近年來，由于我國社會急劇轉(zhuǎn)型以及城市化浪潮的沖擊，農(nóng)村基層治理中的各種矛盾沖突不斷顯現(xiàn)，而既有的基層治理體系、治理方式和治理能力還存在諸多不適應，從而使當前農(nóng)村基層治理實踐面臨一系列新的問題與挑戰(zhàn)。其突出問題之一，便是基層治理中普遍存在著簡單化行政管理手段盛行，導致官僚主義、形式主義泛濫，從而嚴重抑制了農(nóng)民群眾在基層治理實踐中的自主性、積極性和主動性，同時也導致基層民主建設(shè)的弱化和虛化。這種情況如果得不到及時糾正，顯然無法有效應對新時代農(nóng)村基層治理面臨的新情況新問題，不利于實施中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和如期實現(xiàn)脫貧攻堅的目標任務，不利于化解基層社會日益突出的復雜矛盾，同樣也不利于治理基層腐敗和糾正四風問題。
黨的十八大以來，為了完成中央提出的2020年全面建成小康社會的目標任務，脫貧攻堅作為各級黨政面臨的頭等大事，得到了全面有效的貫徹和迅速深入的推進，并取得了巨大的成效，充分顯示了我們黨強有力的領(lǐng)導權(quán)威和國家集中力量辦大事的體制優(yōu)勢。但另一方面，在這種自上而下的壓力型體制之下，各級黨政機構(gòu)和基層干部為了按時完成上面層層加壓的繁重任務，往往采用簡單化的行政管理手段，而缺乏尊重群眾觀念和深入細致的民主方式，結(jié)果造成了當前基層治理中的許多負面效應?，F(xiàn)實中的突出問題之一，就是不管部署什么工作，都讓基層簽個責任狀。責任狀泛濫，本質(zhì)是一些上級以行政權(quán)力壓制下級，暴露出的是典型的官僚主義作風。近年來基層治理中普遍存在的這種簡單化行政管理手段盛行，導致官僚主義、形式主義泛濫，嚴重抑制了基層干部群眾在基層治理實踐中的自主性、積極性和主動性，同時也導致基層民主建設(shè)的弱化和虛化。這種情況如果得不到及時糾正，顯然根本無法適應新時代農(nóng)村基層治理面臨的新情況、新矛盾和新問題，不利于實施中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和如期實現(xiàn)脫貧攻堅的目標任務，不利于化解基層社會日益突出的復雜矛盾，同樣也不利于治理基層腐敗和糾正四風問題。
一、實施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略和實現(xiàn)脫貧攻堅目標，必須尊重農(nóng)民群眾的主體地位，激發(fā)他們脫貧致富的內(nèi)在動力
習近平同志在十九大報告中提出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而實施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略和實現(xiàn)脫貧攻堅目標，都要與基層民主建設(shè)有機結(jié)合起來。
實施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，離不開廣大農(nóng)民群眾的積極參與。歸根到底，農(nóng)民群眾才是鄉(xiāng)村建設(shè)的主力軍，是鄉(xiāng)村治理的主體力量。鄉(xiāng)村振興不可能依靠黨政機關(guān)干部去完成，干部的職責是調(diào)動農(nóng)民的積極性，那就要放下架子去聆聽農(nóng)民的呼聲，而不是讓農(nóng)民去聆聽干部的指令，只有這樣干部才知道農(nóng)民心里想什么，農(nóng)民才會有事跟干部商量，農(nóng)村的事情才能辦得成。應當看到，基層民主建設(shè)是振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的題中應有之義。如果離開基層民主建設(shè)，離開基層民主制度的支持和保障，缺乏廣大農(nóng)民群眾的民主參與，那么，鄉(xiāng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)以及環(huán)境整治的各項事業(yè)都不可能順利推進，即便建立起來也難以維護和發(fā)展。由此看來，振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境的過程，本身就是一個推進農(nóng)村基層民主建設(shè)的過程。
當前，對于各級黨政領(lǐng)導而言，脫貧攻堅是責任大如山的政治任務和民生工程，是各地農(nóng)村工作的首要任務。在推進精準扶貧工作中，同樣必須高度重視和精心培育農(nóng)民群眾的主人翁意識，賦予他們自己當家作主的民主權(quán)利，激發(fā)他們脫貧致富的內(nèi)在動力。如果僅僅依靠黨和政府的力量，憑借外界的支持和幫扶，不斷地加大投入，雖然可以幫助貧困人口在一定時期和范圍內(nèi)脫貧，但這樣的扶貧方式仍然是我們過去習慣的輸血式扶貧，而無法重新造就貧困戶的造血功能，還是無法從根本上解決貧困的根源問題。這一問題得不到根本解決，即便暫時可以脫貧，但終歸還可能要返貧。并且，這種單一輸血式扶貧甚至還會造成一些貧困戶“等靠要”的懶漢思想。
