摘要：城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間是一種雙向、動態(tài)的關(guān)系?；谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為分析基礎(chǔ), 流轉(zhuǎn)目標是影響城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)良性互動的重要因素之一。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、城鎮(zhèn)人口增長、城鎮(zhèn)化征地等問題, 則進一步阻礙了農(nóng)村土地有序、高效且合法地流轉(zhuǎn)。所以, 深化農(nóng)村戶籍制度改革, 確保城鎮(zhèn)人口發(fā)展與農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模之間的動態(tài)平衡, 并依法推進城鎮(zhèn)化征地, 有助于兼顧農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率和效用的統(tǒng)一。

黨的十九大報告提出:“深化農(nóng)村土地制度改革, 完善承包地‘三權(quán)’分置制度”, 強調(diào)國家將長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系, 切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。同時, 伴隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進, 城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地和勞動力需求不斷增加, 從而加快了周邊農(nóng)村地區(qū)土地、勞動力等生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)重組和功能轉(zhuǎn)換。在城鎮(zhèn)化進程中, 城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標掛鉤的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)人口遷移摩擦程度的下降有助于提升城鎮(zhèn)化水平。[1]但當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展用地供需矛盾嚴峻, 農(nóng)地利用效率低下, [2]且非市場化流轉(zhuǎn)遠滯后于經(jīng)濟市場化的發(fā)展, [3]所以必須協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系, 使兩者之間產(chǎn)生良好的互動關(guān)系。[4]客觀而言, 城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間是一種雙向、動態(tài)的關(guān)系, 但彼此互動中卻面臨著一系列的挑戰(zhàn)。因此, 全面分析城鎮(zhèn)化與農(nóng)土流轉(zhuǎn)之間的互動目標, 掌握城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀, 并在此基礎(chǔ)上提出針對性的政策建議, 對實現(xiàn)兩者的良性互動, 則顯得尤為重要。

一、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動目標

以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為分析基礎(chǔ), 阻礙城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)良性互動的重要原因之一, 是土地流轉(zhuǎn)目標, 這一問題涉及的主要內(nèi)容包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、市場化、程序。圍繞上述三個方面的內(nèi)容, 嚴格規(guī)劃和制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標, 既適應(yīng)城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展, 又保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本權(quán)益, 以建立城鎮(zhèn)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的互動目標 (如圖1所示) 。

圖1 城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動目標圖

1. 城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相對稱

長期以來, 我國城鎮(zhèn)化之路是以土地供應(yīng)與人口支持為基礎(chǔ)的, 但近幾年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 導(dǎo)致許多地區(qū)人均占有耕地面積明顯減少, 農(nóng)村空心化現(xiàn)象凸顯, 這不僅影響了城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展, 而且還制約了未來農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展態(tài)勢。相對于勞動力資源而言, 農(nóng)村城鎮(zhèn)化更依賴于土地供應(yīng), 而整合當(dāng)?shù)亻e置和利用率低下的土地, 重新形成集中連片式的土地供應(yīng)鏈, 將有利于促進當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的可持續(xù)性發(fā)展, 且某種程度上還可以緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地供需矛盾。當(dāng)然, 為了推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的穩(wěn)定, 必須準確分析出當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平及發(fā)展趨勢。根據(jù)圖2所示, 2020年世界城鎮(zhèn)化的平均水平將達到57.4%, 發(fā)達國家和地區(qū)、發(fā)展中國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平分別為77.2%、53.1%, 兩者差距為24.1個百分點。亞洲城鎮(zhèn)化水平為49.3%, 低于世界及發(fā)展中國家和地區(qū)的水平。我國屬于亞洲地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快的地區(qū), 根據(jù)預(yù)測, 2020年城鎮(zhèn)化水平將達到63.69%, 遠高于亞洲49.3%、發(fā)展中國家和地區(qū)53.1%的水平。再綜合“五普”與“六普”人口數(shù)據(jù)計算, 2020年我國將累計轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口19253.99萬人。同時按照國際慣例, 人均占地低于0.7畝, 每轉(zhuǎn)移1.4個人口, 將會有一畝土地被流轉(zhuǎn), 屆時整個農(nóng)村將累計流轉(zhuǎn)土地13752.85萬畝。[5]由此可見, 未來我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量, 必須與同期的城鎮(zhèn)化水平相對稱, 否則一旦失衡, 均可能阻礙城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展。

