摘要：中華人民共和國成立以來, 為順應(yīng)不同歷史時期農(nóng)村社區(qū)內(nèi)外形勢的變化邏輯以及基層政權(quán)的運作特性, 我國農(nóng)村社區(qū)治理先后歷經(jīng)集權(quán)式治理、放權(quán)式治理和賦權(quán)式治理等三種模式。這在客觀上勢必要求治理方法實現(xiàn)從政府包辦到參與共建、從單向權(quán)威到多元共治、從封閉區(qū)隔到開放共享的轉(zhuǎn)變。為此, 在新時代共建共治共享的社會治理格局和社會大轉(zhuǎn)型的背景下, 農(nóng)村社區(qū)治理應(yīng)實現(xiàn)治理主體的重構(gòu)與聯(lián)動機(jī)制的健全, 即在完善基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下, 進(jìn)一步強化基層政府的責(zé)任, 發(fā)揮社會組織的作用, 充分調(diào)動農(nóng)民參與以培育其主體意識, 并提升法治保障的力度。這可使主體間彼此借力、互為聯(lián)動, 進(jìn)而夯實農(nóng)村社區(qū)治理的基層基礎(chǔ)。
黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 其后2018年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺, 這實際上是為了具體部署和有效落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。文件指出:“須把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策, 建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制, 堅持自治、法治、德治相結(jié)合, 確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序?！庇纱擞^之, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn), 在很大程度上仰賴于農(nóng)村社區(qū)的治理有效, 這在客觀上勢必要求治理方法實現(xiàn)從政府包辦到參與共建、從單向權(quán)威到多元共治、從封閉區(qū)隔到開放共享的轉(zhuǎn)變。因此, 在新時代共建共治共享的社會治理格局和社會大轉(zhuǎn)型的背景下, 農(nóng)村社區(qū)治理的應(yīng)然選擇是著眼于治理主體的重構(gòu), 使主體間彼此借力、互為聯(lián)動, 進(jìn)而真正發(fā)揮合作共治的功效。
一、農(nóng)村社區(qū)治理的模式演進(jìn)
中華人民共和國成立后, 農(nóng)村社區(qū)治理模式不斷演進(jìn), 主要經(jīng)歷三個階段:第一階段, 中華人民共和國成立之初, 國家政權(quán)不斷下沉, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)被正式納入國家政權(quán)的范疇中, 成為國家政權(quán)的末梢。彼時, 中國處于一種總體性社會狀態(tài), 對于農(nóng)村社區(qū)主要以集權(quán)式治理為主。第二階段, 改革開放后, 我國農(nóng)村社區(qū)大力推進(jìn)村民自治, 注重對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行放權(quán)式治理。第三階段, 21世紀(jì)以來, 伴隨著新公共管理理論的興起, 國家政策也做了適時調(diào)整, 注重社會組織、市場、個人等多元主體在農(nóng)村社區(qū)治理中的重要作用, 積極培育社會組織。尤其是黨的十八大以來, 農(nóng)村社區(qū)正逐步實現(xiàn)從放權(quán)式治理到賦權(quán)式治理的轉(zhuǎn)變。
(一) 集權(quán)式治理
中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的革命從根本上改變了中國農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)與政治結(jié)構(gòu)。國家對農(nóng)村的滲透, 作為一個從20世紀(jì)早期 (晚清及民國時期) 便已開始的過程, 在集體化時代依舊持續(xù)進(jìn)行, 并達(dá)到前所未有的水平[1]。事實上, 在中華人民共和國成立前, 中國共產(chǎn)黨通過農(nóng)村土地改革等國家運動, 已經(jīng)成功地將其權(quán)力觸角延伸到農(nóng)村基層, 從而在一定程度上實現(xiàn)了對農(nóng)村社會的細(xì)微管控。在土改等國家運動中, 中國共產(chǎn)黨的工作方式是先成立工作隊, 然后派遣工作隊下村。在工作隊駐村期間, 他們會培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝罕娭械姆e極分子, 并廣泛發(fā)動群眾, 然后以此為基礎(chǔ)開展國家運動。
