義。

不少學(xué)者從權(quán)利的角度對(duì)土地流轉(zhuǎn)概念進(jìn)行界定,但在具體的權(quán)利判斷上,各學(xué)者之間則存在一些分歧。湯茜( 2009) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)即權(quán)利主體把土地權(quán)利全部或部分轉(zhuǎn)讓給其他主體,同時(shí)也指出我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)[2]。黃振華( 2010) 則認(rèn)為承包權(quán)流轉(zhuǎn)也屬于土地流轉(zhuǎn)[3]。方文( 2012) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是土地作為一種生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)資源在不同所有者與使用者間的流轉(zhuǎn); 而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶在資源公平原則下將土地的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為[4]。劉艷( 2010) 提出,狹義的土地流轉(zhuǎn)是指附著于土地之上的各種權(quán)利在不同權(quán)利主體之間轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象或行為過程,廣義的土地流轉(zhuǎn)還將各種土地功能的轉(zhuǎn)變視為流轉(zhuǎn)的一種形式[5]。

結(jié)合國(guó)家法律以及上述學(xué)者對(duì)于土地流轉(zhuǎn)概念的觀點(diǎn),土地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),是在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上,在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下,擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶依法將土地的使用權(quán)及其派生權(quán)利束讓渡給其他主體的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

1. 1. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的含義

風(fēng)險(xiǎn)是指引致?lián)p失的事件發(fā)生的一種可能性[6],風(fēng)險(xiǎn)的承受主體可以是生物體,也可以是非生物體[7]。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)就是指因各種不確定因素而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生損失的可能性。與金融領(lǐng)域所認(rèn)為的風(fēng)險(xiǎn)不同的是,土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)在許多時(shí)候并不能完全進(jìn)行量化。在該文中,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及自然風(fēng)險(xiǎn)是土地流轉(zhuǎn)的三大風(fēng)險(xiǎn)類別。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指的是土地流轉(zhuǎn)過程中,產(chǎn)生社會(huì)矛盾、引發(fā)社會(huì)沖突、危及社會(huì)安定、破壞社會(huì)秩序的可能性。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指土地流轉(zhuǎn)過程中,流轉(zhuǎn)利益相關(guān)各方蒙受經(jīng)濟(jì)損失的可能性。自然風(fēng)險(xiǎn)主要是指在土地流轉(zhuǎn)中由于人為作用所導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其組分遭到破壞、生態(tài)功能受到影響的可能性,從而對(duì)土地自然系統(tǒng)的外顯價(jià)值及其內(nèi)在穩(wěn)定產(chǎn)生影響[8]。

1. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)研究文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究呈現(xiàn)出較快發(fā)展態(tài)勢(shì),研究問題逐漸細(xì)化[9],土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是其中的一個(gè)新興研究方向。目前學(xué)術(shù)界的已有文獻(xiàn)中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的成因分析為該研究提供了重要的參考借鑒。

在土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別上,林旭( 2009) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要是農(nóng)民失去保障的風(fēng)險(xiǎn)、影響糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)、加劇農(nóng)村兩極分化的風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)及政治風(fēng)險(xiǎn)[10]。胡惠英、劉嘯山( 2012) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)包括農(nóng)耕地被改變性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)[11],這與朱新方( 2009) 的觀點(diǎn)近似一致,但后者還提到了資本與權(quán)力勾結(jié)產(chǎn)生大量腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)[12]。吳冠岑、牛星等( 2013) 從鄉(xiāng)村旅游化角度出發(fā),認(rèn)為以旅游方式促成的土地流轉(zhuǎn)中可能的風(fēng)險(xiǎn)是集體土地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與自然子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其功能受到損害[13]。李中、洪必綱( 2012)則具體分析我國(guó)中西部地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn),認(rèn)為主要的風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、主糧保障風(fēng)險(xiǎn)、文化風(fēng)險(xiǎn)、教育風(fēng)險(xiǎn)[14]。賀雪峰( 2014) 認(rèn)為,規(guī)模農(nóng)業(yè)排斥勞動(dòng)是嚴(yán)重的社會(huì)問題,并存在引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的可能[15]。

在流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因上,王衛(wèi)紅等( 2013) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)中的行為失范為糾紛埋下了隱患[16]。劉輝( 2010) 認(rèn)為利益沖突、公共利益界定不明、官商結(jié)合、從眾心理及官員服務(wù)理念缺乏是土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的主要原因[17]。姜曉萍與衡霞( 2011) 分析土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理,認(rèn)為有限理性、非合作博弈的失敗、交易費(fèi)用高昂及地方政府行為悖論是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的原因[18]。吳冠岑等( 2013) 相應(yīng)地分析了農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生機(jī)理,認(rèn)為違法用地、農(nóng)地非糧化、外來資本進(jìn)入與惡性競(jìng)爭(zhēng)、政策不合理、不可持續(xù)的土地利用是主要風(fēng)險(xiǎn)源,它們影響了土地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)子系統(tǒng)[19]。

由文獻(xiàn)回顧可知,作為一個(gè)新興領(lǐng)域,我國(guó)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究尚處于方興未艾的階段,一些共識(shí)性的研究成果尚未出現(xiàn)。無論是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別,還是成因分析上都存在著各自的觀點(diǎn),呈現(xiàn)出爭(zhēng)鳴態(tài)勢(shì)。對(duì)于流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的深度研究仍是相對(duì)欠缺的。