圖2 世界及主要地區(qū)城鎮(zhèn)化水平及發(fā)展趨勢[6] (單位:%)

2. 城鎮(zhèn)化方向與農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)市場化相統(tǒng)一

當(dāng)前, 城鎮(zhèn)化方向是以土地集聚為核心, 以此帶動人口、非農(nóng)活動等要素的集聚, 實現(xiàn)以土地為核心要素的動態(tài)、連貫性集聚, 其有償流轉(zhuǎn)是前提, 而有償流轉(zhuǎn)則涉及到土地定價問題, 這勢必引發(fā)各流轉(zhuǎn)主體之間的利益博弈。如何實現(xiàn)博弈均衡, 維護各方合法權(quán)益, 唯有將土地流轉(zhuǎn)定價權(quán)交予市場, 即建立土地有償流轉(zhuǎn)的市場化機制, 保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動態(tài)性和連貫性, 進而推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的有機耦合?？陀^而言, 城鎮(zhèn)化是一種市場行為, 其發(fā)展過程中必須遵循市場經(jīng)濟的等價交換原則, 而土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ), 不僅直接解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展新增用地的問題, 而且還間接為城鎮(zhèn)化提供一定數(shù)量的勞動力, 其概言之為城鎮(zhèn)化建設(shè)者與土地使用者之間的市場交換, 必然涉及到利益補償。當(dāng)然, 城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個長期的動態(tài)過程, 其后續(xù)效益將不斷顯現(xiàn), 而農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展用地, 則是一種遠期投資, 隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展效益逐漸釋放, 不僅能夠分享其中的部分收益, 而且還可以保證其隨時相機參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中。一方面, 土地市場化的有償流轉(zhuǎn)整合了農(nóng)民的收益, 即農(nóng)民按照市場定價機制既獲得了當(dāng)前流轉(zhuǎn)的基本收益, 又可以參與分享土地城鎮(zhèn)化的后續(xù)經(jīng)營收益, 這種暫時與長遠收益有機結(jié)合模式, 提升了其土地流轉(zhuǎn)的積極性, 并以此打破了城鎮(zhèn)化發(fā)展的人為壁壘;另一方面, 農(nóng)村獲得土地流轉(zhuǎn)收益后, 可將其部分份額用于購買城市公共服務(wù), 實現(xiàn)自身發(fā)展的市民化, 并以新市民的身份參與和推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

3. 城鎮(zhèn)化質(zhì)量與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法定程序相適應(yīng)

當(dāng)前, 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了一定程度的“冒進”現(xiàn)象, 由此帶來諸多社會問題, 如耕地、水等不可再生資源過度消耗, 生態(tài)環(huán)境破壞嚴重, 新城建設(shè)重復(fù)和浪費問題突出等。其中, 快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的征地行為, 導(dǎo)致周邊發(fā)展空間日益局促, 大量農(nóng)田被侵占, 隨之產(chǎn)生了數(shù)量巨大的城鎮(zhèn)邊緣人群和失地農(nóng)民, 為整個社會的穩(wěn)定發(fā)展帶來了一定隱患。[7]客觀上, 當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展所形成的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模, 遠遠超出了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的接受和承載能力。因此, 引導(dǎo)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展已迫在眉睫, 而解決該問題的重要措施之一, 即根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的相關(guān)要求, 進一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序, 從法律層面確保城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。對于城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的用地, 流轉(zhuǎn)程序應(yīng)遵循國家法定程序, 公開、公平轉(zhuǎn)讓, 既要適用城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平, 又要維護流轉(zhuǎn)農(nóng)民的基本權(quán)益。按照地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平, 地方政府可以制定未來若干年內(nèi)的用地規(guī)劃, 建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)審查和監(jiān)管制度, 掌握農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿, 推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市, 以行政與市場相結(jié)合的方式依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。同時, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)首先必須遵循自愿、有償、依法的原則, 鼓勵農(nóng)民以土地入股的方式參與流轉(zhuǎn), 以保證其收益的可持續(xù)性。事實上, 通過相關(guān)法律明確規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序, 保證城鎮(zhèn)化的合理、適度、高效發(fā)展, 不僅可以有效緩解“冒進式”發(fā)展所形成的“土地危機”及其次生出的資源、環(huán)境、社會等問題, 而且還可以有序釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合效益。