在晚清及之前, 農(nóng)村社區(qū)的治理方式被學(xué)者概括為“皇權(quán)不下縣, 縣下惟自治”, 由此可見, 當(dāng)時國家的權(quán)力觸角并未實質(zhì)性地延伸至縣以下。在國民黨統(tǒng)治期間, 曾經(jīng)試圖將國家政權(quán)下沉到縣以下, 不過在當(dāng)時并未真正實現(xiàn)。中華人民共和國成立后, 中國共產(chǎn)黨成功地實現(xiàn)了國家權(quán)力的下沉, 如在政府組織架構(gòu)方面, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被正式納入國家權(quán)力機(jī)構(gòu)?！班l(xiāng)級建立了正式的行政機(jī)構(gòu), 配備了相應(yīng)的行政人員, 由此國家權(quán)力及其制度體系實現(xiàn)了實質(zhì)性下延, 促使鄉(xiāng)村走向行政化”[2]。中華人民共和國成立之后, 將黨支部建在村上, 是農(nóng)村基層治理的一個核心舉措。1956年年底, 絕大部分行政村 (高級社) 建立了黨支部。至此, 農(nóng)村地區(qū)的黨支部下沉至村一級, 使得行政村內(nèi)均建有黨支部。行政村的黨支部雖然不是正式的行政機(jī)構(gòu), 不過它在一定程度上可以被視為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu), 因為其承擔(dān)了農(nóng)村社區(qū)的行政管理工作, 在農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮比較重要的行政作用。
1958年8月29日, 在中央政治局北戴河會議上通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出:“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化成為群眾性的行動……公共食堂、幼兒園、托兒所、縫衣組、理發(fā)室、公共浴堂、幸福院、農(nóng)業(yè)中學(xué)、紅專學(xué)校等等, 把農(nóng)民引向了更幸福的集體生活?！盵3]在這一決議以及前期農(nóng)業(yè)合作化的基礎(chǔ)上, 農(nóng)村地區(qū)建立起“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村社區(qū)管理體制。其中“三級所有”指的是人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級體制, “隊為基礎(chǔ)”是指生產(chǎn)隊是人民公社最基本的核算單位[4]。該體制實現(xiàn)了對農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等幾乎全部公共資源的掌控。
至此, 農(nóng)村社區(qū)形成一種總體性支配權(quán)力, “國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源……以這種壟斷為基礎(chǔ), 國家對幾乎全部的社會生活實行著嚴(yán)格而全面的控制”[5]。中華人民共和國成立后, 中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行國家建設(shè), 其重要任務(wù)就是要集中力量進(jìn)行工業(yè)化, 因而農(nóng)村社區(qū)治理采取集權(quán)式治理模式是與當(dāng)時的國內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)的, 具有一定的歷史必然性。然而隨著時間的推移, 這一模式越來越不適應(yīng)農(nóng)村社會的發(fā)展需要。
(二) 放權(quán)式治理
早在人民公社解體前的1980年, 在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村果地屯 (自然村) 選舉產(chǎn)生中華人民共和國第一個村民委員會, 并得到黨中央的肯定。1982年新憲法指出, 農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會的主任、副主任和委員由村民選舉產(chǎn)生, 憲法充分肯定了村民委員會這一群眾性自治組織。1983年10月, 中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》, 強調(diào)村民委員會是基層群眾性自治組織, 應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。1987年, 六屆人大常委會23次會議通過《村民委員會組織法 (試行) 》并頒布實施。至此, 農(nóng)村社區(qū)形成“鄉(xiāng)政村治”的治理模式, 即鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 作為國家正式權(quán)力機(jī)構(gòu), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的村級組織則依法自治。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村社會治理的最基層政權(quán), 承擔(dān)著農(nóng)村社區(qū)治理的重任, 然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻難以獨自承擔(dān)這一重任, 需要村民委員會的積極配合。依據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定, 村民委員會是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織, 不是國家基層政權(quán)組織, 不是一級政府, 也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。農(nóng)村實行村民自治, 即農(nóng)民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù), 從而實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù), 村民自治實現(xiàn)的具體形式是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督[6]?！按迕褡灾沃贫戎畱?yīng)然功能是實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主化和國家與社會的良性互動”[7]?！洞迕裎瘑T會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助, 但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@就確保了村民委員會享有高度的自治權(quán), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其不能直接進(jìn)行命令, 而只能通過指導(dǎo)、支持和幫助等方式間接影響村民委員會的決定。
