【摘要】針對當(dāng)前村民自治困境，多個地方政府探索通過重構(gòu)“村民自治單元”推進(jìn)自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)。本文從國家權(quán)力（他治）和社會自治權(quán)（自治）關(guān)系出發(fā)，考察我國不同歷史時期自治單元變化及其與國家權(quán)力介入的關(guān)系。國家官僚體系管理能力和國家治理的目標(biāo)取向共同決定了基層自治空間和自治單元的形成。取消農(nóng)業(yè)稅后，基層治理出現(xiàn)國家官僚體系管理能力充分發(fā)展、國家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)為內(nèi)向型的新條件，村民自治單元的新探索是他治與自治有效互動的良好開端。

【關(guān)鍵詞】村民自治；他治；國家權(quán)力；治理目標(biāo)取向；官僚體系管理能力

20世紀(jì)80年代，我國拉開了農(nóng)村改革的序幕。緊隨以聯(lián)產(chǎn)承包為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，以村民自治為標(biāo)志的農(nóng)村政治改革逐步展開，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共生活領(lǐng)域的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治實(shí)施三十多年來，其價值和成效得到了廣泛認(rèn)可。在80年代初，為了應(yīng)對人民公社退場造成的鄉(xiāng)村社會失序，部分地區(qū)農(nóng)民自發(fā)建立了村民委員會。這些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)迅速得到國家的認(rèn)可和支持，1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年全國共設(shè)立940617個村委會，以村民委員會為載體的村民自治制度初步形成。1998年《村委會組織法》正式頒布和實(shí)施標(biāo)志著村民自治進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。由此可見，國家介入是村民自治得以迅速全面實(shí)施的重要動力。但是政府在村民自治中的主導(dǎo)地位也帶來了一系列問題，其中一個重要問題是村民委員會承擔(dān)的國家行政功能和村民自治功能相沖突，基層政府在實(shí)質(zhì)上參與鄉(xiāng)村公共生活，村民委員會承擔(dān)了大量的政府行政工作，擠壓了村委會作為自治組織的功能空間，影響了村民參與鄉(xiāng)村公共生活的積極性。

面對村民自治的實(shí)踐困境，多個地方政府都將尋找適當(dāng)?shù)摹按迕褡灾螁卧弊鳛閱栴}的突破口。河南、山東、湖北、廣東等地都開展了村民自治改革的試點(diǎn)工作，將農(nóng)村社區(qū)或村民小組（自然村）作為村民自治的實(shí)施單元，將村民委員會的行政職能剝離開來，強(qiáng)化自治單元的自治功能。在地方改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2014年中央1號文件正式提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。為了更好地從理論上解讀村民自治實(shí)踐困境和改革創(chuàng)新舉措的有效性，本文將從國家權(quán)力和社會自治權(quán)的關(guān)系出發(fā)，考察我國不同歷史時期自治單元變化及其與國家權(quán)力介入的關(guān)系，進(jìn)而分析當(dāng)前探索適當(dāng)“村民自治單元”的意義和價值。

一、自治單元與自治/他治

（一）自治與自治單元

自治是指某一共同體的公共事務(wù)由共同體內(nèi)成員進(jìn)行自主管理，根據(jù)本地的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、生態(tài)等條件決定公共事務(wù)的治理之道?？贫髡J(rèn)為在特定社會內(nèi)，自治參與的廣泛度、深度和有效性是有差別的，當(dāng)在一定地域范圍內(nèi)在以上三個方面都得到實(shí)現(xiàn)就是自治的有效范圍。托克維爾指出治理的有效范圍是與具體的治理事物相關(guān)聯(lián)的，“某地區(qū)特有的地方建設(shè)事業(yè)”交由地方自治是政治體系活力的重要體現(xiàn)。

根據(jù)對自治定義和特點(diǎn)的討論，自治單元應(yīng)具有以下特征：一是自治單元內(nèi)共同體成員公共需求重疊性較高。這一重疊性一方面體現(xiàn)為共同體內(nèi)部的同質(zhì)性，成員由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會等維度上的共同需求而產(chǎn)生合作動力；另一方面體現(xiàn)為共同體之間的異質(zhì)性，共同體在自然、經(jīng)濟(jì)、社會等維度的公共事務(wù)上能夠形成較為清晰的邊界，有利于形成穩(wěn)定的內(nèi)部秩序。在內(nèi)部同質(zhì)性、外部異質(zhì)性基礎(chǔ)上才能形成“地方特有的地方建設(shè)事業(yè)”。二是自治單元內(nèi)治理參與的直接性與廣泛性。民主治理的實(shí)現(xiàn)形式是多樣的，地方自治中成員參與形式的多樣化、參與的廣泛性、參與程度高是提高公民政治參與效能的重要因素，也是培養(yǎng)公民民主素養(yǎng)的重要途徑。