二、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量影響農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的角度, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與土地流轉(zhuǎn)相伴而生, 隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)對勞動力需求量的不斷下降, 以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升, 導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn), 而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)集聚, 并轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口的過程即為人的市民化。反言之, 農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化是其市民化的前提, 這一過程將成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要“助推力”, 并以此為導(dǎo)向來推動整個農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程, 而農(nóng)村城鎮(zhèn)化則加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動, 其大規(guī)模轉(zhuǎn)移后將面臨土地城鎮(zhèn)化的問題?？梢? 為了保證農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平, 必須逐步實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化, 提升其市民化質(zhì)量, 并通過新一輪的農(nóng)地流轉(zhuǎn), 以促進土地城鎮(zhèn)化的規(guī)?；图s化水平。

從城鄉(xiāng)人口就業(yè)率的角度分析, 城鎮(zhèn)居民的就業(yè)渠道廣泛, 涉及國有、集體、股份合作、聯(lián)營、外資等公司單位, 崗位穩(wěn)定性相對較高, 而農(nóng)村人口就業(yè)主要集中在私營企業(yè)和個體單位, 且供職崗位經(jīng)常處于波動狀態(tài)。同時, 城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)也有一定的差異。以2016年為例, 城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)為41428萬人, 農(nóng)村為36175萬人, 兩地相差5253萬人, 盡管城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)多于農(nóng)村, 但是這一數(shù)據(jù)充分顯示了城鄉(xiāng)就業(yè)的吸引力。再考慮城鄉(xiāng)居民收入的差異, 盡管2006年以來, 農(nóng)村居民人均純收入的增幅略高于城鎮(zhèn)人均可支配收入, 但城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入明顯高于農(nóng)村居民人均純收入, 且兩者的差距從2006年的8172.5元拉大到2016年的21252.8元 (見表1) 。由此可見, 我國農(nóng)村人口就業(yè)渠道單一, 收入普遍低于城鎮(zhèn)居民, 且有進一步擴大的趨勢, 所以農(nóng)村人口謀求城鎮(zhèn)發(fā)展機會, 出現(xiàn)大規(guī)模的轉(zhuǎn)移, 進而以人口市民化的方式推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

表1 城鄉(xiāng)居民人均收入情況 (2006~2016年)    單位:元

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》 (2017年) 數(shù)據(jù)計算而得。

事實上, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化包括的內(nèi)容較多, 不僅表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)集聚, 職業(yè)身份和勞動方式的轉(zhuǎn)變, 而且還表現(xiàn)為該群體能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)社會生活, 平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源供給。進而言之, 經(jīng)過城鎮(zhèn)化的發(fā)展, 整個農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、生產(chǎn)方式、居民收入、人口素質(zhì)逐漸與城鎮(zhèn)發(fā)展相一致, 由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的生活、工作、思維等方式發(fā)生了城鎮(zhèn)式轉(zhuǎn)變。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃 (2016—2030年) 的通知, 預(yù)計農(nóng)村向城鎮(zhèn)累計轉(zhuǎn)移人口約2億人, 每年將有1300萬左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化, 而人口市民化后由于可能在城鎮(zhèn)就業(yè)或落戶, 反之進一步促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