“鄉(xiāng)政村治”模式奠定了中國農(nóng)村社區(qū)治理的基本架構(gòu), 是國家基于農(nóng)村社會形勢變化所適時進(jìn)行的治理模式轉(zhuǎn)變。通過村民自治這一形式, 國家實現(xiàn)了部分權(quán)力的下放, 激發(fā)了農(nóng)村社會的活力。這一模式打破了集體化時代國家管控農(nóng)村社區(qū)的單向權(quán)力格局, 逐步形成國家政權(quán)、準(zhǔn)政權(quán)與村民委員會共同治理農(nóng)村社區(qū)的局面, 使得農(nóng)村社會獲得一定程度的自主性。在很長一段時期內(nèi), 國家不斷放權(quán), 農(nóng)村社區(qū)一直是放權(quán)式治理模式。
然而, 國家在放權(quán)的同時, 也將大部分公共事務(wù)下放給農(nóng)村社區(qū)。這使得農(nóng)村社區(qū)治理面臨一系列的困境, 例如, 村委會無力為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù), 村干部損害農(nóng)民利益的行為得不到有效的制約, 農(nóng)民合作能力不斷弱化, 個體趨于原子化, 對農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)參與程度不高等。面對這些困境, 黨和政府一直在積極探索并不斷完善農(nóng)村社區(qū)的治理方式。
(三) 賦權(quán)式治理
“賦權(quán)”一詞最早源于1976年所羅門 (Solomon) 所著《黑人賦權(quán):受壓迫社區(qū)中的社會工作》一書[8], 由英文empowerment翻譯而來, 其含義是指使其有能量, 使其有能力。賦權(quán)是一種參與的過程, 它將決策的責(zé)任和資源控制權(quán)授予或轉(zhuǎn)移到那些即將受益的人的手中, 意味著被賦權(quán)者有很大程度的自主性和獨立性。正是因為國家在放權(quán)后, 農(nóng)村社區(qū)治理遭遇較大的瓶頸, 因而國家不斷對農(nóng)村社區(qū)治理主體進(jìn)行賦權(quán), 賦權(quán)式治理模式漸次形成。早在2003年10月, 黨的十六屆三中全會在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就提出加強“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”“農(nóng)村社區(qū)保障”“發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的功能”等內(nèi)容, 這些概念的提出表明國家開始重視對農(nóng)村社區(qū)提供服務(wù)和保障, 也標(biāo)志著國家從管理到管理與服務(wù)并重的角色轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變在2007年黨的十七大報告中則體現(xiàn)得更為明顯:“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。
從2008年到2010年的中央一號文件中, 也可管窺國家向社會賦權(quán)這一事實。2008年提出:“培育和發(fā)展服務(wù)‘三農(nóng)’的社會組織, 發(fā)揮在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用, 實現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效良性互動。”2009年進(jìn)一步強調(diào):“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織, 完善社會自治功能。”2010年更進(jìn)一步指出:“培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能, 建立綜合服務(wù)平臺?！迸嘤桶l(fā)展社會組織, 既表明國家權(quán)力下放的事實, 也表明國家開始強調(diào)對社會賦權(quán), 通過孵化社會組織, 使其能夠更為有效地開展社會服務(wù)。
2012年, 黨的十八大報告對此予以進(jìn)一步明確:“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式, 加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè), 增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能, 強化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé), 引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展, 充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。”雖然黨的十八大報告還在沿用社會管理這一概念, 不過它在內(nèi)涵上卻更加接近于社會治理。除了強調(diào)管理、服務(wù)以及引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展以外, 還強調(diào)了群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。而治理“意味著公民與政府有更多的合作, 意味著有更多的公民參與到國家的政治管理活動中來……政府從更多的管理領(lǐng)域中撤出來, 讓社會組織或公民自己去管理”[9]。在黨的十八大報告中, 社會治理概念呼之欲出。在此基礎(chǔ)上, 黨的十九大報告采用了社會治理這一概念, 提出加強和創(chuàng)新社會治理, 打造共建共治共享的社會治理格局[10]。