（二）他治與自治單元

他治概念的建立是基于治理主體視角，相對于自治概念而存在，它體現(xiàn)為國家權(quán)力在社會公共生活中的在場。國家權(quán)力進(jìn)入社會公共生活需要通過具體的組織形式和工具——國家權(quán)力建立和維持的“官僚體系”。從“官僚制”的實(shí)踐看，它是“一個國家中的官僚組織和行為體系，是國家政治體系中的一個組成部分，是國家對社會實(shí)行統(tǒng)治和管理的工具，是在社會統(tǒng)治和支配行為發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的制度化的社會組織現(xiàn)象”。在馬克斯·韋伯提出官僚制這一概念時，它包括傳統(tǒng)國家的官僚體系和經(jīng)過“合理化”發(fā)展的“理性官僚制度”。因此從歷史和現(xiàn)實(shí)貫通的視角，他治實(shí)踐可理解為國家官僚體制的運(yùn)作。他治的治理范圍就是國家官僚體制在實(shí)踐運(yùn)作中地域覆蓋的廣度、接近基層社會的距離。官僚體系覆蓋地域越廣、與基層社會的距離越近，我們認(rèn)為他治的治理范圍越大；反之我們認(rèn)為他治的治理范圍越小。本文討論的他治范圍主要是官僚體系與基層社會的距離。

在中央集權(quán)體制下，中央政府力量是強(qiáng)大的，對地方自治的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的影響力和決定性作用。在中央權(quán)力主導(dǎo)下建立的全國性官僚體制是中央對地方實(shí)施統(tǒng)治和管理的主要工具，官僚體系的產(chǎn)生和管理能力取決于以下因素：（1）貨幣化經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。穩(wěn)定的稅收體系是官僚行政體系長期存在的先決條件，只有充分發(fā)展的貨幣經(jīng)濟(jì)，才能為稅收體系提供可靠的基礎(chǔ)；（2）現(xiàn)代交通和技術(shù)手段，其發(fā)展為官僚制行政提供了技術(shù)上的便利；（3）資源集中程度，資源集中把物質(zhì)運(yùn)作手段集中到主宰者手中；（4）官僚體制的權(quán)力技術(shù)的運(yùn)用與發(fā)展。隨著國家貨幣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、現(xiàn)代技術(shù)增強(qiáng)、資源不斷集中、權(quán)力技術(shù)發(fā)展，他治官僚體系越成熟、完備，對基層的控制能力相應(yīng)越強(qiáng)，其能力可及的范圍也越大。

另一個影響基層自治空間和自治單元的因素是國家官僚體系的目標(biāo)取向。從農(nóng)村基層治理的視角看，治理的目標(biāo)取向可以分為外向型的治理目標(biāo)和內(nèi)向型的治理目標(biāo)。外向型他治是指官僚體系對基層共同體進(jìn)行統(tǒng)治和管理的主要目的是汲取基層共同體資源，用于實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)國家統(tǒng)治者階層需求，或用于實(shí)現(xiàn)國家整體目標(biāo)而忽視基層共同體的現(xiàn)實(shí)需求。在外向型他治目標(biāo)下，官僚體系會盡力深入基層社會，將治理范圍擴(kuò)展到其能力所及的范圍，實(shí)現(xiàn)其對基層社會的資源控制與汲取。在這一情況下基層自治空間是由官僚體系被動讓渡的，官僚體系由于管理能力所限難以深入和擴(kuò)展到的領(lǐng)域成為基層自治可活動的范圍。內(nèi)向型他治是指官僚體系對基層共同體進(jìn)行管理的目的是制定政策、目標(biāo)，指導(dǎo)基層社會采取共同行動，實(shí)現(xiàn)滿足共同需求的目標(biāo)。在內(nèi)向型他治目標(biāo)下，體現(xiàn)國家意志的官僚體系治理范圍是平衡地方需求和國家總體需求的結(jié)果。在官僚體系內(nèi)向型目標(biāo)取向下，基層自治空間是國家為實(shí)現(xiàn)基層人民特有的公共需求而給予基層自我治理的空間，是官僚體系主動讓渡的自治空間。