20世紀90年代以來, 我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和逐步完善, 使城鎮(zhèn)化發(fā)展獲得了新的動力, 在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為先導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革效應(yīng)促進下, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和現(xiàn)代化水平不斷提升, 農(nóng)村出現(xiàn)了大量需要轉(zhuǎn)移的人口, 年均轉(zhuǎn)移人口達720萬人左右。[8]城鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展, 推動了現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設(shè)及規(guī)模的擴大, 2016年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)達到39862個, 較2015年增長了73個。同時, 2016年全國50萬人口以上的地級及以上城市數(shù)為246, 占總數(shù)的82.8%。城鎮(zhèn)建設(shè)和規(guī)模的發(fā)展增加了對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引, 加上自身建設(shè)的需要, 進一步促進了其周邊地區(qū)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展, 所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例逐漸提高, 特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高的長三角地區(qū), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高達20%左右。

基于新經(jīng)濟遷移理論, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然方向, 而且還能夠通過合約經(jīng)營的方式, 減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的次生風(fēng)險, 并提升農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。從人口發(fā)展的角度分析, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了契機, 而土地城鎮(zhèn)化后則為轉(zhuǎn)移人口提供了生活空間和就業(yè)崗位, 進一步提升其市民化的質(zhì)量。由于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程基本重合, 只有土地被流轉(zhuǎn)出來, 城鎮(zhèn)才能實現(xiàn)空間增容, 而這一前提是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化, 即農(nóng)民能夠從身份、居住、補償、保障、就業(yè)等方面向市民轉(zhuǎn)變。[9]所以說, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠弱化土地承載的保障功能, 打破農(nóng)民與土地之間的束縛關(guān)系, 進而推動土地合理有序的流轉(zhuǎn)。但是, 我國目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)是以政府為主導(dǎo)的行為, 而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化往往處于“被動型狀態(tài)”, 導(dǎo)致其市民化質(zhì)量普遍不高, 由此形成的風(fēng)險將影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性和穩(wěn)定性。

2. 城鎮(zhèn)人口增長與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈非均衡態(tài)勢

隨著我國戶籍制度改革的深入, 城鎮(zhèn)逐漸放低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城鎮(zhèn)的限制, 加上房地產(chǎn)市場的發(fā)展, 我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加, 城鎮(zhèn)化率也大幅度提升。如圖3所示, 1990年我國的城鎮(zhèn)人口數(shù)為30195萬人, 2016年已增至79298萬人, 增幅高達262.6%, 年均增幅為16.4%。同時, 城鎮(zhèn)化率則由1990年的26.41%上升至2016年的57.35%, 增幅超過一倍, 年均增幅達1.93%。除了國家體制機制變革及政策導(dǎo)向之外, 城鎮(zhèn)土地利用均衡、城鎮(zhèn)空間集聚經(jīng)濟性、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)組織多樣化等因素是影響我國城鎮(zhèn)人口數(shù)增加與城鎮(zhèn)化率提升的重要因素, [10]其中城鎮(zhèn)土地利用均衡因素的效應(yīng)最大。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展之前, 我國城鎮(zhèn)土地的利用結(jié)構(gòu)往往以“單中心均衡結(jié)構(gòu)”[11]模式發(fā)展, 即城鎮(zhèn)土地利用面積沒有直接的利益參數(shù), 主要與城鎮(zhèn)化區(qū)域的半徑X最密切相關(guān)。而城鎮(zhèn)化的半徑是城鎮(zhèn)化率的隱形指標, 其半徑與城鎮(zhèn)人口規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系, 由此推測出城鎮(zhèn)人口規(guī)模增大后, 土地利用面積將隨之增大, 并促進城鎮(zhèn)及周邊農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn), 但其弊端是農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模通常超前于城鎮(zhèn)人口增長數(shù)。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展之后, 隨著城鎮(zhèn)土地市場元素的介入, 原先土地利用結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙话憔狻盵12]模式, 尤其是受城鎮(zhèn)地租因素的影響, 城鎮(zhèn)土地利用空間開始轉(zhuǎn)向周邊農(nóng)村。

圖3 城鎮(zhèn)人口數(shù)與城鎮(zhèn)化率變動曲線圖 (1990~2016年)