隨著社會的轉(zhuǎn)型, 中國逐漸由總體性社會變遷至多元性的社會[11], 社會治理模式也由集權(quán)式治理漸次演進(jìn)為賦權(quán)式治理。不過, 放權(quán)式治理與賦權(quán)式治理之間并沒有一條截然不同的界線。改革開放以來農(nóng)村社區(qū)治理就是一個政府不斷放權(quán)、完善治理的過程, 同時也是一個政府不斷賦權(quán)、社會力量不斷崛起、多元主體共同進(jìn)行社區(qū)治理的過程。共建共治共享不但要求政府放權(quán), 而且要求政府向社會賦權(quán)。
二、農(nóng)村社區(qū)治理的方法轉(zhuǎn)變
對于農(nóng)村社區(qū)治理模式, 黃宗智認(rèn)為來自中華帝國的簡約治理遺產(chǎn), 有一部分持續(xù)存在于現(xiàn)今的改革時代[12]。此外, 還有協(xié)同治理[13]、合作共治[14]、共建共享[15]等理念。這些治理理念都是基于農(nóng)村社會現(xiàn)實, 對農(nóng)村社區(qū)動態(tài)變化的積極回應(yīng)。它們的共同特點在于強調(diào)治理主體的多元化, 以及農(nóng)民要參與到治理實踐中, 這在很大程度上有助于豐富農(nóng)村社區(qū)治理的理論體系, 當(dāng)然也為農(nóng)村社區(qū)的治理實踐提供了有益的啟迪。相對而言, 上述關(guān)于農(nóng)村社區(qū)治理理念的研究大多強調(diào)共建共治共享中的一個或者兩個方面, 整體看來在內(nèi)容上還不夠全面。而賦權(quán)式治理意味著選擇和行動自由的擴(kuò)展, 因而它必然要求共建共治共享。共建共治更多地強調(diào)從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的特點出發(fā), 發(fā)揮地方的積極性, 利用地方性知識, 整合地方的人財物, 以實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的良性運轉(zhuǎn), 其關(guān)注點主要聚焦于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。共享則表明農(nóng)民有權(quán)利共同分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果, 這要求不斷完善社會保障制度, 改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度等。換言之, 共享使得進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)治理時的關(guān)注焦點不斷擴(kuò)大, 除了重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的內(nèi)生性特征以外, 還兼顧農(nóng)村社區(qū)治理的外部環(huán)境。因而可以認(rèn)為共建共治共享有助于農(nóng)村社區(qū)治理從簡約走向復(fù)合精致。
(一) 從政府包辦到參與共建
在改革開放前的總體性社會中, 農(nóng)村社區(qū)“黨政經(jīng)”合一, 政府包辦一切事務(wù)。改革開放后一段時期內(nèi), 政府的職能相對來說還是過于寬泛, 依然存在包辦傾向。這一傾向的弊端在于:一方面, 政府自身行政負(fù)擔(dān)過重, 管了許多不該管也管不好的事務(wù), 從而使得政府的行政效率不高, 在一定程度上容易激起人們的不滿情緒;另一方面, 政府包辦容易窒息農(nóng)民參與公共事務(wù)的熱情, 不利于培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識。參與共建要求政府實現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變, 在角色上實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的“全能者”向“代理型”或協(xié)調(diào)服務(wù)者的轉(zhuǎn)變[16]。政府需要把握宏觀方向, 同時更加充分地吸收社會多種力量, 讓其切實地參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中。通過參與共建, 一是使農(nóng)民真正成為處理自己相關(guān)事務(wù)的主體, 而不是被作為工具或手段, 這有利于培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識;二是推動農(nóng)民采取行動解決與自己相關(guān)的問題, 通過溝通、協(xié)商等方式解決問題, 并進(jìn)一步形成一種共建機(jī)制;三是培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代公民意識, 通過參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè), 使農(nóng)民意識到建設(shè)農(nóng)村社區(qū)不僅是政府的責(zé)任, 還是他們自身的責(zé)任與義務(wù), 從而提升他們的責(zé)任感, 而這是現(xiàn)代公民不可或缺的基本素質(zhì)。
(二) 從單向權(quán)威到多元共治