這種情況的出現(xiàn)，與我們的有些扶貧工作方式欠妥有關(guān)。我們總是習慣于將精準扶貧簡單理解為“給錢脫貧”，大包大攬，給貧困戶送錢送物。這樣一來，只會讓貧困群眾滋生依賴心理，以爭當貧困戶為榮，甚至不擇手段，斤斤計較，鄰里反目，民風不古。可見，這里有一個深層次的核心問題并沒有得到解決，那就是我們常常過于關(guān)注貧困人口的物質(zhì)貧困，而往往忽略了貧困人口的精神貧困和權(quán)利貧困。精神貧困和權(quán)利貧困遠比經(jīng)濟貧困更棘手，因為經(jīng)濟貧困可以通過幫扶手段在一定時期和范圍內(nèi)得到有效解決，而精神貧困和權(quán)利貧困卻是依靠人力物力財力無法克服的，它需要一個漫長的培育教化和逐漸生成的過程。但有些地方的扶貧工作往往成為一陣風式的運動式扶貧：只見干部累，不見群眾動。運動式扶貧尤其表現(xiàn)在上級檢查和考核期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傾巢而出，擱置手中其他工作，集中力量服務于所謂的“中心工作”，外表形式上搞得轟轟烈烈，但檢查考核一結(jié)束便戛然而止，這種“運動式”扶貧既不可持續(xù)，又嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運作，直接導致治理的低效。
因此，要從根本上解決貧困問題，除了政府的幫扶和社會各界的支持之外，恐怕首先還要解決貧困人口的精神貧困和權(quán)利貧困的問題。鄉(xiāng)村振興首先需要精神振興，脫貧攻堅必須尊重農(nóng)民群眾的主體地位，激發(fā)他們脫貧致富的內(nèi)在動力。
脫貧攻堅不能只是自上而下地靠行政命令和外部幫扶來單打獨斗，更要發(fā)動廣大群眾來參與其中，扶貧中的很多工作最終要依靠村干部、全體黨員、全體村民來組織開展和實施。為此，扶貧要先扶志，扶貧要先還權(quán)，要精心培育農(nóng)民群眾的主人翁意識，要真正還權(quán)于廣大農(nóng)民群眾，讓他們自己當家作主，實行社區(qū)型合作，積極參與到扶貧實踐中來，激發(fā)和調(diào)動他們脫貧致富的內(nèi)在動力。社區(qū)主導型發(fā)展的核心就是將社區(qū)和貧困人口作為目標群體和受益對象，將資源和決策的使用權(quán)和控制權(quán)完全交給社區(qū)，由農(nóng)民決定實施什么項目、由誰來實施，并由農(nóng)民掌握、控制項目資金的使用，依靠農(nóng)民自己推動社區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民的自我組織、自主管理、自我監(jiān)督和自我服務。
二、有效化解基層社會矛盾和增強基層治理能力，迫切需要推進基層協(xié)商民主
當前，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟社會改革進一步深化，農(nóng)村基層社會生態(tài)已經(jīng)發(fā)生了一系列深刻改變，過去那種由基層黨組織為主體、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的行政命令來開展活動的傳統(tǒng)基層治理方式已經(jīng)無法適應新形勢的要求，農(nóng)村基層治理實踐面臨著一系列新的問題和挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，農(nóng)民群眾的利益訴求不斷增加，農(nóng)村社會的各種矛盾問題日漸突出,以往那種依靠行政權(quán)力簡單施壓的方式已經(jīng)無法有效應對這些新情況和新問題。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的確立，廣大農(nóng)村的經(jīng)濟快速發(fā)展，人們的利益訴求也逐漸多樣化，傳統(tǒng)的政策措施越來越難以應對農(nóng)村群眾日益增多、復雜多元的利益訴求而導致的各種矛盾和問題。這種利益分化導致不同利益主體之間的摩擦和沖突使基層社會的各種矛盾問題日漸突出，因而化解分歧和沖突已成為基層社會穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)鍵，而以往那種傳統(tǒng)的、依靠行政權(quán)力簡單施壓的方式已經(jīng)無法有效進行基層社會治理。面對如此眾多復雜的村民訴求，農(nóng)村基層領(lǐng)導干部深感任務重、壓力大、工作難，過去的傳統(tǒng)管理方法已不能有效應對這些新情況和新問題。