通常情況下, 城鎮(zhèn)人口增長來源主要基于城鎮(zhèn)自然增長、遷移增長及行政區(qū)劃變動三個增長極。其中, 1998年城鎮(zhèn)遷移增長人口所占比例已超出整個城鎮(zhèn)增長人口的50%, 其后數(shù)年這一比例再次提升, 2005年超過60%, 2009年超過70%, 可見城鎮(zhèn)遷移增長人口已成為城鎮(zhèn)人口增長的決定性因素。從城鎮(zhèn)化貢獻率的角度講, 盡管三個增長極都對城鎮(zhèn)化的發(fā)展做出了貢獻, 但各自在不同時期的貢獻率并不一樣, 尤其是1996年城鎮(zhèn)遷移增長人口比例超過另外兩極后, 逐漸成為城鎮(zhèn)化推進的第一動力, 2006年之后這一人口增長極對城鎮(zhèn)化發(fā)展的年度貢獻率超過了1%。[13]客觀而言, 城鎮(zhèn)遷移增長的人口, 主要來源于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移所形成的農(nóng)民工群體, 但農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化后, 將出現(xiàn)大量的土地拋荒、撂荒現(xiàn)象, 再加之城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加, 所以需要進一步推動農(nóng)地流轉(zhuǎn), 以適應(yīng)城鎮(zhèn)人口數(shù)的不斷增長。

從我國城鎮(zhèn)人口增速及城鎮(zhèn)化水平角度分析, 目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍處于發(fā)展期, 即未來仍有大量的農(nóng)地需要流轉(zhuǎn)而出, 其中基于城市等級結(jié)構(gòu)因素, 2016年我國中小以下城市 (即100萬以下人口的城市) 數(shù)量總計為141個, 占整個城市總數(shù)的47.47%, 說明該等級城市具有較強的發(fā)展?jié)摿? 城市未來發(fā)展用地量將增多;但另一方面, 城鎮(zhèn)自身土地增長卻相對緩慢 (即城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)量) , 內(nèi)部出現(xiàn)了一定的正異速增長態(tài)勢, 導(dǎo)致難以滿足不斷增長的城鎮(zhèn)人口需要, 可見土地流轉(zhuǎn)規(guī)模整體上滯后于城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模。特別是中小以下城市向大城市或特大城市發(fā)展過程中, 隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的涌入及農(nóng)民工規(guī)模的擴大, 城市發(fā)展用地的增幅遠超出其非農(nóng)人口的增長, 從而需要周邊農(nóng)村的土地予以補充。[14]

從城鎮(zhèn)化的角度分析, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、剩余勞動力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)、土地城鎮(zhèn)化后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加等多種因素共同影響的結(jié)果, 其中剩余勞動力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)后, 擴大了城鎮(zhèn)人口的規(guī)模, 而隨著城鎮(zhèn)人口數(shù)的增加, 城鎮(zhèn)空間必須向周邊及其農(nóng)村延展, 從而推動著周邊農(nóng)村土地的進一步流轉(zhuǎn)。當(dāng)前, 我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期, 人口城鎮(zhèn)集聚速度相對較快, 并成為城鎮(zhèn)空間規(guī)模擴展的重要助推器, 隨著中小型城市的發(fā)展壯大, 100萬~200萬人口規(guī)模的城市將會逐漸增多, 于是城鎮(zhèn)空間向農(nóng)村延伸, 促進更大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成必然趨勢。[15]當(dāng)然, 我們并不是一味地擴展城鎮(zhèn)人口的規(guī)模, 以及周邊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量, 事實上對于人口規(guī)模在10萬人以上的城市, 需要采取相應(yīng)措施限制土地流轉(zhuǎn)快于城鎮(zhèn)人口數(shù)增長這一現(xiàn)象。