在具體實(shí)踐中，自治空間大小和自治單元的確立是國家官僚體系管理能力和治理目標(biāo)取向共同作用的結(jié)果（圖1）。在國家官僚體系管理能力較弱的時候，不論其治理目標(biāo)取向，基層獲得的自治空間都較大（C1、C2）。在國家官僚體系管理能力較強(qiáng)的時候，基層自治空間大小與自治單元確立與官僚體系治理目標(biāo)取向密切相關(guān)。當(dāng)國家官僚體系的治理目標(biāo)取向是外向的時候，基層自治空間會被官僚體系極度壓縮，其生存或互動空間很小，難以建立有效自治（A）；當(dāng)國家官僚體系的治理目標(biāo)取向是內(nèi)向的時候，基層自治得到官僚體系的認(rèn)可，并在地方與國家互動中生成，自治單元的建立與互動關(guān)系密切相關(guān)（B）。

二、傳統(tǒng)國家：宗族為單元的鄉(xiāng)土自治

在鄉(xiāng)村治理研究中，國家權(quán)力和社會自治權(quán)的相互關(guān)系是考察治理方式和治理結(jié)構(gòu)的基本要素。國家權(quán)力代表了鄉(xiāng)村治理中的他治因素，社會自治權(quán)代表了鄉(xiāng)村治理的自治因素。一般認(rèn)為中國傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家實(shí)行的是他治與自治二元平行的鄉(xiāng)村治理模式，代表國家權(quán)力的最基層行政區(qū)劃為縣，縣以下的鄉(xiāng)村治理由地方各類社會自治組織承擔(dān)，具有社會威望、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)紳階層扮演了鄉(xiāng)村自治組織的核心角色，從而形成了“國權(quán)不下縣”和“鄉(xiāng)紳自治”的治理結(jié)構(gòu)。這種傳統(tǒng)的地方自治組織主要是依靠血緣和地緣結(jié)合，形成聚族而居的宗族社會。其自治功能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化生活的方方面面，包括族田支持下的濟(jì)貧恤老、農(nóng)忙時的換工互助、共同抵御外族侵害、通過鄉(xiāng)規(guī)家訓(xùn)規(guī)范社會秩序等。

秦暉反駁了“溫情脈脈的自然村落”的小共同體本位的觀點(diǎn)，認(rèn)為強(qiáng)調(diào)村落、家族、宗族等小共同體的自治是以晚清、民國這一特殊歷史時期的考察為基礎(chǔ)，不足為據(jù)。他認(rèn)為中國社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是大共同體制，在漫長的中央集權(quán)制度歷史中，編戶齊民的基層制度構(gòu)建了以地緣為基礎(chǔ)的基層社會結(jié)構(gòu)，包括秦漢的鄉(xiāng)亭里制、北朝的鄰里黨制和民國的保甲制，有利于傳統(tǒng)帝國對基層實(shí)施嚴(yán)密的控制。

他提出的這一爭論為我們的分析提供了切入點(diǎn)。首先，傳統(tǒng)國家是以王朝統(tǒng)治者的需求為出發(fā)點(diǎn)，國家官僚體制的治理目標(biāo)是外向型的。所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，國家官僚體制存在的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中央對地方資源的不斷汲取。因此秦朝作為第一個中央集權(quán)傳統(tǒng)國家，建立了鄉(xiāng)亭里制，鄉(xiāng)官由郡縣鄉(xiāng)任命，并以財政供養(yǎng)，建立了嚴(yán)格的編戶齊民制度，賦稅徭役由鄉(xiāng)官直接負(fù)責(zé)，將國家管理的觸角延伸到社會的最基本單位——家庭。

其次，我們不能否認(rèn)明清以降農(nóng)村基層以宗族為代表的鄉(xiāng)土自治組織的發(fā)育和壯大，這需要引入國家官僚體制管理能力的維度進(jìn)行考察。從時間上看，秦暉提出宗族組織的興盛是“清盛于明、明又盛于宋元”，這與王朝中央對地方的控制力度是有密切聯(lián)系的。在以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會，農(nóng)業(yè)是國家稅收的重要來源，能夠提供的稅收額度有限。在國家人口不斷增長的歷史背景下，為了將國家官僚系統(tǒng)的規(guī)模控制在國家稅收可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)設(shè)定為以“最小成本來控制基層、獲取賦稅”。宋朝經(jīng)歷了人口增長、中央對地方控制力減弱的過程，加上科舉制度變革造就了大量社會基層士紳，中央越來越依靠和借助地方士紳來維護(hù)地方穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)其對地方資源汲取的目標(biāo)。隨著中央權(quán)力直接干預(yù)鄉(xiāng)村社會能力不斷弱化，自治組織逐步成為中央控制鄉(xiāng)村、穩(wěn)固統(tǒng)治的中介。