第二，廣大農(nóng)村進城務工人員增多，村治主體嚴重弱化，村民自治制度難以有效運行而陷入治理性困境。隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，大量農(nóng)村人口進城致使推行了30多年的以行政村為單位的村民自治已經(jīng)難以為繼，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴重，村民自治難以有效運行。當前，在我國廣大農(nóng)村普遍推行近30年的村民自治制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)為“四難”：一是村民大會召集難，二是村民代表大會決議難，三是村級事務群眾參與難，四是對村兩委實行監(jiān)督難。上述情況表明，村民自治的制度設(shè)計迫切需要在新的歷史條件下加以發(fā)展和完善，迫切需要完善現(xiàn)有的村級治理模式。我國基層民主政治制度雖然已經(jīng)形成了原則性的框架，但是民主制度的實踐性還需要有更深度的推進?，F(xiàn)實情況表明，村民自治制度還有待進一步落到實處，使其在現(xiàn)實條件下有效發(fā)揮作用。同時，基層民主建設(shè)的側(cè)重點，也需要從基層民主選舉向基層民主協(xié)商轉(zhuǎn)換與發(fā)展。自上個世紀80年代后期以來，貫穿這一時期村民自治的主要內(nèi)容是進行民主選舉，而隨著村委會選舉的逐步推開，選舉過程中的種種亂象諸如賄選、宗族勢力影響以及黑惡勢力滲透等也逐漸顯現(xiàn)出來。特別是近些年來，伴隨城市化浪潮而引發(fā)的鄉(xiāng)村社會的一系列深刻變遷，諸如大量農(nóng)民進城務工，農(nóng)村資源流向城市，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的瓦解，致使村民自治實踐遭遇一系列現(xiàn)實難題而陷入治理性困境。
第三，我們既有的基層治理體系、治理方式和治理能力無法適應新形勢的需要，因而迫切需要進行改革和創(chuàng)新。面對日益增加的基層社會矛盾沖突以及基層社會自治組織無法有效運行而陷入治理困境的復雜局面，我們的許多基層干部在基層治理實踐中往往感到力不從心，束手無策，這充分表明我們既有的基層治理體系、治理方式和治理能力已經(jīng)無法適應新形勢發(fā)展的需要而迫切需要進行改革和創(chuàng)新。
面對諸如此類日漸增多的基層社會矛盾，如何才能有效化解，便成為當前我國基層社會治理的迫切要求。正是在這樣的社會背景之下，為了破解基層治理難題，于是有的地方率先開展基層協(xié)商民主的實踐探索，在不斷進行實踐創(chuàng)新的過程中，逐漸形成了一些具有代表性的典型經(jīng)驗，例如浙江溫嶺的“民主懇談會”，四川彭州的“社會協(xié)商對話會”，吉林安圖的“民意裁決團”，云南鹽津的“參與式預算”，浙江、廣東、安徽、海南等地的鄉(xiāng)賢參事會等。正是通過這種豐富多彩的基層民主協(xié)商實踐，創(chuàng)造了平等對話與溝通交流的平臺，對不同利益主體間的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)和整合，引導其參與到公共事務的管理和討論中，理性地表達自己的意見與建議，最終達成理解和共識，從而化解了基層社會的復雜矛盾和糾紛，并且取得了良好的實際效果，豐富了社會主義協(xié)商民主的理論和實踐。
應當看到，近幾年來基層協(xié)商民主實踐之所以能夠在各地迅速興起并得到蓬勃發(fā)展，其主要原因在于：首先，我國基層民主實踐在經(jīng)過多年的蓬勃發(fā)展之后，在新的社會背景之下，其側(cè)重點迫切需要進行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換，即從民主選舉轉(zhuǎn)向民主治理，也就是需要大力推進基層協(xié)商民主實踐。自1987年《村民委員會組織法》（試行）頒布以來，我國廣大農(nóng)村陸續(xù)開始推行村民自治制度，民主選舉逐漸在各地蓬勃興起并得到了很大發(fā)展。但由于在過去相當長一段時期里，民主選舉單兵突進,而民主治理跟進緩慢, 這種重選舉而輕治理的基層民主實踐使“四個民主”之間的關(guān)系失衡，從而導致了選舉與治理之間的績效脫節(jié),影響和制約了基層民主建設(shè)的發(fā)展進程。因而，大力推進基層協(xié)商民主，實現(xiàn)基層民主發(fā)展路徑的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換，就成為當下緊迫的現(xiàn)實需要。