2、浙江省A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

由于我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況復(fù)雜,農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著宏觀層面上的區(qū)域差異與微觀層面上的鄉(xiāng)村間差異,不同地區(qū)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不盡相同,這使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀研究的普適性與現(xiàn)實(shí)解釋力度較弱。為此,該文以浙江省A鄉(xiāng)為例,針對(duì)A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。

A鄉(xiāng)地處浙江省西偏北部,毗鄰安徽省,靠近著名的千島湖風(fēng)景區(qū)水域,東鄰浙江建德市,距省會(huì)杭州市160km以上,隸屬于浙江省杭州市淳安縣管轄,屬于我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建制單位。據(jù)A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)表明,至2009 年末,A鄉(xiāng)下轄的15 個(gè)行政村共有耕地總面積為為410. 3hm,其中已流轉(zhuǎn)耕地為118. 1hm,流轉(zhuǎn)率為28. 78% ; 閑置拋荒或輪歇耕地為11. 1hm,占耕地總面積的2. 71% ; 流轉(zhuǎn)方式上主要是以出租與轉(zhuǎn)包為主,兼有少量互換、轉(zhuǎn)讓方式,無股份合作式流轉(zhuǎn)。至2013 年初時(shí),全鄉(xiāng)共已流轉(zhuǎn)土地137. 1hm,流轉(zhuǎn)土地基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營(yíng),僅2012 年一年全鄉(xiāng)就新增農(nóng)地流出戶704戶,新增流轉(zhuǎn)面積60. 3hm,形成了若干規(guī)模達(dá)6. 67hm以上的種植大戶。

由于學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的分類尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),研究組借鑒復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論( Complex Ecosystem Theory,CES) 的理念對(duì)A鄉(xiāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)進(jìn)行分類。土地作為地球系統(tǒng)組成的一部分,其本身具有自然屬性。隨著人類的出現(xiàn),土地又逐漸具備了經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性。復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論將社會(huì)運(yùn)行的重大問題看做是由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然三大要素建構(gòu)而成的復(fù)合性系統(tǒng)問題[20],即借由CES的核心理念,A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)可被歸為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)等3 種具體的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn),其中經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為契約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn); 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)、公信力風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn); 自然風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)。

2. 1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

2. 1. 1 契約風(fēng)險(xiǎn)

契約風(fēng)險(xiǎn)是指在雙方交易完成后因沒有或無法履行約定事項(xiàng)所產(chǎn)生的損失的可能。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),本質(zhì)上是一種伴隨著權(quán)利轉(zhuǎn)移與利益獲得的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的交易行為。在A鄉(xiāng),契約風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為合同雙方存在著不遵守權(quán)利與義務(wù)的可能性,諸如私自變更土地用途、更改流轉(zhuǎn)期限、不履行補(bǔ)償支付等合同約定的一系列違約行為。在對(duì)A鄉(xiāng)所進(jìn)行的問卷調(diào)查中,有近10% ( N =113) 的受訪者表示流轉(zhuǎn)采用 “口頭協(xié)議” 方式進(jìn)行,這更加劇了契約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率; 同時(shí)由于在近年來鄉(xiāng)政府在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂過程中不公正現(xiàn)象愈發(fā)頻繁,使得這種風(fēng)險(xiǎn)還被 “放大化”,由此產(chǎn)生一種“漣漪效應(yīng)”[21]。

2. 1. 2 經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)

土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指在土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)或管理問題,導(dǎo)致農(nóng)地沒有出現(xiàn)應(yīng)有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),甚至產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失的可能性。過去,A鄉(xiāng)部分農(nóng)戶因技術(shù)水平的相對(duì)落后、主營(yíng)業(yè)務(wù)的變更等導(dǎo)致了農(nóng)地沒有產(chǎn)生應(yīng)有的規(guī)模效應(yīng); 受環(huán)境變化、氣候異常、地質(zhì)災(zāi)害等自然因素與土地生態(tài)破壞所導(dǎo)致的土地受污、受損等的影響等的影響也在一定程度上成為A鄉(xiāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的不利因素。市場(chǎng)供需變化的不確定性與價(jià)值規(guī)律的內(nèi)在作用也使得A鄉(xiāng)農(nóng)地流入方存在收益不如預(yù)期甚至低于成本的可能性; 突發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)事件如金融危機(jī)等也會(huì)導(dǎo)致A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)管理成本突然增大。

2. 1. 3 糧食安全風(fēng)險(xiǎn)

目前A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)主要源于土地在流轉(zhuǎn)后在短期內(nèi)用途發(fā)生大量改變,進(jìn)而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)迅速變化,使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也隨之發(fā)生大規(guī)模變動(dòng),威脅到糧食生產(chǎn)安全基線。在這一過程中,由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧化使用的頻率漸長(zhǎng),“觀光農(nóng)業(yè)”、“休閑農(nóng)業(yè)”等名義上屬于農(nóng)業(yè),但實(shí)際上與農(nóng)業(yè)用途存在明顯差異的邊緣農(nóng)業(yè)開始興起,大有取代傳統(tǒng)糧食農(nóng)業(yè)之勢(shì)。根據(jù)對(duì)調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì),A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)用地在流轉(zhuǎn)前用于 “種糧”與 “種植蔬菜”用途的比重為92. 2% ,而流轉(zhuǎn)后這一比重驟降至12. 6% ; 用于 “農(nóng)業(yè)旅游”的比例則從流轉(zhuǎn)前的0% 上升至流轉(zhuǎn)后的20. 4% 。從全國(guó)性角度來看,如若此種情況成為普遍現(xiàn)象,長(zhǎng)此以往勢(shì)必會(huì)威脅到 “1. 2 億hm耕地紅線”的底線,對(duì)糧食安全產(chǎn)生威脅。