從地域上看，到明清及民國時期，宗族組織在“東南沿海勝于江南，江南勝于華北、內(nèi)地”，離王朝中央政府距離越遠(yuǎn)的地區(qū)宗族組織越發(fā)達(dá)。弗里德曼就提出地處邊陲是宗族組織存在和發(fā)展的重要因素。綜合國家官僚體系的治理目標(biāo)取向和管理能力兩個維度，我們可以看到傳統(tǒng)國家中基層自治空間是國家管理能力不足的產(chǎn)物，治理單元具有極強(qiáng)的內(nèi)生性，自然屬性極強(qiáng)的血緣和地緣因素疊加，催生出傳統(tǒng)色彩濃厚的宗族組織為代表的基層自治結(jié)構(gòu)（參見圖1，C1）。這一時期，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村生活具有高度的同質(zhì)性，形成了治理單元內(nèi)人們共同的生活需求；而具有排他性的血緣關(guān)系又為治理單元間的異質(zhì)性提供了基礎(chǔ)，因而形成了具有一定明確邊界的治理單元。

三、人民公社時期：政社一體弱自治

新中國建立后，共產(chǎn)黨通過“政黨下鄉(xiāng)”和自下而上的底層革命獲得政權(quán)，將傳統(tǒng)社會中封閉的農(nóng)村社會和獨(dú)立的農(nóng)民個體納入了國家的政權(quán)體系。經(jīng)過以集體化為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)社會主義改造，農(nóng)村基層形成了政社合一的人民公社體制。人民公社通過集體所有制度將分散的生產(chǎn)資料集中在政權(quán)組織中，農(nóng)民們成為公社的社員，公社實(shí)行統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理，將農(nóng)村的生產(chǎn)功能、社會服務(wù)功能、宣傳教育功能都納入到其組織體系中，體現(xiàn)了國家權(quán)力在管理領(lǐng)域的無所不包、管理地域的無所不在。這一時期鄉(xiāng)村治理的基本單元是通過國家政權(quán)構(gòu)建的公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)的組織體系，國家通過層層官僚組織將每個農(nóng)民直接納入到國家權(quán)力的運(yùn)行體系中。

人民公社制度以國家整體利益為導(dǎo)向，缺少對農(nóng)村內(nèi)生需求的關(guān)注，因而在治理目標(biāo)上是外向型的。當(dāng)前對于人民公社制度的價值評價形成了較為統(tǒng)一的認(rèn)識：人民公社下的集體主義制度是中國在建國初期完成工業(yè)化建設(shè)的根本支撐，正是工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的資源汲取完成了工業(yè)發(fā)展的原始資本積累。作為經(jīng)濟(jì)政治一體化的制度設(shè)置，人民公社制度在經(jīng)濟(jì)上以土地集體所有、統(tǒng)一勞動、統(tǒng)一分配為特征，其建立是基于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動的推進(jìn)，以通過合作化道路把農(nóng)戶個體經(jīng)營為主體的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成為社會主義集體經(jīng)濟(jì)，建立為工業(yè)化發(fā)展生產(chǎn)和輸送積累的源頭和渠道。政治上，人民公社標(biāo)準(zhǔn)化、科層化的組織體系打破了延續(xù)千年的農(nóng)村基層組織形態(tài)，將分散在小農(nóng)手中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中起來，是集體經(jīng)濟(jì)制度得以實(shí)施的制度支撐。