也就是說，只有在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這些后續(xù)環(huán)節(jié)上把基層民主真正做實，才能使基層社會的自治能力逐步成長起來，為更高水平的基層民主制度創(chuàng)造社會條件。其次，通過開展基層協(xié)商民主實踐，搭建基層協(xié)商對話平臺，能進一步滿足基層群眾和各利益群體就社會決策、社會管理以及事關(guān)廣大群眾切實利益問題與黨委政府對話協(xié)商的強烈期盼與要求，增進社會共識，從而形成群策群力、共建共治、依法治理的局面。以基層協(xié)商對話平臺為載體，組織各利益主體真誠平等地開展協(xié)商對話，能將“明顯增多”的社會矛盾有效地化解在基層。基層協(xié)商民主是當前基層社會各種利益矛盾日漸增多、利益分化日益多元的情況下，能夠有效地將利益沖突矛盾化解在基層，從而較好地解決社會治理重心下沉的問題。最后，通過開展基層社會的協(xié)商對話，還可以搭建起基層黨委政府與各級組織聯(lián)系服務群眾的平臺，構(gòu)建長效機制，收集民意、匯聚民智、化解民怨、凝聚民心，實現(xiàn)聯(lián)系服務群眾的常態(tài)化。改革這么多年雖然取得了很多成就，但積累的矛盾也多，積累的社會情緒也多。建立一個規(guī)范的平臺和渠道，有一些對話和溝通的地方，建立舒緩和釋放這些壓力的平臺，可以有效回應社會需求，化解一些社會矛盾，也就能夠很好的促進基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展。
三、加大力度治理基層腐敗和糾正四風問題，更需要加強基層民主建設(shè)
十八屆中央紀委向黨的十九大的工作報告顯示，五年來，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。隨著扶貧、惠農(nóng)政策越來越多地出臺，國家對農(nóng)村的投入不斷加大，農(nóng)村可供調(diào)配的資金、資產(chǎn)、資源和經(jīng)濟社會建設(shè)項目逐漸增多，這就更容易成為那些“蒼蠅”們貪污腐敗的溫床。而相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切。它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。因此，加大農(nóng)村基層腐敗整治力度，打通全面從嚴治黨向基層延伸的“最后一公里”，成為治理基層腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2018年1月11日，習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話時再次強調(diào)，要推動全面從嚴治黨向基層延伸，嚴厲整治發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題?！袄匣ⅰ币额^就打，“蒼蠅”亂飛也要拍。而要做到這一點，從我們現(xiàn)有的權(quán)力制約和監(jiān)督機制來看，是存在短板和缺陷的。
目前的反腐機制中對權(quán)力的監(jiān)督形式主要有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)與民主黨派督、社會輿論監(jiān)督等。但由于我國權(quán)力間的約束作用主要來源于權(quán)力縱向關(guān)系,而橫向間的權(quán)力約束較為乏力。所以實踐上,我國歷來側(cè)重于自上而下的監(jiān)督,如強化巡視制度、垂直管理等，而自下而上的民主監(jiān)督很不到位，難以發(fā)揮作用。而在不同階段的監(jiān)督效果上,有學者通過構(gòu)建地方政府十地違法的系統(tǒng)動力學模型,通過仿真模擬不同的方案,認為事后懲罰型政策具有延遲性，必須結(jié)合事前預防、事中監(jiān)督和事后懲處進行綜合治理，才能夠有效遏制地方政府土地違法。從我國現(xiàn)階段的黨政內(nèi)部系統(tǒng)監(jiān)督來看,制度規(guī)則側(cè)重事前預防,但易被潛在腐敗參與者發(fā)現(xiàn)制度漏洞，事中監(jiān)督與黨政內(nèi)部監(jiān)督主體的主要工作職責存在矛盾,且事中和事后監(jiān)督需動員公眾參與,而反腐工作中泄露檢舉人信息會引發(fā)打擊報復行為——這成為群眾監(jiān)督難以有效推進的限制因素。