2. 1. 4 政策風(fēng)險(xiǎn)

在A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中,新舊政策之間的摩擦往往成為一個(gè)不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)所在。土地流轉(zhuǎn)的政策風(fēng)險(xiǎn)即是指由于相關(guān)流轉(zhuǎn)政策的變化或新政策的出臺(tái)、舊政策的廢止所帶來的導(dǎo)致流轉(zhuǎn)利益相關(guān)方遭受損失的可能。如A鄉(xiāng)淳財(cái)農(nóng)[2009] 291 號(hào)/淳農(nóng)辦[2009] 61 號(hào)文件在2013 年1 月1 日廢止,轉(zhuǎn)而實(shí)施新的淳財(cái)農(nóng)[2012] 258 號(hào)/淳農(nóng)辦[2012] 49 號(hào)文件。新政策不再著重強(qiáng)調(diào) “土地流轉(zhuǎn)后不得改變其農(nóng)業(yè)用途”,這就為觀光、旅游農(nóng)業(yè)打開了大門。對(duì)原農(nóng)戶而言,繼續(xù)保持原有農(nóng)業(yè)用途就會(huì)形成與旅游農(nóng)業(yè)用途之間的較大收益差,產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本; 將農(nóng)地轉(zhuǎn)用又會(huì)產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)成本,以上即政策風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。由于信息不對(duì)稱、知識(shí)的有限、個(gè)人偏好等因素,A鄉(xiāng)農(nóng)戶普遍處于政策傳遞的下風(fēng)向,很少能掌握政策制定的動(dòng)向,這就使得A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中存在因政策變化的不確定性而產(chǎn)生直接或隱性損失的可能性。

2. 2 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

2. 2. 1 社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型不可避免地帶來階層利益的沖突,土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)即是這種利益沖突的一個(gè)旁證。土地流轉(zhuǎn)意在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率、增加農(nóng)民收入,但A鄉(xiāng)部分管理者的某些做法背離了 “平等、自愿、有償”的原則,使部分農(nóng)民群體的利益被忽視,侵占農(nóng)地、侵害農(nóng)戶權(quán)益等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,導(dǎo)致社會(huì)矛盾聚集,產(chǎn)生了危害嚴(yán)重的社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)曾在2013 年因強(qiáng)征農(nóng)用地、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地而爆發(fā)過嚴(yán)重的社會(huì)對(duì)抗事件,最終導(dǎo)致縣政府公務(wù)車被掀翻、部分帶頭村民被捕的嚴(yán)重后果。顯而易見的是,這些社會(huì)沖突對(duì)A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。

2. 2. 2 公信力風(fēng)險(xiǎn)

由于A鄉(xiāng)部分村集體組織與部分基層管理者損害農(nóng)戶流轉(zhuǎn)利益的現(xiàn)象在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)時(shí)有發(fā)生,使得A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理部門的信任感逐漸下降,取而代之的是越來越多的質(zhì)疑與漠視,不少農(nóng)戶在訪談時(shí)直言 “不再相信鄉(xiāng)政府”。事實(shí)上黨中央自2007 年起連續(xù)6 年出臺(tái)政策開展對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的改革,內(nèi)容重點(diǎn)涉及法律、市場(chǎng)、服務(wù)、管理辦法等[22],體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民群體利益的保護(hù)。但包括A鄉(xiāng)在內(nèi)的我國(guó)廣大地區(qū)的地方政府往往在流轉(zhuǎn)的巨大利益、政績(jī)考核約束等的驅(qū)使下偏離頂層意愿,而有效監(jiān)管又難以滲透,強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、欺瞞農(nóng)民、農(nóng)戶 “被代表”等眾多流轉(zhuǎn)偏差紛紛產(chǎn)生,使得流轉(zhuǎn)過程中政府在農(nóng)戶群體心中形象盡失,公信力大幅下降,產(chǎn)生公信力風(fēng)險(xiǎn)。

2. 2. 3 尋租風(fēng)險(xiǎn)

A鄉(xiāng)的尋租風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為基層流轉(zhuǎn)工作人員、外來資本企業(yè)、地方勢(shì)力大戶等存在著利用權(quán)力與資源干擾正常的土地流轉(zhuǎn)秩序的可能性,它常導(dǎo)致以權(quán)謀私、灰色交易、腐敗與越權(quán)等行為。尋租侵蝕了本應(yīng)屬于農(nóng)民群體的土地級(jí)差收益,尋租行為本身也造成了既得利益群體與農(nóng)戶群體的日益分化。在A鄉(xiāng)部分基層管理者中,“官本位”與 “權(quán)本位”的思想仍然存在,這使得公權(quán)力存在著蛻變成為私權(quán)以攫取土地流轉(zhuǎn)級(jí)差收益的可能。同時(shí)由于A鄉(xiāng)農(nóng)民群體的長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位,遭受尋租行為帶來的損失時(shí)容易訴求無門,往往選擇忍氣吞聲或直接對(duì)抗,極易導(dǎo)致社會(huì)沖突。