在傳統(tǒng)的行政模式中, 政府作為管理者, 與被管理者之間是主體客體的關(guān)系, 因而二者之間是一種單向的權(quán)力關(guān)系。作為主體的政府自上而下地下達(dá)相關(guān)指令, 作為客體的被管理者被動地執(zhí)行, 在這一權(quán)力下行的過程中, 相對來說缺乏主客體之間的互動, 農(nóng)民的吁求得不到有效回應(yīng)。多元共治理念意味著治理主體不再單單局限于政府, 社會組織、企業(yè)、農(nóng)民等也成為農(nóng)村社區(qū)治理的主體, 多元主體共同參與到農(nóng)村社區(qū)的治理中, 這些治理主體之間是一種互為主體的關(guān)系, 在治理過程中, 多元主體之間交相互動, 他們主要通過協(xié)商、合作等方式處理公共事務(wù), 因而權(quán)力向度是多元的?？梢? “農(nóng)村社會治理的基礎(chǔ)不是控制, 而是多元主體的協(xié)調(diào), 它既涉及公共部門, 也包括私人部門, 是一種非正式制度的持續(xù)互動”[17]。政府可以通過相關(guān)的政策法規(guī)自上而下地作用于其他治理主體, 而社會力量亦可通過與政府的協(xié)商自下而上地影響到政府, 社會力量、企業(yè)和個人之間也會相互影響。多元共治格局的形成, 一是有利于多元主體之間形成良性互動關(guān)系, 通過協(xié)商處理農(nóng)村社區(qū)的具體事務(wù), 能夠回應(yīng)農(nóng)民的合理吁求, 有效緩解社會矛盾;二是使各多元主體之間處于一種平等的地位, 農(nóng)民在與官員打交道時, 通常會表現(xiàn)得唯唯諾諾, 在農(nóng)村社區(qū)多元共治的過程中, 可以使農(nóng)民有所改變, 并適應(yīng)一種新的角色, 即以平等主體的姿態(tài)與官方開展對話;三是在參與共建的過程中, 政府與農(nóng)民之間的互動, 為農(nóng)民表達(dá)自身意愿提供了一種渠道, 從而使得政府在決策時能夠考慮到農(nóng)民的合理訴求。
(三) 從封閉區(qū)隔到開放共享
改革開放以來, 中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展, 取得了巨大成就, 目前穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體。不過在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時, 城鄉(xiāng)之間依然存在較大差距, 城鄉(xiāng)二元分割體制在一定程度上依然存在。如在社會保障方面, 城鄉(xiāng)被區(qū)隔為兩個截然不同的部分, 農(nóng)民沒有享受到與城市人同等的待遇。目前, 城鄉(xiāng)之間所存在的較為明顯的差距, 在很大程度上有礙于我國的現(xiàn)代化進(jìn)程, 不符合中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的理念, 也有悖于社會主義共同富裕的道路?！爸袊厣鐣髁x進(jìn)入新時代, 我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[10]。我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化, 使得共享理念的確立顯得尤為必要。這也意味著要打通城鄉(xiāng)之間的巨大差距, 共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果, 切實改善民生。共享理念貫穿于黨的十九大報告中, 例如, “全面實施全民參保計劃……盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度……建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系, 完善最低生活保障制度”[10]。這些舉措的落實將會帶來有益的影響, 一是可以消除農(nóng)民向城市流動的制度性障礙, 有利于打破城鄉(xiāng)之間的二元分割體制, 建成更加開放的城鄉(xiāng)社區(qū);二是可以顯著縮小城鄉(xiāng)之間的差距, 使農(nóng)民能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果;三是可以最大限度地減少農(nóng)民與城市居民之間因身份不同所帶來的不平等, 使得自致性因素在個人的發(fā)展中起決定性作用。因而, 在農(nóng)村社區(qū)治理的實踐中, “讓民眾跨越有形和無形的障礙, 重建全面、深刻的共享機(jī)制, 是現(xiàn)代社會生活共同體重建的必由之路”[18]。
三、農(nóng)村社區(qū)治理的聯(lián)動機(jī)制
農(nóng)村社區(qū)治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 需要有整體性的思維方式。如果農(nóng)村各種治理要素都是獨自發(fā)揮作用, 則一方面難以形成合力, 另一方面, 可能還會存在各要素之間相互沖突的現(xiàn)象, 從而使農(nóng)村社區(qū)治理的成效大打折扣。所以, 在農(nóng)村社區(qū)治理中, 需要健全聯(lián)動機(jī)制, 即各種治理要素之間需要有效協(xié)調(diào)、協(xié)同行動, 使得系統(tǒng)功能大于部分簡單相加之和, 從而產(chǎn)生一加一大于二的效應(yīng), 以致在農(nóng)村社區(qū)形成共建共治共享的治理格局。
(一) 完善基層黨委領(lǐng)導(dǎo)