新中國的建立打破了長久以來“皇權(quán)不到邊、皇權(quán)不下縣”的局面，將國家權(quán)力擴(kuò)展到疆域的每一個角落。人民公社制度進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固了國家官僚體系的治理范圍，將農(nóng)村社會的每一個體直接納入國家權(quán)力體系中。國家治理范圍的擴(kuò)張與國家官僚系統(tǒng)管理能力的提升密不可分。首先，新中國所擁有的交通條件和技術(shù)手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于傳統(tǒng)國家，為政令的上下傳達(dá)溝通、物資運(yùn)輸提供了基本的物質(zhì)保障。其次是在新的政治制度下，資源實(shí)現(xiàn)了高度集中，國家擁有了強(qiáng)大的物質(zhì)運(yùn)作手段來實(shí)現(xiàn)中央對地方的管理和控制。更為重要的是，國家掌握了新的權(quán)力技術(shù)，通過土改、合作化、“四清”等一系列群眾性的政治運(yùn)動，改變了農(nóng)民政治冷漠者的慣常形象，讓基層農(nóng)民直接參與到社會制度的深刻變革之中，真正實(shí)現(xiàn)了政黨下鄉(xiāng)、國家權(quán)力下鄉(xiāng)。雖然農(nóng)民與政治活動間的緊密聯(lián)系并非僅僅出于政治參與的熱情，而是建立在群體差異上的多元聯(lián)系機(jī)制，但是讓國家有效地將單個農(nóng)戶納入到國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中。在這一制度安排下，國家官僚體系的管理能力與國家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了高度一致，其運(yùn)行主要是依據(jù)國家意志，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村基層的完全控制，鄉(xiāng)村自治的成分很少，也沒有真正的農(nóng)村基層的自治單元（參見圖1，A）。

四、農(nóng)村改革后：行政村為單元的村民自治

1978年十一屆三中全會以后，“分田到戶”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式迅速在全國各地農(nóng)村自發(fā)地推廣開來，并在1982年得到了中央一號文件的確認(rèn)?！胺痔锏綉簟睒O大弱化了國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)，同時也動搖了國家對農(nóng)村公共生活領(lǐng)域直接控制的制度基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會公共生活陷入無序狀態(tài)。在此背景下，以村民委員會為組織載體的村民自治制度由農(nóng)民自發(fā)建立，并得到國家認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了制度化推廣。到1985年，全國初步完成了村委會建設(shè)，建立了村民自治制度。1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，明確規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。人民公社時期“政社合一”的政治體制轉(zhuǎn)變?yōu)檎?jīng)分開的“鄉(xiāng)政村治”格局。

這一時期建立的村民自治制度并沒有改變外向型的治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村整合和資源汲取仍然是國家對農(nóng)村基層進(jìn)行管理的基本目標(biāo)。在村民自治實(shí)施的過程中，國家政策傾向于加強(qiáng)對農(nóng)村基層的控制，通過加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)等措施強(qiáng)化政府對農(nóng)村和農(nóng)民的管理。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會之間的支持與協(xié)助關(guān)系也難以得到落實(shí)。村委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)了大量的政府行政工作，忙于“收糧、催款、刮宮、引產(chǎn)”等各項(xiàng)上級任務(wù)，實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，成為了完成國家總體目標(biāo)的神經(jīng)末梢，極大地弱化了其自治功能。研究表明1980年代農(nóng)村改革到2000年，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不斷加重；特別是1994年實(shí)施分稅制之后，縣鄉(xiāng)財政壓力通過“三提五統(tǒng)”等各種稅費(fèi)名目轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上。2001年農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)達(dá)到671元。

根據(jù)《村民委員會組織法》，“村”是村民委員會的管理范圍，也就是村民自治的自治單元。在村民自治的實(shí)踐中，這一單元又通常被稱為“行政村”，“行政”二字或多或少體現(xiàn)了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村自治單元構(gòu)建中的作用。首先，在村民自治制度建立初期，全國的行政村基本上都是由人民公社時期的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化而來而生產(chǎn)大隊(duì)則是在經(jīng)過合作化運(yùn)動逐步由國家權(quán)力推動形成，通常包含多個以自然聚落為基礎(chǔ)形成的自然村。其次，村民自治制度建立后，村委會經(jīng)歷了多次合并，數(shù)量從1985年的94.9萬個減少為2013年的58.9萬個，村委會所轄行政村的地域發(fā)展不斷擴(kuò)大、組成行政村的自然村個數(shù)不斷增多。村委會合并是在各級政府撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的行政改革總體安排下進(jìn)行，其中一個重要原因是村委會干部工資和村委會日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金都是由地方財政負(fù)責(zé)，合并村委會能夠減少村委會和村委會干部數(shù)量，有助于減輕地方財政壓力。

村委會建制的行政規(guī)定性為村委會執(zhí)行政府的行政職能提供了組織性支持。通過統(tǒng)一的行政村建制，所有的農(nóng)村區(qū)域都納入到村委會管理覆蓋范圍之內(nèi)，村委會成為農(nóng)民與國家之間最全面的連接紐帶。這一連接機(jī)制本身是雙向的，但是在國家外向型治理目標(biāo)下，村委會實(shí)際職能的行政化與行政村建制的國家規(guī)定性都體現(xiàn)了國家權(quán)力對基層的有力控制。