2. 2. 4 社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)

如同中國(guó)其他農(nóng)村地區(qū),土地在A鄉(xiāng)除了發(fā)揮承載、養(yǎng)育、輸出農(nóng)產(chǎn)品等作用之外,對(duì)農(nóng)民群體而言還意味著一種社會(huì)保障的手段。盡管隨著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的逐漸鋪開,土地的保障作用有所下降,然而從整體層面上看,中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系還欠完備,農(nóng)戶生活保障水平的差異很大程度依舊取決于土地的產(chǎn)出差異[23]。A鄉(xiāng)當(dāng)前的社保給付水平以及較低的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償( 通常在0. 75 萬~ 1. 05 萬元/hm·年) 并不一定能完全彌補(bǔ)失地農(nóng)民,尤其是欠缺生活技能者、年邁者、殘疾人等人群的生活所需。同時(shí),對(duì)于外出務(wù)工者而言,欠考慮的盲目流轉(zhuǎn)也容易使他們返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)時(shí)陷入無地可耕的境地。

2. 3 自然風(fēng)險(xiǎn)

2. 3. 1 景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)

由于受到地球氣候、地形、地貌等的自然條件影響,土地呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域差異性,這些差異性與地方農(nóng)耕文化相結(jié)合,形成了獨(dú)特的鄉(xiāng)村土地自然與人文生態(tài)景觀。我國(guó)不同地區(qū)的農(nóng)村一般存在著獨(dú)具特色的農(nóng)地美學(xué)景觀,如廣西的龍脊梯田、東北的黑土地等等。A鄉(xiāng)獨(dú)特的氣候、地形以及文化等要素共同構(gòu)筑了 “茶葉梯田”的自然美景,優(yōu)美的自然風(fēng)貌與鄉(xiāng)土風(fēng)情相結(jié)合,給人以賞心悅目的感受。但受“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”思維的影響,近年來A鄉(xiāng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)收益更高的農(nóng)業(yè)旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)觀光業(yè)等,土地流轉(zhuǎn)后用途被大量變更,甚至作為建設(shè)用地來使用。這不僅對(duì)A鄉(xiāng)農(nóng)地產(chǎn)生了不可逆的生態(tài)破壞,同時(shí)使得原有的農(nóng)地風(fēng)貌被嚴(yán)重破壞,一體化的自然景觀風(fēng)貌被割裂,原始美感遭到破壞,美學(xué)價(jià)值大幅降低。

2. 3. 2 生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)

土地是一個(gè)多組分的復(fù)合系統(tǒng),是由土壤、巖石、礦藏、水文、大氣及植被等要素構(gòu)成并綜合了人類正反面活動(dòng)成果的 “自然- 經(jīng)濟(jì)”綜合體[24]。土地肥力是由這些要素的豐富貯藏與合理搭配而產(chǎn)生的利于植物生長(zhǎng)的天然能力,并且隨著農(nóng)戶的施肥、精耕細(xì)作、農(nóng)作物本身的生物作用,這種肥力是可以持續(xù)的。但隨著A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)后的大量轉(zhuǎn)用,例如用于旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、建設(shè)用地等,極有可能導(dǎo)致A鄉(xiāng)農(nóng)地土壤固有的生態(tài)組分發(fā)生變化,肥力下降; 同時(shí)人為的破壞、污染等也極易對(duì)土地造成不可逆的傷害,如A鄉(xiāng)目前正在建設(shè)的 “鱷魚城”項(xiàng)目就需要大量澆灌水泥。土地生態(tài)與肥力的恢復(fù)是相當(dāng)困難的,不僅需要付出巨大成本,效果往往也并不理想。土地的生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系到土地的內(nèi)在價(jià)值,但目前尚未引起A鄉(xiāng)乃至我國(guó)廣大地區(qū)足夠的重視。

3、A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因及其形成機(jī)理分析

土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因。A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因包括信息不對(duì)稱因素、非理性因素、道德因素、制度環(huán)境因素及市場(chǎng)因素。這些因素共同 “聚合”為強(qiáng)制性占有、流轉(zhuǎn)的外部性、流轉(zhuǎn)各方行為偏差及沉沒成本等4 個(gè)因子,進(jìn)而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 1 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因

( 1) 信息不對(duì)稱因素。在A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)中,普通農(nóng)戶與土地受讓方、地方政府及土地市場(chǎng)之間存在著信息不對(duì)稱。其一為單個(gè)農(nóng)戶與土地受讓方之間的信息鴻溝; 其二為農(nóng)戶群體與地方政府之間的信息不對(duì)等; 其三為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息本身存在不完全性。這使得農(nóng)戶、政府、企業(yè)間形成了博弈: 若農(nóng)戶選擇妥協(xié)進(jìn)而流出土地,則為農(nóng)戶帶來契約風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn),對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險(xiǎn); 若農(nóng)戶選擇不妥協(xié)而政府選擇不退讓,則對(duì)A鄉(xiāng)產(chǎn)生社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn); 與此同時(shí)無論農(nóng)戶是否妥協(xié),政府公信力均下降,產(chǎn)生公信力風(fēng)險(xiǎn)。