在現(xiàn)代化的進(jìn)程中, 我國只能選擇后發(fā)外生型的道路。其緣由在于受到歷史因素以及現(xiàn)實條件的制約, 我國民間力量始終薄弱, 無力推動現(xiàn)代化進(jìn)程, 因而只能由政黨主導(dǎo), 自上而下地啟動現(xiàn)代化。事實也證明中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民爭取民族解放、國家獨立以及成功進(jìn)行現(xiàn)代化的道路上發(fā)揮了中流砥柱的作用。隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn), 政黨合法性的獲取在很大程度上取決于社會的良性運行以及民生的大力改善。城市化與市場化的持續(xù)推進(jìn), 使得農(nóng)村大量青年外流, 部分村莊處于不斷衰敗過程中, 甚至變成空心村, 其所帶來的后果就是農(nóng)村基層黨組織日趨渙散, 無法發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用, 與此同時, 村干部也日趨成為“精致的利己主義者”[19]。而公共設(shè)施的建設(shè)與農(nóng)村公共事務(wù)的處理都需要有一個堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心, 毋庸置疑, 農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這一領(lǐng)導(dǎo)職能, 它能夠凝聚廣大群眾, 領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行公共建設(shè), 推動農(nóng)民合作處理公共事務(wù)。因而要加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè), 選拔任命德才兼?zhèn)涞狞h員干部, 使其在農(nóng)村社區(qū)治理中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這就要求增強農(nóng)村黨組織建設(shè), 進(jìn)一步加強農(nóng)村黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位。農(nóng)村黨組織通過領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、為民服務(wù)以取得農(nóng)民的信任, 贏得他們的支持, 實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的善治, 進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興。
(二) 強化基層政府責(zé)任
基層政府在農(nóng)村社區(qū)治理中一直扮演著極為重要的角色, “上面千條線, 下面一根針”, 這表明基層政府要執(zhí)行上級政府的各種指令。此外, 它還要直接面對并回應(yīng)農(nóng)民的各種訴求, 因而其工作任務(wù)非常繁重。即便如此, 很多地方的基層政府依然直接包辦了許多本應(yīng)由社會來辦理的事務(wù), 出現(xiàn)了政府職能的越位。在共建共治共享理念下, 政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)掌舵的職能, 而非親自劃槳。當(dāng)然, 政府掌舵并不意味著政府在職能上可以缺位, 政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任, 并不斷強化自身的責(zé)任意識。一是基層政府應(yīng)提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于公共產(chǎn)品, 需要投入大量的人力、財力與物力, 且為農(nóng)民生活所必需。個人、社會組織或企業(yè)通常難以承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的費用, 再就是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品無法避免人們的搭便車行為, 個人、社會組織或企業(yè)缺乏提供該類公共產(chǎn)品的動力, 因而只能由政府予以提供。二是基層政府應(yīng)提供公共服務(wù)。維持社會治安, 保障人們?nèi)松砼c財產(chǎn)安全等公共服務(wù)應(yīng)由政府予以提供。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn), 農(nóng)村在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等方面的社會保障體系日益完善, 與之相關(guān)的公共服務(wù)的提供也是政府責(zé)無旁貸的責(zé)任。三是基層政府要重視農(nóng)民的利益補償問題。近年來, 我國因征地拆遷補償而引發(fā)的社會矛盾呈不斷上升趨勢。征地、拆遷和生態(tài)移民等都是城市化過程中必然要發(fā)生的事情, 因而建立合理的農(nóng)民利益補償機(jī)制就顯得尤為必要。這將有助于化解社會矛盾, 維護(hù)社會穩(wěn)定。
(三) 發(fā)揮社會組織作用
近年來, 我國社會組織蓬勃發(fā)展, 數(shù)量持續(xù)增長。截至2016年年底, 全國共有社會組織70.2萬個, 比上年增長6.0%。其中社會團(tuán)體33.6萬個, 比上年增長2.3%;各類基金會5559個, 比上年增長16.2%;民辦非企業(yè)單位36.1萬個, 比上年增長9.7%[20]。隨著社會組織數(shù)量的不斷增長, 它們在農(nóng)村社區(qū)治理中將發(fā)揮越來越重要的作用。自改革開放以來, 我國社會結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜, 社會功能不斷分化, 政府無力包辦所有社會事務(wù), 因而在農(nóng)村社區(qū)治理中, 社會組織將發(fā)揮越來越重要的作用。隨著城市化的快速推進(jìn), 農(nóng)村青年大量流入城市, 許多村莊僅有老人在留守, 導(dǎo)致老人的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題日益嚴(yán)峻。對農(nóng)村老人來說, 存在醫(yī)療、護(hù)理照料以及情感慰藉等多方面的需求, 如果全部由政府來滿足這些需求, 顯然并不現(xiàn)實。政府應(yīng)該不斷完善與醫(yī)療、護(hù)理照料等相關(guān)的社會保險制度, 至于醫(yī)治、護(hù)理照料以及老年人的情感慰藉等具體事務(wù), 則要充分發(fā)揮社會的協(xié)同作用, 通過家庭、社會組織等共同為老人提供服務(wù)。近年來, 政府購買服務(wù)項目不斷增多, 使得服務(wù)主體由政府變?yōu)樯鐣M織, 政府更多地起到支持、指導(dǎo)與監(jiān)督的作用。此外, 公益性社會組織在農(nóng)村社區(qū)治理中也會提供大量的人、財、物, 以作為政府所提供或購買服務(wù)之外的有益補充。