在農(nóng)村改革啟動初期，國家權(quán)力直接干預(yù)的撤出造成了農(nóng)村社會內(nèi)部失序，但是并沒有削弱國家從鄉(xiāng)村汲取資源的能力。在農(nóng)村自治制度建立以后，村委會日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用與村莊公共支出的來源仍然與政府稅費(fèi)捆綁在一起。村莊用于村級教育、計(jì)劃生育、道路修建、五保戶的公共和公益事業(yè)的費(fèi)用與鄉(xiāng)級統(tǒng)籌收費(fèi)一起簡稱為“三提五統(tǒng)”，村委會有較強(qiáng)的動力參與和完成國家要求的交糧納稅等行政任務(wù)。因此與人民公社時期相比，國家治理的目標(biāo)取向和國家官僚體制的管理能力并沒有發(fā)生根本性變化。鄉(xiāng)村基層自治空間的產(chǎn)生在于國家意識到政經(jīng)一體、一插到底的治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重束縛了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，不利于國家的整體發(fā)展。這一時期的自治空間來自于國家的主動讓渡，在圖1所示，我們可以認(rèn)為這一階段的村民自治處在從A類型向B類型過渡的D點(diǎn)，但是由于國家對于自治單元的規(guī)定性設(shè)置極大地束縛了自治本身的靈活性和內(nèi)生性，讓部分學(xué)者發(fā)出“自治已死”的感慨。

五、取消農(nóng)業(yè)稅之后：村民自治單元新探索

2005年取消農(nóng)業(yè)稅之后，村民自治仍然在1985年設(shè)立的《村民委員會組織法》框架下運(yùn)行，但是國家對農(nóng)村的治理目標(biāo)取向發(fā)生了根本性變革，從資源汲取為目標(biāo)的外向型政策轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村發(fā)展為目標(biāo)的內(nèi)向型政策。從宏觀上看，國家不僅取消了農(nóng)村稅費(fèi)，還不斷加大“三農(nóng)”投入，2006年中央政府投入3397億元，2009年投入7161億元，2014年達(dá)到近1萬億元。國家公共服務(wù)的范圍也不斷擴(kuò)大，稅費(fèi)改革后逐步在全國范圍內(nèi)建立了農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，加大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍和力度。這些公共服務(wù)都是通過自上而下的方式開展實(shí)施，村委會仍然是執(zhí)行政府行政職能，進(jìn)行政策宣傳、登記造冊、經(jīng)費(fèi)收集等服務(wù)。村干部除了行政性事務(wù)外，與村民的接觸不斷減少，鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共設(shè)施、公共文化、公共環(huán)境的改善、建設(shè)與管理仍然進(jìn)展緩慢，出現(xiàn)了自治“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。

為了突破自治面臨的困境，很多地方政府采取多種措施促進(jìn)村民自治的有效開展，探索新的自治單元是其中一項(xiàng)重要舉措。2012年湖北省秭歸縣開始推進(jìn)“幸福村落”建設(shè)，將全縣185個行政村劃分為2055個自然村落，每個村落面積在1—2平方公里，有30—80戶農(nóng)戶。劃分標(biāo)準(zhǔn)以傳統(tǒng)的自然村落為基礎(chǔ)，以農(nóng)戶相同的利益訴求為導(dǎo)向：（1）將由于自然地形而形成的聚落劃分為村落，比如居住在同一個灣、一個坪、一個嶺的農(nóng)戶；（2）將具有相同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶劃分為一個村落，比如有的村落農(nóng)戶以種植烤煙為主、有的村落農(nóng)戶都大量種植核桃，這有助于開展技術(shù)和產(chǎn)業(yè)扶持；（3）將利用相同公共設(shè)施的農(nóng)戶劃分為一個村落，包括同走一條路、同用一根電線、同用一個水池等各種情況。每個村落設(shè)立由“一長八員”組成的理事會，包括理事長、經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員，由村民推選產(chǎn)生，都是義務(wù)為村落服務(wù)、政府不給予工作補(bǔ)貼。理事會的核心工作是組織村落村民開展村落公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展村落經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、開展公共文化活動。