( 2) 非理性因素。非理性主要是農(nóng)戶群體在流轉(zhuǎn)過程中不理智集體行為,主要表現(xiàn)為社會(huì)矛盾集中爆發(fā)時(shí)盲目的從眾行為,進(jìn)而引發(fā)一種近乎無意識(shí)的羊群效應(yīng)。目前A鄉(xiāng)在一定程度上仍是一種鄉(xiāng)土人情社會(huì),當(dāng)部分農(nóng)戶意識(shí)到流轉(zhuǎn)的不公平之后,不滿情緒很容易蔓延開來,集體 “泄憤”的沖動(dòng)由此產(chǎn)生,容易導(dǎo)致矛盾的集中爆發(fā)與放大化,成為土地流轉(zhuǎn)社會(huì)沖突的內(nèi)在邏輯與對(duì)基層政府產(chǎn)生不信任的動(dòng)力來源。

( 3) 道德因素。道德起著一種準(zhǔn)約束的作用,它本應(yīng)約束流轉(zhuǎn)雙方的行為規(guī)范,對(duì)流轉(zhuǎn)雙方遵守與履行各自的權(quán)利與義務(wù)形成一種無形力量。但當(dāng)?shù)赖鲁杀镜陀诘赖率Х端墚a(chǎn)生的收益時(shí),失德就成了部分流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的誘因。產(chǎn)生流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的道德因素主要包括A鄉(xiāng)基層工作人員的行政道德與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)各方的誠(chéng)信道德兩個(gè)維度,前者的缺失直接影響土地流轉(zhuǎn)中政府治理的效果,引起公信力風(fēng)險(xiǎn),也容易引發(fā)農(nóng)戶群體的對(duì)抗心理; 后者的缺失則容易催生流轉(zhuǎn)違約行為,產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)。

( 4) 制度環(huán)境因素。制度環(huán)境是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)土壤。在A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境當(dāng)中,農(nóng)戶與鄉(xiāng)政府、村級(jí)管理者間溝通機(jī)制的缺失,以及對(duì)政府部門與外來企業(yè)的有效監(jiān)督的缺失是造成我國(guó)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的最主要制度環(huán)境因素。溝通機(jī)制的缺失一方面使得A鄉(xiāng)農(nóng)戶無法及時(shí)地掌握新政策內(nèi)容,產(chǎn)生政策風(fēng)險(xiǎn); 另一方面增加了流轉(zhuǎn)摩擦,產(chǎn)生政府的公信力風(fēng)險(xiǎn); 此外農(nóng)戶訴求無門,誘發(fā)土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。缺乏有效監(jiān)督還為資本、權(quán)力與利益相互結(jié)合提供了條件,帶來流轉(zhuǎn)不公,加劇了A鄉(xiāng)階層分化,也損害了政府形象; 土地流入方的違約沖動(dòng)也無法得到有效遏制,產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險(xiǎn),也容易帶來對(duì)A鄉(xiāng)自然生態(tài)的破壞,產(chǎn)生景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)與生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)。

( 5) 市場(chǎng)因素。市場(chǎng)通過供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用以及價(jià)值規(guī)律的波動(dòng)作用來影響A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)濟(jì)收益與損失。建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了除糧食受到國(guó)家的價(jià)格管制外,其他的土地利用諸如種植經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)業(yè)旅游等都會(huì)受到市場(chǎng)規(guī)律的影響。供求關(guān)系與價(jià)值規(guī)律本身是具有不確定性的,即便價(jià)值規(guī)律具有一定周期性,這種波動(dòng)仍是難以精確預(yù)測(cè)的。市場(chǎng)的這種不確定性既可以為A鄉(xiāng)農(nóng)地受讓方的經(jīng)營(yíng)帶來經(jīng)濟(jì)利益,也可能帶來經(jīng)濟(jì)損失,即產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。

3. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

3. 2. 1 流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的聚合因子

“聚合”本指物質(zhì)由分散聚集到一起,在化學(xué)中指小分子相互結(jié)合形成大分子的過程。借由 “聚合”的概念,不同風(fēng)險(xiǎn)成因之間的共有屬性得以收斂為若干風(fēng)險(xiǎn)聚合因子( Risk Aggregation Factor,RAF) ; 再經(jīng)由聚合因子的輻射作用使土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然子系統(tǒng)發(fā)生變化,產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)聚合因子包括強(qiáng)制性占有( CP: Compulsory Possession) 、流轉(zhuǎn)的外部性( Ext: Externality) 、流轉(zhuǎn)各方行為偏差( BB: Behavioral Bias) 、沉沒成本( SC: Sunk Cost) ,各風(fēng)險(xiǎn)成因所映射的風(fēng)險(xiǎn)聚合因子如表1所示。

( 1) 強(qiáng)制性占有( CP)

強(qiáng)制性占有是指原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人在非自愿的情況下其土地被強(qiáng)制占有( 流轉(zhuǎn)) 。 “強(qiáng)制性占有”主要源于是道德因素與制度環(huán)境因素。強(qiáng)制性占有事實(shí)上是地方基層政府借助權(quán)力強(qiáng)行侵占農(nóng)戶合法權(quán)益,是政府長(zhǎng)期公信力低下、道德失范的一種外在反映; 而這種強(qiáng)占之所以存在并且沒有得到糾正,則主要是源于A鄉(xiāng)現(xiàn)有制度環(huán)境中缺少溝通機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。