可見，對于治理基層“微腐敗”而言，僅僅憑借自上而下的上級機關(guān)的巡視和監(jiān)督是遠遠不夠的，還必須依靠自下而上的群眾參與和民主監(jiān)督。如果說發(fā)生在高層的腐敗案件基層群眾難以了解和無力監(jiān)督，那么對于基層“微腐敗”來說情況就很不相同了。因為基層“微腐敗”本來就發(fā)生在基層群眾身邊，廣大群眾感受最為具體深切，也最為切齒痛恨。所以，治理腐敗向基層延伸，需要鼓勵和調(diào)動廣大群眾的民主參與和民主監(jiān)督，形成社會監(jiān)督合力，只有這樣才能讓“微腐敗”無處遁形。所以，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動社會監(jiān)督，推進黨內(nèi)監(jiān)督向基層延伸，鼓勵群眾參與民主監(jiān)督，形成社會監(jiān)督合力，推動涉及群眾利益的事項公開透明、規(guī)范運行，才能讓“微腐敗”無處遁形。
同樣，糾正“四風”也離不開全方位多角度的監(jiān)督。不久前，習近平同志就新華社一篇《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》的文章作出重要指示強調(diào)，糾正“四風”不能止步，作風建設(shè)永遠在路上。黨的十八大以來，黨中央出臺了包括禁止公款大吃大喝在內(nèi)的“八項規(guī)定”，隨后又出臺了反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等一系列規(guī)章制度。在一道又一道高壓禁令下，全國很多地方的大吃大喝現(xiàn)象得到了基本遏制，形式主義、官僚主義有了根本好轉(zhuǎn)。然而，在一些地方，仍然有少部分人玩著“上有政策，下有對策”的“老把戲”，將大吃大喝轉(zhuǎn)入了非常隱秘的私人會所或者居民小區(qū)等很少被人發(fā)現(xiàn)的地點。一些地方仍然沒有從文山會海中走出來，領(lǐng)導們開不完的會，干部們寫不完的材料，填不完的表格，在這些會議和材料表格中，除了不得不開、不得不寫的外，很多都是可以精簡的。
上述這些形式主義、官僚主義的新表現(xiàn)，不僅與黨中央的八項規(guī)定相違背，而且在人民群眾中產(chǎn)生著很大負面影響，對黨委政府公信力的破壞很大。最近一段時期基層政治生活中官僚主義和形式主義之所以如此傲慢與任性，其原因當然是多方面的，但是說到底，是對權(quán)力的監(jiān)督和制約尚且乏力的表現(xiàn)，是人民群眾的民主參與和民主監(jiān)督還沒有到位的結(jié)果。有研究者提出，基層群眾參與監(jiān)督不力，是造成各種形式主義的社會因素。在目前高度流動的基層社會之中，基層民主參與的不足，更是加劇了這種“監(jiān)督困境”：一是無人監(jiān)督。二是無從監(jiān)督。三是無法監(jiān)督。老百姓的“一句句真話”，勝似千百萬“形式主義考評”，但基層自治的弱化和基層民主的衰弱，使廣大人民的監(jiān)督力量無從發(fā)揮?？梢栽O(shè)想，僅僅依靠來自上級的自上而下的巡視和督查，嚴重缺乏來自基層社會的自下而上的參與和監(jiān)督，是很難根治官場上的官僚主義和形式主義的，因為這樣始終未能觸及到問題產(chǎn)生的實質(zhì)與根源。解決問題的根本之道，還是離不開深化政治體制改革，加強基層民主建設(shè)，不斷推進社會主義民主政治發(fā)展。
總之，良好的治理即善治，其本身內(nèi)在地包含著民主的需求，也就是民主的治理。習近平同志早在浙江工作時就強調(diào)指出：“基層歷來是民主政治的發(fā)源地和實驗田。民主精神的培育、民主素質(zhì)的鍛煉、民主實踐的操作，都是在基層產(chǎn)生、在基層發(fā)展、在基層得到檢驗的。當前，在推進基層民主政治建設(shè)的過程中，由于部分基層群眾的民主意識和素養(yǎng)不夠，難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題。對此，決不能因噎廢食，只要切實加強引導，不斷完善制度，就能依法行事，穩(wěn)步推進。人民群眾的素質(zhì)覺悟越高，民主素養(yǎng)越好，基層民主機制越健全，社會就越和諧穩(wěn)定。”在當前，新時代農(nóng)村基層治理更是離不開基層民主，如果弱化和虛化了基層民主，必然導致基層治理的低效甚至無效，不可能實現(xiàn)真正的善治。由此看來，為了推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實施振興鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，如期完成脫貧攻堅的目標任務,實現(xiàn)農(nóng)村基層社會的良好治理，這一切都亟需加強基層民主建設(shè)。
作者簡介：任中平，西華師范大學政治學研究所教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《科學社會主義》 2018年第2期
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