在劃分村落的基礎(chǔ)上，秭歸縣形成了多層級的雙線鄉(xiāng)村治理架構(gòu)。在村務(wù)管理上，保留“村民委員會—村民小組—村民”架構(gòu)；在社會治理中，實(shí)行“村‘幸福村落’創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會—村落理事會—村民”的架構(gòu)，兩條組織架構(gòu)合理分工、相互配合。村委會將非行政性事務(wù)交給村落理事會，村落理事會承擔(dān)起自治職能，依靠發(fā)掘內(nèi)部資源、借助政府支持提供各類村落公共產(chǎn)品。當(dāng)村落理事會的工作需要村委會支持和協(xié)助時，理事會就具體問題向村委提議，村委會經(jīng)過村民代表會進(jìn)行討論決定，建立了良好的銜接機(jī)制。

2012年底廣東清遠(yuǎn)市開始推進(jìn)“村民自治、基層黨建、政府服務(wù)”三個重心下移的農(nóng)村基層治理模式改革，將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”治理架構(gòu)調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”。行政村變?yōu)辄h政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，承辦上級交辦的工作，開展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項(xiàng)代辦服務(wù)。村委會設(shè)立在原來的村民小組和自然村，村委會成員由村民投票選出，都是義務(wù)為村民服務(wù)，政府不給予工資或補(bǔ)貼。由于清遠(yuǎn)的土地集體產(chǎn)權(quán)為村民小組一級所有，自治下移激活了農(nóng)戶的共同利益需求，通過土地整合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種途徑促進(jìn)了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，共同的文化紐帶也有利于化解村民矛盾、實(shí)現(xiàn)村莊和諧。

實(shí)踐表明，面對農(nóng)村內(nèi)生的治理需求，利益相關(guān)的農(nóng)民會自發(fā)地根據(jù)自身需求建立適宜的治理單元，有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。2008年汶川地震后，四川省鹽亭縣民主村獲得災(zāi)后重建的“新農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)示范點(diǎn)”項(xiàng)目，經(jīng)過村民代表會議討論和村民表達(dá)參與建設(shè)需求，示范點(diǎn)建設(shè)定在村里第三組范圍內(nèi)，涉及農(nóng)戶以第三組農(nóng)戶為主，也包括其他小隊(duì)愿意搬入居民點(diǎn)的農(nóng)戶。經(jīng)過項(xiàng)目涉及農(nóng)戶的討論，大部分人支持項(xiàng)目由涉及農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)，只需要村委會在需要的時候支持。村委會也表示讓相關(guān)農(nóng)民自己負(fù)責(zé)更好，村里愿意提供支持。最后大家選舉了五個人組成了“建設(shè)委員會”，負(fù)責(zé)內(nèi)部協(xié)調(diào)，以及與政府相關(guān)部門和項(xiàng)目施工公司的聯(lián)系。在整個居民點(diǎn)建設(shè)過程中，委員會協(xié)調(diào)解決了建設(shè)占地補(bǔ)償、青苗費(fèi)補(bǔ)償問題，征求大家意見在居民點(diǎn)引入了自來水、沼氣、建設(shè)了一個公共的水池，改善了村民的居住環(huán)境。政府直接將項(xiàng)目款項(xiàng)劃撥給村民建設(shè)委員會，由委員會管理發(fā)放。居民點(diǎn)建設(shè)完工入住后，經(jīng)過村民一致同意，“建設(shè)委員會”解散。

秭歸和清遠(yuǎn)案例表明，隨著國家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向改善農(nóng)村農(nóng)民生活，政府對村民自治有效性的關(guān)注度不斷提高，希望從調(diào)動農(nóng)村社會內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、社會、文化資源入手，滿足農(nóng)民日益提高和多樣化的發(fā)展需求。首先自治單元的設(shè)定突破了政府行政管理需求為上的導(dǎo)向，改為以文化、利益等紐帶作為劃分自治單元的基礎(chǔ)，突出了自治單元成員的同質(zhì)性，增強(qiáng)了內(nèi)部公共需求的重疊性。其次，政府有目的的將承當(dāng)政府行政功能的單元與自治單元劃分開來，政府主動向基層社會讓渡自治空間。在政府采取積極行動的同時，“建設(shè)委員會”的成功建立、運(yùn)行和解散都充分體現(xiàn)了農(nóng)民自我管理的意識、意愿和能力的增強(qiáng)。在這一過程中村委會和政府對“建設(shè)委員會”的認(rèn)可也是其有效運(yùn)作不可缺少的支持和保障，從另一個側(cè)面反映了國家對基層自治運(yùn)作方式規(guī)定性的減弱。