( 2) 流轉(zhuǎn)中的外部性( Ext)

土地流轉(zhuǎn)中的外部性是指在土地流轉(zhuǎn)過程中,流轉(zhuǎn)雙方與政府部門所做出的決策與行動(dòng)導(dǎo)致彼此利益發(fā)生變化的現(xiàn)象,其來源包括信息不對(duì)稱因素、非理性因素、道德因素及市場(chǎng)因素。信息不對(duì)稱使A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體處于信息下風(fēng)向,承受企業(yè)、政府的決策所帶來的流轉(zhuǎn)外部損失。農(nóng)戶不理智行為對(duì)企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失,也導(dǎo)致A鄉(xiāng)基層政府行政效率下降。流轉(zhuǎn)各方的道德失范導(dǎo)致A鄉(xiāng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益下降,如企業(yè)的欺瞞與行政人員的越權(quán)失職等。市場(chǎng)因其不確定性成為流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營(yíng)的外部性。

( 3) 流轉(zhuǎn)各方行為偏差( BB)

行為偏差也稱為行為偏離,是指人們的行為背離了應(yīng)有的社會(huì)規(guī)范,違反社會(huì)道德與準(zhǔn)則的一種社會(huì)現(xiàn)象?！靶袨槠睢币蜃觼碓窗ㄐ畔⒉粚?duì)稱因素、非理性因素、道德因素及制度環(huán)境因素。信息不對(duì)稱使政府方持續(xù)強(qiáng)勢(shì),A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體則長(zhǎng)期弱勢(shì),萌生泄憤心理。非理性因素促使農(nóng)戶群體采取社會(huì)沖突等極端方式表達(dá)心中不滿。道德因素則體現(xiàn)在A鄉(xiāng)土地流入方盲目逐利、破壞農(nóng)地生態(tài)、奪取農(nóng)戶權(quán)益,政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、越權(quán)行政等行為上。現(xiàn)存的土地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境則為A鄉(xiāng)企業(yè)與政府行為偏差的產(chǎn)生提供了條件。

( 4) 沉沒成本( SC)

沉沒成本是指因過去已做出的決定所產(chǎn)生的,并且現(xiàn)在或未來的任何決策與行為都難以彌補(bǔ)的成本。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的沉沒成本承擔(dān)主體既包括流轉(zhuǎn)的利益相關(guān)各方,也包括流轉(zhuǎn)的自然子系統(tǒng)。信息不對(duì)稱使A鄉(xiāng)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)抉擇缺少比對(duì)空間與回旋余地,為農(nóng)戶帶來了難以挽回的損失。非理性因素破壞了A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)良性運(yùn)行與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,產(chǎn)生難以補(bǔ)救的社會(huì)成本。道德失范導(dǎo)致政府公信力下降,成為政府形象的沉沒成本。制度環(huán)境使得A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)后的用途缺乏有效監(jiān)督,部分流轉(zhuǎn)破壞了生態(tài),成為自然環(huán)境沉沒成本。市場(chǎng)的變化與不確定所造成的損失成為A鄉(xiāng)土地流入方規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理的沉沒成本。

3. 2. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因通過放射出共有脅迫屬性而聚斂為強(qiáng)制性占有、流轉(zhuǎn)中的外部性、流轉(zhuǎn)各方行為偏差、沉沒成本等4 個(gè)聚合因子。土地流轉(zhuǎn)可看作一個(gè) “經(jīng)濟(jì)- 社會(huì)- 自然”復(fù)合系統(tǒng),風(fēng)險(xiǎn)聚合因子交叉輻射至土地流轉(zhuǎn)復(fù)合系統(tǒng)當(dāng)中,對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然子系統(tǒng)分別產(chǎn)生擾動(dòng),進(jìn)而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)的不同風(fēng)險(xiǎn)。

機(jī)理1: 強(qiáng)制性占有。流轉(zhuǎn)契約在A鄉(xiāng)農(nóng)戶非自愿情況下被訂立,當(dāng)強(qiáng)勢(shì)企業(yè)方出現(xiàn)違約行為時(shí),農(nóng)戶僅能獲得低廉補(bǔ)償甚至無補(bǔ)償,產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)的契約風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制性占有帶來的用途轉(zhuǎn)變改變了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu),形成糧食保障風(fēng)險(xiǎn); 激化了社會(huì)矛盾,威脅了A鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定,產(chǎn)生社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn); 還從根本上與基層政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益的宗旨相違背,形成公信力風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制性占有也沒有充分考慮A鄉(xiāng)農(nóng)戶失地后生活保障,產(chǎn)生社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)地的自然子系統(tǒng)來說,強(qiáng)制性占有還帶來了破壞A鄉(xiāng)農(nóng)地景觀的可能,產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)與景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)。