(四) 培育農(nóng)民主體意識
費孝通在研究中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)時提出差序格局的概念, 認(rèn)為中國人會根據(jù)與自己關(guān)系的親疏而采取有差別的行動策略, 因而中國人持有一種特殊主義的行動邏輯, 這也決定了農(nóng)民在行動時缺少明確的權(quán)利與義務(wù)觀念, 缺乏普遍主義的規(guī)則意識。正如美國現(xiàn)代化問題專家英格爾斯所深刻指出的:“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導(dǎo)大綱、管理守則, 本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人們?nèi)狈σ环N能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ), 如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人, 自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變, 失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式, 再先進(jìn)的技術(shù)工藝, 也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！盵21]在參與社區(qū)事務(wù)的過程中, 可以提升農(nóng)民溝通、協(xié)商并解決問題的能力, 提高他們的合作互利能力, 增強他們的權(quán)利意識, 培養(yǎng)他們的責(zé)任感。因而在農(nóng)村社區(qū)治理中, 要注重使農(nóng)民真正參與到社區(qū)事務(wù)中, 使他們“在參與中成長”“在合作中共贏”, 不斷提升農(nóng)民的主體意識。
(五) 提升法治保障力度
改革開放以來, 中國法律法規(guī)不斷健全并逐步完善, 在調(diào)節(jié)人們的行為方面發(fā)揮了越來越重要的作用。然而在農(nóng)村, 農(nóng)民不懂法、不守法的現(xiàn)象依然廣泛存在。這一方面是由于農(nóng)民大多缺少法治觀念;另一方面, 也是由于在農(nóng)村社區(qū)中, 法律并沒有得到有效執(zhí)行。加大法律的執(zhí)行力度, 可以為農(nóng)村社區(qū)的善治保駕護(hù)航。其緣由在于遵守法律能夠為人們提供一個可視性的制度框架, 在這一框架內(nèi), 人們能夠預(yù)期別人的行為, 并據(jù)此調(diào)整自己的行為, 這就為人們的行動劃定了一個明確的界限, 從而起到有效規(guī)范人們行為的作用, 有助于維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。對于提升法治保障的力度, 首先, 要樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。其次, 要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī), 正如黨的十九大報告所強調(diào)的:“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán), 絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法?！盵10]最后, 要加大在農(nóng)村社區(qū)的普法力度, 加強對農(nóng)民的法治教育, 建設(shè)社會主義法治文化, 使其形成法治意識, 養(yǎng)成通過法律途徑解決問題的習(xí)慣。
在加大法治保障的同時, 也不能忽視傳統(tǒng)的道德資源?！安徽搹姆ㄖ伪旧淼膬r值基礎(chǔ)來看, 還是從法治本身的實際運行來看, 道德所產(chǎn)生的治理力量, 都是法治的資源與支撐;對于中國這樣有長久德治傳統(tǒng)的國家來說, 這種效應(yīng)可能更大”[22]。一方面, 農(nóng)村社區(qū)事務(wù)紛繁復(fù)雜, 人們在處理這些事務(wù)時, 更多地依靠地方性的鄉(xiāng)規(guī)民約;另一方面, 即便是有了現(xiàn)代法治的保障, 傳統(tǒng)道德已經(jīng)內(nèi)化為農(nóng)民行動的一部分, 在其日常生活中依然起到極為重要的規(guī)范作用。如果忽視了傳統(tǒng)道德在農(nóng)村社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性支撐作用, 則法治保障的力度也會大打折扣。所以, 應(yīng)當(dāng)重建村落新型共同體, 調(diào)適鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容和程序[23], 使其實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政論壇2018年04期
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