3. 城鎮(zhèn)化征地改變了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向

城鎮(zhèn)化征地指將農(nóng)業(yè)用地征用為城鎮(zhèn)發(fā)展用地, [16]這一形式的征地是一種政府行為, 即以某種補償?shù)姆绞? 依法獲取滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的土地。按照《土地管理法》規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地……依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的, 或者鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。 (1) 基于城鎮(zhèn)化中征地工作的難度, 國有土地征用是在國家內(nèi)部部門之間的置換, 利益增損基本由國家承擔(dān), 所以這一形式征地的難度不大。但農(nóng)村集體土地征用, 由于涉及到不同主體之間的利益博弈, 以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的安置、保障等問題, 難度相對較大。20世紀90年代以來, 隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 不同類型的城鎮(zhèn)規(guī)模不斷增大, 城鎮(zhèn)建成區(qū)域范圍和各類非農(nóng)用地規(guī)?？焖贁U大, 導(dǎo)致國有土地征用或置換已難滿足這一需求, 為此城鎮(zhèn)邊緣及其農(nóng)村的土地被大量征用, 以解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求。

2008年之后, 我國的城鎮(zhèn)化持續(xù)保持快速發(fā)展的勢頭, 城鎮(zhèn)化率從2008的46.99%上升至2016年的57.35%, 每年以1.036%的速度增長。與此同時, 城區(qū)面積、建成區(qū)面積、城市建設(shè)用地面積、征用土地面積這四項指標均有不同程度的增長 (見表2) 。其中, 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展后, 城區(qū)面積和建成區(qū)面積逐步擴大, 2016年分別增長至198178.6平方公里和54331.5平方公里, 這一發(fā)展趨勢導(dǎo)致對城市建設(shè)用地需求量的增加。表2顯示, 2008年我國城市建設(shè)用地面積為39140.5平方公里, 2016年快速增至52761.3平方公里, 期間凈增長13620.8平方公里, 年均增幅達3.48%。通常情況下, 城市建設(shè)用地的補充主要來源于城市內(nèi)部土地的置換和征用, 但受國家節(jié)約化用地政策的影響, 2008~2016年期間征用土地面積出現(xiàn)了一定波動, 2008年為1344.6平方公里, 2012年達到了2161.5平方公里的峰值, 其后兩年每年以342.8平方公里的速度迅速回落, 2015年略有回升, 2016年再次升至1713.6平方公里。相對于我國城區(qū)、建成區(qū)和城市建設(shè)用地面積的增速, 每年城市內(nèi)部征地的數(shù)量遠遠不能滿足于這一需求, 所以城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要向周邊及其農(nóng)村地區(qū)進行征地, 即以推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來緩解城鎮(zhèn)化征地的壓力。參照表2“城市建設(shè)用地面積”與“征用土地”兩項指標計算得出, 2008年我國累積流轉(zhuǎn)農(nóng)地37795.9平方公里用于城市建設(shè), 2016年這一數(shù)值上升至51047.7平方公里, 可見未來隨著整個城鎮(zhèn)化率的不斷提升, 每年將有大量的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出來。

表2 城市建設(shè)綜合狀況 (2008~2016年)

單位:平方公里;人/平方公里

數(shù)據(jù)來源:同表1。

城鎮(zhèn)化屬于國家發(fā)展的戰(zhàn)略性問題, 其發(fā)展必然需要相應(yīng)的保障資源, 而土地和人口是其中的兩大基本資源, 為了實現(xiàn)資源的可持續(xù)性“供給”, 我國城鎮(zhèn)化的征地活動較為頻繁。鑒于此, 城鎮(zhèn)化的征地區(qū)域延伸至農(nóng)村, 即所指的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 既要遵循國家的相關(guān)規(guī)定, 也要符合城鎮(zhèn)化發(fā)展用地及其征用的基本程序, 切實維護征地農(nóng)民的合法權(quán)益。由于城鎮(zhèn)化將改變農(nóng)地的用途, 流轉(zhuǎn)程序較為復(fù)雜, 所以城鎮(zhèn)化中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審批權(quán)通常劃歸為國務(wù)院和省級人民政府, 其中農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的由國務(wù)院審批, 其余涉及鎮(zhèn)、村土地城鎮(zhèn)化流轉(zhuǎn)的由省級或授權(quán)設(shè)區(qū)的地方政府批準。[17]同時, 國家對用于城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)地空間作出了明確規(guī)定, “城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)在面積不改變的前提下, 空間布局可在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進行形態(tài)調(diào)整, 但不得突破建設(shè)用地擴展邊界”, (1) 以此進一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序。同時, 由于城鎮(zhèn)化征地屬于農(nóng)地外流范疇, 其流轉(zhuǎn)功能已從集體內(nèi)成員生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏睦娼粨Q, 所以必須征得村農(nóng)民集體內(nèi)所有成員的同意, 并從市場流轉(zhuǎn)的角度來審定流轉(zhuǎn)合同, [18]進而保障參與流轉(zhuǎn)農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、結(jié)論與政策建議