機(jī)理2: 流轉(zhuǎn)中的外部性。鄉(xiāng)村發(fā)展要求進(jìn)行一定量的土地流轉(zhuǎn),致使A鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)決策對(duì)部分農(nóng)戶產(chǎn)生間接損失,產(chǎn)生社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn),也成為A鄉(xiāng)社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)的一條引線。流轉(zhuǎn)政策的變動(dòng)為流轉(zhuǎn)雙方帶來外部的政策風(fēng)險(xiǎn)。在流轉(zhuǎn)過程中,A鄉(xiāng)農(nóng)戶的集體非理性行為也成為基層政府的外部成本,基層政府又采取錯(cuò)誤應(yīng)對(duì)策略,加劇了公信力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)外來企業(yè)來說,A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體的違約與不理性行為以及市場(chǎng)上其他競(jìng)爭(zhēng)者的決策與行動(dòng)均為企業(yè)帶來了經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

機(jī)理3: 流轉(zhuǎn)各方行為偏差。A鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)雙方的違約行為為土地流轉(zhuǎn)帶來了契約風(fēng)險(xiǎn)。盲目追求流轉(zhuǎn)目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)偏離糧食產(chǎn)出的正常軌道,產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)部分政府工作人員的越權(quán)、失職、腐敗等行為產(chǎn)生尋租風(fēng)險(xiǎn)與公信力風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)農(nóng)戶的盲目從眾流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn);集體不理性泄憤行為又衍生了社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)過分逐利而忽視了土地的社會(huì)與自然效益,使得A鄉(xiāng)土地自然系統(tǒng)存在著景觀價(jià)值遭受破壞與土地生態(tài)組分發(fā)生改變的危險(xiǎn)。

機(jī)理4: 沉沒成本。過去的決策失誤為A鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)方帶來了沉沒成本,逐漸增大其經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)出后用于非糧建設(shè)的時(shí)間越久,對(duì)糧食產(chǎn)出的負(fù)面影響越大。政策的忽然變化為A鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)雙方帶來了制度沉沒成本,成為政策風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶在耕種過程中所付出的時(shí)間、精力等無形成本及低流轉(zhuǎn)補(bǔ)償之間的利益差長(zhǎng)期積累易致民怨積攢,可能爆發(fā)社會(huì)沖突。鄉(xiāng)政府的行為悖論產(chǎn)生了難以挽回的形象成本,引發(fā)公信力風(fēng)險(xiǎn)與尋租風(fēng)險(xiǎn)。流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的生態(tài)破壞成為A鄉(xiāng)土地自然系統(tǒng)的沉沒成本,挑戰(zhàn)著土地自然系統(tǒng)的承受力,景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)地生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)便由此產(chǎn)生。

4、A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制的方案

復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論的目標(biāo)決策思想為A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制提供了一個(gè)合理的框架借鑒,即以經(jīng)濟(jì)利益的保障、社會(huì)效益的提升、自然系統(tǒng)的合理性為目標(biāo),提出土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制的措施,以使土地流轉(zhuǎn)達(dá)到綜合效益最高、風(fēng)險(xiǎn)最小、運(yùn)行持續(xù)而平穩(wěn)的狀態(tài)。

4. 1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制: 以利益保障為目標(biāo)

4. 1. 1 推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)顧名思義即對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的保障,是針對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員對(duì)遭受自然災(zāi)害、疾病、突發(fā)事故等可能對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理造成損失的一種保險(xiǎn),尚屬一種新興保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為A鄉(xiāng)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)大戶或外來企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的提供了一種預(yù)后補(bǔ)償?shù)目赡堋?004 ~ 2007 年中央連續(xù)4 年的一號(hào)文件均明確提出了要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度[25],農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的管理方法,能在一定程度上解決A鄉(xiāng)土地受讓方對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的后顧之憂,保障經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)收益,進(jìn)而促進(jìn)A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的良性協(xié)調(diào)運(yùn)行。

4. 1. 2 建立第三方流轉(zhuǎn)中間機(jī)構(gòu)

建立由第三方所組成的土地流轉(zhuǎn)中間機(jī)構(gòu)對(duì)控制A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是可行的。機(jī)構(gòu)承擔(dān)起對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能,以及跟蹤流轉(zhuǎn)合同履行情況、協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)利益、調(diào)停糾紛等工作,由A鄉(xiāng)的農(nóng)民群體與基層政府組織對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙重監(jiān)督。通過這一中間機(jī)構(gòu),土地流轉(zhuǎn)的契約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)等都能夠得到有效控制。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立同時(shí)也將使A鄉(xiāng)基層政府在流轉(zhuǎn)中的權(quán)力被適當(dāng)分割,這為提升農(nóng)戶話語地位、促進(jìn)農(nóng)戶與政府間的溝通交流等也能產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。

4. 1. 3 深化流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)的建設(shè)

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的成熟與否決定著土地流轉(zhuǎn)資源優(yōu)化配置的效率與自我調(diào)節(jié)的張力。從國(guó)外農(nóng)地交易發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看,完善的地權(quán)交易市場(chǎng)不僅能實(shí)現(xiàn)公平與效率,還能減少違約、尋租等行為的發(fā)生。A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化有形市場(chǎng)的建設(shè),不斷培育與完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,循序漸進(jìn),逐漸引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過深化有形市場(chǎng)的建設(shè),A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)將得以實(shí)現(xiàn)窗口化、規(guī)范化、流程化及信息化,政令不通、信息不對(duì)稱現(xiàn)象將大幅減少,交易成本也將得到有效控制,違約行為被置于敞開式監(jiān)督下,農(nóng)地資源得以更合理地優(yōu)化配置。