農(nóng)業(yè)稅取消后，國家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向帶來了村民自治單元的調(diào)試，既有來自于政府全面推進(jìn)，也有農(nóng)民自發(fā)的內(nèi)部嘗試，一定程度上體現(xiàn)了圖1中B區(qū)域的特點(diǎn)，新劃定的治理單元不僅以農(nóng)民內(nèi)在連接為導(dǎo)向，并明確規(guī)定新的治理單元不再承擔(dān)行政性事務(wù)，真正建立了以村民自治為主導(dǎo)的治理空間。

六、總結(jié)與討論

在他治與自治互動視角下，本文系統(tǒng)梳理了不同時期我國農(nóng)村基層治理的自治單元及其生成機(jī)理。作為一個有著悠久官僚體制歷史的國家，代表國家權(quán)力的官僚體系在基層治理結(jié)構(gòu)和自治單元的形成和演變中起到了關(guān)鍵性作用。本文將官僚系統(tǒng)的作用機(jī)制分為他治能力和他治目標(biāo)取向兩個維度。官僚系統(tǒng)管理能力轉(zhuǎn)折點(diǎn)為1949年新中國成立，國家將權(quán)力觸角深入到廣闊的基層農(nóng)村；官僚系統(tǒng)治理目標(biāo)取向的轉(zhuǎn)折點(diǎn)為2005年取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著國家從農(nóng)村、農(nóng)民汲取資源歷史的結(jié)束。在不同歷史時期，治理能力和治理目標(biāo)的不同步變化形成了不同組合，對農(nóng)村自治單元的產(chǎn)生和形成有不同作用機(jī)制。

當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)入了瓶頸期，村民自治有效運(yùn)行被認(rèn)為是解決三農(nóng)問題，特別是農(nóng)村治理問題的重要途徑。傳統(tǒng)時期農(nóng)村基層內(nèi)生的自治單元及其活力表明農(nóng)民有意識、有能力通過自我組織滿足一定地域范圍內(nèi)的共同需求。同時我們也應(yīng)該看到，這些自治單元或組織是在具有充足自治空間的條件下產(chǎn)生的，盡管自治空間是由于國家官僚體系管理能力不足而形成的。取消農(nóng)業(yè)稅標(biāo)志著國家農(nóng)村基層治理目標(biāo)轉(zhuǎn)為內(nèi)向型，政府開始關(guān)注村民自治“有效性”，以農(nóng)戶的內(nèi)在需求和農(nóng)戶間內(nèi)在聯(lián)結(jié)機(jī)制劃分單元，也開始有意識建立不受政府事務(wù)干擾的真正意思上的“自治單元”，將自治功能與行政功能進(jìn)行區(qū)分?？梢?，村民自治單元的新探索是他治與自治有效互動的良好開端。

但是，這一新的制度探索也面臨著諸多需要解決的問題。首先，在國家官僚系統(tǒng)管理能力充分發(fā)展的情況下，“他治”應(yīng)當(dāng)給“自治”創(chuàng)造或讓渡多大的自治空間，讓自治行為自我生成和發(fā)展。當(dāng)前的新探索是通過政府行政改革將自治單元細(xì)分和下移，這在目前農(nóng)村自治內(nèi)生動力不足的情況下，政府有意識挖掘和塑造農(nóng)民共同的公共需求、促進(jìn)村民自治有效運(yùn)行具有極強(qiáng)的推動意義。不過隨著村民自治內(nèi)生動力和組織能力增強(qiáng)，農(nóng)民會在超越現(xiàn)有自治單元范圍內(nèi)形成共同行動的動力和意識，政府在多大程度上給予自治空間的讓渡是需要進(jìn)一步探索的問題。其次，隨著農(nóng)村社會內(nèi)部分化，農(nóng)民的利益需求也呈現(xiàn)多樣化。以地緣為基礎(chǔ)統(tǒng)一劃定的自治單元難以滿足農(nóng)民多樣化的發(fā)展需求。本文“建設(shè)委員會”案例，以及成都出現(xiàn)的以具體項(xiàng)目為內(nèi)容的“專項(xiàng)議事會”都體現(xiàn)了自治內(nèi)容涉及人群邊界的多變性，農(nóng)民對治理單元需求的靈活性。因此，政府在探索建立更為有效的統(tǒng)一的自治單元的同時，也應(yīng)該嘗試加強(qiáng)自治單元生成和發(fā)展的制度建設(shè)，以指導(dǎo)、規(guī)范多樣化內(nèi)生性的自治組織的建立和運(yùn)行為方向。

作者簡介:楊嬛，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村研究》2017年第1期

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