1. 深化農(nóng)村戶籍制度改革, 提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量, 促進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量涉及到戶籍制度的改革, 即打破原先的城鄉(xiāng)二元戶籍體制, 將城鄉(xiāng)人口一體化式地分布及供給資源, 消除社會福利安排和公共服務(wù)供給的區(qū)域差別, 以解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的生活顧慮。長期以來, 受“土地保障養(yǎng)老”的傳統(tǒng)思想的影響, 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益是比較高的。但戶籍制度改革后, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以逐步獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障, 并以“保障”換其城鎮(zhèn)身份和職業(yè)的改變, 所以即使農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益低于預(yù)期, 農(nóng)民也愿意參與土地流轉(zhuǎn)。再考慮成本與收益的關(guān)系, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本包括生活、就業(yè)、機會等內(nèi)容, 只有當(dāng)這些綜合成本小于農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益時, 才能推進其順利轉(zhuǎn)移。[19]而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程, 正好可以借助于就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、政策幫扶等措施, 減少其轉(zhuǎn)移的成本, 提升他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性, 最終推動農(nóng)地的高效流轉(zhuǎn)。

2. 建立城鎮(zhèn)人口增長與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模之間的動態(tài)平衡, 推進農(nóng)村土地節(jié)約化流轉(zhuǎn)

一方面, 加快推進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移及其市民化進程, 以轉(zhuǎn)移人口市民化帶動農(nóng)地流轉(zhuǎn), 而不是反向的農(nóng)地流轉(zhuǎn)推進其市民化, 否則易引起兩者之間發(fā)展的失衡;另一方面, 穩(wěn)定城鎮(zhèn)人口發(fā)展的規(guī)模, 提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和效益, 尤其是加強中小型城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力, 使城市新增人口與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相一致, 以此減少大型以上城市空間擴展的壓力。[20]具體而言, 以25萬人口和100萬人口為遞增標準, 進一步細化中等城市和大城市的等級標準。同時, 轉(zhuǎn)變城市傳統(tǒng)功能發(fā)展, 多渠道發(fā)展勞動、技術(shù)、資金等密集型產(chǎn)業(yè), 吸納不同層次的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口, 以減少城鎮(zhèn)化發(fā)展用地的不足, 進而實現(xiàn)農(nóng)地節(jié)約化式流轉(zhuǎn)。此外, 從區(qū)域角度講, 東部地區(qū)需要增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模, 以適應(yīng)和應(yīng)對城鎮(zhèn)人口的不斷增長;而中西部則要控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度, 與城鎮(zhèn)人口發(fā)展相對緩慢的速度保持一致。

3. 依法推進城鎮(zhèn)化征地, 擴大農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)范圍

第一, 政府嘗試推行“倍數(shù)”補償?shù)姆绞? 即“征收土地的, 按照被征收土地的原用途給予補償”, 補償金額為土地“被征收的三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”, 倘若這一補償標準不能保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)前的生活水平, 經(jīng)相關(guān)部門批準“可以增加安置補助費”。 (2) 第二, 對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民安置問題, 可以參照股份制經(jīng)營方式, 將城鎮(zhèn)化所征農(nóng)地, 特別是“有穩(wěn)定收益的項目, 農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”, (3) 并為其安排相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位或進行異地轉(zhuǎn)移安置。第三, 建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老和醫(yī)療保障機制, 將“失地農(nóng)民”統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社會保障體系中, 保障其可持續(xù)生計, 以順利推進城鎮(zhèn)化的征地工作。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟體制改革2018年04期

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