4. 1. 4 增強(qiáng)流出土地的用途管制

對(duì)A鄉(xiāng)而言,更合理的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)是注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與土地用途,從宏觀角度考慮我國(guó)的主糧保障安全,恪守1. 2 億hm耕地紅線。A鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化土地流出后的用途管制,細(xì)化土地轉(zhuǎn)用規(guī)劃,避免盲目地將農(nóng)地任意用于非糧非農(nóng)用途,對(duì)私自將農(nóng)地進(jìn)行違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象及時(shí)予以制止,必要時(shí)終止流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。同時(shí)A鄉(xiāng)上級(jí)乃至國(guó)家層面可嘗試優(yōu)化績(jī)效考核指標(biāo)體系,減少基層政府土地流轉(zhuǎn)的行政壓力,使我國(guó)土地流轉(zhuǎn)回歸到理性秩序當(dāng)中。

4. 2 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制: 以提升社會(huì)效益為根本

4. 2. 1 完善利益訴求與溝通機(jī)制

訴求渠道的不暢通、訴求手段的單一使得A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)溝通機(jī)制形成惡性循環(huán),導(dǎo)致農(nóng)戶群體與基層政府漸行漸遠(yuǎn),隔閡不斷加深,最終使得A鄉(xiāng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。因而,完善農(nóng)民的利益訴求與溝通機(jī)制是減少A鄉(xiāng)社會(huì)矛盾的有效手段。為此可以構(gòu)建基層領(lǐng)導(dǎo)片區(qū)負(fù)責(zé)制、村組村民信訪制、農(nóng)戶群體與基層組織定期反饋或座談制等多樣化的訴求與溝通機(jī)制,降低農(nóng)戶訴求難度、訴求流程縮短,同時(shí)起到對(duì)地方政府的輿論監(jiān)督作用及政策執(zhí)行的反饋?zhàn)饔谩?/p>

4. 2. 2 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政務(wù)公開

黨的十六屆三中全會(huì)與十八大報(bào)告都提出了建設(shè) “服務(wù)型”政府的要求。建設(shè)一個(gè)政務(wù)公開的服務(wù)型政府是解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的公信力風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的必經(jīng)之路。具體來說就是要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的透明化運(yùn)作: 一是要強(qiáng)化A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè); 二是要完善對(duì)A鄉(xiāng)基層政府組織運(yùn)行的農(nóng)村輿論監(jiān)督機(jī)制; 三是要將績(jī)效考核由過去倚重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的模式逐漸向經(jīng)濟(jì)與民生并重的方式靠攏。

4. 2. 3 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的社保供給

維護(hù)農(nóng)戶群體利益,保障失地農(nóng)民的生活水平是當(dāng)前A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)所應(yīng)考慮的重要方面,為此需要在社會(huì)保障方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,減小土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)。首先,A鄉(xiāng)在土地流轉(zhuǎn)前應(yīng)先對(duì)農(nóng)戶失地后可能面臨的生活困境、是否能找到的新的收入來源等進(jìn)行預(yù)估; 其次,適當(dāng)提高土地流轉(zhuǎn)整體性的補(bǔ)償水平; 最后,嘗試新型的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式,減少一次性現(xiàn)金補(bǔ)償支付的形式,著眼于失地農(nóng)民的未來生活。

4. 3 自然風(fēng)險(xiǎn)控制: 以合理性評(píng)價(jià)為依據(jù)

4. 3. 1 流轉(zhuǎn)前充分考察鄉(xiāng)村文化

在制定A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)計(jì)劃前,應(yīng)當(dāng)注重將土地所產(chǎn)生的文化承載力、景觀整體性協(xié)調(diào)等效益提升至與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相當(dāng)?shù)牡匚?一并納入土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃所應(yīng)考慮的要素當(dāng)中。流轉(zhuǎn)前對(duì)A鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村文化進(jìn)行充分考察,對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姟⑼鈦碛慰偷人埠玫耐恋刈匀痪坝^予以最大限度的保留,慎重對(duì)待農(nóng)業(yè)旅游或非農(nóng)非糧類的用途。在土地流轉(zhuǎn)過程中,實(shí)時(shí)關(guān)注農(nóng)村文化的保存價(jià)值,綜合衡量流轉(zhuǎn)的 “經(jīng)濟(jì)- 社會(huì)- 自然”合理性的綜合效益。

4. 3. 2 引入生態(tài)可持續(xù)性評(píng)估環(huán)節(jié)

A鄉(xiāng)政府首先要對(duì)招商引資項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境合理性評(píng)估。對(duì)于可能對(duì)土地自然系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重破壞的不合理的項(xiàng)目應(yīng)慎重考慮,盡可能拒絕或終止。其次要對(duì)整體性的流轉(zhuǎn)規(guī)劃進(jìn)行可持續(xù)性的合理評(píng)價(jià)。政府部門制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮土地用途或性質(zhì)的改變可能對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的不良后果?？傊恋亓鬓D(zhuǎn)決不能盲目跟風(fēng),應(yīng)當(dāng)根據(jù)A鄉(xiāng)土地自然系統(tǒng)的實(shí)際情況,引入生態(tài)可持續(xù)性評(píng)價(jià)環(huán)節(jié),制定出多套流轉(zhuǎn)規(guī)劃備選方案,否定不合理的流轉(zhuǎn)規(guī)劃方案。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃2016年01期

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